秦中春

新疆棉花目標(biāo)價(jià)格制度改革分析研究

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引入農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度是深化國家農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度改革的一個(gè)重要方向。通過對2014—2015年新疆棉花目標(biāo)價(jià)格制度改革試點(diǎn)情況的研究分析發(fā)現(xiàn)，目前新疆棉花目標(biāo)價(jià)格制度改革試點(diǎn)已取得顯著成效，在某種程度上已超出預(yù)期，這為完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和創(chuàng)新農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼機(jī)制積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。在改革試點(diǎn)中，較為有效的做法是，堅(jiān)持注重頂層設(shè)計(jì)與“摸著石頭過河”相結(jié)合；堅(jiān)持加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)與加強(qiáng)技術(shù)支撐相結(jié)合；堅(jiān)持統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼與適當(dāng)兼顧特殊相結(jié)合；堅(jiān)持搞好制度設(shè)計(jì)與建立強(qiáng)有力工作隊(duì)伍相結(jié)合。深化目標(biāo)價(jià)格制度改革面臨的主要問題有，對新制度性質(zhì)和內(nèi)容的政策解讀有不足，制度隱含內(nèi)容太多；完全取消臨時(shí)收儲制度有缺陷，隱含棉花市場周轉(zhuǎn)失靈風(fēng)險(xiǎn)；沒有對個(gè)人和單位補(bǔ)貼設(shè)置最高限額，補(bǔ)貼申報(bào)者無繳費(fèi)；農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)建設(shè)管理不完善，制度內(nèi)容和形式的法制化程度不夠。針對上述問題，建議提高對目標(biāo)價(jià)格制度的認(rèn)識，加強(qiáng)政策科學(xué)宣傳引導(dǎo)；進(jìn)一步完善目標(biāo)價(jià)格制度，向全國推廣目標(biāo)價(jià)格制度；探索保留和改造臨時(shí)收儲制度，建構(gòu)“三位一體”制度；深入推進(jìn)財(cái)政行政配套改革，加快建設(shè)全國農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)。

棉花目標(biāo)價(jià)格制度；新疆試點(diǎn)；效果評價(jià)；改革

引入農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度是深化我國農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度改革的一個(gè)重要方向。按照黨中央、國務(wù)院的安排部署，2014年以來國家選擇新疆作為棉花目標(biāo)價(jià)格制度改革試點(diǎn)。這是國家在農(nóng)產(chǎn)品市場流通形勢進(jìn)入新階段新常態(tài)下，引入農(nóng)產(chǎn)品市場損失補(bǔ)助制度的一次重大公共政策改革試驗(yàn)，目的是讓市場在資源配置中起決定作用，解決市場失靈以及相關(guān)的政府失靈問題。經(jīng)過兩年多的努力探索，這一改革試點(diǎn)已經(jīng)取得了突破性進(jìn)展，成效非常顯著，在某種程度上已超過預(yù)期，對今后國家深入推進(jìn)重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制改革和創(chuàng)新農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼機(jī)制具有重要的參考價(jià)值和推廣價(jià)值。

一、新疆棉花目標(biāo)價(jià)格制度改革的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展步入新常態(tài)，深化改革逐漸成為一個(gè)提出問題、診斷問題、暴露問題和解決問題的過程。新疆改革試點(diǎn)的棉花目標(biāo)價(jià)格制度在本質(zhì)上不是一種價(jià)格支持制度或者政府定價(jià)調(diào)價(jià)制度，而是一種具有特殊針對性的新型農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度或棉花市場損失補(bǔ)助制度。在對這種制度改革試點(diǎn)的成效進(jìn)行評價(jià)時(shí)，評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的選擇就尤為重要。作為一種重大公共政策改革試驗(yàn)，在評價(jià)過程中，要堅(jiān)持理論聯(lián)系實(shí)際的原則，按照問題導(dǎo)向進(jìn)行評價(jià)，選擇科學(xué)合理的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合此次改革試點(diǎn)的背景和目標(biāo)，主要應(yīng)從問題的界定和解決，解決問題的思路和方法，解決問題效果的可持續(xù)性和可推廣性等三個(gè)方面進(jìn)行合理評價(jià)，不能簡單地把年度生產(chǎn)變化和補(bǔ)貼多少作為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

（一）問題界定的合理性和實(shí)效性

建立制度的目的是解決問題，合理界定問題是科學(xué)解決問題的前提。作為全國引入農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的重大政策實(shí)驗(yàn)，國家選擇新疆棉花作為改革試點(diǎn)的一個(gè)重要原因是要在改革試點(diǎn)中對制度需要解決的問題進(jìn)行客觀分析，對過去的制度進(jìn)行檢驗(yàn)，對新的制度進(jìn)行探索，明確問題，在此基礎(chǔ)上提出解決問題的合理方案，確保國家在解決問題中不產(chǎn)生新的問題。從理論上，引入棉花目標(biāo)價(jià)格制度是否有效地解決了問題，主要看在國內(nèi)外棉花市場流通形勢發(fā)生重要變化和我國棉花市場運(yùn)行面臨深層次問題的背景下，這種制度的建立在解決市場機(jī)制中棉花生產(chǎn)者利益分配失靈問題以及政府失靈問題中是否發(fā)揮了作用；是否實(shí)現(xiàn)了市場的歸市場，讓市場機(jī)制在資源配置中起決定作用；是否實(shí)現(xiàn)了政府的歸政府，讓政府更好地發(fā)揮作用；是否使國家在有限的政府框架內(nèi)幫助農(nóng)民彌補(bǔ)了市場損失。在實(shí)踐中，引入棉花目標(biāo)價(jià)格制度是否有效地解決了問題，主要看是否解決了國家以高價(jià)臨時(shí)收儲棉花以及相關(guān)的順價(jià)銷售棉花時(shí)遇到的困難；是否解決了庫存棉花不斷增加、財(cái)政潛虧增加的問題；是否解決了不合理地抬高下游紡織企業(yè)的原料成本問題和低價(jià)進(jìn)口棉花等問題。

（二）解決問題的合理性和科學(xué)性

在新常態(tài)下，解決問題的思路是否合理主要是看，是否將這種制度作為一個(gè)長期穩(wěn)定的制度來實(shí)施，并且一些前提條件和隱含條件在農(nóng)產(chǎn)品市場損失補(bǔ)助制度的頂層設(shè)計(jì)中是否被詳細(xì)明確地規(guī)定，是否將政府的補(bǔ)貼資金作為一種稀缺資源，將人作為制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，將促進(jìn)人的生產(chǎn)積極性提高和保護(hù)其獲得報(bào)酬作為目標(biāo)。另外，在判斷解決問題思路的合理性方面，還要看政府在提供補(bǔ)貼的過程中是否設(shè)置嚴(yán)格合理的條件，政府在政策制定實(shí)施和組織管理上是否可行，財(cái)政是否有可支付能力，行政是否有可管控能力。解決問題的方法是否科學(xué)主要看制度設(shè)計(jì)考慮的因素是否全面，所用的方法是否解決了產(chǎn)品的選擇問題、錢的問題、人的問題、價(jià)的問題、量的問題、管理的問題等六大關(guān)鍵性難題。除此之外，判斷解決問題方法的科學(xué)性還要看政府的作為邊界是否合理，對隱含條件因素的處理是否妥當(dāng)，對政策改革風(fēng)險(xiǎn)的防控是否考慮周密，是否具有技術(shù)先進(jìn)性（補(bǔ)貼對象到位和精準(zhǔn)）、經(jīng)濟(jì)效率性（補(bǔ)貼過程節(jié)約操作成本）和社會包容性（補(bǔ)貼方式得到社會認(rèn)可）等。

（三）結(jié)果成效的可持續(xù)性和推廣性

在新階段、新常態(tài)下，判斷解決問題的效果是否具有長期的可持續(xù)性，主要是看在這兩年的改革試點(diǎn)中所解決的問題是否是有效的、合理的和科學(xué)的，如果是，就將解決問題的時(shí)間條件進(jìn)行拓展，然后從長遠(yuǎn)上判斷解決問題的效果是否具有可持續(xù)性。判斷解決問題的效果是否有全國可推廣性，亦是如此。

（四）評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的全面性和綜合性

在短期內(nèi)市場供大于求的形勢下，隨著目標(biāo)價(jià)格制度改革的推進(jìn)，市場在資源配置中起決定作用。在這種條件下，棉花價(jià)格會大幅回落，這就成了影響棉花生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)民收入的主要原因。而且，市場本身是不斷變化的，農(nóng)民本身也會存在觀望，年度棉花生產(chǎn)、農(nóng)民收入和相關(guān)的補(bǔ)貼數(shù)量是復(fù)雜多變的。因此，不能簡單地把年度生產(chǎn)變化和補(bǔ)貼多少作為標(biāo)準(zhǔn)，不能簡單地?fù)?jù)此進(jìn)行片面評價(jià)，而是要建立健全全面的、綜合性的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

