汪 鋒

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提升我國(guó)高校智庫(kù)決策影響力的制度設(shè)計(jì)*
——基于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角

汪 鋒

在傳統(tǒng)的制度環(huán)境之下，由于缺乏開展深度合作的內(nèi)在動(dòng)力與外部約束，我國(guó)高校智庫(kù)參與決策咨詢的制度安排總體來說是低效的。同時(shí)，由于路徑依賴效應(yīng)的存在，盡管當(dāng)前制度環(huán)境的變化迫切需要制度創(chuàng)新，但改革所面臨的阻力很大，制度供給的“時(shí)滯”現(xiàn)象突出。鑒于此，應(yīng)當(dāng)采取人為設(shè)計(jì)與自然演化相結(jié)合的制度創(chuàng)新方式，遵循“頂層設(shè)計(jì)、試點(diǎn)推進(jìn)、激勵(lì)相容、深度對(duì)接、聯(lián)動(dòng)改革”的原則，同步推進(jìn)決策咨詢領(lǐng)域、高教管理領(lǐng)域、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)領(lǐng)域的改革，建立健全改革聯(lián)動(dòng)機(jī)制、動(dòng)力傳導(dǎo)機(jī)制、考核評(píng)價(jià)機(jī)制，全面提升高校智庫(kù)的決策影響力，使其在完善我國(guó)決策咨詢體系中發(fā)揮更大的作用。

高校智庫(kù)；決策影響力；對(duì)策研究；制度經(jīng)濟(jì)學(xué)

“高質(zhì)量、獨(dú)立性和影響力”是國(guó)際公認(rèn)的衡量智庫(kù)水平標(biāo)準(zhǔn)。其中，影響力尤其是決策影響力，是判斷一個(gè)智庫(kù)水平高低最重要的標(biāo)準(zhǔn)。高校智庫(kù)在我國(guó)智庫(kù)體系中居于重要地位，具有學(xué)科齊全、人才聚集、相對(duì)獨(dú)立的特殊優(yōu)勢(shì)。但是，由于缺乏有效的制度安排，又加之受到“學(xué)術(shù)本位”的體制慣性影響，高校智庫(kù)不同程度地存在“問題意識(shí)不強(qiáng)、聯(lián)系實(shí)際不足、改革力度不夠”等體制弊端[1]，與我國(guó)黨政軍智庫(kù)、社科院智庫(kù)，甚至是部分民間智庫(kù)相比，決策影響力明顯較弱，極大地制約了其在國(guó)家與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中應(yīng)有的智力支撐作用。

針對(duì)這一問題，以下從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，就如何提升高校智庫(kù)的決策影響力進(jìn)行理論探討。

一、高校智庫(kù)決策影響力偏弱的制度根源

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度環(huán)境決定著制度安排的性質(zhì)、范圍、進(jìn)程等，但是制度安排也反作用于制度環(huán)境。[2]從我國(guó)高校智庫(kù)參與決策咨詢的既有制度安排來看，傳統(tǒng)的制度環(huán)境決定了其低效性。同時(shí)，當(dāng)制度環(huán)境發(fā)生巨大變化迫切需要制度創(chuàng)新時(shí)，這種低效的制度安排又因?yàn)槁窂揭蕾囆?yīng)而成為難以逾越的制度瓶頸，很難通過自我改革的方式而實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，這正是當(dāng)前高校智庫(kù)決策影響偏弱的制度根源。

(一)傳統(tǒng)決策咨詢制度環(huán)境及相應(yīng)的制度安排

1.傳統(tǒng)制度環(huán)境的主要特點(diǎn)。在傳統(tǒng)的決策咨詢體制之下，國(guó)家層面對(duì)決策法治化、科學(xué)化、民主化的要求并沒有提升到一定的戰(zhàn)略高度，決策部門常規(guī)的咨詢需求通過黨政軍智庫(kù)或社科院智庫(kù)，基本上能夠滿足，對(duì)高校智庫(kù)的決策咨詢需求不高。與此同時(shí)，由于“學(xué)術(shù)本位”的評(píng)價(jià)體系占主導(dǎo)地位，高校智庫(kù)的研究人員主要興奮點(diǎn)在于發(fā)表文章、出版專著和申請(qǐng)縱向項(xiàng)目，開展決策咨詢的激勵(lì)不足。在我國(guó)《高等學(xué)校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)繁榮計(jì)劃(2011-2020年)》出臺(tái)，尤其是習(xí)近平總書記關(guān)于加快新型智庫(kù)建設(shè)有關(guān)講話出臺(tái)之前，這種制度環(huán)境處在一種相對(duì)均衡而低效的狀態(tài)，雙方既缺乏開展深度合作的內(nèi)在動(dòng)力和外部約束，也很少有打破這種制度均衡的意愿。

