劉斌

關(guān)于借鑒美國加州零排放汽車法規(guī)在中國實(shí)施新能源汽車積分管理政策的思考

劉斌

中國汽車技術(shù)研究中心新能源汽車與財(cái)稅政策研究室，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士/研究員級高工

在國家規(guī)劃、財(cái)稅優(yōu)惠、推廣應(yīng)用等諸多政策支持下，我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)取得了較大的進(jìn)步，但與此同時(shí)，2015年底也出現(xiàn)部分不良企業(yè)違規(guī)騙補(bǔ)。為此，政府部門在完善財(cái)稅政策的同時(shí)，也在積極探索能承接財(cái)政補(bǔ)貼退出后的替代政策，借鑒加州零排放汽車法規(guī)實(shí)施新能源汽車積分管理已成為多部門的共識(shí)。但是，由于新能源汽車積分管理政策（以下簡稱“積分管理”）是一項(xiàng)對產(chǎn)業(yè)發(fā)展影響深遠(yuǎn)的全新政策，在積分政策實(shí)施機(jī)理、前提基礎(chǔ)、政策設(shè)計(jì)、實(shí)施影響等方面仍有待深入研究。為此，筆者結(jié)合自己的理解對相關(guān)問題進(jìn)行了思考，提出一些不成熟的意見，期望能拋磚引玉，讓產(chǎn)業(yè)界、學(xué)者能繼續(xù)深入研究、完善措施，以促進(jìn)行業(yè)更好發(fā)展。

編輯/N.E.S 楊朔

1 產(chǎn)業(yè)發(fā)展從培育期向成長期邁進(jìn)，亟待盡快明確出臺(tái)積分政策，以向業(yè)界發(fā)出堅(jiān)持發(fā)展新能源汽車的強(qiáng)烈信號。

我國新能源汽車發(fā)展正從產(chǎn)業(yè)培育期向成長期邁進(jìn)，2015年《中國制造2025》、2016-2020年財(cái)政補(bǔ)貼政策的發(fā)布，以及今年2月24日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定進(jìn)一步支持新能源汽車產(chǎn)業(yè)的措施，可以說向社會(huì)發(fā)出了中國未來五年堅(jiān)持新能源汽車發(fā)展戰(zhàn)略的明確信號。汽車企業(yè)在吃了一顆定心丸的同時(shí)，也擔(dān)心2020年后補(bǔ)貼政策一旦退出，如果缺乏有效的獎(jiǎng)懲措施，而新能源汽車仍難以同傳統(tǒng)燃油汽車競爭，市場陡然下降使得前期投資打了水漂。為此，如果通過實(shí)施新能源汽車積分管理政策明確未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)及有力的獎(jiǎng)懲措施，能向社會(huì)各界發(fā)出長期堅(jiān)持發(fā)展新能源汽車的強(qiáng)烈信號。在這個(gè)長期信號指引下，新能源汽車整車和零部件企業(yè)能將國家戰(zhàn)略落實(shí)為企業(yè)長期戰(zhàn)略，并加大研發(fā)工作力度，充電基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)加快配套設(shè)施投資，其他社會(huì)資本有望繼續(xù)投資新能源汽車。

2 考慮到企業(yè)準(zhǔn)備周期、政策實(shí)施條件以及消費(fèi)者行為的轉(zhuǎn)變，前期應(yīng)強(qiáng)化管理，打好實(shí)施基礎(chǔ)。