二、新疆棉花目標(biāo)價(jià)格制度改革的成效評價(jià)

自2014年國家在新疆正式啟動棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)以來，目前新疆改革試點(diǎn)工作已經(jīng)進(jìn)入第三個(gè)年頭。經(jīng)過兩年多的努力探索，這一改革試點(diǎn)已經(jīng)取得了突破性進(jìn)展。從改革試點(diǎn)過程來看，新疆的組織領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)強(qiáng)有力，前期準(zhǔn)備工作扎實(shí)深入，新棉收購工作推進(jìn)順利，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)核定和發(fā)放工作推進(jìn)有條不紊，局部地區(qū)補(bǔ)貼試點(diǎn)工作取得成效。在改革試點(diǎn)中，充分暴露了在開放的市場條件下市場機(jī)制在分配棉花生產(chǎn)者利益上存在的失靈問題及政府在解決問題中所存在的局限，引入目標(biāo)價(jià)格制度對于解決這些問題是有效的，解決問題的思路是合理的，解決問題的方法是科學(xué)的。實(shí)踐證明，新疆棉花目標(biāo)價(jià)格制度改革試點(diǎn)取得的成效顯著，在某種程度上已超過預(yù)期。

（一）新疆棉花目標(biāo)價(jià)格制度改革遇到的問題

新疆在試行建立棉花目標(biāo)價(jià)格制度后，既暴露了在完全開放的市場條件下市場機(jī)制對棉農(nóng)的利益分配存在市場失靈的現(xiàn)象，反映了國家為農(nóng)民提供利益保護(hù)的責(zé)無旁貸，同時(shí)也體現(xiàn)了現(xiàn)存的政府機(jī)制在解決問題中存在著一定的局限性。

1.市場機(jī)制在棉農(nóng)利益分配中存在失靈

客觀上，市場機(jī)制在對棉農(nóng)的利益分配中存在失靈問題。棉花是大宗農(nóng)產(chǎn)品，在開放的市場條件下，棉花價(jià)格本身復(fù)雜多變而且難以預(yù)測，總體上都存在著大幅波動，這些波動都是農(nóng)民不可抗拒的。隨著國家取消棉花臨時(shí)收儲政策，2014年棉花的市場收購價(jià)格大幅回落，比2013年價(jià)格下降達(dá)2000元/噸左右，棉農(nóng)投入有所增加而收入則絕對下降。這種現(xiàn)象在以前開放的市場條件下也經(jīng)常發(fā)生，而且呈現(xiàn)周期性，但這種周期性的長度和幅度也不斷有所變化。這種周期性的價(jià)格波動給農(nóng)民帶來了市場損害，這種損害可以預(yù)警但無法消除，這表明市場機(jī)制在棉花利益的分配上存在失靈問題，國家通過提供一定補(bǔ)償為農(nóng)民解決這一不可抗拒的市場損害責(zé)無旁貸。

2.棉花供應(yīng)量高卻在市場中損失慘重

新疆農(nóng)民對棉花市場供應(yīng)量的增長做出重要貢獻(xiàn)卻在市場交易中損失慘重。我國是世界人口大國，要滿足13億人口的穿衣需求，首先就要保障棉花市場的供給。在開放的市場條件下，棉花市場價(jià)格下降，對我國消費(fèi)者是有利的。近20年來，我國棉花市場價(jià)格每一次高位回落，基本上都發(fā)生在新疆棉花增產(chǎn)并持續(xù)高位運(yùn)行兩三年之后。新疆棉花的生產(chǎn)發(fā)展投入大、成本高、投資回收期長，在棉花市場價(jià)格大幅回落中，新疆農(nóng)民所遭受的市場損失最為慘重。特別是2010年以來，由于國際棉花價(jià)格暴漲，2011—2013年我國實(shí)行棉花臨時(shí)收儲制度，使棉花價(jià)格維持在偏高水平，造成新疆棉花種植面積大幅擴(kuò)張，2014年已經(jīng)達(dá)到了創(chuàng)紀(jì)錄的4082萬畝，成為國內(nèi)外棉花市場過剩的主要根源，在棉花價(jià)格的回落過程中新疆農(nóng)民也為此付出了重大代價(jià)。

3.政府在市場調(diào)節(jié)中存在一定的局限性

2011—2013年新疆棉花臨時(shí)收儲政策在設(shè)計(jì)上有合理性，但也存在著重要缺陷。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府對解決市場失靈問題具有重要責(zé)任，但政府在解決問題的過程中也存在著一定的局限性。從2011年以來新疆棉花市場的運(yùn)行情況來看，2011—2013年新疆實(shí)行的棉花臨時(shí)收儲制度在政策設(shè)計(jì)上既有合理性也存在有缺陷，在保護(hù)了農(nóng)民利益的同時(shí)，也造成了國內(nèi)外棉花價(jià)格的巨大價(jià)差，給國家財(cái)政支出、新疆農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和全國紡織產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都帶來了一系列問題。從長期看，由于國內(nèi)紡織企業(yè)大量使用進(jìn)口棉花，而國家?guī)齑婷藁ㄗ罱K也會在加上保管費(fèi)、利息費(fèi)等成本費(fèi)用之后提供給紡織企業(yè)，這實(shí)際上也會影響消費(fèi)者的福利。2011年政府實(shí)行棉花臨時(shí)收儲政策，導(dǎo)致2012年供給過剩；2012年政府繼續(xù)實(shí)行棉花臨時(shí)收儲政策，但是卻對這種過剩缺乏控制，造成了矛盾積累；2013年同樣如此，結(jié)果產(chǎn)生了比較嚴(yán)重的階段性過剩問題，這表明政府在解決市場失靈問題的過程中出現(xiàn)了一定程度的局限性和失靈。

4.國家統(tǒng)計(jì)局與新疆統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)公布存在偏差

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是社會分析判斷市場趨勢以及政府制定實(shí)施公共政策的重要依據(jù)，新疆棉花生產(chǎn)底數(shù)已經(jīng)基本摸清。2013年以前，國家統(tǒng)計(jì)局公布的新疆棉花產(chǎn)量數(shù)據(jù)和新疆統(tǒng)計(jì)局公布的棉花產(chǎn)量數(shù)據(jù)是一致的。2014—2015年新疆實(shí)際統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和國家棉花抽樣調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)相差很大。原因在于，2014年以后，在新疆試行棉花目標(biāo)價(jià)格制度過程中，建立了一套實(shí)際統(tǒng)計(jì)匯總數(shù)據(jù)，統(tǒng)計(jì)結(jié)果與國家統(tǒng)計(jì)局所公布數(shù)據(jù)相差懸殊。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2014年和2015年新疆棉花產(chǎn)量分別為367.7萬噸和350.3萬噸；而根據(jù)新疆維吾爾自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2014年和2015年新疆棉花產(chǎn)量分別為451萬噸和429.8萬噸，分別比國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)高出83.3萬噸和79.5萬噸。據(jù)了解，二者出現(xiàn)差異的一個(gè)重要原因是所采用的統(tǒng)計(jì)方法不同。2014年以來國家統(tǒng)計(jì)局在新疆開展了棉花遙感測量工作，通過高、中分辨率多時(shí)相衛(wèi)星遙感影像結(jié)合地面抽樣調(diào)查的方式，以地塊為實(shí)地調(diào)查對象，測量全區(qū)的棉花種植面積，再抽樣調(diào)查取得單產(chǎn)，在此基礎(chǔ)上獲得棉花產(chǎn)量，這一方法沒有包括非農(nóng)用地棉花產(chǎn)量。2014年以來新疆統(tǒng)計(jì)局則依據(jù)在實(shí)行棉花目標(biāo)價(jià)格制度過程中的實(shí)際統(tǒng)計(jì)匯總數(shù)據(jù)發(fā)布了關(guān)于棉花生產(chǎn)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，這一方法包括了非農(nóng)用地棉花產(chǎn)量。此外，2014年目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼方式與面積掛鉤大，南疆棉花面積中套種比例很大，也影響到新疆實(shí)際統(tǒng)計(jì)匯總數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。

（二）新疆棉花目標(biāo)價(jià)格制度改革成果顯著

新疆在試行建立棉花目標(biāo)價(jià)格制度后，既保護(hù)了農(nóng)民利益，也控制了財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)也保護(hù)了消費(fèi)者利益，完善了棉花市場價(jià)格形成機(jī)制。