2.相對(duì)應(yīng)的制度安排。決策咨詢制度構(gòu)成智庫(kù)行動(dòng)的制度環(huán)境，智庫(kù)在決策咨詢體系中的結(jié)構(gòu)關(guān)系和定位決定了智庫(kù)的參與模式。[3]與這一制度環(huán)境相對(duì)應(yīng)，我國(guó)當(dāng)前高校智庫(kù)參與決策咨詢的制度安排主要有三種模式：一是單向式。比較完善的建言機(jī)制是一種多階段的雙向互動(dòng)過程。[4]而反觀我國(guó)，決策部門與高校智庫(kù)類似于一種上下級(jí)關(guān)系，高校智庫(kù)一般都是在政策制定前提出建議，然后由決策部門酌定，雙方缺乏雙向的互動(dòng)與交流。且在這一過程中，高校智庫(kù)僅僅擁有決策建議權(quán)，并無決策參與權(quán)。二是松散式，即決策部門與高校智庫(kù)并非長(zhǎng)期的、穩(wěn)定的戰(zhàn)略合作關(guān)系，而僅僅是因?yàn)槟承┱n題研究的需要而開展的一次性合作。目前很多地方政府通過招標(biāo)式進(jìn)行的智力成果采購(gòu)，就是這一制度的典型模式。三是指令式或委托式，即由決策部門出題，甚至是確定研究方向、重點(diǎn)，直接委托某一高校智庫(kù)進(jìn)行按需研究的模式?！罢鲱}—智庫(kù)干活—政府采納”是這一模式運(yùn)行的主要邏輯。[5]在這一模式之下，高校智庫(kù)在研究視野和獨(dú)立性上存在較大局限。

(二)制度環(huán)境變化與制度變遷動(dòng)向

1.制度環(huán)境變化。針對(duì)高校科研體制封閉運(yùn)行、對(duì)國(guó)家與地方重大戰(zhàn)略的智力支撐作用不強(qiáng)等問題，《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》明確提出：“鼓勵(lì)高等學(xué)校開展戰(zhàn)略決策咨詢研究，瞄準(zhǔn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題，建設(shè)服務(wù)政府決策的智庫(kù)?！盵6]在隨后召開的黨的十八大以及十八屆三中全會(huì)報(bào)告中，開始明確把中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)與建立健全決策咨詢制度結(jié)合起來，上升到了提升黨的執(zhí)政能力、國(guó)家治理能力的戰(zhàn)略高度。在2014年召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上，習(xí)近平總書記進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“要從推動(dòng)科學(xué)決策、民主決策，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、增強(qiáng)國(guó)家軟實(shí)力的戰(zhàn)略高度，把中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)作為一項(xiàng)重大而緊迫的任務(wù)切實(shí)抓好。”[7]為落實(shí)上述文件精神，中共中央辦公廳2015年出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)新型智庫(kù)建設(shè)的意見》，教育部也隨后出臺(tái)了《中國(guó)特色新型高校智庫(kù)建設(shè)推進(jìn)計(jì)劃》。在上述關(guān)于智庫(kù)建設(shè)政策密集出臺(tái)的同時(shí)，黨的十八屆四中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，明確提出了要健全依法決策機(jī)制，并建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查制度，重大決策終身責(zé)任追究制度與責(zé)任倒查制度。

2.制度變遷動(dòng)向。上述制度環(huán)境的變化從兩個(gè)方面?zhèn)鬟_(dá)了清晰的政策動(dòng)向。一方面，從決策部門來看，依法決策、科學(xué)決策、民主決策日益成為一種硬約束，這使得傳統(tǒng)的決策咨詢模式難以為繼，在決策咨詢上必須要在更廣泛的范圍內(nèi)尋求智力支持，而高校智庫(kù)無疑是很好的選擇。另一方面，對(duì)高校智庫(kù)來說，決策影響力不僅是判斷其研究水平的重要標(biāo)準(zhǔn)，而且日益成為高校提升學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、社會(huì)服務(wù)水平的著力點(diǎn)和突破口。事實(shí)上，教育部關(guān)于《中國(guó)特色新型高校智庫(kù)建設(shè)推進(jìn)計(jì)劃》的出臺(tái)，已經(jīng)標(biāo)志著高校智庫(kù)與國(guó)家級(jí)重點(diǎn)學(xué)科、協(xié)同創(chuàng)新中心、人文社科重點(diǎn)研究基地一樣，首次進(jìn)入到高等教育管理政策層面。而隨著2015年，北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院等幾所高校智庫(kù)入選首批“國(guó)家高端智庫(kù)建設(shè)試點(diǎn)單位”，更是大大提升了智庫(kù)對(duì)高校教育事業(yè)發(fā)展的“含金量”。正因?yàn)槿绱?，很多一流高校已?jīng)把申報(bào)國(guó)家高端智庫(kù)作為學(xué)?！笆濉睍r(shí)期最重要的辦學(xué)目標(biāo)。

