摘 要：本文以“環(huán)境公共信托理論”作為政府環(huán)境責(zé)任的理論基礎(chǔ)，認(rèn)為環(huán)境資源應(yīng)該是全體國民的“共享資源”和“共有財(cái)產(chǎn)”，任何人都不能任意對其占有、支配和損害；從政府環(huán)境責(zé)任的主體范圍、是否規(guī)定環(huán)境權(quán)以及是否區(qū)分第一性和第二性政府環(huán)境責(zé)任等三個方面比較了中俄兩國有關(guān)法律中關(guān)于政府環(huán)境責(zé)任的異同并從中得到啟發(fā)后認(rèn)為，完善我國的政府環(huán)境責(zé)任應(yīng)逐步擴(kuò)大政府環(huán)境責(zé)任的主體范圍，細(xì)化中央政府和地方政府的環(huán)境責(zé)任，明確公眾和社會團(tuán)體的環(huán)境權(quán)利，盡快從政府主導(dǎo)型向公眾參與型的環(huán)境管理轉(zhuǎn)型。

關(guān) 鍵 詞：政府環(huán)境責(zé)任；公共信托理論；俄羅斯環(huán)境法

中圖分類號：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）04-0096-08

收稿日期：2015-11-20

作者簡介：印曉慧（1978—），女，江蘇南京人，復(fù)旦大學(xué)博士研究生，上海政法學(xué)院講師，研究方向?yàn)榄h(huán)境法、能源法、思想政治教育。

一、政府環(huán)境責(zé)任問題的

提出及其理論基礎(chǔ)

我國幅員遼闊，自然資源分布不均，環(huán)境問題也較為復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾長期存在。自上世紀(jì)80年代起，我國就提出環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)基本國策，并制訂了《環(huán)境保護(hù)法》及相關(guān)法律法規(guī)；進(jìn)入90年代，受《我們共同的未來》倡導(dǎo)的可持續(xù)發(fā)展觀影響，我國的環(huán)境哲學(xué)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略也發(fā)生了一定的變化，開始強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會的“可持續(xù)發(fā)展”；進(jìn)入21世紀(jì)，我國又相繼出臺了國家環(huán)境保護(hù)的“十五”“十一五”規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，解決危害人民群眾健康和影響社會可持續(xù)發(fā)展的突出環(huán)境問題；在2007年黨的十七大報(bào)告當(dāng)中，又進(jìn)一步提出了“建設(shè)生態(tài)文明”的總目標(biāo)。但時至今日，無論是空氣、水質(zhì)、土地，還是動植物等，我國的環(huán)境污染和資源枯竭問題不但沒有得到改善，反而有惡化的趨勢。立法上，截止2008年，我國以防治環(huán)境污染、合理利用自然資源為主要內(nèi)容的法律有數(shù)十部，與之相關(guān)的法律法規(guī)達(dá)數(shù)百部，國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)有800余項(xiàng)，地方性環(huán)境保護(hù)法規(guī)和地方政府規(guī)章有1600余件，已參加涉及環(huán)境保護(hù)的國際條約50多項(xiàng)等等。[1]當(dāng)前有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)還在不斷出臺或完善中?？梢?，我國的環(huán)境法律體系已經(jīng)逐步形成，但環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題給國家和人民帶來的困擾仍非常嚴(yán)重，已成為攸關(guān)國家戰(zhàn)略發(fā)展大局的關(guān)鍵問題。筆者認(rèn)為，我國法律中對于政府環(huán)境責(zé)任的規(guī)定不夠明確、政府在保護(hù)環(huán)境方面的責(zé)權(quán)利不分是導(dǎo)致出現(xiàn)這一問題的原因之一。環(huán)保部副部長潘岳曾坦言：“許多地方環(huán)境污染問題之所以長期得不到根本解決，看似責(zé)任在企業(yè)，實(shí)際根源在政府，一些地方政府在單純追求經(jīng)濟(jì)利益的錯誤政績觀指導(dǎo)下，大搞地方保護(hù)主義，成為環(huán)境違法行為的保護(hù)傘和擋箭牌?！盵2]2015年1月1日，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》重新修訂并予以實(shí)施。該法被稱為“中國史上最嚴(yán)環(huán)保法”，其一大特色就是首次將“政府環(huán)境責(zé)任”提到了較為重要的位置。較之以往環(huán)保法，該法建立了“地方各級政府對本地環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”“對政府實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度”等制度，確立了政府在環(huán)境保護(hù)中的主導(dǎo)地位。