1.增加了棉農(nóng)的生產(chǎn)積極性

棉農(nóng)得到好處，彌補(bǔ)了市場損失，提高了棉花生產(chǎn)積極性。2014年財(cái)政部撥給新疆棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼資金240億元，其中地方139億元，兵團(tuán)101億元。2015年財(cái)政部撥給新疆補(bǔ)貼總量及結(jié)構(gòu)與2014年情況差不多。由中央財(cái)政直接為遭受周期性市場損害且符合政策法規(guī)要求的棉花生產(chǎn)者提供限額補(bǔ)貼，農(nóng)民得到市場損失限額補(bǔ)助，這在一定程度上實(shí)現(xiàn)了保本微利，保證了基本經(jīng)營收益。由于這幾年國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品市場運(yùn)行處于周期性供過于求的階段，國家提供的這種補(bǔ)助分散了市場經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，使棉花生產(chǎn)在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中有一定優(yōu)勢，提高了棉花生產(chǎn)積極性，鞏固了新疆棉花生產(chǎn)基地的建設(shè)成果。

2.提高了財(cái)政補(bǔ)貼的針對性

財(cái)政負(fù)擔(dān)總體可控，政府補(bǔ)貼的針對性和精準(zhǔn)性大幅提高。政府的財(cái)政支出是一年結(jié)清，沒有跨期的隱性相關(guān)保管費(fèi)、損耗、利息、交易費(fèi)用等，總財(cái)政支出就是即期財(cái)政支出，財(cái)政資金使用效率大幅提高。

3.提升了消費(fèi)者的效用水平

消費(fèi)者得到好處，國內(nèi)棉花價(jià)格下降。從長期看，國家直接補(bǔ)貼農(nóng)民，會促進(jìn)棉花生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展，使今后棉花原料供給更有保障。從短期看，由于國內(nèi)外棉花過剩，改革后國內(nèi)棉花收購價(jià)格大幅下降。2014年國內(nèi)棉花收購的平均價(jià)格下降到13537元/噸，比2013年下降約2000元/噸，比當(dāng)年目標(biāo)價(jià)格低6263元/噸。2015年收購價(jià)格繼續(xù)下降，同時(shí)紡織企業(yè)與棉花收購企業(yè)直接對接，中間流通費(fèi)用降低，使消費(fèi)者受益。不僅如此，改革后國內(nèi)外棉花差價(jià)大減小，國外棉花迫于競爭壓力也降低棉花價(jià)格，這對棉花下游行業(yè)的發(fā)展非常有利，最終也會使消費(fèi)者獲益。

4.發(fā)揮了市場在資源配置中的決定作用

棉花價(jià)格由市場決定，市場在資源配置中起決定作用。隨著國家取消棉花臨時(shí)收儲制度，新疆加大了棉花流通體系建設(shè)，棉花收購價(jià)格繼續(xù)由市場決定。棉花價(jià)格根據(jù)棉花品種、質(zhì)量、批量、交售地點(diǎn)、交售時(shí)間、交售對象、交易方式等方面的不同而各異，并且價(jià)格差異有所擴(kuò)大，具體則由市場交易主體自主協(xié)商決定，以市場供需為基礎(chǔ)的棉花價(jià)格形成機(jī)制基本建立，各市場主體的市場意識明顯增強(qiáng)。由于國內(nèi)外市場棉花價(jià)格水平基本持平，我國棉花進(jìn)口數(shù)量大幅減少，棉花產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈上下游關(guān)系走向協(xié)調(diào)平衡。由于國家補(bǔ)貼的針對性，特別是非法開荒得不到補(bǔ)貼，推進(jìn)了一批不宜種棉區(qū)域、次宜棉區(qū)和低產(chǎn)棉區(qū)調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，為實(shí)施“退地減水”政策，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供了重要支撐。

（三）新疆棉花目標(biāo)價(jià)格制度科學(xué)合理

在新疆試行的棉花目標(biāo)價(jià)格制度中，國家解決問題的思路是合理的，解決問題的方法是科學(xué)的。整個(gè)制度是一種帶有開創(chuàng)性的新型農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，與過去的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持制度和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度有所不同，在我國農(nóng)業(yè)支持政策體系建設(shè)中具有重要意義。

1.新疆棉花目標(biāo)價(jià)格制度的設(shè)計(jì)思路合理

新疆棉花目標(biāo)價(jià)格制度主要是國家在有限政府框架內(nèi)解決市場失靈問題，將整個(gè)制度設(shè)計(jì)為一種有特殊性的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，以幫助農(nóng)民合理分擔(dān)棉花市場損失，保障棉花生產(chǎn)者的基本經(jīng)營收益為核心，符合黨的十八屆三中全會提出的“讓市場在資源配置中起決定性作用的同時(shí)更好發(fā)揮政府作用”的要求。從制度設(shè)計(jì)上看，國家對補(bǔ)貼實(shí)行總量預(yù)算控制，以棉花生產(chǎn)者發(fā)生市場損失作為提供補(bǔ)貼的條件，是否補(bǔ)貼以及補(bǔ)貼多少與棉花種植面積、交售量、種植品種（分為陸地棉和長絨棉）、棉花市場價(jià)格變化等掛鉤，能夠享受補(bǔ)貼的對象僅限于符合條件的棉花生產(chǎn)者，補(bǔ)貼資金來源于中央財(cái)政，工作經(jīng)費(fèi)主要由地方配套。相比其他農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，這種補(bǔ)貼是一種有條件的限額補(bǔ)貼，與農(nóng)民種植棉花生產(chǎn)是掛鉤的，不種不補(bǔ)、多種多補(bǔ)，同時(shí)與棉花市場價(jià)格平均水平是掛鉤的，只有當(dāng)市場價(jià)格水平低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)才發(fā)補(bǔ)貼。這種制度的設(shè)計(jì)既體現(xiàn)了社會主義社會按勞分配的原理，也體現(xiàn)了在市場經(jīng)濟(jì)條件下國家與棉花生產(chǎn)者共同分擔(dān)不確定性風(fēng)險(xiǎn)的原理，同時(shí)還體現(xiàn)了制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的激勵相容原理。不僅如此，這種補(bǔ)貼是一種價(jià)外補(bǔ)貼，國家補(bǔ)貼資金在價(jià)外實(shí)行獨(dú)立運(yùn)行和顯性運(yùn)行，由國家財(cái)政統(tǒng)籌直接核算并支付到農(nóng)戶，實(shí)現(xiàn)了補(bǔ)價(jià)分開，國家補(bǔ)貼多少及補(bǔ)貼資金支付的時(shí)間不直接影響棉花市場價(jià)格的運(yùn)行，也不會增加下游產(chǎn)業(yè)鏈的原料成本。

2.新疆棉花目標(biāo)價(jià)格制度的方法科學(xué)

新疆棉花目標(biāo)價(jià)格制度主要是立足新疆農(nóng)村實(shí)際，考慮新制度實(shí)施過程中的各種可能影響因素，充分尊重不同棉花生產(chǎn)者的客觀差異，對在棉花市場上遭受損失的對象進(jìn)行科學(xué)分類，并在補(bǔ)助方式上予以區(qū)別對待。同時(shí)，該制度引入了票證管理系統(tǒng)，實(shí)施嚴(yán)格定損制度，考慮多種因素約束的綜合定補(bǔ)，建章立制、明晰產(chǎn)權(quán)、規(guī)范運(yùn)行，并且在改革試點(diǎn)的做法上強(qiáng)調(diào)穩(wěn)妥改革、控制風(fēng)險(xiǎn)、漸進(jìn)提高，實(shí)行先多后少、先繁后簡、先分后合，大膽探索、小心試驗(yàn)、查找問題、積累經(jīng)驗(yàn)。新疆棉花目標(biāo)價(jià)格制度實(shí)施方案由新疆維吾爾自治區(qū)政府、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、國家發(fā)展和改革委員會、國家財(cái)政部等多個(gè)部委共同制訂。在改革試點(diǎn)過程中，除了對補(bǔ)貼方式進(jìn)行精心設(shè)計(jì)和周密安排外，還有針對性地開展了一系列的配套改革建設(shè)工作。在2014年重點(diǎn)開展了棉花面積核查，棉花收購市場規(guī)范化建設(shè)，棉花加工倉儲規(guī)范化管理，棉花質(zhì)量公證檢驗(yàn)等工作。在2015年重點(diǎn)開展了補(bǔ)貼流程優(yōu)化和信息化建設(shè)，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)無紙化辦公，并將棉花種植信息全部錄入信息平臺；在補(bǔ)貼環(huán)節(jié)實(shí)行一次預(yù)撥、一次清算兩次兌付完畢；在交售環(huán)節(jié)利用信息化手段統(tǒng)計(jì)交售量并對交售數(shù)據(jù)結(jié)合面積數(shù)據(jù)進(jìn)行真實(shí)性檢查；在質(zhì)檢環(huán)節(jié)引導(dǎo)民間資本廣泛參與，提高專業(yè)倉儲的公檢效率，并搜集、建立了棉花大數(shù)據(jù)，以此作為制度實(shí)施的重要支撐。采取這些措施后，國家提供的補(bǔ)貼由符合政策條件的棉花生產(chǎn)者精準(zhǔn)獲得，個(gè)體補(bǔ)貼金額由政府統(tǒng)籌決定，制度操作成本控制在合理適度范圍內(nèi)。特別是2015年引入信息化手段，建立棉花大數(shù)據(jù)后，建設(shè)成本大幅降低，效率大幅提高，制度實(shí)施結(jié)果與制度設(shè)計(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了一致。