(三)路徑依賴效應(yīng)與制度供給時(shí)滯

1.路徑依賴效應(yīng)。在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，路徑依賴是指某種制度一旦形成，便具有自我強(qiáng)化效應(yīng)和自我增強(qiáng)機(jī)制，并進(jìn)而產(chǎn)生一種慣性力量，無論它是否有效率，都很難從這種制度中擺脫出來。對(duì)于高校智庫(kù)參與決策咨詢的制度體系來說，這種路徑依賴效應(yīng)之所以會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)大的體制慣性，主要有兩點(diǎn)原因：一是利益格局的固化。既有的制度安排會(huì)形成一種相對(duì)固化的利益格局，任何一種“非帕雷托改進(jìn)”的改革，都有可能會(huì)對(duì)這種利益格局產(chǎn)生沖擊，使得既得利益群體缺乏改革動(dòng)力，甚至?xí)蔀楦母锏淖枇?。二是制度轉(zhuǎn)換成本高昂。在傳統(tǒng)的制度環(huán)境之下，無論是決策部門，還是高校智庫(kù)都已經(jīng)形成了一種制度均衡，某一領(lǐng)域的制度變革往往產(chǎn)生“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的波及效應(yīng)，造成高昂的制度轉(zhuǎn)換成本，并對(duì)可能的制度創(chuàng)新形成強(qiáng)大的阻力。

2.制度供給時(shí)滯。盡管制度環(huán)境的變化已經(jīng)對(duì)高校智庫(kù)參與決策咨詢的既有制度安排形成了強(qiáng)烈的沖擊，也對(duì)決策部門與高校產(chǎn)生了一定的外部約束，但由于上述路徑依賴效應(yīng)的存在，導(dǎo)致了制度供給上的“時(shí)滯”，即新的制度安排，尤其是宏觀層面的頂層設(shè)計(jì)遲遲難以建立起來。盡管當(dāng)前在高校智庫(kù)參與決策咨詢的制度設(shè)計(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)了一些地方性的改革嘗試，但都只是在繼續(xù)維持傳統(tǒng)制度安排的同時(shí)，試點(diǎn)建設(shè)了一批新型高校智庫(kù)，嘗試通過“雙軌制”的方式繞開舊體制的壁壘，難以稱得上是有效的制度供給。從這個(gè)角度說，在高校智庫(kù)參與決策咨詢的制度創(chuàng)新上，希望通過自下而上制度的自然演進(jìn)是很難實(shí)現(xiàn)的。因?yàn)槿绻麤]有自上而下的強(qiáng)力推動(dòng)和改革引領(lǐng)，這種有效的制度供給很難在決策部門和高校內(nèi)部，通過“自我革新”的方式產(chǎn)生出來。尤其是在高校智庫(kù)方面，“學(xué)術(shù)本位”的學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)體系根深蒂固，而掌握話語權(quán)的管理層絕大多數(shù)都是這一評(píng)價(jià)體系的最大受益群體，他們?cè)趦r(jià)值取向、職業(yè)發(fā)展、能力結(jié)構(gòu)上已經(jīng)與這一評(píng)價(jià)體系高度關(guān)聯(lián)，勢(shì)必會(huì)對(duì)制度創(chuàng)新形成一定阻力。

二、提升高校智庫(kù)存決策影響力的制度設(shè)計(jì)

(一)決策咨詢制度

針對(duì)傳統(tǒng)的高校智庫(kù)參與決策咨詢的體制弊端，應(yīng)當(dāng)通過決策咨詢制度的創(chuàng)新，來推動(dòng)其由“單向式、松散式、委托式”向“雙向式、緊密式、契約式”轉(zhuǎn)型。

1.對(duì)目前的決策咨詢委員會(huì)制度進(jìn)行改革。在這一制度之下，入選的高校智庫(kù)專家基本上都是身兼數(shù)職的知名學(xué)者，與決策部門的關(guān)系十分松散，智庫(kù)專家更多將其視為一種榮譽(yù)性職務(wù)，在建言獻(xiàn)策的時(shí)間和精力上投入較少，總體質(zhì)量也不高。同時(shí)，這些智庫(kù)專家是以個(gè)人身份來建言獻(xiàn)策的，而在面臨日趨復(fù)雜的決策事務(wù)時(shí)，尤其是需要跨學(xué)科、團(tuán)隊(duì)式聯(lián)合攻關(guān)時(shí)，個(gè)人的力量往往是薄弱的。如斯坦福大學(xué)國(guó)際安全與合作中心(CISAC)的特色就是重視科技與戰(zhàn)略研究的關(guān)系，中心研究人員既有科學(xué)家、工程師，也有政治學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、法學(xué)家，通過跨學(xué)科協(xié)同來開展相關(guān)政策科學(xué)研究。[8]鑒于此，決策部門可按照一定的決策領(lǐng)域，在決策咨詢委員會(huì)之下設(shè)立由不同學(xué)科專家組成的決策支持智庫(kù)，與相關(guān)的高校智庫(kù)而非專家個(gè)人進(jìn)行深度對(duì)接。同時(shí)，用政府的“任務(wù)牽引”來實(shí)現(xiàn)智庫(kù)的問題導(dǎo)向，推動(dòng)智庫(kù)對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題和政府咨政需求的關(guān)注。[9]在研究人員構(gòu)成上，可采取“知名專家+專職科研人員+兼職教師+研究生”的模式，并逐步形成一支長(zhǎng)期關(guān)注和研究相關(guān)決策領(lǐng)域的穩(wěn)定智庫(kù)團(tuán)隊(duì)。同時(shí)，進(jìn)一步完善政府決策的相關(guān)法律，把咨詢作為政府決策的法定環(huán)節(jié)，并貫穿于政府項(xiàng)目的論證、運(yùn)作、績(jī)效評(píng)估等各個(gè)階段。[10]

