周文兮，林承園，熊主武

(孝感市委黨校，湖北 孝感 432000)

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湖北省孝感市小城鎮(zhèn)發(fā)展的若干問題

周文兮，林承園，熊主武

(孝感市委黨校，湖北 孝感 432000)

近年來湖北孝感圍繞“以人為核心”推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，小城鎮(zhèn)發(fā)展取得了巨大成就，鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)明顯改善，城鎮(zhèn)功能穩(wěn)步提升，人居環(huán)境持續(xù)優(yōu)化。同時(shí)發(fā)展過程中還面臨著人口集中度不夠，基礎(chǔ)設(shè)施不足，城鎮(zhèn)管理跟不上，產(chǎn)業(yè)支撐不夠強(qiáng)等問題，需要在提高中心鎮(zhèn)人口集中度，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)承載力，加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，逐步增強(qiáng)城鎮(zhèn)管理能力等方面持續(xù)努力，使小城鎮(zhèn)發(fā)展過程成為孝感全面建成小康社會的過程。

城鎮(zhèn)化；人口；管理

我國正處于世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中。同全國一樣，湖北省孝感市(以下簡稱孝感)城鎮(zhèn)化發(fā)展帶動了全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，成為孝感現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎。近期，我們圍繞“以人為核心的城鎮(zhèn)化”的主題，對孝感市小城鎮(zhèn)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行調(diào)研，認(rèn)為近年來孝感小城鎮(zhèn)發(fā)展已經(jīng)取得巨大成就，鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)明顯改善，城鎮(zhèn)功能穩(wěn)步提升，人居環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，同時(shí)發(fā)展過程中還面臨著人口集中度不夠，基礎(chǔ)設(shè)施不足，城鎮(zhèn)管理跟不上，產(chǎn)業(yè)支撐不夠強(qiáng)等問題，需要在提高中心鎮(zhèn)人口集中度，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)承載力，加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，逐步加強(qiáng)城鎮(zhèn)管理能力等方面持續(xù)努力，使小城鎮(zhèn)建設(shè)成為孝感全面建成小康社會的重要推動力量。

一、孝感市小城鎮(zhèn)建設(shè)取得的成績

近年來，孝感市遵循“以人為核心的城鎮(zhèn)化”的理念，積極推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)。2015年更是搶抓國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)機(jī)遇，開創(chuàng)“全域孝感”的規(guī)劃和發(fā)展路徑，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)建設(shè)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口承載能力都得到顯著改善，城鎮(zhèn)化步伐穩(wěn)步邁進(jìn)。孝感市統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2015年底，孝感市常住人口487.80萬人，其中城鎮(zhèn)常住人口為261.46萬人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到53.60%，比上年增加1.35個(gè)百分點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)五年連續(xù)增長，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積達(dá)到252平方公里。[1]

表1 2011年以來孝感常住人口城鎮(zhèn)化率

1．全域規(guī)劃基本形成。孝感市于2015年首次將全市8910平方公里作為一個(gè)整體，編制實(shí)施了“全域孝感”總體規(guī)劃。總體規(guī)劃縱向打通市縣鄉(xiāng)村四級規(guī)劃，把云夢縣、孝南區(qū)1687平方公里合為1個(gè)城市帶納入城市總體規(guī)劃范圍，全面完成5縣市總體規(guī)劃修編和30個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)、100個(gè)示范村規(guī)劃編制，形成了全市統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的“1531”空間格局，同時(shí)明確了全市2.4萬多個(gè)村灣發(fā)展方向[2]；橫向?qū)⑿滦统擎?zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化、新農(nóng)村建設(shè)工作、扶貧攻堅(jiān)、農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、“十三五”發(fā)展規(guī)劃等統(tǒng)籌安排部署，打通專項(xiàng)規(guī)劃，同步城市建設(shè)編制22項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃，使規(guī)劃覆蓋層級更廣，工作合力更強(qiáng)，提升了總體規(guī)劃執(zhí)行的科學(xué)化水平。小城鎮(zhèn)迅速發(fā)展成為城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)體系中的紐帶，涌現(xiàn)出馬口鎮(zhèn)、湯池鎮(zhèn)等一批全國全省小城鎮(zhèn)建設(shè)重點(diǎn)鎮(zhèn)和示范鎮(zhèn)。

