摘 要 隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市化進(jìn)程早已蔓延至鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村，越來越多的農(nóng)村房屋面臨著被拆遷的命運。為了國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，拆遷農(nóng)村房屋，同時給予農(nóng)民補償，這本來就是一件互利共贏的事，但是在現(xiàn)實生活中，由于相關(guān)法律不健全、公共利益未明確界定、行政機(jī)關(guān)職能缺位、拆遷程序缺乏公正性、拆遷補償不合理等一系列問題導(dǎo)致農(nóng)村房屋拆遷問題得不到妥善解決。本文首先從我國農(nóng)村房屋拆遷現(xiàn)狀及相關(guān)法律入手，接著闡述在農(nóng)村房屋拆遷過程中存在的問題，最后提出完善我國農(nóng)村房屋拆遷的建議。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村房屋 拆遷 公共利益

作者簡介：薛翔文，南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，碩士研究生。

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-191-02

一、前言

改革開放三十年來，我國大力推進(jìn)城市化的發(fā)展，帶來了經(jīng)濟(jì)的繁榮和人們的安居樂業(yè)，但同時也帶了問題，例如：本身就處于弱勢的農(nóng)村，在拆遷的新一輪 “攻勢”下顯得更為“疲憊”，其中最主要原因是由于相關(guān)的法律不健全導(dǎo)致的，這就使得被拆遷的農(nóng)民在權(quán)益受到侵害時不能得到有效的法律保護(hù)，所以應(yīng)盡快制定專門的征收法律。此外農(nóng)村房屋拆遷過程中還存在著許多亟需解決的問題，本文將從這些問題入手，并逐一給出相應(yīng)的建議，以期解決農(nóng)民棲身之所的問題。

二、我國農(nóng)村房屋拆遷現(xiàn)狀及相關(guān)法律

眾所周知，農(nóng)村房屋拆遷已遍布全國，為了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，許多農(nóng)村已不復(fù)存在，各地的“拆”字早已深入人心。農(nóng)村房屋拆遷引發(fā)的惡性事件頻繁出現(xiàn)在各大新聞上，唯有觸目驚心來形容。農(nóng)村房屋拆遷的進(jìn)程并不是一帆風(fēng)順的，存在著相當(dāng)大的隱患。拆遷人與被拆遷人之間的矛盾已日益加深，若拆遷問題一直得不到妥善有效的解決，必然會增加社會的不穩(wěn)定。之所以會頻繁出現(xiàn)這類事件，究其原因是我國對于農(nóng)村房屋拆遷沒有明確的法律規(guī)定。更多的是一些關(guān)于集體土地征收、征用以及對私有財產(chǎn)補償?shù)脑瓌t性規(guī)定，令人揪心的是至今還沒有一部專門針對農(nóng)村房屋征收、征用、補償?shù)葐栴}的法律法規(guī)。有關(guān)農(nóng)村房屋拆遷的相關(guān)規(guī)定和原則只是在《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律條文以及土地部門出臺的一些辦法、聽證會中出現(xiàn)，且較為寬泛籠統(tǒng)。2011年施行的《國有土地上房屋征收與補償條例》也僅是針對城市房屋的征收與征用。另外，各地地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)有很大的差別。因此，農(nóng)村房屋拆遷在我國拆遷總進(jìn)程中處于較為尷尬的地位，這就使得農(nóng)村房屋拆遷工作無法有序的開展進(jìn)行，不僅損害了農(nóng)民的切身利益，而且阻礙了地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、我國農(nóng)村房屋拆遷過程中存在的問題

（一）相關(guān)法律不健全

截至目前，我國尚無專門的法律針對農(nóng)村房屋的拆遷問題，農(nóng)村房屋拆遷適用我國《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定。另外，我國《立法法》第八條第六項規(guī)定，對非國有財產(chǎn)的征收只能由法律制定；第九條規(guī)定，本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)做出決定，授權(quán)國務(wù)院根據(jù)實際需要，對部分事項先制定行政法規(guī)。也就是說只有全國人大及其常委會和授權(quán)之下的國務(wù)院才能制定征收非國有財產(chǎn)的法律。而實踐中農(nóng)村房屋拆遷的補償標(biāo)準(zhǔn)是由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的，這是違背我國《立法法》和上位法高于下位法法律適用原則的。

（二）公共利益未明確界定

我國憲法規(guī)定了，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地進(jìn)行征收，并給予補償。憲法在賦予政府權(quán)力的同時也做了限定，只有在為了公共利益的前提下才能行使強制拆遷權(quán)。盡管做了這樣的限定，多地政府還是在公共利益上做足了功夫，比如在城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，將農(nóng)村房屋賣給地產(chǎn)開發(fā)商、高爾夫娛樂商等，顯然不是為了公共利益。公共利益給了地方政府很大的自由裁量權(quán)，在農(nóng)村房屋拆遷過程中，如果政府遇到了阻礙，就可以堂而皇之的打著為了公共利益需要的幌子來鏟除障礙。關(guān)于公共利益，根據(jù)我國相關(guān)法條，都是原則性的規(guī)定，并沒有具體說明什么是公共利益，所以亟需明確界定公共利益的含義。

