黃文

摘 要 在城市社區(qū)治理中，不同地區(qū)開展了大規(guī)模的網(wǎng)格化管理試點(diǎn)工作，推動(dòng)政府由控制轉(zhuǎn)為服務(wù)，社區(qū)從封閉轉(zhuǎn)為開放，居民由被動(dòng)服從轉(zhuǎn)為自主性抉擇。相當(dāng)部分城市社區(qū)的網(wǎng)格化理管取得了良好的效果。對(duì)于網(wǎng)格化治理模式的工作重心，歸納起來有四個(gè)方面：一是“橫向到邊，縱向到底”的社區(qū)服務(wù)；二是網(wǎng)格化助推基層社區(qū)民主自治；三是凸顯民生情懷的社區(qū)治理理念；四是“項(xiàng)目化”推進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞 網(wǎng)格化治理 模式創(chuàng)新 樣本考察

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

城市的社區(qū)建設(shè)起步較早，是從試點(diǎn)逐漸向全面推進(jìn)的過程。時(shí)至今日，城市社區(qū)建設(shè)工作仍是中央乃至地方所著力提倡的具有較高價(jià)值的工作，受到了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，特別是社區(qū)治理模式的選擇問題，對(duì)于從整體上提高我國(guó)的社會(huì)治理水平具有重要意義。社區(qū)網(wǎng)格化治理新模式的形成，無論是在社區(qū)管理手段上，還是管理方法和理念上，都有獨(dú)創(chuàng)的特色和創(chuàng)新之處，帶來了社區(qū)民主自治、居民居住環(huán)境以及生活方式的變化，這種變革性的嘗試引發(fā)了社會(huì)和學(xué)界的廣泛思考，并引發(fā)了較為激烈的討論。

1“橫向到邊，縱向到底”的社區(qū)服務(wù)

西部地區(qū)如青海和西安采用的“橫向到邊，縱向到底”的社區(qū)服務(wù)體系實(shí)現(xiàn)了服務(wù)觸角的延伸再延伸，為基層群眾帶來了真正的實(shí)惠。長(zhǎng)期以來國(guó)家實(shí)施單一政府行政主導(dǎo)的社區(qū)管理，其特征主要是社區(qū)的管理權(quán)屬于政府所有，基本不存在社區(qū)和群眾的自主權(quán)，在保證政府主體地位與利益的前提下，以自上而下的方式實(shí)施行政權(quán)力，組織社區(qū)建設(shè)，壟斷公共資源，居民缺乏對(duì)社區(qū)的依賴性，其對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感與歸屬感也相應(yīng)的欠缺，那么，社區(qū)建設(shè)的責(zé)任到底由誰(shuí)承擔(dān)，主體是誰(shuí)呢？就當(dāng)前的社會(huì)管理形勢(shì)來看，存在著主體的多元性與不同利益主體分化的趨勢(shì)。但“橫向到邊，縱向到底”的網(wǎng)格化社區(qū)服務(wù)體系明確了社區(qū)居民的主體地位，整合了公共資源，贏得了居民的普遍認(rèn)同。這種精細(xì)化、信息化和實(shí)效化的服務(wù)體系，決定了基層準(zhǔn)行政區(qū)建設(shè)的終結(jié)，真正代表群眾利益的自治組織成為社區(qū)治理的主體力量。也決定了政府與居民之間的多元溝通與良性互動(dòng)，使群眾的意愿能夠通暢的向政府表達(dá)，促進(jìn)公眾廣泛而理性的參與政治生活。除了服務(wù)延伸和多元主體之間的互動(dòng)外，“橫向到邊，縱向到底”的社區(qū)服務(wù)體系的另一個(gè)重要的特征就是政府的資源整合，優(yōu)化配置。在社區(qū)建設(shè)過程中，各區(qū)域具有明顯的差異。

青海格爾木市對(duì)各項(xiàng)職能部口的服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行整合。創(chuàng)立了網(wǎng)格——社區(qū)——街道——工行委——市的層級(jí)責(zé)任制。按照“一格多員”的模式，將900多名綜合治理、勞動(dòng)保障、民政、司法等服務(wù)人員整合到網(wǎng)格化治理工作來，實(shí)行社區(qū)“一站式”服務(wù)。而未整合前，全市各相關(guān)職能部口呈分散化，也經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)互相推諉的現(xiàn)象，百姓不僅是辦事難，有時(shí)甚至是找人難。而實(shí)行職能部口服務(wù)項(xiàng)目整合后，可以有效解決跨部門辦事的麻煩，提高了老百姓辦事的速度和效率。保證辦事人員上班時(shí)間在崗，老百姓能夠隨時(shí)找到負(fù)責(zé)人；同時(shí)也能保證政策的宣傳到位。