本文將“公共信托理論”作為政府環(huán)境責(zé)任的理論基礎(chǔ)。“公共信托理論”是上世紀(jì)70年代由美國密執(zhí)安大學(xué)的薩克斯教授提出的。薩克斯教授認(rèn)為，用“使用個人財(cái)產(chǎn)不應(yīng)損及他人財(cái)產(chǎn)”這句古老的法律格言來作為環(huán)境品質(zhì)公共權(quán)利的理念基礎(chǔ)具有極大意義。像水、空氣等與人類生活密不可分的環(huán)境要素不是無主物，而是全體國民的“共享資源”或“共有財(cái)產(chǎn)”。為了提高管理和利用效益，國民可以將這個“共享資源”或“共有財(cái)產(chǎn)”委托給政府來進(jìn)行管理。此時，國民與政府之間的關(guān)系是委托人與受托人的關(guān)系。[3]依據(jù)該理論，美國的密歇根州在1970年的《環(huán)境保護(hù)法》中首次使用了“與大氣、水以及與天然資源相關(guān)的公共信托”這一概念，使公共信托理論成為環(huán)境權(quán)訴訟的依據(jù)。迄今為止，全美50個州中，有18個州適用公共信托理論來提起環(huán)境公民訴訟。簡而言之，環(huán)境資源就其自然及社會屬性而言，它應(yīng)該歸全體國民共有，任何人不能任意對其占有、支配和損害。政府應(yīng)當(dāng)為全體國民管理好這些財(cái)產(chǎn)，未經(jīng)委托人許可，不得自行處理這些財(cái)產(chǎn)。政府作為全體共有人的委托代理人，必須對全體國民負(fù)責(zé)，不得濫用委托權(quán)。[4]這里的“國家不得濫用委托權(quán)”，就是政府環(huán)境責(zé)任的理論依據(jù)。關(guān)于政府環(huán)境責(zé)任的理論基礎(chǔ)，比較有代表性的還有：環(huán)境公共信托理論、環(huán)境權(quán)理論、公共物品論、福利行政論、環(huán)境治理和善治理論，環(huán)境民主理論及環(huán)境法治理論。也有學(xué)者從社會契約論的角度來闡述上述觀點(diǎn)。[5]

二、中俄政府環(huán)境責(zé)任的異同比較

（一）政府環(huán)境責(zé)任的主體范圍不同

關(guān)于“責(zé)任”一詞，筆者采“義務(wù)說”，即指權(quán)力、義務(wù)與譴責(zé)。對于政府環(huán)境責(zé)任中“政府”一詞的含義，可以有不同理解。有學(xué)者將“政府”含義概括為“超弱意義的政府”“次弱意義的政府”“廣義的政府”“狹義的政府”以及“最狹義的政府”等五大層級。[6]筆者采用廣義的政府概念，即政府“泛指一切國家政權(quán)機(jī)關(guān)。國家的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和其他一切公共機(jī)關(guān)，都統(tǒng)稱之為政府”。[7]《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，承擔(dān)政府環(huán)境責(zé)任的主體是“俄羅斯聯(lián)邦國家權(quán)力機(jī)關(guān)，俄羅斯聯(lián)邦各主體國家權(quán)力機(jī)關(guān)，地方自治機(jī)關(guān)和公職人員等”。實(shí)際上，根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦憲法》，俄羅斯聯(lián)邦國家權(quán)力機(jī)關(guān)包括立法機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。①可見在俄羅斯聯(lián)邦，應(yīng)對政府環(huán)境責(zé)任中的“政府”一詞做廣義理解，即不僅包括行政機(jī)關(guān)，還包括立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，以及上述機(jī)關(guān)的公職人員?！抖砹_斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》中對政府環(huán)境職權(quán)的規(guī)定主要有兩方面：一是政府負(fù)責(zé)執(zhí)行聯(lián)邦生態(tài)發(fā)展政策，編制聯(lián)邦生態(tài)發(fā)展規(guī)定，制定和頒布環(huán)保法律，負(fù)責(zé)所轄區(qū)域環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)安全，制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施環(huán)境監(jiān)測，組織進(jìn)行環(huán)境影響評價和國家生態(tài)鑒定，建立受特殊保護(hù)的自然以及對產(chǎn)生不良環(huán)境影響的客體進(jìn)行國家登記。二是政府必須確保公民享受良好環(huán)境的權(quán)利，并幫助公民、社會團(tuán)體和其他非商業(yè)性團(tuán)體實(shí)現(xiàn)其在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的權(quán)利。如該法第十二條規(guī)定，當(dāng)經(jīng)濟(jì)活動和其他活動可能對環(huán)境產(chǎn)生不良影響的時候，從事環(huán)?；顒拥纳鐣F(tuán)體和其他非商業(yè)性團(tuán)體有權(quán)向俄羅斯聯(lián)邦國家權(quán)力機(jī)關(guān)、聯(lián)邦各主體國家權(quán)力機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)和法院提出請求，取消其經(jīng)濟(jì)活動和其他活動可能對環(huán)境產(chǎn)生不良影響的項(xiàng)目設(shè)計(jì)、布局、建設(shè)、改建和運(yùn)營的決定，限制、停止和禁止對環(huán)境產(chǎn)生不良影響的經(jīng)濟(jì)和其他活動，還可向法院提起環(huán)境損害賠償訴訟。