（三）行政機(jī)關(guān)職能缺位

根據(jù)《憲法》第十條，行政機(jī)關(guān)在出于非公共利益目的進(jìn)行農(nóng)村房屋拆遷是不能作為拆遷主體的，否則，行政機(jī)關(guān)會為了少部分人的利益而犧牲大部分人的利益。行政機(jī)關(guān)作為公權(quán)力的行使者，沒有理由為了私人的利益去侵害另一部分私人的財產(chǎn)。試想行政機(jī)關(guān)利用職權(quán)將農(nóng)民的土地低價征用后高價賣給開發(fā)商，實際上行政機(jī)關(guān)充當(dāng)?shù)募仁遣疬w主體又是強權(quán)一方的角色。如此下來，農(nóng)村房屋拆遷過程中，政府的權(quán)力已蔓延到對公共資源的有價銷售，長此以往必然會導(dǎo)致惡性循環(huán)。

（四）拆遷程序缺乏公正性

程序公正是實現(xiàn)實體公正的前提和保障，農(nóng)村房屋拆遷必然也要按照法定程序進(jìn)行。正如上文所說，我國目前尚沒有專門規(guī)定農(nóng)村房屋拆遷的法律，也就沒有相關(guān)程序的規(guī)定。但是，各省、市制定的地方法規(guī)、政府規(guī)章規(guī)定了農(nóng)村房屋拆遷的內(nèi)容。不幸的是，這些法規(guī)、規(guī)章在實踐中并沒有得到很好的遵守。比如：拆遷公告不全、不實或者在沒有拆遷公告的情形下進(jìn)行拆遷。由于大多數(shù)被拆遷人法律意識淡薄，更關(guān)心的是補償金額，這就給拆遷人進(jìn)行非正規(guī)拆遷帶來了可趁之機(jī)。

（五）拆遷補償不合理

我國現(xiàn)行農(nóng)村房屋拆遷的實踐中，采用的幾種補償辦法均有瑕疵。第一種是“參照城市房屋拆遷”，因為農(nóng)村、城市房屋的土地所有權(quán)歸屬存在著區(qū)別，而且補償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、隨意性很大，這就很難滿足被拆遷農(nóng)民提出的要求，所以僅靠參考是不能解決所有問題的；第二種是“協(xié)商補償”，即由拆遷方和被拆遷方作為平等的民事主體進(jìn)行商量進(jìn)行補償，可想而知，在此種方式下，被拆遷農(nóng)民明顯處于弱勢，而且缺乏法律依據(jù)，這就給后續(xù)的拆遷工作帶來了隱患。

四、完善我國農(nóng)村房屋拆遷問題的相關(guān)建議

（一）制定并完善農(nóng)村房屋拆遷的相關(guān)法律

拆遷過程中所依據(jù)的法規(guī)大多是行政機(jī)關(guān)制定的，顯然不符合《憲法》和《立法法》的精神。如果任由行政機(jī)關(guān)既做參與者又做裁判者，那么其制定的法規(guī)、規(guī)章極有可能會偏袒自己。再根據(jù)上文所提的《立法法》第八條和《憲法》第十條，對于農(nóng)村房屋拆遷法的制定和修改只能由全國人大及其常委會行使，所以確定好立法的主體才能為完善相關(guān)法律打好堅實的基礎(chǔ)。另外，制定一部專門的農(nóng)村房屋拆遷法律已勢在必行，農(nóng)村房屋拆遷的本質(zhì)上是當(dāng)事人之間的利益沖突，一部專門的法律對拆遷雙方當(dāng)事人的權(quán)限、職責(zé)等做出明確的規(guī)定之后，將有利于拆遷工作的順利進(jìn)行。

（二）明確界定公共利益

房屋征收工作要在有合理合法需要的前提下進(jìn)行，何為合理合法的需要，就是公共利益的需要。公共利益到底是什么？眾說紛紜，它具有很強的主觀性和不確定性。筆者認(rèn)為盡早確定公共利益的含義，對解決農(nóng)村房屋拆遷問題十分有必要。針對公共利益的立法界定，大致分為三類：第一種，概括式，即對公共利益做一個原則性的規(guī)定，對哪些具體屬于其范圍的事項沒有明確的列舉，代表國家如美國、德國等。第二種，列舉式，即列出具體哪些事項屬于公共利益的范疇，代表國家有韓國、日本等。第三種，折中式，按照字面意思理解，即對公共利益作出概括性規(guī)定后又以列舉的方式確定其范圍，典型代表如我國臺灣地區(qū)等。綜上，我國可以借鑒這些國家的做法，再結(jié)合我國的國情，界定公共利益的含義。

