高蘭

摘要：現(xiàn)行的《聯(lián)合國海洋法公約》存在重大缺陷，無論從法理還是實踐的視角看，都存在不公平性。南海爭端的核心是領(lǐng)土主權(quán)爭端，《聯(lián)合國海洋法公約》并不適用于主權(quán)和領(lǐng)土爭議，因此也就不適用于南海爭端的處理。菲律賓對中國提出南海仲裁案的背后推手是美日等國?；诂F(xiàn)行《聯(lián)合國海洋法公約》的缺陷，為了解決南海爭端，中國采取外交談判優(yōu)先的戰(zhàn)略，美國在《聯(lián)合國海洋法公約》框架外采取了以軍事優(yōu)勢為基礎(chǔ)的海洋威懾戰(zhàn)略，日本則實行國際干預(yù)架構(gòu)下的海洋同盟戰(zhàn)略。采取上述不同戰(zhàn)略的根本實質(zhì)在于中關(guān)日三國圍繞南海展開的海權(quán)博弈。中國應(yīng)倡導(dǎo)南海海洋治理的兩個創(chuàng)新性理念：以法治海、以海治海。

關(guān)鍵詞：《聯(lián)合國海洋法公約》 南海問題 中美日南海博弈

中圖分類號：D82 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1005-4812（2016104-0042-56

自2013年1月菲律賓向荷蘭海牙國際法庭提起針對中國的“南海仲裁案”起，截至2016年5月，經(jīng)過3年多的較量，荷蘭海牙國際法庭本應(yīng)于5月30日宣布裁決結(jié)果，但由于中國及有關(guān)國際壓力的影響，以及臺灣就太平島地位提交相關(guān)證據(jù)的原因，宣判時間被延遲。但種種跡象表明，國際仲裁庭或許依然會做出不利于中國的裁決。中國政府對此的表態(tài)是“不參與，不接受，不承認”。

菲律賓聲稱，向國際仲裁庭提起“南海仲裁案”的依據(jù)是《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）。眾所周知，《公約》在1982制定，1994年生效后，為各國的海上活動提供了許多重要的法律依據(jù)和理論依據(jù)。但是，《公約》本身是170多個國家經(jīng)過9年時間談判協(xié)調(diào)達成的，其中部分條款存在嚴重缺陷。菲律賓此次提出南海仲裁案，是美國和日本作為重要推手所促成的結(jié)果。仲裁本身已經(jīng)不僅僅是一個法律問題，而是一個政治問題，其背后的實質(zhì)反映出美日與中國在南海爭端中的海權(quán)博弈。

針對現(xiàn)行《公約》的缺陷，中國和美日采取了不同的對策，從而導(dǎo)致在南海爭端問題上，無論在國際法理上，還是在政策實踐中，中國和美日之間發(fā)生了激烈的摩擦及斗爭。

一、《聯(lián)合國海洋法公約》的缺陷

現(xiàn)行《公約》的缺陷主要表現(xiàn)在以下四個方面：（1）歷史性權(quán)利問題的模糊；（2）“航行自由”的兩種概念設(shè)定；（3）海上劃界的模糊標(biāo)準(zhǔn)；（4）爭端解決機制的不足。

（一）歷史性權(quán)利問題的模糊

歷史性權(quán)利是歷史性水域的理論依據(jù)，《公約》在第15條及第298條第l款（a）項提及了歷史性權(quán)利（所有權(quán)），“寫進了‘歷史性海灣‘歷史性所有權(quán)”，這意味著公約肯定了“‘歷史性所有權(quán)的合法性”。但是，《公約》并沒有明確規(guī)定歷史性權(quán)利的地位，“條約并未把歷史性權(quán)利全盤納入”，歷史性權(quán)利在公約中的地位不如“領(lǐng)?！钡戎贫惹逦Ｓ纱丝梢?，有必要從條約法及國際法基本理論來詮釋這一問題。

2015年7月8日，在國際仲裁法庭上，菲外長德爾羅薩里奧就南海爭議提出了五大訴求，包括：南海已遠超中國的海洋區(qū)域范圍，北京無權(quán)行使“歷史權(quán)利”；南?！熬哦尉€”在國際法上全無根據(jù)；中國用以聲索南海權(quán)利的島礁僅為礁石或低潮凸地；北京已因干預(yù)菲行使主權(quán)及管轄權(quán)而違反《公約》；中國的造島工程破壞區(qū)域海洋環(huán)境。