首先，新能源汽車積分管理是引導(dǎo)汽車生產(chǎn)企業(yè)行為轉(zhuǎn)變的政策措施，廠商行為的轉(zhuǎn)變、企業(yè)產(chǎn)品規(guī)劃和商業(yè)化都需要一定的周期。其次，新能源汽車積分管理是一項(xiàng)看起來簡單但實(shí)施起來比較復(fù)雜的政策，實(shí)施中需要較強(qiáng)的事中事后監(jiān)管能力。去年底之所以產(chǎn)生新能源汽車騙補(bǔ)行為，不良企業(yè)的惡意騙補(bǔ)是主因，但也反映出監(jiān)管能力的不足——生產(chǎn)一致性缺乏保障，地方推廣部門補(bǔ)貼審核把關(guān)不嚴(yán)，機(jī)動(dòng)車違規(guī)上牌問題凸顯。如果不強(qiáng)化行業(yè)事中事后管理能力，實(shí)施積分管理后仍不可避免地會(huì)出現(xiàn)企業(yè)造假謀取新能源汽車積分的行為，甚至產(chǎn)生行業(yè)普遍造假的被動(dòng)局面。最后，如果只靠新能源汽車積分一項(xiàng)政策從供給側(cè)對汽車生產(chǎn)企業(yè)加壓，而不促進(jìn)消費(fèi)者行為的轉(zhuǎn)變，仍難以保障該政策的有效實(shí)施，因此也需要消費(fèi)者意識(shí)的轉(zhuǎn)變和充電基礎(chǔ)設(shè)施的完善。

基于企業(yè)、政府、消費(fèi)者三方面的因素，建議積分管理實(shí)施前期應(yīng)是準(zhǔn)備期（如三年左右的準(zhǔn)備期）。在此階段，企業(yè)應(yīng)積極做好研發(fā)和產(chǎn)品規(guī)劃工作；政府部門主要是將汽車企業(yè)納入管理范圍，避免比例較高而出師不利，并大力提升行業(yè)監(jiān)管能力；做好新能源汽車消費(fèi)的宣傳，引導(dǎo)消費(fèi)者行為的轉(zhuǎn)變。在這個(gè)準(zhǔn)備過程中，強(qiáng)化監(jiān)管能力是決定積分管理能否有效實(shí)施的關(guān)鍵，應(yīng)是政府工作的重點(diǎn)。

3 新能源汽車積分管理作為強(qiáng)制性規(guī)定，需要完善法律法規(guī)使得規(guī)定有法可依、企業(yè)違規(guī)必究。

市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，契約精神是法制經(jīng)濟(jì)的靈魂，只有交易雙方遵守契約，切實(shí)履行合同，才能確保交易安全，市場經(jīng)濟(jì)才能發(fā)展起來。市場經(jīng)濟(jì)中不僅各市場主體要堅(jiān)持契約精神，依法行政是政府在市場經(jīng)濟(jì)中堅(jiān)持契約精神的基本要求。當(dāng)前我國正在向法制社會(huì)邁進(jìn)，汽車行業(yè)管理也在從行政管理向法制化管理轉(zhuǎn)變，相關(guān)部門也在按照國家要求梳理行業(yè)管理相關(guān)措施的合法合規(guī)性。在這個(gè)階段，將國家新能源汽車戰(zhàn)略演變?yōu)槠髽I(yè)戰(zhàn)略的強(qiáng)制性規(guī)定仍需要相關(guān)的法規(guī)基礎(chǔ)。如果缺乏相關(guān)的上位法，新能源汽車生產(chǎn)強(qiáng)制規(guī)定無法得到汽車生產(chǎn)企業(yè)的認(rèn)可，企業(yè)未達(dá)到規(guī)定要求，政府部門也難以出臺(tái)懲罰措施來進(jìn)行處罰。為此，實(shí)施積分管理應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī)，一方面對企業(yè)生產(chǎn)義務(wù)強(qiáng)制性出臺(tái)上位法。另一方面，需要對懲罰措施出臺(tái)提供實(shí)施依據(jù)。只有這樣，才能使得規(guī)定有法可依，企業(yè)違規(guī)必究。

4 積分管理作為逐步發(fā)揮市場機(jī)制的有效措施，應(yīng)在厘清政府之手和市場之手邊界的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮市場作用。