反觀我國現(xiàn)有法律，對于政府環(huán)境責(zé)任中的“政府”范圍則無明確規(guī)定。從《環(huán)境保護(hù)法》及其相關(guān)法律中可以看出，我國政府環(huán)境責(zé)任的主體往往僅限于行政機(jī)關(guān)，即“地方各級人民政府、國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門及有關(guān)部門”。分析我國有關(guān)環(huán)境保護(hù)的單行法就可以發(fā)現(xiàn)，承擔(dān)政府環(huán)境責(zé)任的也基本上是“國務(wù)院有關(guān)部門和地方各級人民政府”。在對政府的生態(tài)問責(zé)上，2015年1月1日起施行的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了九大類政府禁止的行為，如違反其中任何一條，將直接追究主管人員和直接責(zé)任人員的責(zé)任。在對公職人員的生態(tài)問責(zé)上，2015年8月7日起施行的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》（以下簡稱為《辦法》）規(guī)定，將對“縣級以上地方各級黨委和政府及其有關(guān)工作部門的領(lǐng)導(dǎo)成員、中央和國家機(jī)關(guān)有關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員以及上列工作部門的有關(guān)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員”的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任進(jìn)行終身追究。《辦法》的出臺，將我國“政府環(huán)境責(zé)任”的責(zé)任人范圍擴(kuò)大到“中央和國家機(jī)關(guān)有關(guān)工作部門……、地方各級黨委和政府的有關(guān)工作部門……及其有關(guān)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員”，即將行政機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)的公職人員都涵蓋進(jìn)來。關(guān)于政府環(huán)境職權(quán)，我國環(huán)境保護(hù)基本法和單行法一般都是在總則部分規(guī)定：由“政府及其有關(guān)部門”制定環(huán)境規(guī)劃、采取有利于環(huán)保的政策和措施、保護(hù)和改善環(huán)境質(zhì)量、制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及對環(huán)境實(shí)施監(jiān)督管理等職責(zé)；在分則部分規(guī)定“政府及其有關(guān)部門”的行政處罰權(quán)、環(huán)境監(jiān)測權(quán)、限期治理權(quán)、責(zé)令關(guān)閉以及采取措施減輕事故危害等職權(quán)，同時規(guī)定環(huán)境管理相對人防治污染和保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。但我國法律對立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)是否承擔(dān)政府環(huán)境責(zé)任未作規(guī)定。