2.改變傳統(tǒng)的上下級(jí)關(guān)系模式，在決策部門與高校智庫(kù)之間建立起平等互惠的戰(zhàn)略合作關(guān)系。在這一新的合作模式之下，可通過“嵌入式”的制度設(shè)計(jì)，使高校智庫(kù)在保持一定獨(dú)立性的前提下，實(shí)質(zhì)性地嵌入到?jīng)Q策部門的決策咨詢體系之中，真正使高校智庫(kù)研究人員深度參與相關(guān)政策研究、論證、設(shè)計(jì)、出臺(tái)、評(píng)估的全過程，不僅擁有決策建議權(quán)，而且獲得更多的決策參與權(quán)。如湖北省省委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組就采取這一模式，以武漢大學(xué)、華中科技大學(xué)等八家高校智庫(kù)為主體構(gòu)建起了改革智庫(kù)體系，并通過靈活的“旋轉(zhuǎn)門”制度，在決策部門與高校智庫(kù)之間建立起了常態(tài)化的人員交流機(jī)制、工作溝通機(jī)制，從而使高校智庫(kù)的決策咨詢質(zhì)量大大提升，為湖北全面深化改革工作的開展提供了強(qiáng)有力的智力支撐。(見圖1)

圖1 高校智庫(kù)參與決策咨詢模式轉(zhuǎn)型

3.注重發(fā)揮高校智庫(kù)相對(duì)獨(dú)立的特殊優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)其在相關(guān)決策制定、出臺(tái)、實(shí)施的過程中發(fā)揮不可替代的作用。公共政策的制定和出臺(tái)通常是一個(gè)復(fù)雜而長(zhǎng)期的利益博弈過程，在這一過程中，凝聚各方共識(shí)、贏得公眾支持是這一公共政策能否“落地”、窗口能否開啟的關(guān)鍵。與黨政軍智庫(kù)相比，高校智庫(kù)因與決策部門沒有直接行政隸屬關(guān)系而相對(duì)獨(dú)立，且大學(xué)歷來有著學(xué)術(shù)獨(dú)立的人文傳承，社會(huì)公信力更高。因此，當(dāng)某一公共政策在制定和出臺(tái)階段需要輿論支持或影響更高決策層時(shí)，高校智庫(kù)專家通過各種媒體渠道所作的理論闡釋、政策解讀，有利于引導(dǎo)公共輿論，助推政策窗口開啟。從這個(gè)角度說，如果專家們能高效地推銷他們的工作并使之被那些可能會(huì)感興趣的政策制定者利用，他們的影響力會(huì)更大。[11]同時(shí)，高校智庫(kù)也應(yīng)從自身能力建設(shè)著手，把握學(xué)術(shù)話語、政策話語、公眾話語和網(wǎng)絡(luò)話語的契合點(diǎn)，緩釋各種張力，彌合各種沖突[12]，力爭(zhēng)在形成引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展的“中國(guó)話語”上發(fā)揮特殊作用。

(二)高教管理制度

我國(guó)目前的高等教育管理制度雖然強(qiáng)調(diào)大學(xué)的社會(huì)服務(wù)功能，但在各類評(píng)價(jià)指標(biāo)中所占的權(quán)重并不大，而智庫(kù)功能作為大學(xué)社會(huì)服務(wù)功能的表現(xiàn)形式之一，僅僅是在近幾年才引起各方面的重視，并未進(jìn)入高等教育管理領(lǐng)域的主流評(píng)價(jià)體系。如在教育部組織的前幾輪一級(jí)學(xué)科水平評(píng)估中，論文、著作、獲獎(jiǎng)、研究基地的數(shù)量等學(xué)術(shù)性指標(biāo)仍占主要地位。雖然在第三輪學(xué)科評(píng)估中增加了“學(xué)科聲譽(yù)”的觀測(cè)點(diǎn)，但也是僅僅通過專家的主觀判斷來評(píng)價(jià)成果應(yīng)用的社會(huì)貢獻(xiàn)，而非智庫(kù)組織對(duì)某一決策領(lǐng)域的長(zhǎng)期持續(xù)研究和貢獻(xiàn)。同時(shí)，在各種與學(xué)校地位、資源分配高度關(guān)聯(lián)的重點(diǎn)研究基地、卓越人才培養(yǎng)基地、協(xié)同創(chuàng)新中心的申報(bào)和評(píng)審中，學(xué)術(shù)性指標(biāo)也占據(jù)了主導(dǎo)地位。正是由于缺乏有力的“指揮棒”和“風(fēng)向標(biāo)”，目前我國(guó)高校智庫(kù)建設(shè)是“外熱內(nèi)冷”，絕大多數(shù)高校都仍在走追求“學(xué)術(shù)GDP”的老路。