2．人口規(guī)模不斷擴(kuò)大。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，近5年孝感全市戶籍總?cè)丝诜€(wěn)中略微上下浮動，但常住人口逐年增加，城鎮(zhèn)人口規(guī)模逐漸擴(kuò)大，城鎮(zhèn)化率逐年上升。按照《孝感市城市總體規(guī)劃(2013-2030)》中對市域城鎮(zhèn)規(guī)模等級結(jié)構(gòu)的劃分，孝感市域城鎮(zhèn)已經(jīng)超規(guī)劃實(shí)現(xiàn)發(fā)展。不僅市域城鎮(zhèn)化水平達(dá)53.60%，除縣域中心城區(qū)城鎮(zhèn)(街道)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)外，已有4個(gè)10-20萬人口規(guī)模的小城鎮(zhèn)(肖港鎮(zhèn)、馬口鎮(zhèn)、華嚴(yán)農(nóng)場、汈汊湖養(yǎng)殖場)，21個(gè)5-10萬人口規(guī)模的小城鎮(zhèn)，64個(gè)2-5萬人口規(guī)模的小城鎮(zhèn)以及若干人口規(guī)模小于2萬人的一般城鎮(zhèn)的小城鎮(zhèn)體系。[3]全域規(guī)劃“1531”空間格局中的30個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)成為市域城鎮(zhèn)體系的重要支撐，吸納城鎮(zhèn)人口能力不斷增強(qiáng)。

3．基礎(chǔ)設(shè)施日趨完善。近5年來，孝感市用于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資近194.55億元。一是基礎(chǔ)設(shè)施“六張網(wǎng)”建設(shè)不斷完善。全市污水處理廠、垃圾處理場興建及運(yùn)營范圍逐步由縣域中心城區(qū)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)展；截至2015年10月，天然氣已覆蓋全部縣級城區(qū)，并延伸到部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)；智能電網(wǎng)建設(shè)和農(nóng)網(wǎng)改造升級實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋；縣縣通高速公路、鎮(zhèn)鎮(zhèn)通二級公路、村村通水泥路，路網(wǎng)密度居全省前列，道路硬化率達(dá)到100%，客車通村率達(dá)98.1%；同時(shí)廣播電視也實(shí)現(xiàn)村村通，行政村電話通達(dá)率100%，寬帶覆蓋率100%，通光纖比例為2/3。二是積極貫徹省政府“綠滿荊楚”的要求，全面實(shí)施“綠滿澴川”行動，建成觀音湖線、應(yīng)湯線、王楊線等近200公里綠色長廊，并計(jì)劃兩年內(nèi)實(shí)現(xiàn)全市村莊綠化地、通道綠化地、宜林地等全面綠化。三是著力推進(jìn)現(xiàn)代文明村鎮(zhèn)建設(shè)。逐步完善農(nóng)戶家庭收集、村鎮(zhèn)集中轉(zhuǎn)運(yùn)、縣市統(tǒng)一處理的鄉(xiāng)村垃圾治理機(jī)制，持續(xù)建設(shè)清潔鄉(xiāng)村工程，通過改路、改水、改廚、改廁、改圈，清垃圾、清污泥、清路障、清宅基“五改四清”，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村凈化、綠化和美化，各地城鎮(zhèn)面貌煥然一新。[4]