3.新疆棉花目標(biāo)價(jià)格制度開創(chuàng)了我國農(nóng)業(yè)支持政策新機(jī)制

新疆棉花目標(biāo)價(jià)格制度本質(zhì)上是一種新的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，國家通過幫助符合政策條件的農(nóng)民分擔(dān)不可抗拒的市場風(fēng)險(xiǎn)來實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展，這在理論上是一種新型農(nóng)業(yè)支持保護(hù)機(jī)制，在實(shí)踐中則實(shí)現(xiàn)了市場與政府責(zé)任的明確劃分。這種制度與過去的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持制度有所不同，完善了農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格形成機(jī)制。它在短期內(nèi)對農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格運(yùn)行沒有影響，市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用；在長期內(nèi)卻可以增加農(nóng)產(chǎn)品供給，降低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格總水平，對消費(fèi)者福利改善是有利的。這種制度與過去的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度有所不同，它創(chuàng)新了財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制。該制度將現(xiàn)實(shí)中的人作為制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，尊重人與人之間的客觀差異性，并對此進(jìn)行分類和差異性處理，設(shè)計(jì)復(fù)雜但操作簡單，補(bǔ)貼對象僅限于符合政策法律要求的棉花實(shí)際種植者，且要履行信息申報(bào)等必要手續(xù)。補(bǔ)貼條件是整個(gè)棉花市場價(jià)格水平下降到約定水平以下后按照差額損失進(jìn)行分擔(dān)，這比過去更加具有針對性、精準(zhǔn)性和效率性，補(bǔ)貼是公開顯性的、年度結(jié)算的和總體可控的，而且補(bǔ)貼在價(jià)外運(yùn)行，大大減少了補(bǔ)貼扭曲市場和補(bǔ)貼跑、冒、滴、漏的現(xiàn)象。這種制度與一般的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度有所不同。它只針對符合國家發(fā)展戰(zhàn)略需要的特殊農(nóng)產(chǎn)品，補(bǔ)貼資金由國家預(yù)算直接安排，沒有保險(xiǎn)公司的參與，因此也不需要為保險(xiǎn)公司支付相關(guān)的成本費(fèi)用，只在市場出現(xiàn)周期性供過于求的年份進(jìn)行補(bǔ)貼。國家提供的補(bǔ)貼僅僅是對農(nóng)民市場損失的一種分擔(dān)，這對市場上其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者也是公平的，這種制度盡管沒有政策性保險(xiǎn)的基本形式，卻具有政策性保險(xiǎn)的重要功能。

（四）新疆棉花目標(biāo)價(jià)格制度改革具有可持續(xù)性和推廣性

新疆試行的棉花目標(biāo)價(jià)格制度，通過這兩年的試點(diǎn)運(yùn)行來看，解決問題是有效的、合理的和科學(xué)的，在進(jìn)一步完善制度后，具有長期可持續(xù)性，可以著手啟動將這一改革經(jīng)驗(yàn)向全國推廣。

1.國家和地區(qū)的科學(xué)合理預(yù)算確保改革的可持續(xù)性

國家明確對補(bǔ)貼實(shí)行總量預(yù)算控制，在制度設(shè)計(jì)中顯示隱含條件和完善制度規(guī)定，保證政策平穩(wěn)過渡。在新疆棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)的內(nèi)容中，既包括了有明確的制度規(guī)定，主要是國家發(fā)展和改革委員會、國家財(cái)政部公布的年度棉花目標(biāo)價(jià)格信息，對新疆維吾爾自治區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)實(shí)施方案的批復(fù)信息，新疆維吾爾自治區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)公布的實(shí)施方案信息等。也包括了沒有明確顯示的重要內(nèi)容，主要是國家發(fā)展和改革委員會對新疆棉花市場價(jià)格的詳細(xì)監(jiān)測預(yù)測情況，國家財(cái)政部對新疆棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)的補(bǔ)貼總量預(yù)算情況，國家統(tǒng)計(jì)局對新疆棉花生產(chǎn)的詳細(xì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)情況，中共中央國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門對新疆棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)方案和補(bǔ)貼總額的意見建議和最終決策情況等。在沒有明確顯示的重要內(nèi)容中，國家財(cái)政部對新疆棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)的補(bǔ)貼總量預(yù)算無疑是客觀存在的，也是最重要的控制變量。這一控制變量的引入，體現(xiàn)了國家是在有限政府框架內(nèi)辦事，對新疆棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)的實(shí)際補(bǔ)貼總量是考慮了各種因素進(jìn)行綜合平衡的結(jié)果。實(shí)際上，國家確定總量后，新疆維吾爾自治區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)以此為基礎(chǔ)進(jìn)行測算，確定了對全區(qū)實(shí)際種植棉花個(gè)人和單位的補(bǔ)貼數(shù)量。從制度設(shè)計(jì)上，如果今后國家對整個(gè)制度的內(nèi)容進(jìn)行完善和規(guī)范，這個(gè)變量完全有必要而且可以公開顯示，特別是如果這個(gè)變量能夠按周期（比如5—6年）設(shè)置總量，并在年度分配之間可以調(diào)節(jié)，就可以建立新制度，實(shí)施長期的、可持續(xù)性的、新老政策之間的平穩(wěn)過渡，不斷擴(kuò)大制度的適應(yīng)性。

2.市場機(jī)制的充分發(fā)揮確保改革的可推廣性

政府放開和監(jiān)測農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格，但不直接干預(yù)農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格，充分發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的決定作用。由于農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格形成機(jī)制具有特殊性，對關(guān)系國計(jì)民生的重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，國家既要放開，也要監(jiān)測預(yù)測，還要加強(qiáng)公共服務(wù)，缺一不可。在新疆棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)的內(nèi)容中，除了對補(bǔ)貼方式進(jìn)行精心設(shè)計(jì)和周密安排外，還開展了棉花面積核查并發(fā)布信息，推進(jìn)棉花市場規(guī)范化建設(shè)，加強(qiáng)棉花倉儲質(zhì)量檢驗(yàn)管理等措施，這些是放開棉花市場價(jià)格，發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中決定作用的必要條件。從實(shí)踐來看，這些措施取得了很好的效果，這些做法在全國其他地區(qū)和其他農(nóng)產(chǎn)品的政策改革中可以起到很好的參考借鑒，只要做好了這些工作，就可以著手將新疆棉花目標(biāo)價(jià)格制度的重要做法進(jìn)行推廣應(yīng)用。

3.信息化和大數(shù)據(jù)的運(yùn)用進(jìn)一步提升了改革成效

政府建立票證管理系統(tǒng)和信息化系統(tǒng)，大幅提高了政府行政管控能力，并降低了制度操作成本。由于新疆區(qū)情復(fù)雜，多民族、多語言、多文化并存，種棉農(nóng)民、種棉土地、種棉方式多種多樣，國家批復(fù)新疆棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)方案很晚，這對改革試點(diǎn)方案的政策設(shè)計(jì)和實(shí)際可實(shí)施性提出了很高要求。在新疆棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)內(nèi)容中，將整個(gè)制度解釋為一種有條件的國家直接補(bǔ)貼政策，具體補(bǔ)貼多少由國家綜合平衡確定，對棉農(nóng)享受補(bǔ)貼的條件、程序和相關(guān)要求等進(jìn)行了全面設(shè)置，創(chuàng)新性地建立了票證管理系統(tǒng)和信息化系統(tǒng)，特別是初步建成了新疆棉花產(chǎn)加儲銷大數(shù)據(jù)，為整個(gè)制度實(shí)施提供了技術(shù)保障。這些做法在實(shí)踐中取得了很好的效果，不僅大幅提高了制度運(yùn)行效率，確保了每個(gè)實(shí)際種棉者補(bǔ)貼申報(bào)數(shù)據(jù)核算的準(zhǔn)確性、公平性和合理性，也確保了補(bǔ)貼資金的及時(shí)到位發(fā)放，而且還及時(shí)發(fā)現(xiàn)了部分棉農(nóng)身份證信息和棉花面積申報(bào)數(shù)據(jù)的差錯，以及棉花種植證明和棉花交售發(fā)票等票據(jù)中存在的問題等，并及時(shí)進(jìn)行了查實(shí)、查處和責(zé)任追究。

三、新疆推進(jìn)棉花目標(biāo)價(jià)格制度改革的主要抓手

兩年多來，新疆棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)內(nèi)容豐富，制度設(shè)計(jì)考慮全面，制度執(zhí)行富有效率，制度保障可靠有力，較好地解決了產(chǎn)品的選擇問題、錢的問題、人的問題、價(jià)的問題、量的問題和管理的問題等六大難題，新制度的基本框架保持穩(wěn)定，新制度的具體做法不斷有所完善和創(chuàng)新。在改革試點(diǎn)中，行之有效的重要做法有以下幾點(diǎn)。