實(shí)施積分管理，如何界定政府之手和市場之手邊界，讓市場和政府發(fā)揮各自作用又能有效銜接是該項(xiàng)政策面臨的最大挑戰(zhàn)。尤其是對我國政府管理部門來說，一直擅長的是行政管理而不是發(fā)揮市場作用，在管理中也會(huì)存在“不管則亂，一管則死”的僵局，因此需更要充分彌補(bǔ)政府部門的市場短板以充分發(fā)揮市場之長。

首先，政府部門要明確“有所為有所不為”，要界定新能源汽車積分管理規(guī)定中政府職能邊界，分清政府與企業(yè)、市場的各自職能。完善制度、出臺(tái)規(guī)則、做好監(jiān)管應(yīng)是政府所要做的重要工作，允許更多的市場主體，依靠市場允許積分自由交易，以經(jīng)濟(jì)懲罰而不是行政處罰為主才能更好地發(fā)揮市場作用。

其次，積分管理中應(yīng)在規(guī)則制定、政策實(shí)施、獎(jiǎng)懲措施三方面保持一定的獨(dú)立性，厘清各參與主體的責(zé)任，避免政府管理將制度設(shè)計(jì)、監(jiān)管集聚一身，出現(xiàn)問題也可有效追責(zé)。

第三，管理措施設(shè)計(jì)中要深入研究如何利用市場機(jī)制。這其中最重要的是研究如何充分利用市場機(jī)制發(fā)揮監(jiān)管作用，而不是單純依靠政府監(jiān)管從而避免企業(yè)聯(lián)合欺騙政府行為的產(chǎn)生。充分發(fā)揮公開市場的監(jiān)督作用，如果行業(yè)內(nèi)有企業(yè)造假行為導(dǎo)致交易價(jià)格下降，則會(huì)對其他新能源汽車企業(yè)造成損失，使得相關(guān)企業(yè)更有動(dòng)力去協(xié)助監(jiān)管，并舉報(bào)造假行為。

此外，允許富余積分的自由交易，避免政府的事前審批，也能避免尋租行為的產(chǎn)生。主要依靠經(jīng)濟(jì)懲罰而不以剛性的行政處罰為主，在為企業(yè)提供市場化合規(guī)途徑的同時(shí)，也能降低政府管理的難度。

5 積分管理對技術(shù)路線應(yīng)堅(jiān)持開放發(fā)展的原則，不斷與時(shí)俱進(jìn)。

盡管我國確定了新能源汽車發(fā)展戰(zhàn)略，但是考慮到技術(shù)的多樣性以及技術(shù)的不斷進(jìn)步，建議在實(shí)施中對技術(shù)路線應(yīng)堅(jiān)持開放發(fā)展的原則，不斷進(jìn)行調(diào)整完善。

首先，初期實(shí)施時(shí)對不同的節(jié)能減排技術(shù)路線有所區(qū)別，如規(guī)定插電式混合動(dòng)力汽車、純電動(dòng)汽車、燃料電池汽車能獲得新能源汽車積分的同時(shí)，對節(jié)能減排顯著的非插電式混合動(dòng)力汽車計(jì)算時(shí)可以有一定的優(yōu)惠。

其次，規(guī)定實(shí)施中保持一定的穩(wěn)定性，涉及產(chǎn)品技術(shù)路線、關(guān)鍵技術(shù)參數(shù)，前期做好前瞻性制度設(shè)計(jì)，盡量避免貿(mào)然出臺(tái)后隨時(shí)調(diào)整。在政策實(shí)施中不可避免地會(huì)產(chǎn)生新情況、新問題，建議針對問題逐步完善，避免因產(chǎn)生問題就直接歸罪、排除某類車型，對純電續(xù)駛里程等關(guān)鍵技術(shù)參數(shù)也應(yīng)在一定階段（如三年）保持穩(wěn)定，避免朝令夕改致企業(yè)無所適從。

最后，應(yīng)借鑒加州零排放汽車規(guī)定將新能源汽車積分管理發(fā)展為推動(dòng)革新技術(shù)的有效措施，這樣，當(dāng)有革新技術(shù)產(chǎn)生后也可納入新技術(shù)新車型，推動(dòng)新的革新技術(shù)應(yīng)用。