（二）對環(huán)境權(quán)的認(rèn)識不同

是否承認(rèn)公民的環(huán)境或生態(tài)權(quán)利也是體現(xiàn)政府環(huán)境責(zé)任的一大方面。在俄羅斯，不僅《俄羅斯聯(lián)邦憲法》規(guī)定了公民享有生態(tài)權(quán)利，《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》還對這一權(quán)利予以細(xì)化，這也是俄羅斯環(huán)境保護(hù)法的一大特色?！抖砹_斯聯(lián)邦憲法》中規(guī)定的公民生態(tài)權(quán)利有：土地和其他自然資源的所有權(quán)、環(huán)境信息知情權(quán)和環(huán)境侵權(quán)損害賠償請求權(quán)等。①公民在享有土地和其他自然資源所有權(quán)的同時，還要履行一定的環(huán)境義務(wù)，如滿足前文所述“不對環(huán)境造成損害、不侵犯他人的權(quán)利和合法利益”的前提以及《憲法》第五十八條規(guī)定的“保護(hù)自然及周圍的環(huán)境，珍惜自然財(cái)富”的義務(wù)等?！抖砹_斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》第三章中又規(guī)定：“每個公民都有享受良好環(huán)境的權(quán)利，有保護(hù)環(huán)境免受經(jīng)濟(jì)活動和其他活動、自然的和生產(chǎn)性的緊急狀態(tài)引起的不良影響的權(quán)利，有獲得可靠的環(huán)境狀況信息和得到環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利”；“公民有權(quán)提出進(jìn)行社會生態(tài)鑒定的建議，并按規(guī)定程序參加鑒定”；“公民有權(quán)就有關(guān)環(huán)境保護(hù)、不良的環(huán)境影響問題向俄羅斯聯(lián)邦國家權(quán)力機(jī)關(guān)、俄羅斯聯(lián)邦各主體國家權(quán)力機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)和其他組織提出申訴、申請和建議，并得到及時的有根據(jù)的答復(fù)”。當(dāng)政府出現(xiàn)行政不作為時，可以將政府相關(guān)環(huán)境行為納入行政訴訟的審查范圍，通過賦予公民的環(huán)境權(quán)來規(guī)定政府的環(huán)境責(zé)任，為公民提供了參與環(huán)境保護(hù)的有效途徑。該法還規(guī)定了社會團(tuán)體和其他非商業(yè)性團(tuán)體在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的權(quán)利和義務(wù)，加強(qiáng)了公民、社會團(tuán)體和其他非商業(yè)性團(tuán)體對政府環(huán)境責(zé)任的監(jiān)督。

關(guān)于環(huán)境權(quán)，我國學(xué)者也討論得頗多，且眾說紛紜。較為一致的觀點(diǎn)是，我國憲法隱性規(guī)定了公民的環(huán)境權(quán)利，其它與公民環(huán)境權(quán)相關(guān)的法律主要是民法、刑法、環(huán)境保護(hù)法及某些環(huán)境單行法的若干規(guī)定。如我國《憲法》第二十六條規(guī)定：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護(hù)林木”；第五十一條規(guī)定：“中華人民共和國公民在行使自由和權(quán)力的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)力。”我國民法中有關(guān)公民環(huán)境權(quán)的內(nèi)容則主要體現(xiàn)在所有權(quán)（經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)）、相鄰權(quán)、人身權(quán)和侵權(quán)行為法等方面。此外，《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》等法律也對公民的環(huán)境權(quán)利作出了若干規(guī)定。但從立法理念的角度上看，我國法律強(qiáng)調(diào)的仍是國家的環(huán)境管理權(quán)，①對于公民的環(huán)境權(quán)利和義務(wù)并無明確規(guī)定。我國的司法實(shí)踐，在環(huán)境公益訴訟制度出臺之前，幾乎所有有關(guān)環(huán)境權(quán)的訴訟都以失敗告終。即使是在環(huán)境公益訴訟制度出臺之后，環(huán)境權(quán)也未成為我國公民及法人的一項(xiàng)法定權(quán)利。因此在我國，環(huán)境權(quán)至今仍是一種新型的、發(fā)展中的權(quán)利。