針對(duì)上述問題，應(yīng)當(dāng)抓好三個(gè)方面的制度創(chuàng)新。

1.完善學(xué)科評(píng)估指標(biāo)體系，進(jìn)一步突出學(xué)科的社會(huì)服務(wù)與智庫(kù)功能。教育部組織開展的學(xué)科評(píng)估是目前最具權(quán)威性的大學(xué)評(píng)估，對(duì)高校教育事業(yè)發(fā)展具有十分重要的“指揮棒”與“風(fēng)向標(biāo)”作用。在2016年4月22日發(fā)布的第四輪學(xué)科評(píng)估指標(biāo)體系中，借鑒國(guó)內(nèi)外學(xué)科成效評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)，將“社會(huì)服務(wù)與學(xué)科聲譽(yù)”作為四個(gè)一級(jí)指標(biāo)之一，并首次將智庫(kù)功能發(fā)揮、決策影響力作為核心考察指標(biāo)。在實(shí)際評(píng)價(jià)中，建議將 “國(guó)家高端智庫(kù)、省部級(jí)智庫(kù)”建設(shè)情況作為重要的評(píng)價(jià)依據(jù)，其中“省部級(jí)智庫(kù)”是指高校與國(guó)家部委、省級(jí)人民政府共建的新型智庫(kù)機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)考察其在國(guó)家與地方?jīng)Q策咨詢中的作用發(fā)揮情況。同時(shí)，對(duì)于應(yīng)用型學(xué)科，在考察其“學(xué)科聲譽(yù)”時(shí)，重點(diǎn)要測(cè)度該學(xué)科領(lǐng)域研究成果的轉(zhuǎn)化率或采納率。

2.創(chuàng)新本科教學(xué)水平評(píng)估。本科教學(xué)水平評(píng)估是各高校都高度重視的中心工作，但由于面向所有高校，在目前評(píng)估指標(biāo)體系中對(duì)社會(huì)服務(wù)，僅僅是從人才培養(yǎng)的角度強(qiáng)調(diào)為行業(yè)、區(qū)域、全國(guó)服務(wù)。對(duì)國(guó)家與地方重點(diǎn)高校、高水平行業(yè)特色型高校智庫(kù)功能的發(fā)揮，尤其是智庫(kù)對(duì)本科人才培養(yǎng)的支撐與帶動(dòng)作用有所忽視。因此，建議借鑒第四輪學(xué)科評(píng)估分類評(píng)價(jià)的做法，加快建立分類評(píng)估制度，對(duì)上述重點(diǎn)高校智庫(kù)功能發(fā)揮，尤其是與人才培養(yǎng)的互動(dòng)作用進(jìn)行觀測(cè)與評(píng)價(jià)。

3.培育新型高校智庫(kù)組織。隨著首批“國(guó)家高端智庫(kù)”的出臺(tái)，以及相關(guān)建設(shè)和認(rèn)定辦法的完善，為中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)確立了新的標(biāo)準(zhǔn)，而其中的幾家高校智庫(kù)本身就是因?yàn)樵诜?wù)國(guó)家戰(zhàn)略中發(fā)揮了卓越作用才入選的，其運(yùn)作模式、組織架構(gòu)對(duì)于新時(shí)期的高校智庫(kù)建設(shè)也具有重要的借鑒意義。鑒于此，建議教育部參照國(guó)家高端智庫(kù)的建設(shè)模式和標(biāo)準(zhǔn)，加快高校智庫(kù)組織的培育。一方面，對(duì)原有的教育部人文社科重點(diǎn)基地設(shè)置與管理辦法進(jìn)行修改，除少數(shù)從事基礎(chǔ)性理論研究的基地外，其他基地應(yīng)當(dāng)加快由基于學(xué)科的、從事基礎(chǔ)和應(yīng)用研究的科研機(jī)構(gòu)，逐步轉(zhuǎn)型成為具有智庫(kù)主體意識(shí)的、基于跨學(xué)科的、以問題解決為導(dǎo)向的知識(shí)生產(chǎn)平臺(tái)[13]；另一方面，積極鼓勵(lì)各地各高校聯(lián)合共建新型智庫(kù)，積極探索高校智庫(kù)參與決策咨詢的新機(jī)制、新模式，并在基礎(chǔ)上積累試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)出臺(tái)《普通高等學(xué)校新型智庫(kù)培育、認(rèn)定與管理辦法》。