4．公共服務(wù)明顯改善。公共服務(wù)質(zhì)量和水平逐步提升，并向農(nóng)村延伸和覆蓋。一是城鄉(xiāng)居民保障服務(wù)不斷提高。建立了覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系，提高了各項(xiàng)保障和救助標(biāo)準(zhǔn)。2015年全市城鎮(zhèn)新增就業(yè)8.4萬人，增長33.3%，截止12月末，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為3.7%。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，城鎮(zhèn)低保實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，農(nóng)村最低生活保障制度全面建立。二是城鄉(xiāng)教育事業(yè)不斷改善。通過調(diào)整農(nóng)村教育布局，改善農(nóng)村辦學(xué)條件，逐年引進(jìn)鄉(xiāng)村教師人才隊(duì)伍，并實(shí)施“城鄉(xiāng)校際聯(lián)盟行動計(jì)劃”，讓農(nóng)村學(xué)校共享城市優(yōu)質(zhì)教育資源，城鄉(xiāng)教育事業(yè)穩(wěn)步推進(jìn)，7個(gè)縣市區(qū)已全部通過義務(wù)教育均衡發(fā)展評估，義務(wù)教育免費(fèi)政策全面落實(shí)。三是城鄉(xiāng)文化體育衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展迅速。通過積極推進(jìn)城鄉(xiāng)文化廣場、公共文體設(shè)施和服務(wù)體系建設(shè)，提升了文化軟實(shí)力，實(shí)現(xiàn)文化信息資源共享工程全覆蓋?？h、鄉(xiāng)、村三級公共衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)逐步完善，連續(xù)3年定向委培了200名鄉(xiāng)村醫(yī)生，鼓勵市縣醫(yī)療機(jī)構(gòu)整合鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，城鄉(xiāng)衛(wèi)生一體化建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。四是城鄉(xiāng)社會治理不斷創(chuàng)新。把綜治信訪維穩(wěn)扭在一起抓，建立市、縣、鄉(xiāng)、村四級網(wǎng)格平臺，推行“一村一警”工作模式和實(shí)施“平安村灣”視頻監(jiān)控工程，開展了留守兒童監(jiān)護(hù)、幫扶工作，促進(jìn)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。

5．鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。各城鎮(zhèn)充分發(fā)揮政策優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢，把產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)支撐放在城鎮(zhèn)化的重要位置，積極爭取土地、資金和政策支持發(fā)展鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)，以產(chǎn)業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化。一是城鎮(zhèn)工業(yè)不斷發(fā)展壯大。2015年，全市城鎮(zhèn)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)達(dá)到1257家，實(shí)現(xiàn)增加值719.61億元，比上年增長9.3%；實(shí)現(xiàn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值167.45億元，占規(guī)模以上工業(yè)增加值的23.3%。[1]城鎮(zhèn)與產(chǎn)業(yè)融合互促共進(jìn)效應(yīng)不斷凸顯。二是重點(diǎn)建制鎮(zhèn)發(fā)揮帶頭引領(lǐng)作用。重點(diǎn)建制鎮(zhèn)充分挖掘和發(fā)揮自身相對優(yōu)勢，引導(dǎo)本地企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中，通過打造產(chǎn)業(yè)集聚、規(guī)模經(jīng)濟(jì)或集約效應(yīng)明顯的工業(yè)園區(qū)和特色小區(qū)形成拉動經(jīng)濟(jì)的小引擎，發(fā)展勢頭強(qiáng)勁。三是特色城鎮(zhèn)異軍突起。一批新型小城鎮(zhèn)因地制宜，找準(zhǔn)自身發(fā)展定位，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，成為農(nóng)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)、工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)或服務(wù)業(yè)(包括旅游業(yè))強(qiáng)鎮(zhèn)。如肖港鎮(zhèn)圍繞萬畝農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)，形成近3萬畝以小香蔥為主的精細(xì)種植板塊，形成都市農(nóng)業(yè)富鎮(zhèn)。湯池鎮(zhèn)打造“華中第一湯”溫泉品牌，形成旅游業(yè)活鎮(zhèn)。 王義貞鎮(zhèn)在古銀杏群落上做文章，發(fā)展形成銀杏加工、苗木、技術(shù)服務(wù)、旅游、商貿(mào)“五位”一體的產(chǎn)業(yè)格局。宣化店鎮(zhèn)啟動紅色旅游紀(jì)念館建設(shè)，打造紅色旅游名鎮(zhèn)等。