（三）是否區(qū)分第一性和第二性的政府環(huán)境責(zé)任

中俄憲法都對環(huán)境保護(hù)的國家職責(zé)、公民的權(quán)利與義務(wù)、環(huán)境法政策和原則等進(jìn)行了規(guī)定?！抖砹_斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》還進(jìn)一步區(qū)分了第一性和第二性的政府環(huán)境責(zé)任?！罢诃h(huán)境保護(hù)方面所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和權(quán)力，即政府的環(huán)境職權(quán)可視為政府的第一性環(huán)境責(zé)任；而政府因未履行環(huán)境職權(quán)所應(yīng)承擔(dān)的法律后果可稱為政府的第二性環(huán)境責(zé)任。其中，政府的第二性環(huán)境責(zé)任是由于政府未履行第一性環(huán)境責(zé)任而產(chǎn)生的。”如該法第三條明確了對政府環(huán)境責(zé)任的要求：“俄羅斯聯(lián)邦國家權(quán)力機(jī)關(guān)、俄羅斯聯(lián)邦各主體國家權(quán)力機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)、社會和其他非商業(yè)團(tuán)體、法人和自然人旨在保全和恢復(fù)自然環(huán)境、合理利用和發(fā)展自然資源、防止經(jīng)濟(jì)活動和其他活動對環(huán)境的不良影響及消除其后果的活動?！痹摲ǖ诙隆碍h(huán)境保護(hù)管理基礎(chǔ)”的第五條、第六條和第七條分別對俄羅斯聯(lián)邦國家權(quán)力機(jī)關(guān)、俄羅斯各主體國家權(quán)力機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的政府環(huán)境責(zé)任作出了明確規(guī)定，使得政府第一性環(huán)境責(zé)任具體化。對于政府未履行第一性環(huán)境責(zé)任所需承擔(dān)的后果，即第二性環(huán)境責(zé)任，該法主要從兩個方面來規(guī)定：一是從政府自身的角度規(guī)定“保障良好環(huán)境權(quán)的國家措施體系”。如第十三條第一款規(guī)定：“俄羅斯聯(lián)邦國家權(quán)力機(jī)關(guān)、俄羅斯聯(lián)邦各主體國家權(quán)力機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)和公職人員，必須幫助公民、社會團(tuán)體和其他非商業(yè)性團(tuán)體實(shí)現(xiàn)其在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的權(quán)利”；第二款規(guī)定：“在對其經(jīng)濟(jì)活動和其他活動可能損害環(huán)境的項(xiàng)目布局時，布局決定必須考慮居民的意見或公決的結(jié)果”；第三款規(guī)定：“阻礙公民、社會團(tuán)體和其他非商業(yè)性團(tuán)體進(jìn)行環(huán)境保護(hù)活動、實(shí)現(xiàn)其本聯(lián)邦法和其他聯(lián)邦法律以及俄羅斯聯(lián)邦其他規(guī)范性法律文件規(guī)定的權(quán)利的公職人員，依照規(guī)定程序承擔(dān)責(zé)任”。二是從賦予公民、社會團(tuán)體和其他非商業(yè)性團(tuán)體相應(yīng)權(quán)利的角度來約束政府。如第十一條第二款規(guī)定：“公民有權(quán)向俄羅斯聯(lián)邦國家權(quán)力機(jī)關(guān)、俄羅斯聯(lián)邦各主體國家權(quán)力機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)、其他組織和公職人員提出關(guān)于獲取有關(guān)其居住地環(huán)境狀況及其保護(hù)措施的及時、充分而可靠的信息的請求（知情權(quán)）；就有關(guān)環(huán)境保護(hù)、不良的環(huán)境影響問題，向俄羅斯聯(lián)邦國家權(quán)力機(jī)關(guān)、俄羅斯聯(lián)邦各主體國家權(quán)力機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)和其他組織，提出申訴、申請和建議，并得到及時的有根據(jù)的答復(fù)（申訴權(quán)）；向法院提起環(huán)境損害賠償訴訟（訴訟權(quán)）。”

我國《憲法》中有關(guān)政府環(huán)境責(zé)任的規(guī)定主要體現(xiàn)在第一章總綱中。如第九條第一款：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源歸國家所有”；第二款：“國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”；第二十二條第二款：“國家保護(hù)名勝古跡、珍貴文物和其他重要?dú)v史文化遺產(chǎn)”；第二十六條：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護(hù)林木”等等。較之以往，我國新《環(huán)境保護(hù)法》在政府環(huán)境責(zé)任方面給予了很大重視：如第四條：“保護(hù)環(huán)境是國家的基本國策”；第六條第二款：“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”；第十條第一款：“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門，對全國環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理；縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門，對本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”。新《環(huán)境保護(hù)法》確立了環(huán)境保護(hù)的“目標(biāo)責(zé)任制”和“考核評價制”，從而加強(qiáng)了地方政府對環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任，同時規(guī)定上級政府及主管部門對下級部門或工作人員工作監(jiān)督的責(zé)任。①雖然上述法條中都提到了國家或政府的環(huán)境責(zé)任，但我國環(huán)境法律法規(guī)中并不區(qū)分第一性和第二性的政府環(huán)境責(zé)任，而僅對政府環(huán)境責(zé)任做了籠統(tǒng)性規(guī)定。

四、我國政府環(huán)境責(zé)任的完善

通過對中俄兩國政府環(huán)境責(zé)任的比較，筆者認(rèn)為可以從以下幾個方面對我國的政府環(huán)境責(zé)任進(jìn)一步予以完善和細(xì)化。