上述訴求涉及南海“九段線”，南?！熬哦尉€”事關(guān)中國的歷史性權(quán)利。此外，上述訴求涉及美濟礁、西門礁、南薰礁、渚碧礁、黃巖島六個小島以及永暑礁、華陽礁和赤瓜礁的法律地位，這些請求都與中國的歷史性權(quán)利相關(guān)。2015年7月8日，中國外交部發(fā)言人華春瑩表示，中國在南海的主權(quán)和相關(guān)權(quán)利是在長期的歷史過程中形成的，具有“充分的國際法依據(jù)”?！熬哦尉€”是中國在歷史上一直主張的與南海周邊國家的海域分界線，在中國政府按《公約》規(guī)定有保留聲明排除強制程序的情況下，菲律賓單方面提交國際仲裁的做法既違反了國際仲裁的一般規(guī)則，也不符合《公約》的相關(guān)規(guī)定。

（二）關(guān)于航行自由

《公約》的第三部分規(guī)定了與“用于國際航行的海峽”有關(guān)的法律制度，肯定了沿岸國對上述海峽水域及其上空、海床和底土的主權(quán)權(quán)利。同時，第34條第2款明確規(guī)定，“海峽沿岸國的主權(quán)或管轄權(quán)的行使受本部分和其他國際法規(guī)則的限制”。這類限制包括兩種情況：一是過境通行制度；二是無害通過制度，對沿岸國領(lǐng)土主權(quán)的行使構(gòu)成了某種例外或制約。在過境通行制度下，沿岸國領(lǐng)土主權(quán)所受限制較大；而在無害通過制度下，沿岸國領(lǐng)土主權(quán)所受限制較小。這使得《公約》存在某種缺陷，即在事實上保護了海上實力強大的國家擁有更多的航行自由權(quán)。

此外，一個更為明顯的缺陷是，《公約》并未就外國軍用船舶是否在領(lǐng)海無害通過的問題作出明確規(guī)定。在實踐中，各國做法不一。中國政府規(guī)定，一切外國軍用船舶未經(jīng)中國許可，不得進入中國領(lǐng)海。2015年10月26日，美國導(dǎo)彈驅(qū)逐艦“拉森號”進入中國南海人工島礁12海里水域范圍內(nèi)航行，中國外交部及軍方于第一時間作出回應(yīng)，指出美軍艦擅自進入中國南沙群島島礁附近海域，與過境通行在性質(zhì)上完全不同，也根本不屬于所謂的行使航行自由權(quán)，而是對中國主權(quán)和安全的威脅。事實上，所謂“南海航行自由”是一個偽命題，中國保障各國在南海依據(jù)國際法享有的航行和飛越自由，但堅決反對任何國家以航行和飛越自由為名，損害中國的主權(quán)和安全利益。

（三）海上劃界的模糊標(biāo)準(zhǔn)

《公約》突破了傳統(tǒng)的領(lǐng)海和公海制度，規(guī)定了沿海國享有專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的權(quán)利，致使一些國家的海洋國土面積因此擴大了幾百萬平方公里。根據(jù)《公約》，就各國所管轄海域而言，美國排名世界第一位，日本排名世界第六位，而中國卻排名世界第九位。

然而，《公約》的缺陷在于，它未對專屬經(jīng)濟區(qū)及大陸架等相關(guān)概念作出界定。例如，南中國海上彈丸小島眾多，只要能認定其為“能維持人類居住或其本身的經(jīng)濟生活”，便可擁有相應(yīng)的領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架。傳統(tǒng)的南海斷續(xù)線劃界因此而遭到嚴重破壞，導(dǎo)致了南海領(lǐng)土爭端的加深。

此外，關(guān)于領(lǐng)海基線的劃分，《公約》也存在一定的模糊性?！豆s》關(guān)于領(lǐng)?；€的規(guī)定除海灣封口線和群島直線基線外，基本上都是定性的，且在《公約》第7條對于直線基線的規(guī)定中，諸如‘海岸線極為曲折和‘緊接海岸等詞語過于籠統(tǒng)，以“充分接近陸地”

和“不應(yīng)偏離海岸一般方向”等詞語表達的對所劃出的直線基線的要求難以構(gòu)成衡量是非的標(biāo)準(zhǔn)，以致近30年來，許多沿海國宣布的直線基線長度趨于過長（最大長度應(yīng)當(dāng)以24海里為宜），或者宣布的一般方向線偏離了海岸。