二、孝感市小城鎮(zhèn)建設(shè)存在的主要問題

1.城鎮(zhèn)規(guī)?？傮w較小，人口集中程度不夠。進(jìn)入新世紀(jì)以來，我市城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)，各地小城鎮(zhèn)人口與建成區(qū)規(guī)模差不多都擴(kuò)大了一倍。但因起點(diǎn)低，布局分散，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)除了政府所在地集鎮(zhèn)外，通常還有2個(gè)左右的集鎮(zhèn)，也就是原來管理區(qū)所在地，少數(shù)比政府所在地集鎮(zhèn)規(guī)模還要大，使得我市小城鎮(zhèn)普遍存在人口規(guī)模較小的問題。我們調(diào)研的全市23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的小城鎮(zhèn)人口數(shù)據(jù)可以直觀反映這一點(diǎn)。

表2 孝感市23個(gè)小城鎮(zhèn)的集鎮(zhèn)人口數(shù)量統(tǒng)計(jì)表

如上表所示，人口最少的小城鎮(zhèn)只有2000多人，5000人以下的小城鎮(zhèn)占比達(dá)45.8%，這種人口規(guī)模難以充分發(fā)揮城鎮(zhèn)功能，聚集效應(yīng)也較低；集鎮(zhèn)人口數(shù)量大于一萬人的只有4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，占總抽樣的16.7%?？傮w上，我市小城鎮(zhèn)人口集中規(guī)模還有待進(jìn)一步提高。

2．基礎(chǔ)設(shè)施相對落后，社會管理水平有待提高。孝感市的小城鎮(zhèn)普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平低的問題，公共供水普及率、污水處理率、生活垃圾無害化處理率、家庭寬帶接入率等指標(biāo)都偏低。同時(shí)部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還面臨選址難題，由于居民環(huán)保意識的增強(qiáng)，部分城鎮(zhèn)居民對周邊設(shè)立垃圾場持排斥心理，導(dǎo)致有些地方垃圾場難以建立；大多數(shù)小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，企業(yè)水氣排放不達(dá)標(biāo)，在污水處理問題上缺乏資金投入，違規(guī)排放現(xiàn)象長期存在；不少小城鎮(zhèn)空中電線、網(wǎng)線、電話線等雜亂纏繞交錯，既不安全也影響市容市貌。在規(guī)模大的小城鎮(zhèn)，大多存在著位置偏僻、街道狹窄、人氣不旺、衛(wèi)生條件和排水設(shè)施差的老街區(qū)，與綠化、美化、亮化、凈化等建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較高的新街區(qū)形成鮮明對比。

急速城鎮(zhèn)化進(jìn)程對基層社會管理提出新要求。目前，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地大多都建起了便民公共服務(wù)大廳，中小學(xué)校與育兒園、醫(yī)院、福利院等較為健全，極大方便了群眾日常生產(chǎn)生活，提高了社會管理與服務(wù)效率。同時(shí)，存在的問題也不容忽視，在規(guī)模較大的小城鎮(zhèn)特別是地域內(nèi)中心集鎮(zhèn)，吸引了較多的周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至鄰近縣市的農(nóng)民，在以原戶籍為基本管理單元的現(xiàn)行體制下，居住地與戶籍地不一致、務(wù)工地與居住地分離、家庭內(nèi)部務(wù)工務(wù)農(nóng)兼顧、留守人口與流動人口數(shù)量大、交通改善與信息化日益深化、個(gè)人自由度與選擇機(jī)會多樣化等新變化，對鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)社會管理一體化、區(qū)域間聯(lián)動管理等提出了新的要求，政府管理體制機(jī)制有待持續(xù)深入創(chuàng)新。