（一）應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大政府環(huán)境責(zé)任的主體范圍

根據(jù)我國環(huán)境保護(hù)部門法及單行法的規(guī)定，只能對“政府”做狹義方面的理解，即指中央和地方行政機(jī)關(guān)。結(jié)合我國目前環(huán)境危機(jī)的現(xiàn)狀，僅僅由政府來承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的弊端太多，不僅環(huán)境問題得不到解決，而且治理難度將日益增大。由于我國政府環(huán)境責(zé)任的主體范圍過窄，造成了環(huán)保部門的責(zé)權(quán)利不匹配，環(huán)境執(zhí)法的獨(dú)立性和剛性不強(qiáng)，部門、區(qū)域間的協(xié)調(diào)機(jī)制缺失，以及地方各級政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的法律責(zé)任落實(shí)機(jī)制缺失等種種問題。我國《憲法》第二十六條規(guī)定：“國家有保護(hù)環(huán)境和防止污染等方面的義務(wù)”，這里的國家并不特指某個具體的政府部門，可以做廣義理解，即泛指國家一切國家政權(quán)機(jī)關(guān)。因?yàn)椋瑥膰覘l約的規(guī)定看，政府環(huán)境責(zé)任（或稱國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)）的主體普遍存于國家層面，是國家的代表者，應(yīng)當(dāng)包括立法、司法、行政、軍事等所有能夠通過自身行為影響環(huán)境的、并作為國家統(tǒng)治機(jī)器的機(jī)構(gòu)，代表著國家的公權(quán)力。如我國2015年7月剛剛施行的《檢查機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》中規(guī)定，檢查機(jī)關(guān)對于損害生態(tài)環(huán)境的行為可以提起環(huán)境民事和行政公益訴訟，可以視為其承擔(dān)政府環(huán)境責(zé)任的一種方式。而且從環(huán)境監(jiān)管、治理和監(jiān)督的角度出發(fā)，也可以將環(huán)境保護(hù)的責(zé)任主體范圍擴(kuò)大，包括人大、政府、司法機(jī)關(guān)等在內(nèi)的政府。[8]因此，筆者認(rèn)為，當(dāng)前為了更好地保護(hù)環(huán)境，應(yīng)將國家一切政權(quán)機(jī)關(guān)及其公職人員都納入到“政府環(huán)境責(zé)任”責(zé)任主體范圍當(dāng)中，即“政府環(huán)境責(zé)任”是指國家和地方權(quán)力機(jī)關(guān)包括行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等公權(quán)力機(jī)關(guān)及其公職人員在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中依據(jù)國家環(huán)境政策和法律以及自身的職能定位所應(yīng)行使的權(quán)力和應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，以及在未履行或怠于履行該權(quán)力或義務(wù)時應(yīng)承擔(dān)的不利后果。

（二）應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化中央政府和地方政府的環(huán)境責(zé)任

我國新《環(huán)境保護(hù)法》的特色在于其比之舊法更加強(qiáng)調(diào)“政府環(huán)境責(zé)任”，從責(zé)任主體、責(zé)任類型和責(zé)任落實(shí)方面都有了一定的突破。但該法沒有從根本上解決政府環(huán)境責(zé)任“規(guī)定不明，責(zé)任不清”這一現(xiàn)狀。蔡守秋先生曾撰文明確提出政府出現(xiàn)環(huán)境責(zé)任問題的八大原因，①也充分說明了這一點(diǎn)。關(guān)于政府環(huán)境責(zé)任，我國《憲法》主要體現(xiàn)在第九條、第二十二條和第二十六條，《環(huán)境保護(hù)法》主要體現(xiàn)在第四條、第六條和第十條。雖然《憲法》和《環(huán)境保護(hù)法》對中央政府和地方政府的環(huán)境責(zé)任都有規(guī)定，但主要是對地方各級人民政府的行為進(jìn)行了規(guī)制，對中央政府的環(huán)境責(zé)任沒有明確規(guī)定，更沒有具體約束。如《環(huán)境保護(hù)法》第四條：“保護(hù)環(huán)境是國家的基本國策。國家采取有利于節(jié)約和循環(huán)利用資源、保護(hù)和改善環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施，使經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”。該法第六條也只提到了地方各級人民政府、單位和個人的環(huán)境保護(hù)義務(wù)等等。這種只對“國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)”進(jìn)行籠統(tǒng)性規(guī)定的做法，僅僅處于宣誓性階段，并無太多實(shí)際意義。