(三)科研評(píng)價(jià)制度

高?？蒲性u(píng)價(jià)體系存在的弊端是共識(shí)，但由于路徑依賴效應(yīng)的存在，其改革難度相當(dāng)大。因此，盡管教育部2014年出臺(tái)了《關(guān)于深化高等教育科技評(píng)價(jià)改革的意見》，并在部分高校啟動(dòng)了試點(diǎn)工作，但總體進(jìn)展并不大。決策咨詢類成果在很多高校都仍未進(jìn)入主流學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)體系，而對(duì)高校智庫(kù)的評(píng)價(jià)更是滯后。鑒于此，應(yīng)當(dāng)從兩方面著手來進(jìn)一步深化高?？蒲性u(píng)價(jià)制度改革。

1.根據(jù)決策咨詢類成果的層次、類型、采納和轉(zhuǎn)化情況來確定評(píng)價(jià)等級(jí)，將其與高校目前以論文和項(xiàng)目為核心的學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)應(yīng)，并逐步加大對(duì)政策影響力較大的智力咨詢類成果的評(píng)價(jià)權(quán)重。在評(píng)價(jià)方式上，可采取同行評(píng)議的方式進(jìn)行，但同行專家中來自實(shí)務(wù)部門的必須占一定比例。鑒于目前高校內(nèi)部推行科研評(píng)價(jià)改革的阻力巨大，建議教育部盡快出臺(tái)更加具體的關(guān)于決策咨詢類成果評(píng)價(jià)指導(dǎo)性意見，進(jìn)一步推動(dòng)高校學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)體系的轉(zhuǎn)型。

2.學(xué)術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)與社會(huì)效用標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)接與兼容。由于根深蒂固的體制慣性，目前很多高校對(duì)決策咨詢類成果評(píng)價(jià)都采取了局部創(chuàng)新的方式，并未與主流的學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)接軌。但隨著改革的深入，這種增量改革對(duì)科研人員激勵(lì)不足的矛盾也日益突出，尤其是在職稱評(píng)聘方面，學(xué)術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)仍占主導(dǎo)地位，高校內(nèi)部輕視、忽視決策咨詢的思想傾向仍廣泛存在。鑒于此，建議在上述指導(dǎo)性意見中明確將評(píng)價(jià)體系改革與高校教師崗位分類設(shè)置改革、職稱評(píng)聘制度改革結(jié)合起來，明確在高?？蒲行突蚪虒W(xué)科研并重型教師的職稱評(píng)聘中，決策咨詢類成果應(yīng)當(dāng)占一定比重，并在此基礎(chǔ)上，逐步促進(jìn)高校內(nèi)部科研評(píng)價(jià)學(xué)術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)與社會(huì)效用標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)接與兼容。

三、保障制度設(shè)計(jì)良性運(yùn)行的實(shí)施機(jī)制

(一)建立制度聯(lián)動(dòng)機(jī)制

高校智庫(kù)參與決策咨詢的制度設(shè)計(jì)是一項(xiàng)涉及到?jīng)Q策部門、教育部行政管理部門、高校多個(gè)改革主體的系統(tǒng)工程，其實(shí)施效果不僅取決于每項(xiàng)制度的實(shí)施情況，而且取決于各個(gè)改革主體之間的制度聯(lián)動(dòng)和協(xié)同效應(yīng)。

1.有效搭建決策部門與高校智庫(kù)的對(duì)接平臺(tái)。由于決策部門、教育部行政管理部門、高校之間“條塊分割”的復(fù)雜關(guān)系，三者的制度聯(lián)動(dòng)需要很高的交易成本。而由于評(píng)價(jià)體系的相對(duì)滯后，作為改革主體的三方推動(dòng)這一制度聯(lián)動(dòng)的內(nèi)生動(dòng)力都不足。因此，為避免改革實(shí)踐中的相互掣肘現(xiàn)象，在推進(jìn)高校智庫(kù)參與決策咨詢制度創(chuàng)新的過程中，通常需要一些有遠(yuǎn)見卓識(shí)和敏銳觀察力的領(lǐng)導(dǎo)人或組織來扮演 “先行者”的角色，為制度創(chuàng)新提供“第一推動(dòng)力”。具體來說，就是主導(dǎo)構(gòu)建一個(gè)跨三方的“游戲規(guī)則”和對(duì)接機(jī)制，為建立健全三方改革聯(lián)動(dòng)機(jī)制提供保障。在這一問題上，安徽省的模式值得借鑒。安徽省委辦公廳、省政府辦公廳于2015年下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)安徽省高校智庫(kù)建設(shè)的實(shí)施意見》，不僅明確了高校智庫(kù)建設(shè)的目標(biāo)、路徑、考核，而且對(duì)教育行政主管部門、相關(guān)決策部門的職責(zé)進(jìn)行了清晰界定。上海市也早在2013年就出臺(tái)了《加強(qiáng)上海高校新型智庫(kù)建設(shè)的實(shí)施意見》，并成立由分管副市長(zhǎng)牽頭，市委宣傳部、市政府發(fā)展研究中心等部門負(fù)責(zé)人組成的領(lǐng)導(dǎo)小組，構(gòu)建起了推進(jìn)高校智庫(kù)建設(shè)的協(xié)作機(jī)制，有力推進(jìn)了有關(guān)各方的改革聯(lián)動(dòng)。從安徽與上海改革的特點(diǎn)來看，地方最高決策部門都扮演了“第一推動(dòng)力”的角色，