（一）堅(jiān)持注重頂層設(shè)計(jì)與“摸著石頭過河”相結(jié)合

所謂注重頂層設(shè)計(jì)，主要是堅(jiān)持市場決定價(jià)格、保障基本收益、統(tǒng)籌兼顧、平穩(wěn)過渡的原則，設(shè)立新制度的基本框架。其中前兩個(gè)原則是改革的目標(biāo)要求，后兩個(gè)原則是改革的方法要求。由于市場決定價(jià)格和保障基本收益都是必要的，但二者之間也存在內(nèi)在沖突，因此需要堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧和平穩(wěn)過渡。統(tǒng)籌兼顧和平穩(wěn)過渡的過程就是“摸著石頭過河”。從實(shí)踐來看，在改革試點(diǎn)中，對前兩個(gè)原則進(jìn)行了排序，市場決定價(jià)格優(yōu)先，以國家取消棉花臨時(shí)收儲政策和新疆加強(qiáng)棉花市場規(guī)范化建設(shè)為標(biāo)志；保障基本收益第二，以國家對實(shí)際植棉者在受到不可抗拒的市場損害時(shí)（市場價(jià)格下降到目標(biāo)價(jià)格以下）提供限額補(bǔ)助（按市場價(jià)格與目標(biāo)價(jià)格之間的差額，結(jié)合棉花產(chǎn)銷量予以核算，國家進(jìn)行總量預(yù)算限制，在不同棉農(nóng)之間進(jìn)行合理分配）為標(biāo)志。在補(bǔ)助的具體方式上，2014年采取了四種方式（自治區(qū)統(tǒng)一方式、新和縣方式、柯坪縣方式、兵團(tuán)方式）“摸石頭”，2015年變?yōu)槿N方式（自治區(qū)統(tǒng)一方式、南疆四地州方式、兵團(tuán)方式），今后還會有所改進(jìn)和優(yōu)化。從理論來看，這種設(shè)計(jì)體現(xiàn)了“要掙錢找市場，要補(bǔ)虧找政府”，國家在有限政府框架內(nèi)幫助農(nóng)民分擔(dān)不可抗拒市場損失的新觀念，將新制度實(shí)際上定位為一種有條件的特殊補(bǔ)貼政策，國家負(fù)責(zé)補(bǔ)虧不負(fù)責(zé)補(bǔ)贏，補(bǔ)貼是有嚴(yán)格條件的，具有先進(jìn)性和適用性。

（二）堅(jiān)持加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)與加強(qiáng)技術(shù)支撐相結(jié)合

在國務(wù)院和有關(guān)部委的指導(dǎo)下，新疆維吾爾自治區(qū)各級黨委、人民政府高度重視，成立了強(qiáng)有力的改革試點(diǎn)工作組織領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)，特別是建立了自治區(qū)棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組及相關(guān)的會商協(xié)調(diào)機(jī)制，認(rèn)真細(xì)致周密部署改革試點(diǎn)各階段工作，加強(qiáng)對改革試點(diǎn)全過程的跟蹤與監(jiān)督，及時(shí)協(xié)調(diào)解決試點(diǎn)過程中發(fā)生的各種問題，確保了改革試點(diǎn)工作的順利推進(jìn)。在改革試點(diǎn)過程中，自治區(qū)認(rèn)真組織編制實(shí)施方案及相關(guān)配套管理辦法，廣泛開展政策宣傳，開展多層次的培訓(xùn)工作，使用GPS核查面積，組織村委會等對核查面積進(jìn)行公示；分批次開展加工企業(yè)資格認(rèn)定工作，及時(shí)調(diào)整并優(yōu)化監(jiān)管倉庫的布局，規(guī)范收費(fèi)管理；積極開展公檢相關(guān)準(zhǔn)備工作，周密部署棉花市場價(jià)格采集工作；及時(shí)優(yōu)化國稅票據(jù)系統(tǒng)，提前做好棉花收購資金準(zhǔn)備工作；探索、建立并實(shí)施信息化報(bào)送機(jī)制，特別是在2015年推進(jìn)了棉花信息平臺建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了“三網(wǎng)合一”（棉花種植信息平臺、棉花加工收購企業(yè)軟件采集信息和國家稅務(wù)系統(tǒng)信息網(wǎng)連接互通），有效整合了各部門單位的信息資源，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和流程優(yōu)化，這些工作為新制度的順利落地實(shí)施提供了有力的保障和支撐。

（三）堅(jiān)持按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼與適當(dāng)兼顧特殊相結(jié)合

在棉花目標(biāo)價(jià)格制度中，補(bǔ)貼條件和方式的設(shè)立關(guān)系重大。從理論上講，由于這種補(bǔ)貼從本質(zhì)上講是棉花消費(fèi)者到棉花生產(chǎn)者的一種轉(zhuǎn)移支付，是對棉農(nóng)的生產(chǎn)性努力在市場機(jī)制下無法取得基本回報(bào)的一種補(bǔ)償，是國家在棉花市場價(jià)格下降過多時(shí)，依據(jù)對市場的貢獻(xiàn)度，對從事棉花生產(chǎn)的農(nóng)民所提供的一種補(bǔ)助，因而補(bǔ)貼的合理?xiàng)l件是棉農(nóng)的市場貢獻(xiàn)（包括數(shù)量貢獻(xiàn)和質(zhì)量貢獻(xiàn)），兼顧棉農(nóng)的生產(chǎn)勞動投入，補(bǔ)貼方式在全區(qū)范圍內(nèi)應(yīng)盡可能一致，以體現(xiàn)制度公平，提高執(zhí)行效率。新疆區(qū)情復(fù)雜，自治區(qū)與兵團(tuán)、南疆與北疆、不同地州市縣之間在棉花生產(chǎn)方式、單產(chǎn)水平和質(zhì)量品質(zhì)上差異很大。總體上自治區(qū)的棉花單產(chǎn)偏低、質(zhì)量較高（以手采棉為主）、生產(chǎn)勞動投入較多；兵團(tuán)的棉花單產(chǎn)較高、質(zhì)量偏低（以機(jī)采棉為主）、生產(chǎn)勞動投入偏少；南疆的棉花單產(chǎn)水平偏低、質(zhì)量較高、生產(chǎn)勞動投入較多；北疆的棉花單產(chǎn)水平較高、質(zhì)量偏低、生產(chǎn)勞動投入偏少。在實(shí)踐中，國家對新疆維吾爾自治區(qū)和生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)基本按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和辦法核定各自補(bǔ)貼總量，同時(shí)尊重新疆內(nèi)部客觀存在的差異，在自治區(qū)和兵團(tuán)實(shí)行了略有不同的補(bǔ)貼辦法，在自治區(qū)內(nèi)部針對南疆的特殊情況進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)節(jié)，在一定程度上體現(xiàn)了政策的社會性。2014年，自治區(qū)將補(bǔ)貼總量的60%按面積補(bǔ)貼，40%按產(chǎn)量補(bǔ)貼，由于南疆棉花單產(chǎn)偏低、生產(chǎn)勞動投入較多，體現(xiàn)了對南疆的政策傾斜（這種傾斜是合理的）。此外，為了考察與比較不同補(bǔ)貼方式的利弊，自治區(qū)還選擇在阿克蘇地區(qū)的新和縣和柯坪縣分別實(shí)驗(yàn)了單獨(dú)按產(chǎn)量補(bǔ)貼和單獨(dú)按面積補(bǔ)貼的方式。2015年，自治區(qū)將補(bǔ)貼總量的90%用于全區(qū)按產(chǎn)量補(bǔ)貼，10%用于對南疆四地州棉農(nóng)按面積補(bǔ)貼（增加補(bǔ)貼），更加明確地體現(xiàn)了對南疆的政策傾斜，且在操作上更為簡單有效。

（四）堅(jiān)持搞好制度設(shè)計(jì)與建立強(qiáng)有力工作隊(duì)伍相結(jié)合

在新疆進(jìn)行棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)，涉及面廣、技術(shù)性強(qiáng)、不確定性大、社會關(guān)注度高、觀點(diǎn)分歧大、情況復(fù)雜敏感。新疆在改革試點(diǎn)過程中，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確改革目標(biāo)，將新制度的設(shè)計(jì)、執(zhí)行和保障統(tǒng)籌起來，著眼長遠(yuǎn)，立足現(xiàn)實(shí)，面向基層，以人為中心，考慮各種影響因素，圍繞解決一系列的關(guān)鍵問題，深入調(diào)研，謹(jǐn)慎決策，整個(gè)制度框架的總體設(shè)計(jì)細(xì)節(jié)縝密，具有很強(qiáng)的可操作性。不僅如此，制度是要通過人來執(zhí)行的。新疆在改革試點(diǎn)中，精心部署、周密安排、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，組織各有關(guān)部門和相關(guān)人員積極參與，著力建立一支強(qiáng)有力的工作隊(duì)伍，明確責(zé)任、加強(qiáng)監(jiān)管、群策群力，確保了整個(gè)改革試點(diǎn)工作積極穩(wěn)妥有序地推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了新制度在實(shí)施過程中取得的實(shí)際效果與目標(biāo)保持基本一致。