3．產(chǎn)業(yè)支撐能力不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)程度較低。城鎮(zhèn)化的發(fā)展離不開產(chǎn)業(yè)支撐。今年中央經(jīng)濟(jì)工作會議和中央農(nóng)村工作會議提出，打造高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化，推進(jìn)產(chǎn)城融合，將城鎮(zhèn)化作為拓展農(nóng)民就業(yè)的重要空間。[5]城鎮(zhèn)化核心是人的城鎮(zhèn)化，就業(yè)則是實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)。良好產(chǎn)業(yè)的支撐能給集鎮(zhèn)居民提供大量的就業(yè)機(jī)會，從而促進(jìn)以人為核心新型城鎮(zhèn)化的有效實(shí)現(xiàn)。調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，很多小城鎮(zhèn)的建設(shè)缺乏有力的產(chǎn)業(yè)支撐，在集鎮(zhèn)安家的很多家庭主要勞動力都外出務(wù)工，日常集鎮(zhèn)內(nèi)街道兩邊大門緊鎖、街上人口稀少的現(xiàn)象大量存在。

產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度不高，持續(xù)發(fā)展能力弱。許多小城鎮(zhèn)不僅產(chǎn)業(yè)支撐能力不強(qiáng)，還存在產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度低，難以形成規(guī)模效應(yīng)。有的依托地域資源發(fā)展起來的第二產(chǎn)業(yè)，管理與技術(shù)水平低，產(chǎn)業(yè)鏈條短，資源利用率不高，對環(huán)境影響較大；一些小城鎮(zhèn)通過招商引資建立的企業(yè)，缺乏配套產(chǎn)業(yè)，持續(xù)發(fā)展能力弱。大量存在的是以生活服務(wù)為主的第三產(chǎn)業(yè)，且以外來大資本為主體的企業(yè)在持續(xù)侵蝕本地的發(fā)展機(jī)會。具有持續(xù)發(fā)展?jié)摿Φ泥l(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)在各地開始產(chǎn)生，但在管理、經(jīng)營模式、服務(wù)能力、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面都還處于探索期。

4．公共管理體制不順，政府管理力不從心。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地為基礎(chǔ)的小城鎮(zhèn)是億萬農(nóng)民實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的首選。急速擴(kuò)大的小城鎮(zhèn)規(guī)模，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的城鎮(zhèn)管理職能提出新要求，但因管理體制的制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的此項(xiàng)功能受到極大限制。從一定程度上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行使城鎮(zhèn)管理職能時(shí)，普遍存在著因法律與制度缺失導(dǎo)致的無法定依據(jù)的行為，不進(jìn)行管理，則群眾正常生產(chǎn)生活秩序難以維持，進(jìn)行管理則面臨很多困難甚至存在違法嫌疑。

三、堅(jiān)持以人為核心理念加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)

1．以中心城鎮(zhèn)為重點(diǎn)提高人口集中度。從城鎮(zhèn)化發(fā)展實(shí)際出發(fā)，在發(fā)揮大中城市作用的同時(shí)，應(yīng)更加注重小城鎮(zhèn)的發(fā)展，以利于更好地降低城鎮(zhèn)化成本，解決就業(yè)問題，推動城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，這也是我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要途徑。[6]目前，我市已經(jīng)形成初現(xiàn)大城市格局的中心城市，具備中等城市規(guī)模的縣級市與縣城、中心鎮(zhèn)與中小集鎮(zhèn)等不同層級的城鎮(zhèn)體系，為城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供了堅(jiān)實(shí)的載體。為持續(xù)推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，除了繼續(xù)堅(jiān)持發(fā)展中心城市與縣市中等城市之外，必須在現(xiàn)有基礎(chǔ)上以中心城鎮(zhèn)為重點(diǎn)逐步提高城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的人口集中度。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，逐步建立穩(wěn)定的中心城鎮(zhèn)建設(shè)資金來源，多方爭取上級資金，適當(dāng)爭取公益資金，穩(wěn)妥爭取信貸資金，為城鎮(zhèn)建設(shè)開辟多種資金來源。在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上處理好公平發(fā)展與突出重點(diǎn)的關(guān)系，在安排社會公益項(xiàng)目、城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目方面，應(yīng)注重適度向中心鎮(zhèn)傾斜，提高中心鎮(zhèn)對周邊農(nóng)民的吸引力。