2.在互惠互動(dòng)過程中形成改革共識(shí)。即使擁有了系統(tǒng)改革的游戲規(guī)則與對(duì)接平臺(tái)，如果激勵(lì)機(jī)制不相容，高校智庫(kù)參與決策咨詢的三方主體也很難形成一致行動(dòng)。以科研評(píng)價(jià)體系為例，決策部門希望高校能夠加快評(píng)價(jià)體系改革，對(duì)高質(zhì)量的決策咨詢成果給予更高權(quán)重的評(píng)價(jià)，以激勵(lì)智庫(kù)工作人員全身心地投入到?jīng)Q策咨詢工作中去。而高校則由于受體制慣性影響，學(xué)術(shù)性評(píng)價(jià)仍占主導(dǎo)地位，與決策部門的預(yù)期有較大差距。又如，由于決策咨詢體系與高教管理體系的制度設(shè)計(jì)缺乏銜接，高教管理體系內(nèi)設(shè)立的、具有智庫(kù)功能各類研究基地，包括各類研究課題，都與決策部門的實(shí)際需求存在脫節(jié)現(xiàn)象，其研究成果很難得到轉(zhuǎn)化與應(yīng)用。同時(shí)，目前很多決策部門與高校共建的新型智庫(kù)，教育行政主管部門在短期內(nèi)也很難納入到對(duì)高校辦學(xué)水平的考核評(píng)價(jià)體系之中，而這必然影響到這些高校智庫(kù)發(fā)展的可持續(xù)性。

因此，在改革聯(lián)動(dòng)過程中，三方只有遵循“互惠多贏、激勵(lì)相容”的原則，打造具備共同范式的“政策科學(xué)家集團(tuán)”，不斷優(yōu)化公共交往結(jié)構(gòu)[14]，才能最大限度凝聚改革共識(shí)，共同探索改革的“最大公約數(shù)”，并通過制度聯(lián)動(dòng)逐步建立起改革聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

(二)強(qiáng)化動(dòng)力傳導(dǎo)機(jī)制

建立改革聯(lián)動(dòng)機(jī)制的主要目的是進(jìn)一步增強(qiáng)各方改革主體的內(nèi)生動(dòng)力，形成促進(jìn)高校智庫(kù)可持續(xù)發(fā)展的合力。但是，這種動(dòng)力機(jī)制的形成不僅取決于組織目標(biāo)的調(diào)整、完善，而且取決于組織中每一個(gè)組織成員的目標(biāo)調(diào)整與一致行動(dòng)。從這個(gè)角度說，僅有制度層面的聯(lián)動(dòng)是不夠的，還需要通過建立動(dòng)力傳導(dǎo)機(jī)制，確保組織目標(biāo)與個(gè)人目標(biāo)、組織行動(dòng)與個(gè)人行動(dòng)的一致性。

1.組織與個(gè)體目標(biāo)的一致性。產(chǎn)出高質(zhì)量的決策咨詢成果是決策部門與高校共同的目標(biāo)，但這一組織目標(biāo)要想實(shí)現(xiàn)，就必須通過物質(zhì)與精神的雙重激勵(lì)，將組織目標(biāo)傳導(dǎo)到每一個(gè)組織成員。在物質(zhì)激勵(lì)方面，決策部門可改變傳統(tǒng)的“委托課題—撥付經(jīng)費(fèi)—結(jié)項(xiàng)驗(yàn)收”的項(xiàng)目管理方式，而代之以“領(lǐng)題研究、以質(zhì)論價(jià)、成果后補(bǔ)助”的后評(píng)價(jià)方式，并通過政府采購(gòu)的方式，對(duì)優(yōu)秀的決策咨詢成果給予經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)。這樣既省卻了繁瑣的科研項(xiàng)目管理流程，又能夠最大限度地調(diào)動(dòng)研究人員的積極性。在精神激勵(lì)方面，關(guān)鍵是要把決策咨詢成果質(zhì)量與研究人員的職務(wù)職稱晉升緊密結(jié)合起來，在具體操作上，可由教育行政主管部門組織或委托權(quán)威第三方對(duì)高校智庫(kù)的決策咨詢成果評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)，并將評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)結(jié)果作為決策部門與高校智庫(kù)研究人員職務(wù)職稱晉升的重要依據(jù)。同時(shí)，由于決策咨詢項(xiàng)目鼓勵(lì)學(xué)科交叉與團(tuán)隊(duì)合作，這種激勵(lì)就不能僅僅是給予項(xiàng)目主持人，而是要惠及研究團(tuán)隊(duì)的核心成員。