四、深化新疆棉花目標(biāo)價(jià)格制度改革亟待解決的問題

從2014—2015年新疆棉花目標(biāo)價(jià)格制度改革試點(diǎn)方案及執(zhí)行情況看，改革的成效顯著，但同時(shí)也還存在著一些問題，這些亟待解決的問題影響到目標(biāo)價(jià)格制度改革的深入推進(jìn)，以及改革成果向全國其他地區(qū)和領(lǐng)域的推廣。

（一）對目標(biāo)價(jià)格制度的性質(zhì)和內(nèi)涵解讀不足

新疆試行的棉花目標(biāo)價(jià)格制度，在性質(zhì)上是一種棉花市場損失補(bǔ)助制度，在內(nèi)容上是一種有條件的特殊農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，既包括有明確顯示的制度規(guī)定，也包括大量的沒有明確顯示的重要內(nèi)容。在改革過程中，國家一些部門的相關(guān)政策制定負(fù)責(zé)人和學(xué)者對這個(gè)制度的性質(zhì)和內(nèi)容的認(rèn)識解讀不到位，有的過于簡單，有的過于表面化，有的以偏概全。在實(shí)踐中，國家有關(guān)部委對建立目標(biāo)價(jià)格制度需要解決的問題沒有進(jìn)行準(zhǔn)確界定，對建立新制度的目標(biāo)定位不完善，對新制度內(nèi)容的具體規(guī)定和政策解釋過于簡單，導(dǎo)致各方都按對自己有利的內(nèi)容對新制度進(jìn)行解讀并執(zhí)行，重要數(shù)據(jù)不統(tǒng)一。特別是國家財(cái)政部門對新疆棉花目標(biāo)價(jià)格制度改革試點(diǎn)的補(bǔ)貼支出，客觀上是有總量預(yù)算限制的，但由于沒有公開顯示，導(dǎo)致很多人從根本上忽略了這個(gè)因素的作用。不少學(xué)者對目標(biāo)價(jià)格制度的性質(zhì)和內(nèi)容缺乏科學(xué)理解，簡單片面地將農(nóng)民在實(shí)行目標(biāo)價(jià)格制度改革試點(diǎn)后獲得的收入與上年或者預(yù)期進(jìn)行比較，得出一個(gè)滿意度并以此作為評價(jià)目標(biāo)價(jià)格制度改革效果的重要指標(biāo)，忽視國內(nèi)外棉花市場形勢發(fā)生重大變化對價(jià)格收入產(chǎn)生的重要影響。對目標(biāo)價(jià)格制度的理解在邏輯上存在問題，在社會上產(chǎn)生了誤導(dǎo)。

（二）在完全取消臨時(shí)收儲制度方面存在缺陷

在新疆試行棉花目標(biāo)價(jià)格制度的過程中，國家完全取消了棉花臨時(shí)收儲制度。作為一種政策改革試驗(yàn)，這是可以的，從目前看還沒有出現(xiàn)什么新問題，但這并不意味著今后以及將這一做法向全國其他農(nóng)產(chǎn)品推廣中就不會出現(xiàn)新問題。主要原因是，新建立的目標(biāo)價(jià)格制度的基本功能是單一的“市場損失補(bǔ)助”（解決棉花市場利益分配失靈問題），而過去的臨時(shí)收儲制度具有“調(diào)控市場價(jià)格”（解決棉花市場利益分配失靈問題）和“實(shí)行托底購銷”（解決棉花市場周轉(zhuǎn)失靈問題）的雙重功能。當(dāng)主產(chǎn)區(qū)棉花市場流通交易的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，或者棉花市場供求嚴(yán)重過剩等情況出現(xiàn)時(shí)，有可能在部分棉花收購主體缺乏的地區(qū)，農(nóng)民生產(chǎn)的棉花根本就無法賣出或賣出去的價(jià)格極低，這就是棉花市場周轉(zhuǎn)失靈問題。新疆作為全國位置比較偏遠(yuǎn)的棉花主產(chǎn)區(qū)，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，發(fā)生這種風(fēng)險(xiǎn)的可能性大。近兩年來，新疆在改革試點(diǎn)中加強(qiáng)了棉花流通交易市場的規(guī)范化建設(shè)，雖然對防控這種風(fēng)險(xiǎn)起到了一定的積極作用，但并沒有完全消除風(fēng)險(xiǎn)。如果在全國其他農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)推廣農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度，有必要重視并解決這方面的問題。

（三）對個(gè)人和單位的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不合理

從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，對參加目標(biāo)價(jià)格制度的個(gè)人和單位所能領(lǐng)取的政府補(bǔ)貼設(shè)置最高限額，并對目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼申報(bào)者要求繳納一定成本費(fèi)用，這是一個(gè)非常好的做法。這對于提高較大經(jīng)營規(guī)模生產(chǎn)者的市場責(zé)任，進(jìn)一步推進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，以及通過國家補(bǔ)貼以外的其他生產(chǎn)性手段解決市場風(fēng)險(xiǎn)問題，從整體上提高國家財(cái)政資金作為一種稀缺資源的配置效率，將制度操作成本從隱性化改為顯性化，從成本內(nèi)生化入手發(fā)現(xiàn)，規(guī)范和管控成本，探索引入專業(yè)化機(jī)制降低制度操作成本，都具有重要意義。但從目前新疆試行的棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)方案來看，還沒有這些內(nèi)容。在實(shí)踐中，由于沒有補(bǔ)貼最高限額，而且不用進(jìn)行申報(bào)繳費(fèi)，就導(dǎo)致經(jīng)營規(guī)模越大的生產(chǎn)者，獲取的補(bǔ)貼越多，這不僅影響企業(yè)主動調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式的積極性，而且會使企業(yè)產(chǎn)生尋租沖動，在一定程度上擠占了小農(nóng)戶本來可以獲得的更多利益。

（四）法制化欠缺與農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)建設(shè)管理不完善

在新疆棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)中，非常注意基礎(chǔ)數(shù)據(jù)建設(shè)工作，特別是2015年推進(jìn)的棉花信息平臺建設(shè)，為改革試點(diǎn)取得成效做出重大貢獻(xiàn)，但也存在著不足。這些不足主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的數(shù)據(jù)太少，基本上只有棉花種植面積，缺乏棉花生產(chǎn)品種、質(zhì)量、區(qū)域、耕地類型、種植方式等相關(guān)信息，同時(shí)對數(shù)據(jù)提供的責(zé)任、數(shù)據(jù)修正、數(shù)據(jù)失真追查及處罰機(jī)制等的管理規(guī)定并不完善。不僅如此，在改革試點(diǎn)中，自治區(qū)統(tǒng)計(jì)部門公布的棉花數(shù)據(jù)和國家統(tǒng)計(jì)局公布的棉花數(shù)據(jù)差距很大，這對棉花市場形勢的分析和判斷會產(chǎn)生重大影響，國家有關(guān)部門對此并沒有進(jìn)行公開合理的數(shù)據(jù)修正，也沒有進(jìn)行相關(guān)解釋，這必須在公共政策設(shè)計(jì)中引起充分重視。此外，在新疆棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)中，制度形式以文件為主，法治化程度不夠，一旦出現(xiàn)違規(guī)、違約，比如生產(chǎn)者虛報(bào)信息和收購企業(yè)錯報(bào)信息等，責(zé)任很難追究，相關(guān)生產(chǎn)者很難受到處罰，這都是問題。

五、推廣新疆棉花目標(biāo)價(jià)格制度改革經(jīng)驗(yàn)的建議

從新疆棉花目標(biāo)價(jià)格制度改革試點(diǎn)情況看，取得效果很好，達(dá)到了預(yù)期目的，改革經(jīng)驗(yàn)彌足珍貴，新疆試驗(yàn)為國家在新階段新常態(tài)下深化農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度改革做出了重大貢獻(xiàn)。建議國家要充分肯定新疆改革試點(diǎn)的成果，提高對目標(biāo)價(jià)格制度的認(rèn)識，進(jìn)一步改進(jìn)完善制度改革試點(diǎn)，特別是探索和創(chuàng)新臨時(shí)收儲制度，建構(gòu)“三位一體”制度，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)政策配套改革。加快建設(shè)全國票證管理系統(tǒng)建設(shè)，在此基礎(chǔ)上著手向全國其他省份及其他領(lǐng)域推廣，用制度創(chuàng)新來解決我國農(nóng)產(chǎn)品市場運(yùn)行中的深層次問題。