始終把維護(hù)群眾利益、滿足群眾訴求作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)對本地人口關(guān)注與對外來人口的關(guān)注并重，將人的就業(yè)、住房、交通等物質(zhì)層面需求與文化、教育等精神層面需求共抓，不斷增強(qiáng)小城鎮(zhèn)吸引力。完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度，鼓勵農(nóng)村人口就近有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，對到中心鎮(zhèn)安家落戶的非本鎮(zhèn)農(nóng)民，應(yīng)給予他們各方面的同等便利待遇；協(xié)調(diào)落實(shí)好跨省、跨市、跨縣、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)流入農(nóng)民應(yīng)享受的各項(xiàng)社會政策與正當(dāng)待遇。

2．以特色經(jīng)濟(jì)為抓手實(shí)現(xiàn)發(fā)展可持續(xù)。從現(xiàn)實(shí)看，大多數(shù)小集鎮(zhèn)屬于消費(fèi)性城鎮(zhèn)，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐。為實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)科學(xué)持續(xù)發(fā)展，必須努力發(fā)展鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐能力。按照“統(tǒng)一規(guī)劃、分類指導(dǎo)、項(xiàng)目帶動、產(chǎn)業(yè)支撐、突出重點(diǎn)”的原則，加強(qiáng)中心鎮(zhèn)和特色鎮(zhèn)建設(shè)。優(yōu)先支持縣域中心鎮(zhèn)，集中打造特色資源鎮(zhèn)，做大做強(qiáng)地方特色產(chǎn)業(yè)，引進(jìn)適合本地發(fā)展的新型產(chǎn)業(yè)，形成特色產(chǎn)業(yè)鏈與產(chǎn)業(yè)集群，使其成為接納農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的重要節(jié)點(diǎn)?！笆濉逼陂g，突出抓好9個(gè)國家級重點(diǎn)鎮(zhèn)和一批省級重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)，繼續(xù)爭取國家和省試點(diǎn)鎮(zhèn)政策支持；建成30個(gè)綜合實(shí)力突出、布局合理、規(guī)模適度、功能健全、特色明顯的市級重點(diǎn)鎮(zhèn)或特色鎮(zhèn)；集中打造7個(gè)生態(tài)文化旅游特色鎮(zhèn)，增強(qiáng)吸引力和服務(wù)功能，使其具有鮮明的人文和生態(tài)景觀特色。

對各地重點(diǎn)鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)發(fā)展，要結(jié)合歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢，在“魂”字上下功夫，注重延續(xù)地方歷史文脈，展現(xiàn)城鎮(zhèn)文化魅力，充分挖掘當(dāng)?shù)囟嘧硕嗖实拿袼酌耖g文化，并將其融匯到城鎮(zhèn)建設(shè)布局、風(fēng)貌設(shè)計(jì)、景觀打造乃至單個(gè)建筑作品當(dāng)中，讓人感受到不同小城鎮(zhèn)的獨(dú)特風(fēng)采和內(nèi)涵。

3．以改善環(huán)境為核心增強(qiáng)城鎮(zhèn)承載力。為切實(shí)提升小城鎮(zhèn)的人口承載能力，應(yīng)加強(qiáng)對基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)和管理。應(yīng)將各類基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃納入總體規(guī)劃中，制定具備可操作性的規(guī)劃，堅(jiān)持建管結(jié)合原則，進(jìn)一步完善小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建管體制，確保重要基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)持續(xù)運(yùn)營。同時(shí)，對道路、照明、管道與垃圾站等基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)規(guī)劃建設(shè)，按照“管網(wǎng)聯(lián)通、弱電入地、雨水入溝、污水進(jìn)廠”的原則，打通連接處，堅(jiān)決杜絕面子工程與形象工程。