國家并不等于政府，政府環(huán)境責(zé)任應(yīng)首先是中央人民政府（即國務(wù)院）的環(huán)境責(zé)任。眾所周知，自然資源和環(huán)境保護(hù)往往都是跨省、跨行政區(qū)域的，特別是大規(guī)模環(huán)境事件很難通過地方各級人民政府的善治和事后問責(zé)來避免。同樣，中央和地方政府在制訂環(huán)境保護(hù)政策和行政法規(guī)時相互之間的權(quán)責(zé)不夠明晰，也難以對可能發(fā)生的環(huán)境影響狀況進(jìn)行預(yù)判和防微杜漸，發(fā)生環(huán)境突發(fā)事件時難以迅速響應(yīng)?！抖砹_斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》則具體細(xì)化了中央職能部門的相關(guān)環(huán)境責(zé)任，如制定相關(guān)制度、政策和標(biāo)準(zhǔn)，督查地方政府以及協(xié)調(diào)跨區(qū)域流域關(guān)系等。而地方政府則負(fù)責(zé)具體執(zhí)行，進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險控制和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。該法第一章“環(huán)境保護(hù)基本原則”中第三條規(guī)定：“俄羅斯聯(lián)邦國家權(quán)力機(jī)關(guān)、俄羅斯聯(lián)邦各主體國家權(quán)力機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)在相應(yīng)的區(qū)域內(nèi)保障良好的環(huán)境和生態(tài)安全?！敝?，又在第二章“環(huán)境保護(hù)管理基礎(chǔ)”中，用較大篇幅詳細(xì)描述了俄羅斯聯(lián)邦國家權(quán)力機(jī)關(guān)、俄羅斯聯(lián)邦各主體國家權(quán)力機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)關(guān)系領(lǐng)域的職權(quán)以及職權(quán)劃分，十分詳盡，值得借鑒。

（三）應(yīng)進(jìn)一步明確公眾和社會團(tuán)體的環(huán)境權(quán)利

自1972年斯德哥爾摩聯(lián)合國人類環(huán)境會議在《人類環(huán)境宣言》中提出公民環(huán)境權(quán)概念以來，目前許多重要的國際條約都肯定了環(huán)境權(quán)。1973年的《歐洲自然資源人權(quán)草案》將環(huán)境權(quán)作為新的人權(quán)，并認(rèn)為應(yīng)將其作為《世界人權(quán)宣言》的補(bǔ)充。1982年的《內(nèi)羅畢宣言》和1992年的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》，又對《人類環(huán)境宣言》中有關(guān)公民環(huán)境權(quán)的規(guī)定做了進(jìn)一步的肯定。我國憲法在立法理念上過分強(qiáng)調(diào)國家的環(huán)境管理權(quán)，環(huán)保相關(guān)法律也大多強(qiáng)調(diào)對政府部門的賦權(quán)，而忽視了對公眾的賦權(quán)。從法律責(zé)任角度上看，我國環(huán)保法也比較強(qiáng)調(diào)企業(yè)的環(huán)境法律責(zé)任，對公眾和社會團(tuán)體的環(huán)境法律責(zé)任涉及不多。如上文所述，我國環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律中雖然規(guī)定了國家的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，但僅限于一種宣誓性規(guī)定，并沒有將其作為一項(xiàng)公眾基本權(quán)利來進(jìn)行規(guī)定，忽視公眾和社會團(tuán)體對于環(huán)境保護(hù)的積極作用，使得上述主體在環(huán)境保護(hù)方面的自發(fā)行動步履維艱。新修訂的《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》雖然對這一問題有所改進(jìn)，但我國公眾和社會團(tuán)體參與環(huán)境保護(hù)的廣度和深度至今仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足實(shí)際需要。

較之我國《環(huán)境保護(hù)法》，《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》的特色就在于將環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)重要的國家任務(wù)和全民事業(yè)，政府有義務(wù)保護(hù)環(huán)境，法律規(guī)定了公眾的環(huán)境權(quán)，公眾和社會團(tuán)體可以對俄羅斯聯(lián)邦國家權(quán)力機(jī)關(guān)、各主體國家權(quán)力機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)、其他組織和公職人員是否履行環(huán)境責(zé)任展開監(jiān)督，有利于政府環(huán)境責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。這種做法頗值得我們借鑒。政府作為“共享資源”和“共有財(cái)產(chǎn)”的受托管理者，理應(yīng)承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的重任，但缺乏監(jiān)督和制約的責(zé)任往往會成為一紙空文。在我國當(dāng)前法律規(guī)定下，如果政府沒有盡到環(huán)境責(zé)任，公眾和社會團(tuán)體就很難通過公眾參與制度對政府公共權(quán)力進(jìn)行制約，也難以通過其它途徑進(jìn)行維權(quán)并及時得到救濟(jì)。因此，可以通過賦予公眾和社會團(tuán)體相應(yīng)的環(huán)境權(quán)利來對政府是否盡到環(huán)境責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督。這樣，不僅為公眾和社會團(tuán)體等參與環(huán)境保護(hù)活動提供了法律依據(jù)，為公眾和社會團(tuán)體等監(jiān)督政府提供了法律途徑，也為環(huán)境權(quán)益受害者提供了救濟(jì)渠道，同時還能增加公眾和社會團(tuán)體等參與環(huán)境保護(hù)活動的積極性，對政府的公共權(quán)力形成制約。