（一）清醒認(rèn)識目標(biāo)價(jià)格制度并深刻把握改革方向

對新疆棉花目標(biāo)價(jià)格制度改革試點(diǎn)進(jìn)行評價(jià)，必須選擇科學(xué)合理的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，考慮解決問題思路的針對性、合理性和方法的科學(xué)性，考慮解決問題效果的長期可持續(xù)性和全國可推廣性。要將改革的長遠(yuǎn)性目標(biāo)和短期內(nèi)的配套改革結(jié)合起來，將改革的全局性目標(biāo)和在新疆進(jìn)行重大公共政策改革所必須考慮的社會風(fēng)險(xiǎn)管理結(jié)合起來，將在改革試點(diǎn)中有明確顯示的制度規(guī)定和沒有公開顯示的重要內(nèi)容結(jié)合起來，既要準(zhǔn)確把握推進(jìn)改革的大方向，也要深刻把握新疆區(qū)情“接地氣”?？傮w上看，通過兩年多的試點(diǎn)改革，棉花市場失靈問題及政府在解決問題中的局限性得到了充分暴露，新疆通過試行棉花目標(biāo)價(jià)格制度基本有效地解決了這些問題。新疆用棉花目標(biāo)價(jià)格制度解決問題的方式是科學(xué)合理的，新疆棉花目標(biāo)價(jià)格制度改革試點(diǎn)的效果具有可持續(xù)性和推廣性。總結(jié)改革試點(diǎn)中比較有效的重要做法，主要是堅(jiān)持注重頂層設(shè)計(jì)與“摸著石頭過河”相結(jié)合，堅(jiān)持加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)與加強(qiáng)技術(shù)支撐相結(jié)合，堅(jiān)持按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼與適當(dāng)兼顧特殊相結(jié)合，堅(jiān)持搞好制度設(shè)計(jì)與建立強(qiáng)有力工作隊(duì)伍相結(jié)合。新疆改革試點(diǎn)也暴露了一些問題，需要在下一步深化改革中給予高度重視并大力解決。這些問題主要有，對新制度性質(zhì)和內(nèi)容的政策解讀有不足，制度隱含內(nèi)容太多；完全取消臨時(shí)收儲制度有缺陷，隱含棉花市場周轉(zhuǎn)失靈風(fēng)險(xiǎn)；沒有對個(gè)人和單位補(bǔ)貼設(shè)置最高限額，補(bǔ)貼申報(bào)者無繳費(fèi)；農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)建設(shè)管理不完善，制度內(nèi)容和形式的法治化不夠等。

（二）對目標(biāo)價(jià)格制度改革加強(qiáng)科學(xué)宣傳與引導(dǎo)

農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度是一種新型制度。這種制度的設(shè)計(jì)原理與農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持制度是截然不同的。盡管在這種制度中也有價(jià)格，但這個(gè)價(jià)格非常特殊，與過去的棉花臨時(shí)收儲制度中所設(shè)立的價(jià)格在價(jià)格性質(zhì)、價(jià)格內(nèi)容、價(jià)格形式和價(jià)格功能上差異懸殊（見表1）。因此，不能簡單片面地與之比較，特別是這個(gè)價(jià)格的高低并不僅僅是由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合成本及合理收入決定的，而是由國家戰(zhàn)略因素、財(cái)政因素、行政因素、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合成本及合理收入因素等共同決定的，并且隨社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場供求形勢的變動會不斷有所變化。這種制度的基本功能是單一的，主要解決棉花市場利益分配失靈問題，無法解決棉花市場周轉(zhuǎn)失靈問題。實(shí)行這種制度后，要加強(qiáng)政策科學(xué)宣傳引導(dǎo)，國家在有限政府框架內(nèi)幫助農(nóng)民分擔(dān)棉花市場損失。棉花價(jià)格由市場決定，國家不直接干預(yù)市場的價(jià)格變化，農(nóng)民要掙錢只能找市場，只有在發(fā)生實(shí)際虧損且可補(bǔ)虧時(shí)才能找政府，補(bǔ)價(jià)分離，而且補(bǔ)貼是有條件、有限額的，需要嚴(yán)格按規(guī)定進(jìn)行申報(bào)、核查和辦理相關(guān)手續(xù)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，補(bǔ)貼不是每年都有，補(bǔ)貼在年度之間變化可能很大，個(gè)人補(bǔ)貼核算是復(fù)雜的（見圖1）。實(shí)行這種制度后，市場在資源配置中起決定作用，在同樣的市場條件和補(bǔ)貼制度下，效率決定收益，效率不同收益差異懸殊。2014年，新疆地方農(nóng)民由于棉花單產(chǎn)偏低，加上非法開荒影響大，平均每畝補(bǔ)貼總額約為444.39元，而生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的每畝補(bǔ)貼額約為905.83元，地方農(nóng)民的生產(chǎn)效益遠(yuǎn)低于生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。要推動農(nóng)民樹立“要掙錢找市場、要補(bǔ)虧找政府”的新理念，加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和生產(chǎn)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)棉花全產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)營，推進(jìn)不宜種棉區(qū)域、低產(chǎn)量棉田和低質(zhì)量棉田退出棉花生產(chǎn)，大力提高棉花生產(chǎn)質(zhì)量、效益和競爭力。

（三）進(jìn)一步優(yōu)化與完善目標(biāo)價(jià)格制度改革

要進(jìn)一步提高新疆改革試點(diǎn)的制度設(shè)計(jì)水平，深入推進(jìn)合約治理，提升政府作為。今后國家有關(guān)部門在公布新疆棉花目標(biāo)價(jià)格改革的有關(guān)政策中，要將目標(biāo)價(jià)格制度的性質(zhì)準(zhǔn)確表述為市場損失補(bǔ)助制度，將目標(biāo)價(jià)格制度的內(nèi)容準(zhǔn)確表述為有條件的特殊農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。明確國家實(shí)行補(bǔ)貼總量預(yù)算控制，引入周期性補(bǔ)貼總量管理和年度間分配調(diào)節(jié)辦法；明確目標(biāo)價(jià)格中的具體產(chǎn)品品種、產(chǎn)品質(zhì)量、采價(jià)地點(diǎn)、加工因素、交易方式等價(jià)格條件和價(jià)格使用方式；明確市場價(jià)格的監(jiān)測統(tǒng)計(jì)方式和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算方法。建議進(jìn)一步加大按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼的力度，將自治區(qū)和生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的補(bǔ)貼辦法進(jìn)行統(tǒng)一整合，明確將國家對新疆棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼總量的90%用于對全疆棉農(nóng)按交售量進(jìn)行補(bǔ)貼，10%用于對南疆四地州棉農(nóng)按面積進(jìn)行增加補(bǔ)貼。由于新疆近年來棉花種植面積擴(kuò)大太多，要分不同年度加大對目標(biāo)價(jià)格水平的調(diào)整力度，引導(dǎo)低效率生產(chǎn)者實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)方式的調(diào)整或者轉(zhuǎn)變。探索對個(gè)人和單位補(bǔ)貼設(shè)置最高限額。探索建立補(bǔ)貼申報(bào)者繳費(fèi)機(jī)制，明確規(guī)定種植面積在100畝以下的棉農(nóng)每年申報(bào)繳費(fèi)統(tǒng)一為100元，超過100畝的申報(bào)繳費(fèi)按每增加1畝繳費(fèi)增加1元計(jì)算，并將申報(bào)者繳費(fèi)用于專業(yè)化組織對棉農(nóng)申報(bào)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查和信息化管理。探索將實(shí)施目標(biāo)價(jià)格制度與實(shí)施棉花生產(chǎn)保險(xiǎn)制度進(jìn)行對接，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。探索實(shí)行法案式政策，在制度中明確申報(bào)補(bǔ)貼的基本農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位在提供信息數(shù)據(jù)上是第一責(zé)任人，實(shí)行“假一罰十”，強(qiáng)化責(zé)任追究制度，提高數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和制度執(zhí)行的高效性。在改進(jìn)和完善新疆棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，著手研究和啟動向全國推廣工作，用制度創(chuàng)新來解決我國重要農(nóng)產(chǎn)品市場運(yùn)行中的深層次問題。