適度發(fā)展鎮(zhèn)級小城市。適應(yīng)小城鎮(zhèn)快速發(fā)展的新趨勢，把區(qū)位條件優(yōu)越、基礎(chǔ)設(shè)施較好、鎮(zhèn)區(qū)常住人口規(guī)模較大、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)以及綜合發(fā)展?jié)摿^大的少數(shù)重點(diǎn)中心城鎮(zhèn)作為鎮(zhèn)級小城市進(jìn)行試點(diǎn)建設(shè)，形成新的縣域增長極。創(chuàng)新這類小城鎮(zhèn)建設(shè)管理體制機(jī)制，增加其經(jīng)濟(jì)社會自主管理權(quán)限。在“十三五”時(shí)期，努力把漢川市沉湖與馬口、孝南區(qū)祝站與肖港、應(yīng)城市湯池與東馬坊、安陸市洑水、云夢縣隔蒲潭、孝昌縣周巷和大悟縣宣化店等10個(gè)市重點(diǎn)中心鎮(zhèn)，作為孝感鎮(zhèn)級市建設(shè)試點(diǎn)，根據(jù)發(fā)展需要給予部分縣級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，將其打造成為沿路、沿線的人口和經(jīng)濟(jì)集聚區(qū)，成為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐點(diǎn)。

打造綠色生態(tài)小城鎮(zhèn)。根據(jù)各地實(shí)際情況，合理規(guī)劃重點(diǎn)鎮(zhèn)中心鎮(zhèn)發(fā)展邊界，對永久性基本農(nóng)田實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，貫徹執(zhí)行好生態(tài)紅線的規(guī)定，合理設(shè)定小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中不同類型用地開發(fā)利用的各種規(guī)范，建設(shè)綠色宜居緊湊型小城鎮(zhèn)，高效利用小城鎮(zhèn)建設(shè)用地。依據(jù)各地自然條件，加大可再生能源的綜合利用力度，逐步提高新能源和可再生能源比重。立足自然風(fēng)貌，樹立親水理念，加強(qiáng)水系建設(shè)，在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)中因勢融入水要素，積極創(chuàng)造宜居的親水環(huán)境。高度重視城鎮(zhèn)綠化建設(shè)，提升綠化設(shè)計(jì)水平，通過拆地還綠、拆墻透綠、見縫插綠，多搞一些街頭的小綠地、小廣場，實(shí)現(xiàn)水更清、山更秀、景更美，促進(jìn)人與自然的和諧發(fā)展。

4．以完善服務(wù)為目標(biāo)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)全覆蓋。在實(shí)施統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍登記制度的基礎(chǔ)上，加快實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)人口全覆蓋以及本地人口和外來人口全覆蓋?！笆濉逼陂g，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)全覆蓋，逐步提高保障水平。依據(jù)小城鎮(zhèn)常住人口而非行政等級規(guī)劃配置基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)，逐步加大財(cái)政資金對小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)建設(shè)的支持力度；加大小城鎮(zhèn)公共交通的財(cái)政資金投入，統(tǒng)一城鄉(xiāng)公共交通補(bǔ)貼政策，不斷提升小城鎮(zhèn)公共交通服務(wù)水平；[7]合理調(diào)整學(xué)校布局，依法核定教師編制，足額撥付義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，保障小城鎮(zhèn)外來人口隨遷子女能夠在公辦學(xué)校接受義務(wù)教育；實(shí)施學(xué)生雙向選擇、投入傾斜以及師資流動等制度，持續(xù)提高小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)教育水平，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均等化；對農(nóng)民工進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，鼓勵農(nóng)民工取得職業(yè)資格證書和專項(xiàng)職業(yè)能力證書。

全面推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。以公共服務(wù)一體化、產(chǎn)業(yè)一體化和基礎(chǔ)設(shè)施一體化為重點(diǎn)，全方位持續(xù)開展城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。以產(chǎn)業(yè)一體化為基礎(chǔ)，以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為龍頭，加強(qiáng)縣域內(nèi)協(xié)作配套，形成以縣城、中心鎮(zhèn)、小集鎮(zhèn)各層級為依托的縣域空間發(fā)展格局。在遵循規(guī)劃前提下，實(shí)行統(tǒng)一布局統(tǒng)一建設(shè)，通過加強(qiáng)交通、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改善小城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活環(huán)境。