（四）爭端解決機制的不足

南海爭端的核心是領(lǐng)土主權(quán)爭端，但南海爭端不適用于《公約》?！豆s》不是解決領(lǐng)土主權(quán)爭端的法律，而是在雙方主權(quán)明晰的情況下劃分海域，即領(lǐng)海、毗連區(qū)、大陸架、專屬經(jīng)濟區(qū)和明確各種海洋責(zé)任的國際公約。

《公約》設(shè)有四種爭端解決機制，分別是：國際海洋法法庭（ITLOS）、國際法院、《公約》附件七規(guī)定的“仲裁”程序、《公約》附件八規(guī)定的“特別仲裁”程序。菲律賓就是根據(jù)《公約》附件七而非國際海洋法法庭機制訴請仲裁的。此外，《公約》第15部分第3節(jié)第298條規(guī)定，如果當(dāng)事方之間的爭端涉及大陸或島嶼主權(quán)，則不應(yīng)該接受強制仲裁。其中，《公約》規(guī)定了爭端的強制性解決程序，即爭端各方在通過協(xié)議運用談判、調(diào)查調(diào)解以及其他和平方式仍不能解決爭端時，爭端任何一方可以提出請求，將爭端提交公約規(guī)定的作出有拘束力裁決的程序加以解決。

《公約》附件七的仲裁方式雖然具有一定的強制性和必要性，但是，許多與仲裁庭管轄權(quán)有關(guān)的限制性條件也對它形成制約，特別是《公約》第298條規(guī)定，當(dāng)事國可以提交“排除性聲明”。2006年8月25日，中國依據(jù)此項規(guī)定，向聯(lián)合國秘書長提交書面“排除性聲明”，即對于《公約》第298條第1款（a）（b）和（c）項所述任何爭端（即涉及海洋劃界、領(lǐng)土爭端、軍事活動等爭端），中國政府不接受《公約》第15部分第2節(jié)規(guī)定的任何國際司法或仲裁管轄。

此外，《國際法院規(guī)約》第59條關(guān)于國際法院判決的規(guī)定僅僅明確了裁判對當(dāng)事國具有約束力，并未就法院裁判的執(zhí)行作出具體規(guī)定，也未規(guī)定在當(dāng)事國不遵守判決時當(dāng)如何處置。

可見，《公約》規(guī)定的爭端解決機制缺乏有效的執(zhí)行力和約束力。從國際實踐來看，眾多當(dāng)事國并未完全遵守判決，而僅是部分履行，甚至完全不履行。

二、中美日的不同對策

如上所述，《公約》存在著眾多模糊性和不完善性，也難以獲得有效的執(zhí)行。因而，圍繞南海爭端，中、美、日等國在實踐中采取了不同的對策。

（一）中國：外交談判戰(zhàn)略

目前，按照國家主權(quán)平等原則，國際社會中最行之有效的爭端解決方式是談判協(xié)商。中國解決南海問題的政策與中國早期解決邊界問題的政策有相似之處。②中國一直愿意和鄰國進行協(xié)調(diào)，目前已通過談判與絕大多數(shù)陸上鄰國和平解決了歷史遺留的陸地邊界爭端，且從中積累了豐富的歷史經(jīng)驗。

從歷史經(jīng)驗來看，以實際控制線為基礎(chǔ)劃界是中國以往解決邊界問題的政策。20世紀90年代以來，中國和菲律賓多次在雙邊文件中確認通過談判和協(xié)商解決雙方之間的有關(guān)爭端。菲律賓此次企圖通過仲裁否定中國在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益，損害了兩國之間互信的基礎(chǔ)。

2016年3月8日，中國外交部部長王毅表示，菲律賓的做法一不合法、二不守信、三不講理，不僅違背了中菲在雙邊協(xié)議中所作的承諾，違背了《南海各方行為宣言》第四款的規(guī)定，也違背了提出仲裁應(yīng)該由當(dāng)事方協(xié)商的國際實踐。5月12日，外交部條法司司長徐宏則指出，菲律賓所提仲裁在國際法上至少是“四違反”__一是菲律賓提請仲裁事項的實質(zhì)是南海部分島礁的領(lǐng)土主權(quán)問題，超出了《公約》的適用范圍；二是即使有關(guān)事項涉及到《公約》的解釋和適用問題，也構(gòu)成海域劃界不可分割的組成部分，已經(jīng)被中國2006年的聲明所排除，不得提交仲裁；三是中菲還達成了通過談判方式解決南海爭端的協(xié)議，菲律賓無權(quán)單方面提請仲裁；四是菲律賓在程序上沒有盡到就爭端解決方式與中國交換意見的義務(wù)。