西安市對(duì)各種社會(huì)優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源的整合。各種社會(huì)組織、社區(qū)志愿者都是進(jìn)行社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵力量，但他們中也普遍存在著管理落后，組織性渙散等問題。確立了“N+5”社區(qū)服務(wù)體系，社區(qū)細(xì)分為N個(gè)單元網(wǎng)格，實(shí)行精細(xì)化服務(wù)、合理配置資源，社區(qū)中的每個(gè)網(wǎng)格都有信息員、管理員、督導(dǎo)員、專管員、協(xié)理員等5大員進(jìn)行實(shí)時(shí)服務(wù)，這五大員是由專職社工、社會(huì)組織成員和志愿者組成的。通過對(duì)各種社會(huì)優(yōu)質(zhì)資源的整合，社區(qū)不但能夠形成全方位、多層次的服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)便民服務(wù)全面化，而且對(duì)于杜會(huì)組織的健康發(fā)展、志愿者規(guī)模的擴(kuò)大都有巨大的作用。

2網(wǎng)格化助推基層社區(qū)民主自治

社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)居民的需求如何才能夠?qū)崿F(xiàn)有效的銜接呢？西安市探索出社區(qū)民主自治的新機(jī)制。2010年西安市碑林社區(qū)創(chuàng)造出了利于基層民主治理的新模式，即“四議六公開”制度，在該區(qū)103個(gè)社區(qū)進(jìn)行了大力的推廣實(shí)行，所謂“四議”就是社區(qū)事務(wù)按照提議（社區(qū)黨支部）、商議（社區(qū)兩委會(huì)）、審議（黨員大會(huì)）、決議（居民大會(huì)）的程序組織實(shí)施；“六公開”是指社區(qū)政務(wù)公開、事務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開、服務(wù)公開、決議公開、結(jié)果公開。從實(shí)施“四議六公開”制度以來，社區(qū)共召開了320多次民主議事會(huì)議，對(duì)700多件議題進(jìn)行了集中討論，65件社區(qū)復(fù)雜事項(xiàng)得到解決，24起矛盾糾紛得到化解，而且還制定了38項(xiàng)社區(qū)自治制度，內(nèi)容涉及民主選舉、民主評(píng)議、居民代表大會(huì)、居務(wù)公開等多個(gè)方面的內(nèi)容。

可見，政府通過網(wǎng)格化治理促進(jìn)基層民主政治建設(shè)，從表面上看，似乎是新型社區(qū)治理模式內(nèi)容與自治性的問題。從根本上說，從政府“管理”到“治理”，從“控制”到“服務(wù)”的過程中，政府——社區(qū)——居民關(guān)系的變更，在社區(qū)治理中三者關(guān)系的協(xié)調(diào)和利益分配的問題日益突出，社區(qū)自主性增強(qiáng)、居民參與基層民主決策形式多樣、政府統(tǒng)籌多種利益群體，極大的提高了建設(shè)基層民主政治的實(shí)力。因此，在當(dāng)前歷史條件下，政府所要面對(duì)和處理的，是以怎樣的方式更有效深化行政體制改革，加快基層民主政治建設(shè)的步伐，從而達(dá)到政府治理與群眾自治的有機(jī)統(tǒng)一。

3凸顯民生情懷的網(wǎng)格化社區(qū)治理理念

為踐行“民生為先，服務(wù)為先，基層為先”的理念，內(nèi)蒙古鄂爾多斯市構(gòu)筑“三色民生管理防線”。確立了關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，讓人民群眾真正的當(dāng)家做主?，F(xiàn)今，該市區(qū)基本構(gòu)建了一套“紅、黃、綠”三級(jí)管理體系，只要是事關(guān)人民群眾切身利益的重大事項(xiàng)都必須要納入到這個(gè)三級(jí)管理體系中。具體分為三種情況：第一，綠色等級(jí)管理的主要是那些群眾滿意度高、實(shí)施條件成熟，風(fēng)險(xiǎn)較低的項(xiàng)目，集中精為快速推進(jìn)；第二，黃色等級(jí)管理的主要是那些在政策上有分歧，存在一定風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，等到條件成熟了再實(shí)施；第三，紅色等級(jí)管理的是那些對(duì)政策存有較大的爭(zhēng)議、矛盾糾紛頻發(fā)，風(fēng)險(xiǎn)很大地項(xiàng)目，暫時(shí)不予推行，以防發(fā)生社會(huì)紛爭(zhēng)和群體性事件。

4“項(xiàng)目化”推進(jìn)網(wǎng)格化社區(qū)治理創(chuàng)新

社會(huì)管理的范疇廣泛，涉及社區(qū)治理的諸多方面，如工作內(nèi)容、工作領(lǐng)域、工作手段等。我們說要想在社會(huì)管理創(chuàng)新工作中做到多方參與、有效切入，關(guān)鍵就是要通過科學(xué)的方法開展工作。項(xiàng)目化管理一直就是被各方所廣泛推崇的實(shí)踐方式，尤其是實(shí)行社會(huì)管理創(chuàng)新以來，內(nèi)蒙、西安、青海均把握住其作為社會(huì)管理創(chuàng)新綜合試點(diǎn)城市的難得機(jī)遇，敢于發(fā)現(xiàn)新情況、研究新問題，探索新規(guī)律，深入推動(dòng)“項(xiàng)目化管理”方式，極大的激發(fā)了社區(qū)發(fā)展的動(dòng)力源泉，全面增強(qiáng)了社區(qū)工作的實(shí)效性與影響力。