表1 目標(biāo)價(jià)格制度中的價(jià)格與臨時(shí)收儲制度中的價(jià)格比較

（四）建構(gòu)“三位一體”的目標(biāo)價(jià)格制度體系

引入目標(biāo)價(jià)格制度是深化我國農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度改革的重要內(nèi)容，但這一制度的基本功能也是單一的。要圍繞讓市場在資源配置中起決定性作用和政府更好地發(fā)揮作用，在放開棉花購銷交易市場和實(shí)行棉花目標(biāo)價(jià)格制度背景下，探索和創(chuàng)新臨時(shí)收儲制度，解決棉花市場周轉(zhuǎn)失靈問題，從而建立農(nóng)產(chǎn)品市場開放制度、農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度與農(nóng)產(chǎn)品臨時(shí)收儲制度“三位一體”的新型管理制度。在新疆已經(jīng)建立棉花目標(biāo)價(jià)格制度的情況下，所謂保留和改造臨時(shí)收儲制度，主要是適當(dāng)保留中央儲備棉的收購體系和監(jiān)管制度不變，取消高價(jià)收購和價(jià)格只漲不落，修改臨時(shí)收儲價(jià)格的定價(jià)機(jī)制和實(shí)行臨時(shí)收儲的時(shí)間，將這個(gè)制度的功能僅用于解決棉花市場周轉(zhuǎn)失靈問題，幫助農(nóng)民在市場極度低迷和市場流通有缺陷等情況下能將所生產(chǎn)棉花全部賣掉。具體設(shè)想是，第一，改變臨時(shí)收儲價(jià)的定價(jià)機(jī)制，將政府定價(jià)改為市場定價(jià)，將固定價(jià)格改為彈性價(jià)格，實(shí)行國內(nèi)外市場均衡定價(jià)，考慮中長期和短期變化定價(jià)，將這個(gè)價(jià)格向名副其實(shí)的“最低”回歸，分兩次定價(jià)，根據(jù)市場實(shí)際收購情況，第一次定價(jià)略低，比如為目標(biāo)價(jià)格的約60%，第二次再降低，比如為目標(biāo)價(jià)格的約50%，盡管價(jià)格極低，由于這個(gè)價(jià)格是交易價(jià)格，對于偏遠(yuǎn)農(nóng)村和市場建設(shè)滯后地區(qū)仍有可能實(shí)際執(zhí)行。第二，改變臨時(shí)收儲時(shí)間和臨時(shí)收儲產(chǎn)品周轉(zhuǎn)管理辦法，具體措施在進(jìn)入正式收購期一定時(shí)間之后才啟動，臨時(shí)收儲產(chǎn)品在當(dāng)年就開始組織銷售，在全國范圍內(nèi)跨地區(qū)、跨年度進(jìn)行余缺調(diào)劑，費(fèi)用開支主要由國家指定收儲機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，國家根據(jù)實(shí)際購銷存的數(shù)量和市場形勢變化等提供一定的限額補(bǔ)助。

圖1 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者目標(biāo)價(jià)格制度的個(gè)人補(bǔ)貼機(jī)制和市場均衡原理

（五）深入推進(jìn)部門配套改革及大數(shù)據(jù)建設(shè)

要將目標(biāo)價(jià)格制度作為長期運(yùn)作的制度，合理引入條件，不斷完善細(xì)節(jié)，推進(jìn)配套改革，強(qiáng)化技術(shù)支撐，加強(qiáng)對不確定性風(fēng)險(xiǎn)的管理。從操作上看，由于農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格是不斷變化的，其變化趨勢很難進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)測，對于國家補(bǔ)貼資金的需求是不確定的，而國家財(cái)政資金在支出上實(shí)行預(yù)算管理制度，并且對某一種產(chǎn)品的補(bǔ)貼總額客觀上存在總量限額，在年度之間也需要均衡分擔(dān)，導(dǎo)致實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的年度補(bǔ)貼需求和實(shí)際籌資需求客觀上很難完全對等，這個(gè)問題必須解決?；舅悸酚袃蓚€(gè)：一是在制度中既設(shè)立年度（生產(chǎn)）目標(biāo)價(jià)格，也設(shè)立年度補(bǔ)貼（支出）總量預(yù)算限額，設(shè)立個(gè)人補(bǔ)貼權(quán)利份額作為中間變量，將個(gè)人補(bǔ)貼核算過程公開說明，從而建立個(gè)人補(bǔ)貼支出與國家財(cái)政實(shí)際籌資之間的均衡（見圖1）。二是將年度預(yù)算籌資與年度預(yù)算補(bǔ)貼支出分開，設(shè)立周期性補(bǔ)貼總量管理及相關(guān)的年度分配調(diào)節(jié)辦法，年度預(yù)算籌資保持基本均衡，但年度預(yù)算補(bǔ)貼支出之間進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整的原則是根據(jù)產(chǎn)品市場變化特點(diǎn)引入一個(gè)較長時(shí)間，比如5—6年作為周期，保持每個(gè)周期之間補(bǔ)貼支出大體相當(dāng)，在周期內(nèi)部的不同年份結(jié)合農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格變化特點(diǎn)進(jìn)行分配，年度農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下降最多當(dāng)年補(bǔ)助最多，年度農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲超過保本點(diǎn)的基本不給補(bǔ)貼。考慮到現(xiàn)實(shí)社會是復(fù)雜的，政府解決問題是有隱含條件的，要推進(jìn)國家財(cái)政管理制度配套改革，在財(cái)政收支上實(shí)行總體算賬，變暗補(bǔ)為明補(bǔ)，以目標(biāo)價(jià)格制度為基礎(chǔ)，整合農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金資源，探索建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼基金。推進(jìn)行政管理體系配套改革，考慮細(xì)節(jié)，將公共政策設(shè)計(jì)制定完善，減少制度內(nèi)可投機(jī)尋租空間。探索政府購買公共服務(wù)，推進(jìn)公共服務(wù)專業(yè)化、社會化，改進(jìn)國家農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)服務(wù)體系和農(nóng)產(chǎn)品市場交易價(jià)格監(jiān)測體系。加快建立和完善全國農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，增加種植業(yè)信息采集指標(biāo)，完善農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)建設(shè)管理，健全和完善全國統(tǒng)一、規(guī)范運(yùn)行、內(nèi)容完整、電子網(wǎng)絡(luò)與書面票證相結(jié)合、以電子數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)、高效運(yùn)行的農(nóng)業(yè)商品生產(chǎn)者信息化申報(bào)登記系統(tǒng)，以及農(nóng)產(chǎn)品收購票證管理系統(tǒng)和農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)共享平臺。

［1］黃季焜，王丹，胡繼亮.對實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格政策的思考——基于新疆棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)的分析［J］.中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2015，（5）.

［2］秦中春.國外農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的分析與借鑒［J］.區(qū)域經(jīng)濟(jì)評論，2015，（3）.

［3］秦中春.科學(xué)理解農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的內(nèi)容［N］.中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2014-09-22.

［4］秦中春.農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度改革的方向［N］.中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2014-09-25.

［5］秦中春.引入農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的理論、方法與政策選擇［M］.北京：中國發(fā)展出版社，2015.

［6］新疆維吾爾自治區(qū)財(cái)政廳.關(guān)于撥付2015年度棉花目標(biāo)價(jià)格改革補(bǔ)貼清算資金的通知［Z］.2016-02-25.

［7］新疆維吾爾自治區(qū)棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.新疆棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)工作評估報(bào)告［R］.2015-09-15.

［8］新疆維吾爾自治區(qū)農(nóng)業(yè)廳.2015年新疆棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)政策評估報(bào)告［R］.2016-02-15.

［9］新疆維吾爾自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局，國家統(tǒng)計(jì)局新疆調(diào)查總隊(duì).新疆維吾爾自治區(qū)2014年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告［R］.2015-02-28.

［10］新疆維吾爾自治區(qū)新聞辦.2015年新疆國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況［R］.2016-02-01.

［11］張杰，杜珉.新疆棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼實(shí)施效果調(diào)查研究［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2016，（2）.

（責(zé)任編輯：齊雙）

The Analysis and Research on Xinjing Cotton Target Price System Reform

Qin Zhongchun

Agricultural product target price system is an important direction of deepening the agricultural support protection system reform in China.Though the analysis and research on Xinjing cotton target price system pilot reforms from 2014 to 2015，we found that the Xinjiang cotton price target system reform has achieved remarkable achievement，and to some extent，it is more than expected，it has accumulated a great valuable experience on agricultural price forming mechanism and innovation agricultural subsidies mechanism.In the pilot reforms，the more effective measures is to adhere to pay attention to the top designs combined with“touch stone across the river”；adhere to combined strengthen organizational leadership with the technical support；adhere to combined the uniform standard subsidies with appropriate special circumstances；adhere to do a good job of the system design combined with building strong teams.Deepen the reform of the target price system，the main problems are having insufficient understanding on the interpretation of the new system on policy，system implied content too much；having flawed on completely cancel the reserve system and this implied seized up risk on cotton market；having on maximum limit subsidies on individual and institutions，subsidies declarant without payment；the construction of agricultural data management is not perfect，system content and the legislation of the system is not enough.Aiming at these problems，we suggest to improve the understanding of the target price system，enhance the promotion of policy science guide；to further perfecting the system of target price，expanding the target price reform to the whole nation；to explore the retention and transformation measures on reserve system，constructing“the trinity”system；and to promote financial administrative reform，speeding up the construction of the national agricultural large data systems.

Cotton Target Price System；Xinjing Pilot；Performance Evaluation；Reform

F327.8

A

2095—5766（2016）06—0046—12

2016—07—18作者簡介：秦中春，男，國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副巡視員，研究員（北京100010）。