（四）應(yīng)從政府主導(dǎo)型向公眾參與型的環(huán)境管理轉(zhuǎn)型

目前，無論是我國的《憲法》《環(huán)境保護(hù)法》，還是其他環(huán)保相關(guān)單行法規(guī)，都能體現(xiàn)出我國“政府主導(dǎo)型”的環(huán)境管理模式。以環(huán)境影響評價的公眾參與為例：我國早在2002年的《環(huán)境影響評價法》和2006年的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》等法律法規(guī)中就對公眾參與環(huán)境影響評價做出了較為詳細(xì)的規(guī)定。但在實(shí)踐環(huán)節(jié)，無論是公眾參與的廣度和深度，還是公眾參與的權(quán)利保障和責(zé)任追究機(jī)制都存在不合理或規(guī)定空白的問題。比如：國家制訂環(huán)境政策和環(huán)境戰(zhàn)略沒有將公眾參與納入其中；又如：如果由于有關(guān)單位原因造成公眾不能參與環(huán)評，公眾是否能夠提出行政復(fù)議、行政訴訟或民事訴訟，法律都沒有明確規(guī)定。還有：公眾在參與環(huán)境影響評價的過程中往往無法獲得足夠有效的信息，致使其無法正確行使參與權(quán)。以上種種問題，在我國的環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律領(lǐng)域中任然存在，這表明我國的環(huán)境管理體制仍是自上而下的“政府主導(dǎo)型”模式，政府的環(huán)境管理觀念沒有發(fā)生改變，不敢或者不愿給與公眾完整的參與權(quán)。這在我國當(dāng)前生態(tài)脆弱、污染頻發(fā)、環(huán)境污染代價高昂且公眾環(huán)境意識逐步覺醒的形勢下，已無法適應(yīng)社會發(fā)展的需要。筆者建議像《俄羅斯環(huán)境保護(hù)法》一樣，在“環(huán)境保護(hù)基本原則”中規(guī)定“政府、企業(yè)（主要指排污企業(yè)）和公眾（法人、非法人和自然人）都必須參與環(huán)境保護(hù)”。①

另外值得一提的是，早在1997年《俄羅斯聯(lián)邦生態(tài)教育法》就規(guī)定了“公民享有保護(hù)環(huán)境的權(quán)利和義務(wù)。國家必須保證公民不間斷地接受生態(tài)教育?！薄抖砹_斯環(huán)境保護(hù)法》在第十三章中則分別列出“生態(tài)教育的全民性和綜合性”，“在教育機(jī)構(gòu)中教授生態(tài)知識基礎(chǔ)”，“對組織領(lǐng)導(dǎo)人和專家的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)安全培訓(xùn)”以及“生態(tài)教育”等幾方面的詳細(xì)內(nèi)容，對公民的生態(tài)教育系統(tǒng)工程都納入到了法律規(guī)定中。這種用法律夯實(shí)生態(tài)文化基礎(chǔ)的方法也值得我們學(xué)習(xí)?？v觀我國近年來發(fā)生的各類環(huán)境保護(hù)群體性事件，既有信息不對稱造成的公民對相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目的不滿，也有公民對經(jīng)濟(jì)活動和生態(tài)環(huán)境之間相互關(guān)系的無知所帶來的恐慌。因此，我國應(yīng)制定可行性法律法規(guī)，加強(qiáng)對公民持續(xù)性地生態(tài)教育，以確保公眾正確行使權(quán)利，從而更好地參與環(huán)境保護(hù)、促進(jìn)生態(tài)中國建設(shè)；同時應(yīng)加快環(huán)境管理轉(zhuǎn)型，立足政府主導(dǎo)和公眾參與兩個支點(diǎn)，形成政府、企業(yè)和公眾三方聯(lián)動的環(huán)境管理和參與結(jié)構(gòu)。政府在作出任何決策之前，都要讓公眾擁有足夠的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)和救濟(jì)權(quán)，將公眾參與環(huán)境管理落到實(shí)處。

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（責(zé)任編輯：徐 虹）