（三）規(guī)范行政機(jī)關(guān)職能

農(nóng)村房屋拆遷分為兩種情形，即公共利益拆遷和非公共利益拆遷。只有當(dāng)出于公共利益目的進(jìn)行拆遷時，政府才能行使強制拆遷權(quán)。而對于非公共利益目的的拆遷，政府則不能行使國家強制力。對于公共利益的拆遷，由國家對私有房屋來征收，屬于國家行為，這里行政機(jī)關(guān)是作為拆遷主體來行使職權(quán)。而另一種非基于公共利益進(jìn)行的拆遷，屬于民事行為，參照《城市房屋拆遷管理條例》的規(guī)定，拆遷人和被拆遷人之間的地位是平等的，雙方只要符合拆遷法規(guī)的規(guī)定就可進(jìn)行，政府則不再具有國家強制力。雖然有的時候，政府會介入拆遷活動，但這屬于行政管理。綜上，行政機(jī)關(guān)在農(nóng)村房屋拆遷過程中應(yīng)根據(jù)不同的情形來確定自己的地位，在公共利益拆遷中是拆遷主體，在非公共利益拆遷中則不是拆遷主體，不享有強制拆遷權(quán)。

（四）完善農(nóng)村房屋拆遷程序并加強監(jiān)管

程序公正是實現(xiàn)公平和保障人權(quán)的重要手段，甚至在某些情況下，程序公正比實體公正更為重要。通過公正、公開、透明的程序設(shè)計來保障征收拆遷的公正是大多數(shù)國家的做法。以美國為例，美國憲法第五條修正案規(guī)定了三個對于有償征收的要件：正當(dāng)?shù)姆沙绦?、公平補償、公共使用。我國可以借鑒國外的做法，并結(jié)合我國的國情，在農(nóng)村房屋拆遷的決定階段就引入公眾參與機(jī)制。在該階段，要賦予農(nóng)民更多的知情權(quán)、參與權(quán)，并限制政府單方面的決定權(quán)。對于農(nóng)村房屋補償安置方案，可以引入聽證程序，由專家、農(nóng)民、政府等多方共同參與聽證會，在此過程中互相了解各方的要求，并就出現(xiàn)的矛盾提出協(xié)商方案。此外，程序制定再完備，缺乏有效的執(zhí)行，都是空談，所以要加強對農(nóng)村房屋拆遷程序的監(jiān)管。除了加強對政府權(quán)力的監(jiān)管外，還應(yīng)加強對村民委員會的監(jiān)管，因其在實踐中經(jīng)常行使政府的權(quán)能。

（五）確立合理的補償標(biāo)準(zhǔn)

對于拆遷，各方最關(guān)注的莫過于補償金額，這也是最容易產(chǎn)生矛盾的地方，所以確立合理的補償標(biāo)準(zhǔn)十分有必要。如果說公共利益是對農(nóng)村房屋拆遷的限制，那么合理補償則是對農(nóng)村房屋拆遷的救濟(jì)，二者相輔相成。如何確立合理的補償標(biāo)準(zhǔn)，可以從以下幾個方面入手：第一，明確補償?shù)姆秶?。補償要全面覆蓋，不僅針對農(nóng)村房屋補償，而且要包括其附屬建筑物，比如院落等，要充分保障被拆遷農(nóng)民的合法權(quán)益。第二，確立補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為通過市場價格進(jìn)行補償最為公平、合理，如果沒有市場定價，就必須通過中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行公正的評估。第三，豐富補償?shù)姆绞健Ｄ壳安疬w的補償方式包括貨幣補償、房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種。筆者認(rèn)為補償方式還應(yīng)包括農(nóng)民的就業(yè)問題，農(nóng)村房屋拆遷后，農(nóng)民面對的首要問題是如何生存，失地后他們的生活沒了保障。解決農(nóng)民的生存問題，才是真正考驗政府的時候，政府應(yīng)盡最大的努力，豐富補償?shù)姆绞剑瑸楸徊疬w農(nóng)民創(chuàng)造好安居樂業(yè)的條件。

五、結(jié)語

伴隨著經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展與城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，農(nóng)村房屋拆遷問題逐漸成為社會的熱點話題，雖然政府一直在努力調(diào)和矛盾，但是效果不是很明顯。所以是時候?qū)Ω鞣矫娲嬖诘膯栴}進(jìn)行梳理，并逐一給出對策。對于目前農(nóng)村房屋拆遷中存在的問題，包括：相關(guān)法律不健全、公共利益未明確界定、行政機(jī)關(guān)職能缺位、拆遷程序缺乏公正性、拆遷補償不合理等，筆者嘗試從這些問題出發(fā)進(jìn)行分析，并提出了相應(yīng)的建議，以期對我國農(nóng)村房屋拆遷事業(yè)有所幫助。

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