2016年5月26日，國防部新聞局局長、國防部新聞發(fā)言人楊宇軍大校表示，無論仲裁案最終結(jié)果如何，中方都不會接受和承認裁決。中國海洋法學(xué)會支持中國政府不接受、不承認上述有違國際法的不公正、不合理裁決。中國漁業(yè)協(xié)會也認為仲裁庭沒有資格就此案進行審理和仲裁，有關(guān)裁決結(jié)果是非法無效的，沒有約束力的，中國漁業(yè)協(xié)會和中國漁民將不予理睬。中國敦促菲律賓依據(jù)國際法回到通過外交談判和協(xié)商解決南海有關(guān)爭端的正確道路上來。

（二）美國：軍事威懾戰(zhàn)略

美國是《公約》的早期積極推動者和奠定國之一，其參加了《公約》全部條文的起草過程并發(fā)揮了主導(dǎo)作用。但是，自里根總統(tǒng)拒絕簽署《公約》以來，直到奧巴馬總統(tǒng)為止的歷屆美國政府盡管作出了種種努力，卻都始終未能加入《公約》。事實上，美國以習(xí)慣法為依據(jù)而非以締約國的身份享受著《公約》所包含的海洋權(quán)利。

美國歷屆政府對《公約》進行了多次的政策調(diào)整。里根政府囿于保守主義路線，在1982年12月10日《公約》開放簽署之際明確予以拒絕。1994年，美國總統(tǒng)克林頓同意加入《公約》，簽署了《公約》第十一部分的《執(zhí)行協(xié)定》并提請美國參議院批準(zhǔn)。小布什政府上臺后積極考慮批準(zhǔn)《公約》，但小布什任內(nèi)的伊拉克戰(zhàn)爭及2008年總統(tǒng)大選等打斷了當(dāng)時有可能啟動的批約進程。2008年，奧巴馬在競選總統(tǒng)時就表達了致力于推動加入《公約》的立場，指出“海洋是全球資源，也是美國能夠、并且應(yīng)當(dāng)積極承擔(dān)的國際責(zé)任?！?009年1月，希拉里·克林頓表示，批約問題已經(jīng)“拖延得太久”，其就任國務(wù)卿后將把該問題“作為優(yōu)先事項來抓”。2012年6月，五位前共和黨政府的重量級人物、前國務(wù)卿亨利·基辛格、喬治·舒爾茨、詹姆斯·貝克、科林·鮑威爾、康多莉扎·賴斯聯(lián)名在《華爾街日報》發(fā)表文章，為批約辯護。

美國國務(wù)院贊成批準(zhǔn)《公約》主要有三個理由。第一，美國只有成為《公約》的當(dāng)事國，才能確保大陸架延伸部分資源開發(fā)的主權(quán)權(quán)利；第二，美國只有成為《公約》的當(dāng)事國，才能確保深海海底資源開發(fā)的權(quán)利；第三，美國只有成為《公約》的當(dāng)事國，才能作為海洋大國最大限度地維護《公約》規(guī)定的航行自由。

美國國防部出于安全考慮提出加入《公約》，主要有十個理由。第一，機動性確保航行自由；第二，確保大范圍的海洋軍事行動；第三，排除對軍事偵察機的干擾；第四，無障礙地從事諜報活動；第五，避免軍事活動的主權(quán)限制；第六，確保軍事活動的自由；第七，確保在《公約》相關(guān)會議上的發(fā)言權(quán)并發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力；第八，協(xié)調(diào)與同盟國的伙伴關(guān)系；第九，確立要求其他國家遵守條約規(guī)則的優(yōu)勢地位；第十，確立對基于信任要素的習(xí)慣法條約的優(yōu)勢地位。