6 科學(xué)設(shè)計(jì)比例要求是積分管理的實(shí)施難點(diǎn)，應(yīng)加大這方面的基礎(chǔ)研究并建立平衡機(jī)制。

當(dāng)前我國新能源汽車發(fā)展受政策影響大，未來發(fā)展面臨的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)仍有較大的不確定性，諸多的不確定為政府規(guī)定強(qiáng)制性生產(chǎn)比例帶來了較大的挑戰(zhàn)。據(jù)調(diào)研，即使是確定了新能源汽車發(fā)展戰(zhàn)略的國內(nèi)企業(yè)，仍認(rèn)為新能源汽車產(chǎn)業(yè)是政策驅(qū)動(dòng)，因此非常關(guān)心未來政策的趨勢以及不確定性可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，對未來市場規(guī)模、消費(fèi)者真正可能接受的車型仍一頭霧水。對國家來說，確定未來幾年合適的強(qiáng)制比例（使得行業(yè)通過不斷努力能得以實(shí)現(xiàn)的比例）更加困難，加州實(shí)施零排放汽車法規(guī)之初確定了1998年實(shí)現(xiàn)零排放汽車占新車市場的2%，但1996年基于現(xiàn)實(shí)情況不得不取消了2%的規(guī)定。強(qiáng)制比例與市場實(shí)際存在偏差的情況下，政府選擇也面臨著兩難：如果強(qiáng)制比例與市場實(shí)際相差甚遠(yuǎn)，多數(shù)企業(yè)均未達(dá)標(biāo)時(shí)是趕緊調(diào)整政策還是懲罰眾多企業(yè)？如果新能源汽車普及進(jìn)程加快，強(qiáng)制比例是與時(shí)俱進(jìn)還是不做調(diào)整？

為做好強(qiáng)制比例的科學(xué)設(shè)計(jì)，一方面，應(yīng)加強(qiáng)對市場預(yù)測、企業(yè)行為、消費(fèi)者行為的基礎(chǔ)研究，深入分析市場前景以及積分規(guī)定實(shí)施后的影響，以確定更加合理的比例。強(qiáng)制比例之于積分規(guī)定，如同我國的乘用車企業(yè)平均燃料消耗量標(biāo)準(zhǔn)之于油耗管理辦法，是一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)研究工作。2020年前的強(qiáng)制比例我們可以根據(jù)國家的目標(biāo)進(jìn)行設(shè)定，但2020年后的強(qiáng)制比例必須進(jìn)行深入研究后確定。另一方面，在規(guī)定強(qiáng)制比例的同時(shí)，應(yīng)建立推動(dòng)積分管理的自我平衡機(jī)制。譬如，允許政府部門有一定比例的調(diào)控積分，在積分供不應(yīng)求時(shí)在市場出售，在積分供過于求時(shí)進(jìn)行積分回購，通過調(diào)控機(jī)制使得政府規(guī)定的比例和市場實(shí)際盡量不出現(xiàn)大的偏差，從而保證這項(xiàng)政策能夠持續(xù)實(shí)施。

7 實(shí)施積分管理需要產(chǎn)業(yè)界、消費(fèi)者、政府部門、相關(guān)產(chǎn)業(yè)的協(xié)力推進(jìn)才能獲得成功。