5．以創(chuàng)新機(jī)制為動力提高城鎮(zhèn)管理能力。近年來小城鎮(zhèn)發(fā)展勢頭迅猛，前些年鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革后的管理體制機(jī)制已不適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展需要。在工作機(jī)制上，縣市一級可根據(jù)現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要成立新型城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室或協(xié)調(diào)小組，同時(shí)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少中心城鎮(zhèn)也應(yīng)配備相應(yīng)機(jī)構(gòu)及人員，切實(shí)加強(qiáng)對小城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)與管理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏行政執(zhí)法職能，但現(xiàn)實(shí)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級又需要對城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展進(jìn)行日常管理。在堅(jiān)持依法行政的前提下，縣級與城鎮(zhèn)建設(shè)、管理等有關(guān)的執(zhí)法部門要適度安排執(zhí)法力量下到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，或建立派出機(jī)構(gòu)，開展行政執(zhí)法，促進(jìn)小城鎮(zhèn)規(guī)范良性發(fā)展。

提高小城鎮(zhèn)資源利用水平。落實(shí)中央關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革政策精神，建立市域內(nèi)土地流轉(zhuǎn)利用統(tǒng)籌機(jī)制與制度。探索出集體土地所有權(quán)、使用權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)分離的有效辦法，探索出小城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)集體建設(shè)用地進(jìn)入統(tǒng)一土地市場的合規(guī)辦法。[8]。創(chuàng)新投融資機(jī)制，積極利用小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)、資源和政策優(yōu)勢，解放思想，把小城鎮(zhèn)的資源、資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為經(jīng)營手段，實(shí)現(xiàn)資源變資產(chǎn)，資產(chǎn)變資本，提高城鎮(zhèn)自我積累、自我發(fā)展能力。

加強(qiáng)城鎮(zhèn)小區(qū)物業(yè)管理。提高新建小區(qū)物業(yè)管理覆蓋率，老舊小區(qū)加快水電路改造，盡快實(shí)現(xiàn)物業(yè)管理全覆蓋，新建小區(qū)加快完善配套服務(wù)功能；加強(qiáng)和諧小區(qū)建設(shè)，充分發(fā)揮居民委員會、業(yè)主委員會和物業(yè)公司的作用，寓管理于服務(wù)之中，努力打造和諧、文明的現(xiàn)代小城鎮(zhèn)新社區(qū)。建立健全小城鎮(zhèn)市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生、清掃保潔等管理措施，逐步提高小城鎮(zhèn)居民的文明素養(yǎng)。

[1] 孝感市統(tǒng)計(jì)局.2015年孝感市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL].(2016-03-21)[2016-05-30].http://www.xgstjj.cn/index.php/home/show/typeid/51/id/1460.

[2] 孝感市人民政府.孝感市城市總體規(guī)劃(2013-2030)[EB/OL].(2013-10-01)[2016-05-30].http://www.xiaogan.gov.cn/art/2013/10/1/art_238_2292.html.

[3] 孝感市地方志編纂委員會．孝感年鑒[M].武漢：湖北人民出版社，2015．

[4] 孝感市人民政府.2016年孝感市政府工作報(bào)告[N].孝感日報(bào).2016-03-18(1).

[5] 新華網(wǎng).中央城市工作會議精神[EB/OL].(2015-12-22)[2016-05-30].http://news.xinhuanet.com/politics/2015-12/22/c_1117545528.htm.

[6] 福建省委、人民日報(bào)社聯(lián)合調(diào)研組.積極探索中小城市新型城鎮(zhèn)化之路[EB/OL].(2014-12-22)[2016-05-30].http://finance.people.com.cn/n/2014/1222/c1004-26248447.html.

[7] 李學(xué)鋒.中小城市綜合承載力如何提升[J].人民論壇,2015(35):137-139.

[8] 劉良謀,張學(xué)峰，等.新形勢下推進(jìn)湖北城鎮(zhèn)化建設(shè)的思考與建議[J].政策,2011(10):16-21.

(責(zé)任編輯：胡先硯)

2016-07-25

周文兮(1986- )，女，湖北孝感人，孝感市委黨校教師。

林承園(1987- )，女，湖北漢川人，孝感市委黨校教師。

F328

A

2095-4824(2016)05-0122-05

熊主武(1965- )，男，湖北大悟人，孝感市委黨校教授。