而“反公約”人士則訴諸國家安全加以反對。由前國防部長拉姆斯菲爾德、前駐聯(lián)合國代表博爾頓及保守派智庫傳統(tǒng)基金會等組成的“反公約”勢力，不滿《公約》從政策上對發(fā)展中國家的照顧及有關(guān)出資義務(wù)的規(guī)定，以“國家安全”為由反對批約。2016年，美國總統(tǒng)大選正在進行，但無論民主黨抑或共和黨候選人上臺，在可預(yù)見的下屆總統(tǒng)任期中，從法律和戰(zhàn)略上看，國會都很難通過《公約》這一立法。誠然，隨著亞太再平衡戰(zhàn)略的實施，尤其是在美國正加大介入南海的力度的情形下，白宮日益重視《公約》對于其維護海洋霸權(quán)話語權(quán)和海洋權(quán)益的意義，加入《公約》的緊迫感有所上升。2016年6月2日，奧巴馬總統(tǒng)在美國空軍學(xué)院發(fā)表演講，敦促國會通過《公約》。美國政府認為，若國會不批準(zhǔn)海洋法，將會削弱美國對“和平解決南海問題的主張”。

如前所述，由于美國國內(nèi)政治（主要是參議院的長期反對）、美國憲法的特征、各種利益集團的分歧以及國民認識等多種原因的綜合作用，美國至今尚未加入《公約》。反對派認為，《公約》存在缺陷，如侵犯美國主權(quán)、妨礙航行自由等，堅決阻止美國加入，并主張美國采取先發(fā)制人的行動自主解決，體現(xiàn)了美國特色的單邊主義。對此，美國國務(wù)卿克里的解釋為：“我們是公約的締約國。我們沒有批準(zhǔn)它，但是我們確實是締約國。美國支持《公約》，美國以《公約》為準(zhǔn)則，即使我們國會還沒有通過它?！?/p>

美國在對《公約》的運用上實行雙重標(biāo)準(zhǔn)，一方面指責(zé)中國在南海問題上違反《公約》并敦促中國對其予以遵守，另一方面又以非簽約國自居，對《公約》中不利于己的條款作任意解讀和利用，從根本上破壞《公約》的公信力和執(zhí)行力。

2014年12月5日，美國國務(wù)院發(fā)表了題為《海洋界限——中國在南海的權(quán)益主張》的報告，試圖否認中國對南?！熬哦尉€”的官方立場，標(biāo)志著美國正式在法律層面介人了南海爭端。此外，菲律賓候任總統(tǒng)杜特爾特多次公開表示愿意與中國就南海問題舉行雙邊對話，美國一方面表示歡迎，另一方面卻加大了對菲律賓的武力支持，美國軍艦和軍機橫闖南海的行動不斷升級，導(dǎo)致南海問題的“軍事化”。

除此之外，美國軍方也常常使用航行自由的概念作為其在南海采取行動的理由，因而被國際社會批評為“過度主張”。事實上，美國強調(diào)“航行自由行動”的初衷是以強大的海軍實力為依托，對抗《公約》中關(guān)于航行自由的規(guī)定，因為美國認為《公約》限制了其海軍在全球行動的自由。真正支撐美國航海自由和海洋權(quán)益的是海軍實力，在軍艦持續(xù)行動的基礎(chǔ)上，美國援引習(xí)慣法保護其航行權(quán)利。在聯(lián)合國190多個成員國中，美國在其中的130多個國家都有軍事存在。美國憑借部署于全球的航母戰(zhàn)斗群，成為世界上最大的海權(quán)國家。

自1991年到2015年，美國國防部每年度發(fā)表關(guān)于航行自由的報告書（DoDAnnual Freedom of Navigation Reports）。實際上，《公約》誕生三十年來，沒有任何跡象表明美國海軍在涉及中國、印度、印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、越南等國在內(nèi)的領(lǐng)海無害通過權(quán)、在國際海峽和群島水域的過境權(quán)及在公海的航行和飛越自由受到了非締約國身份的約束。

（三）日本：國際干預(yù)戰(zhàn)略

日本自1996年批準(zhǔn)《公約》以來，聲稱以《公約》為基礎(chǔ)維護海洋秩序的穩(wěn)定，每年交給國際海洋法法庭大約2.5億日元，為締約國中繳費數(shù)量最多的國家，占全部繳費數(shù)額的22%左右。此外，日本數(shù)名裁判官長期在國際海洋法法庭任職，例如，山本草二（任期1996-2005年），柳井俊二（任期2005-）等，其中柳井俊二自2011年擔(dān)任法庭庭長至今。