2.智庫(kù)文化的培育。智庫(kù)文化是一種非正式制度，它既是制度構(gòu)成的基本要素，也是保障制度實(shí)施的“潤(rùn)滑劑”。在高校智庫(kù)參與決策咨詢的制度設(shè)計(jì)中，這種智庫(kù)文化的培育對(duì)于組織目標(biāo)的傳導(dǎo)與內(nèi)化，乃至整個(gè)制度實(shí)施機(jī)制都具有十分關(guān)鍵的作用。在決策部門方面，重點(diǎn)是要培養(yǎng)依法決策、民主決策與科學(xué)決策意識(shí)，進(jìn)一步增強(qiáng)與智庫(kù)機(jī)構(gòu)的合作意愿。在高校智庫(kù)方面，重點(diǎn)是要培養(yǎng)一種關(guān)注現(xiàn)實(shí)、問題導(dǎo)向、善于理論聯(lián)系實(shí)踐的學(xué)術(shù)文化，不斷增強(qiáng)“身在兵位，心為帥謀”的憂患意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，引導(dǎo)研究人員增強(qiáng)決策咨詢研究的責(zé)任感、使命感和榮譽(yù)感，全身心地投入到研究工作去。如首批入選國(guó)家高端智庫(kù)的清華大學(xué)國(guó)情研究院就將成為國(guó)家未來目標(biāo)的“瞭望者”、國(guó)家戰(zhàn)略的“謀劃者”、國(guó)家智庫(kù)的“擔(dān)當(dāng)者”，作為其發(fā)展愿景，并將組織文化界定為“急國(guó)家之所急，想國(guó)家之所想，想國(guó)家之所未想”[15]。

(三)完善考核評(píng)價(jià)機(jī)制

1.對(duì)決策部門的考核評(píng)價(jià)。黨的十八屆四中全會(huì)提出，健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。為推動(dòng)決策法治化、科學(xué)化，應(yīng)當(dāng)將這一精神體現(xiàn)在對(duì)決策部門的考核評(píng)價(jià)中，即重點(diǎn)考察其相關(guān)重大決策出臺(tái)前是否經(jīng)過了科學(xué)的論證與評(píng)估，是否對(duì)可能的政策風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了準(zhǔn)確的判斷與評(píng)估。否則，類似2015年股市“熔斷”政策草率出臺(tái)、迅速取消，給股市穩(wěn)定造成很大負(fù)面影響的政策“朝令夕改”現(xiàn)象仍會(huì)繼續(xù)發(fā)生。反之，如果重大決策出臺(tái)前，反復(fù)聽取各方意見，尤其是專業(yè)化智庫(kù)的政策建議，充分考慮每種方案可能的后果與影響，包括政策實(shí)施效果實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)與評(píng)估，對(duì)相關(guān)重大決策進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整與糾偏，決策科學(xué)化程度無疑會(huì)大大提升。

2.對(duì)高校智庫(kù)的考核評(píng)價(jià)。隨著近幾年“智庫(kù)”熱的興起，各個(gè)高校對(duì)智庫(kù)建設(shè)也日益重視，但是，由于建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與考核評(píng)價(jià)機(jī)制的缺位，當(dāng)前的高校智庫(kù)建設(shè)也呈現(xiàn)出盲目建設(shè)、有名無實(shí)、無序發(fā)展等不良傾向。從這個(gè)角度看，如果說學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)體系的改革能夠激發(fā)高校智庫(kù)的內(nèi)在動(dòng)力，那么建立健全考核評(píng)價(jià)機(jī)制則能夠強(qiáng)化高校智庫(kù)發(fā)展的外部約束。在考核評(píng)價(jià)主體上，既包括作為智庫(kù)舉辦方的高校、共建方的決策部門，也包括教育行政主管部門、獨(dú)立第三方。

在具體評(píng)價(jià)方式上，重點(diǎn)是要以決策影響力為核心來構(gòu)建評(píng)價(jià)體系。除考察“智庫(kù)研究成果獲領(lǐng)導(dǎo)指示的次數(shù)及層次；智庫(kù)專家參與政府決策的次數(shù)及層次；智庫(kù)專家應(yīng)邀給決策者授課的次數(shù)與層次，智庫(kù)專家到政府部門中的任職比例以及智庫(kù)專家中曾在政府任職的人員比例”[16]等常規(guī)觀測(cè)點(diǎn)之處，還有三個(gè)方面的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也很重要。一是智庫(kù)與決策部門的合作機(jī)制及效果，重點(diǎn)考察高校智庫(kù)與決策部門是否有著長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作關(guān)系以及暢通的成果轉(zhuǎn)化渠道；二是智庫(kù)成果轉(zhuǎn)化程度，即是否進(jìn)入政府智力成果采購(gòu)，是否轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件、發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃；三是智庫(kù)對(duì)學(xué)科建設(shè)與人才培養(yǎng)的促進(jìn)作用如何，尤其是在培養(yǎng)決策部門亟需的政策科學(xué)類人才方面。

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(責(zé)任編輯 鐘嘉儀)

2016-06-12

汪鋒，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)，博士，副研究員。(武漢/430073)

*本文系全國(guó)教育科學(xué)規(guī)劃“十二五”規(guī)劃2015年度課題“高校智庫(kù)參與決策咨詢的制度設(shè)計(jì)研究”(BIAI50095)的成果之一。