新能源汽車的普及既涉及眾多政府管理部門，也涉及企業(yè)、消費(fèi)者、社會(huì)相關(guān)部門等。為此，實(shí)施該項(xiàng)政策首先需要國內(nèi)相關(guān)管理部門各司其職、協(xié)力推進(jìn)。這既包括研發(fā)、規(guī)劃、行業(yè)管理、交通管理、充電基礎(chǔ)設(shè)施、城市建設(shè)等相關(guān)中央部委管理部門，也包括地方政府的城市建設(shè)、規(guī)劃、行業(yè)管理等眾多部門，需要大家在各領(lǐng)域共同發(fā)力，為政策實(shí)施提供組織保障和良好環(huán)境，甚至在共同行動(dòng)上，也可以采取國際合作的方式來推進(jìn)。其次，更重要的是產(chǎn)業(yè)界的努力。這既包括整車生產(chǎn)企業(yè)、零部件企業(yè)和配套基礎(chǔ)設(shè)施等企業(yè)，還包括進(jìn)入新能源汽車產(chǎn)業(yè)的社會(huì)資本。第三，政府與產(chǎn)業(yè)界的努力需要得到消費(fèi)者認(rèn)可。政府管理部門為消費(fèi)者的使用提供了良好的消費(fèi)環(huán)境，企業(yè)向市場提供了更多有競爭力的產(chǎn)品，輔以消費(fèi)者消費(fèi)觀念從傳統(tǒng)燃油汽車向新能源汽車的轉(zhuǎn)變，該積分政策的實(shí)施才具有可持續(xù)性。最后，協(xié)力推進(jìn)電力行業(yè)的清潔化，通過“新能源汽車+電力清潔化”，才能更好地發(fā)揮新能源汽車的節(jié)能減排效果，避免社會(huì)各界對發(fā)展新能源汽車的質(zhì)疑。

8 積分管理應(yīng)階段實(shí)施，定期評估優(yōu)化后形成鼓勵(lì)持續(xù)創(chuàng)新的新機(jī)制。

一方面，政策實(shí)施既要保持一定時(shí)間的穩(wěn)定性，又需要在面對新情況、新問題時(shí)不斷調(diào)整優(yōu)化。為此，分階段實(shí)施在保持政策穩(wěn)定性的同時(shí)，也為政策的評估提供了可能，通過定期階段評估可不斷完善政策措施。更重要的是，我們借鑒的美國加州零排放汽車法規(guī)核心目標(biāo)是驅(qū)動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新，產(chǎn)生新的技術(shù)和產(chǎn)品，并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。通過建立積分制度建立鼓勵(lì)創(chuàng)新的機(jī)制，也可以說是零排放汽車積分管理的精髓。零排放汽車法規(guī)著眼于未來利益——目標(biāo)是污染物和溫室氣體零排放，驅(qū)動(dòng)新技術(shù)的產(chǎn)生。因此，如果能借鑒零排放汽車法規(guī)，在我國探索建立解決交通未來能源、降低空氣污染物和溫室氣體排放的持續(xù)創(chuàng)新機(jī)制，則對行業(yè)發(fā)展和國家節(jié)能減排來說相當(dāng)有益。

最后，總結(jié)一下，對新能源汽車積分管理實(shí)施的主要建議是：一是盡快明確新能源汽車積分目標(biāo)以向產(chǎn)業(yè)和社會(huì)發(fā)出強(qiáng)有力的引導(dǎo)信號。前期實(shí)施應(yīng)以打好實(shí)施基礎(chǔ)為主，完善法律法規(guī)使得強(qiáng)制規(guī)定有法可依，企業(yè)違規(guī)必究。二是在厘清政府之手和市場之手邊界的基礎(chǔ)上，分責(zé)管理、引進(jìn)市場措施以充分發(fā)揮市場作用。同時(shí)，技術(shù)路線應(yīng)堅(jiān)持開放發(fā)展的原則，不斷與時(shí)俱進(jìn)。三是深入分析政策影響，科學(xué)設(shè)計(jì)比例要求并建立平衡機(jī)制。產(chǎn)業(yè)界、消費(fèi)者、政府部門、相關(guān)產(chǎn)業(yè)的協(xié)力推進(jìn)，是推動(dòng)政策實(shí)施不可或缺的措施。四是積分管理應(yīng)在分階段實(shí)施后定期評估、不斷完善，以建立鼓勵(lì)持續(xù)創(chuàng)新的新機(jī)制。