此外，日本積極配合美日海權(quán)同盟戰(zhàn)略，采取了國際干預(yù)戰(zhàn)略。即以美日同盟為主軸，以介入南海爭端為驅(qū)動，試圖在組建對華“包圍圈”的國際干預(yù)環(huán)境下借力解決中日之間的東海、釣魚島爭端問題。

第一，日本加強了美日海權(quán)同盟。

2008年，美日海權(quán)同盟正式啟動。自2015年日本推行新安保法案以來，兩國進一步加強了海上軍事合作。2015年版的《日美防衛(wèi)合作指導(dǎo)方針》，強調(diào)美日的“無縫合作”。日本自主防衛(wèi)意識日益強化，日美安全合作的領(lǐng)域則從傳統(tǒng)的空中作戰(zhàn)、海上作戰(zhàn)、反潛作戰(zhàn)、反導(dǎo)作戰(zhàn)、后勤支援等擴展到太空網(wǎng)空合作，再到裝備技術(shù)號情報合作，特別是加強了海上軍事合作。例如，日本前自衛(wèi)艦隊司令官香田洋二提議，建立日美海上戰(zhàn)力新型互補態(tài)勢，由日本海上自衛(wèi)隊承擔(dān)西北太平洋的潛水艇作戰(zhàn)，美國海軍軍力則投放到其他海域。日本防衛(wèi)省計劃在2017年前組建“日美共同部”，這是美日軍事一體化的最新構(gòu)想。

第二，在G7峰會炒作南海議題。

自2015年以來，以日本為先鋒，以美日的共同推動為主要方式，南海和東海問題兩次被列入G7的議題之中，南海問題成為中日兩國間最大的障礙之一。

2015年4月15日，在G7外長會上單獨通過了一份關(guān)于海洋安全問題的聲明，涉及南海和東海局勢，這在G7近40年歷史上尚屬首次。日本是這份聲明的重要的推手，通過這份聲明，日本強拉G7其他成員國進一步向中國施壓。2015年6月4日，在布魯塞爾舉行G7峰會期間，安倍要求西方國家譴責(zé)中國在東海、南海所謂“以實力改變現(xiàn)狀”的行為。G7峰會沒有滿足安倍試圖點名批評中國的意愿，只在會后公報的最后用一段話表述了對東海、南海局勢的關(guān)切。

2016年4月11日，日本廣島市召開的G7外長會議上發(fā)表了海洋安全聲明。聲明再次確認了根據(jù)國際法維護海洋秩序的重要性，提出“對于改變現(xiàn)狀、加劇緊張的單方面行動表示強烈反對。要求所有國家對于大規(guī)模填海、建立基地和軍事利用等行動保持克制，遵循國際法開展行動。”

盡管2016年4月30日岸田訪華期間，中方向日本提出不要在峰會上把南海作為焦點問題討論，但日本并未真心接受該建議。2016年5月27日，G7峰會在日本三重縣伊勢志摩閉幕，南海問題依然成為議題，首腦宣言提及海洋安保問題，對南海、東海情況表示關(guān)切。雖然G7聲明沒有真正的法律效力，但日本當(dāng)局希望借助G7平臺影響國際輿論實現(xiàn)相關(guān)利益：一是為即將宣判的菲律賓南海仲裁案搖旗吶喊；二是為今年日本謀求修改和平憲法第九條做鋪墊；三是“強調(diào)南海，意在東?！保黾优c中國在釣魚島、東海問題上較量的籌碼。

第三，直接介入南海爭端。

由于歷史原因，自20世紀70年代中國與周邊國家圍繞南沙島嶼主權(quán)歸屬和海域管轄的爭端產(chǎn)生以來，日本在這一問題上基本持不干涉立場。然而，冷戰(zhàn)結(jié)束后，日本開始插手南海事務(wù)。1995年，中菲美濟礁爭端爆發(fā)之后，日本對菲律賓明確表示“同情”。2011年，日本前外相河野洋平在參加第二屆東盟論壇期間提出，南海問題可在東盟地區(qū)論壇的框架中討論。