內(nèi)蒙、西安、青海雖然都致力于以項(xiàng)目化帶動(dòng)社區(qū)治理創(chuàng)新，但是三者具體來說，其項(xiàng)目化工作舉措是存在差異的：內(nèi)蒙鄂爾多斯市是群眾性需求創(chuàng)設(shè)項(xiàng)目“民生工程”，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際和民生問題的緊迫性，緊緊圍繞社區(qū)居民的需求尋找項(xiàng)目。開展“民生工程”，形成社區(qū)治理的長(zhǎng)效機(jī)制，使得民生工程向制度化、公平化、均衡化方向邁進(jìn)。努力推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，尤其要注意在社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面保證城鄉(xiāng)居民享有均等的權(quán)力，建立惠及城鄉(xiāng)居民的完善的社會(huì)保障體系，使越來越多的人都能共享發(fā)展成果。以此為基礎(chǔ)，每個(gè)社區(qū)可以按照項(xiàng)目進(jìn)展的程度做出階段性的定位，并對(duì)項(xiàng)目的進(jìn)度做出安排，至今，項(xiàng)目已經(jīng)具有了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，產(chǎn)生了良好的社會(huì)效應(yīng)。

青海格爾木市在參與社會(huì)管理創(chuàng)新的項(xiàng)目中，全市上下聯(lián)動(dòng)，重點(diǎn)打造了“高原先鋒工程”這個(gè)中心項(xiàng)目。提倡實(shí)體化運(yùn)作方式，主要體現(xiàn)在有場(chǎng)所干事，有專門人員做事，充分發(fā)揮各級(jí)黨組織和廣大黨員的先鋒模范作用。通過“星級(jí)評(píng)定”、“五個(gè)好黨組織活動(dòng)”、“一線工作法”、“網(wǎng)絡(luò)化管理”、“組團(tuán)式服務(wù)”活動(dòng)，提升了基層黨組織的整體水平，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)和諧，匯聚了民心，服務(wù)了人民群眾，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展貢獻(xiàn)了重要力量。

西安社會(huì)化機(jī)制推進(jìn)項(xiàng)目“天網(wǎng)工程”，確保平安。在維護(hù)社會(huì)治安方面，集中優(yōu)勢(shì)警力，綜合采用了人防、技防和物防的舉措，以借力、趁勢(shì)、融合、滲透等方式推動(dòng)了項(xiàng)目的有效實(shí)施。資金的來源方面，主要是采取企業(yè)冠名和商業(yè)贊助的形式，開拓了籌措資金的渠道，為項(xiàng)目的運(yùn)作提供了保障；項(xiàng)目推進(jìn)方面，集合社會(huì)整體實(shí)力共同推進(jìn)項(xiàng)目運(yùn)作?！疤炀W(wǎng)工程”的實(shí)施，依賴于政府、社區(qū)、公安機(jī)關(guān)、群眾發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，給政策、給資金、給設(shè)備、給人力，最大限度地發(fā)揮聚集效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)了西安市社區(qū)建設(shè)在范圍上的全覆蓋，在管理上的高標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)合各方力量，通過借勢(shì)借力借臺(tái)的方式匯集各種社會(huì)資源為社區(qū)建設(shè)服務(wù)，形成了推進(jìn)網(wǎng)格化工作順利運(yùn)行的強(qiáng)大合力。

5結(jié)論

總體上，我國(guó)城市社區(qū)治理的基本態(tài)勢(shì)，是行政型走向網(wǎng)格化治理，從單一、封閉走向互動(dòng)、開放的趨勢(shì)。改革初期，管理權(quán)在政府，個(gè)人只是被動(dòng)服從，沒有獨(dú)立自治的權(quán)利。而現(xiàn)在，全國(guó)各地大部分地區(qū)都在實(shí)行網(wǎng)格化社區(qū)治理，明晰了社區(qū)及個(gè)人的自主權(quán)利，打破了一元化的利益格局，有助于合理劃分個(gè)人與社會(huì)、政府的權(quán)利，從而為實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理模式的轉(zhuǎn)型奠定堅(jiān)實(shí)的制度與群眾基礎(chǔ)。網(wǎng)格化社區(qū)治理模式的生成，將會(huì)對(duì)原有的社區(qū)體制架構(gòu)進(jìn)行重大變革，使得社區(qū)居民能夠同等的分享到改革發(fā)展的有益成果。重新構(gòu)建群眾與社會(huì)、政府的利益關(guān)系，也將對(duì)社區(qū)的組織和權(quán)力結(jié)構(gòu)及政府的職能和行為產(chǎn)生重大的影響，這也將成為我國(guó)社區(qū)發(fā)展史上的重要篇章。

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