此外，日本還不斷將軍事活動擴展至南海地區(qū)。它于1999年通過《周邊事態(tài)法》，將包括南海在內(nèi)的亞洲大部分地區(qū)劃入“周邊事態(tài)”范圍。2015年版防衛(wèi)白皮書把中國的“威脅”擺在突出位置，首次單獨設(shè)置“海洋問題動向”章節(jié)，指責(zé)“中國的單邊行動正在損害航行自由等原則”。白皮書還史無前例地炒作南海島礁問題，指責(zé)中國試圖依靠實力改變現(xiàn)狀。2015年10月，美日海軍甚至在南海舉行聯(lián)合軍演，日本海上自衛(wèi)隊宙斯盾級護衛(wèi)艦“冬月”號參與美軍對南海的監(jiān)視行動。2016年以來，安倍政府加快實施新安保法。當(dāng)年4月12日，日本海上自衛(wèi)隊艦船?？吭侥辖鹛m灣。

日本介入南海意在東海，希望增加本國在釣魚島問題上與中國博弈的砝碼，減輕自己在東海和釣魚島海域的壓力。日本插手南海問題，無助于相關(guān)爭議的解決，也嚴重損害中日間的政治安全互信，與兩國關(guān)系改善的勢頭背道而馳。

三、中美日海權(quán)博弈的前景：以法治海、以海治海

根據(jù)日本“海洋安全保障”研究會的研究，中美日關(guān)于《公約》存在不同的解釋，大致有以下九項差異。

1.關(guān)于《公約》的加入情況。中國、日本加入了《公約》，美國則沒有加入。

2.關(guān)于進入領(lǐng)海的解釋。中國認為，根據(jù)領(lǐng)海及毗連區(qū)法第6條第2項以及《海上交通安全法》第11條，需要許可。日本認為，根據(jù)《公約》第17條，不需要許可或事前通報。美國認為，根據(jù)《公約》第17條，無需許可或事前通報。

3.對專屬經(jīng)濟區(qū)沿岸國的考慮。中國認為，根據(jù)《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》第11條、第13條，考慮不侵犯沿岸國的經(jīng)濟及安全利益。日本認為，根據(jù)《公約》第58條第3項，考慮不侵犯沿岸國的經(jīng)濟利益。美國認為，根據(jù)《公約》第58條第3項，考慮不侵犯沿岸國的經(jīng)濟利益。

4.關(guān)于在專屬經(jīng)濟區(qū)軍事情報的收集問題。中國認為，根據(jù)《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》第9條，需要許可。日本認為，國家關(guān)于該問題尚未作出充分準(zhǔn)備，因此無法明確態(tài)度。美國認為，根據(jù)《公約》第58條第1項，不需要許可。

5.關(guān)于在專屬經(jīng)濟區(qū)及其在大陸架上部水域進行軍事活動的解釋。中國認為，根據(jù)《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》第11條和第13條，必須限制軍事活動。日本認為，國家對于該問題尚未有相關(guān)的充分研究，因此無法表明態(tài)度。美國認為，根據(jù)《公約》第58條第1項，不需要限制。

6.關(guān)于在專屬經(jīng)濟區(qū)對他國開展軍事活動的對策。中國規(guī)定，必須對他國的活動采取限制措施，例如，對美海軍潛艇監(jiān)測船“無瑕”號在中國南海從事情報搜集、美軍EP-3型電子偵察機飛往中國南海海南島進行電子偵察并發(fā)生撞機事件、迫降海南島機場等軍事活動須采取措施加以限制。日本沒有相關(guān)規(guī)定。美國認為，不需要限制。

7.關(guān)于大陸架的管轄權(quán)范圍。中國認為，根據(jù)《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》第11條、第13條，該管轄權(quán)也適用于上部水域。日本認為，根據(jù)《公約》第78條第1項，管轄權(quán)僅限于海底。美國同樣認為，根據(jù)《公約》第78條第1項，管轄權(quán)僅限于海底。

8.關(guān)于實施大陸架延長的主張。中國認為，中日之間存在專屬經(jīng)濟區(qū)劃界問題，主張大陸架延伸至沖繩海槽附近。日本認為，根據(jù)大陸架界限委員會的規(guī)定，在發(fā)生爭議的海域不做主張，僅僅在太平洋一側(cè)提出申請。美國未加入《公約》，因而無法主張。

9.關(guān)于航行通過權(quán)的解釋。中國國內(nèi)法未作規(guī)定，但是日本認為，海南海峽屬于聯(lián)合國規(guī)定的國際海峽之一，應(yīng)適用于航行通過權(quán)。日本《領(lǐng)海法》設(shè)定，他國海軍艦艇可無害通過特定海域（宗谷海峽、津輕海峽、對馬海峽東、西水道、大隅海峽等），回避航行通過權(quán)。美國認為，政府判斷航行通過權(quán)是必要的，以國際習(xí)慣法對航行通過權(quán)作出解釋。

綜上所述，由于現(xiàn)行《公約》相關(guān)規(guī)定相對靈活及缺乏嚴謹，中、美、日等三國對于《公約》的解釋存在較大差異，即使美日兩國的解釋也不盡相同。在此背景下，為了解決南海爭端，中國兼顧國際法與國際合作，采取外交談判優(yōu)先戰(zhàn)略；美國在《公約》框架外采取了基于軍事優(yōu)勢的海洋威懾戰(zhàn)略；日本則實施國際干預(yù)架構(gòu)下的海洋同盟戰(zhàn)略。采取上述不同戰(zhàn)略的根本實質(zhì)在于中美日三國對亞太海洋秩序的強烈關(guān)注及南海海權(quán)博弈的展開。

種種跡象表明，通過外交談判和平解決南海爭端的方式是最可取的，解決海洋權(quán)益之爭，應(yīng)恪守公平原則，秉持“利益共享，謀求雙贏”的精神。

今后，在外交談判的基礎(chǔ)上，中國可以考慮倡導(dǎo)南海海洋治理的兩個創(chuàng)新I生理念：以法治海、以海治海。

第一，以法治海。在當(dāng)今世界和平與發(fā)展的主題下，傳統(tǒng)的軍事海洋秩序已經(jīng)為國際法框架下的海洋秩序所取代。今后，中國應(yīng)倡導(dǎo)“以法治?！?，同世界各國一起不斷修正現(xiàn)行《公約》中的不足之處，使它日益完善，并與美日等國在保持現(xiàn)行海洋秩序的合理因素的基礎(chǔ)上，積極參與建立國際海洋法新秩序。

2016年是“中國—東盟教育交流年”，《南海各方行為宣言》是東盟各國與中國維護南海和平穩(wěn)定的共同基礎(chǔ)，中國將與東盟國家切實貫徹落實《南海各方行為宣言》和“南海行為準(zhǔn)則”。2016年4月27日至28日，第22次中國—東盟高官磋商在新加坡舉行，中方倡議在同年7月中國一東盟發(fā)表關(guān)于全面有效地落實《南海各方行為宣言》的聯(lián)合聲明，共同維護南海和平穩(wěn)定，確保南海的航行和飛越自由，堅持由直接當(dāng)事國通過談判解決爭議。

第二，以海治海。海洋問題還需通過海洋本身解決?！耙院Ｖ魏！?，推進以經(jīng)濟合作、海洋合作為主渠道的“一帶一路”戰(zhàn)略，重點落實海洋經(jīng)濟、海上互聯(lián)互通、環(huán)保、科研、搜救以及漁業(yè)等領(lǐng)域的國際合作，符合中美日海洋合作的共同利益，可以有效控制南海爭端的消極影響。特別是作為一個崛起中的新興海洋大國以及聯(lián)合國安理會常任理事國，中國今后應(yīng)積極參與對海洋的全球治理，提供南海公共安全產(chǎn)品，積極構(gòu)建亞太海洋安全合作新機制。

結(jié)語

總之，現(xiàn)行的《公約》存在重大缺陷，聯(lián)合國的成員國與《公約》的締約國之間存在不一致性，國際海洋法法庭并不隸屬于聯(lián)合國，而是一個獨立的法庭。在主權(quán)和領(lǐng)土領(lǐng)海問題上，當(dāng)兼顧國內(nèi)法，不能落人海洋法和國際法中的一些嚴重不公平的陷阱。今后中國應(yīng)堅持推進南海海洋治理的兩個創(chuàng)新性理念，即“以法治?！焙汀耙院Ｖ魏！?。中方應(yīng)致力于全面有效地落實《南海各方行為宣言》，堅持并推動國際社會全面正確地理解《公約》，維護自身的南海海洋權(quán)益，同時需要防止中美“冷戰(zhàn)”，尋求推進中美日開展海洋合作的共同利益，并尋求建立與東南亞國家合作共贏的真正的海洋法治之路、海洋發(fā)展之路。

收稿日期：2016年5月

（責(zé)任編輯：趙裴）