熊元彬

（湘潭大學(xué) 歷史系，湖南 湘潭 411105）

論清末官紳在籌建政黨與責(zé)任內(nèi)閣中的活動(dòng)

熊元彬

（湘潭大學(xué) 歷史系，湖南 湘潭 411105）

政黨是近代制度化的產(chǎn)物，而籌建政黨則是開(kāi)設(shè)責(zé)任內(nèi)閣的前提。晚清以降，一部分開(kāi)明的官紳對(duì)西方的政黨有了初步的了解和宣傳。隨著中西政治文化的不斷交融，特別是清末預(yù)備立憲的推行，這些官紳不僅進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)政黨的認(rèn)識(shí)，而且還積極投身于籌建活動(dòng)，甚至還加強(qiáng)了對(duì)籌建政黨與開(kāi)設(shè)責(zé)任內(nèi)閣辯證關(guān)系的闡釋?zhuān)M(jìn)而在政黨內(nèi)閣的選擇方面出現(xiàn)了紛爭(zhēng)，推動(dòng)了近代中國(guó)的制度化建設(shè)。

清末；官紳；政黨；政黨內(nèi)閣

清末是一個(gè)極不尋常的動(dòng)蕩時(shí)代，是近代中國(guó)制度化的建設(shè)時(shí)期。對(duì)于清末民初政黨的整體性論述，學(xué)界已取得了不少的研究成果。然而，對(duì)于清末政黨的研究，僅有岑樹(shù)海和聞麗等人先后做了專(zhuān)題性的闡釋?zhuān)莾烧卟粌H各有其側(cè)重點(diǎn)，而且在有關(guān)政黨觀念輸入的標(biāo)志性方面也有所差異。其中，岑樹(shù)海從“發(fā)生學(xué)”的角度對(duì)清末立憲運(yùn)動(dòng)下政黨的孕育、產(chǎn)生及其歷史地位作了較為全面的梳理，認(rèn)為政黨觀念的輸入肇始于戊戌變法時(shí)期梁?jiǎn)⒊凇稌r(shí)務(wù)報(bào)》的大力宣傳。然而，聞麗則從歷史邏輯的角度論述了清末政黨觀念的產(chǎn)生，并認(rèn)為政黨政治觀念的輸入“在時(shí)間上也是遲至庚子之后”。但實(shí)際上，早在二十多年前，中國(guó)就出現(xiàn)了諸如駐英公使郭嵩燾，以及馬建忠等部分開(kāi)明官紳對(duì)西方政黨的初步認(rèn)識(shí)和宣傳。有緣于此，筆者將從清末的報(bào)刊，以及時(shí)人留下的日記等第一手資料著手，圍繞國(guó)人對(duì)政黨的初步認(rèn)識(shí)、宣傳到籌建，以及政黨與責(zé)任內(nèi)閣辯證關(guān)系的闡釋和政黨內(nèi)閣的選擇之爭(zhēng)四方面進(jìn)行專(zhuān)題論述，梳理清末官紳對(duì)政黨、責(zé)任內(nèi)閣的認(rèn)識(shí)和宣傳及其籌建活動(dòng)，以便更加直觀地透視出清末預(yù)備立憲的真實(shí)畫(huà)面，以及認(rèn)清近代中國(guó)制度化建設(shè)的復(fù)雜性和艱難性。

一、國(guó)內(nèi)外對(duì)政黨的宣傳

古有朋黨之團(tuán)體，然非近代意義上之有效、合法的政治組織，而幾乎僅是結(jié)黨即為營(yíng)私的私黨。

此類(lèi)黨派不僅不利于社會(huì)，而且有損于國(guó)家的權(quán)益。相反，以國(guó)家權(quán)益而結(jié)合，并取得大多數(shù)人贊同的黨派才可稱(chēng)為真正的政黨，“系為公共之利害所結(jié)合，政黨則有裨社會(huì)及國(guó)家”，因而也只有到了近代時(shí)期，其政治學(xué)者倡言的政黨，“蓋能名副其實(shí)也”。簡(jiǎn)言之，“朋黨為私黨，謂政黨為公黨”?；诖?，朋黨與政黨的差異也就主要表現(xiàn)在性質(zhì)和作用兩方面。對(duì)于中國(guó)古代的朋黨和近代西方政黨的區(qū)別，梁?jiǎn)⒊髁藢?zhuān)門(mén)的闡述，認(rèn)為朋黨與政黨有五大區(qū)別。其一，朋黨以人為中心，而政黨則以主義為中心；其二，朋黨不許對(duì)抗力的敵黨存在，而政黨則承認(rèn)在野黨的合法性；其三，朋黨以陰險(xiǎn)狠戾為競(jìng)爭(zhēng)手段；其四，朋黨中派系林立，黨中有黨；其五，朋黨的結(jié)構(gòu)，“其烏合也易，其鳥(niǎo)獸散也易”。

可見(jiàn)，梁?jiǎn)⒊J(rèn)為朋黨的中心是人，而非近代以主義為中心的政黨，朋黨與朋黨，以及朋黨內(nèi)部之間均以其私利為目的，手段極為陰險(xiǎn)。此外，杜亞泉也對(duì)朋黨與政黨的目的和結(jié)合方式的差異進(jìn)行了闡述。杜亞泉與梁?jiǎn)⒊粯樱J(rèn)為政黨“以主義結(jié)合，非以感情結(jié)合者”，并認(rèn)為“政黨以調(diào)查政務(wù)、研究政策、指導(dǎo)國(guó)民為目的”。甚至有論者還對(duì)朋黨與政黨的宗旨也作了區(qū)別，認(rèn)為朋黨無(wú)宗旨，而政黨則以“意見(jiàn)為是非”，朋黨“以勢(shì)力定從違”。

政黨是近代制度化的產(chǎn)物，是施行立憲的結(jié)果。政黨與其他黨派在競(jìng)爭(zhēng)中共存，并推動(dòng)政治、經(jīng)濟(jì)等建設(shè)。政黨的“組織之完全無(wú)缺，非如聚眾紛議也，其所抱之宗旨，光明正大”，因而其一舉一動(dòng)、一思一想、一言一論、一設(shè)一施皆不出政治之范圍，如此才“是所謂真政黨，是所謂不負(fù)政黨之名，是所謂不愧為政黨之實(shí)”。就黨派而言，歐美文明之國(guó)莫不有兩種以上的政黨，雖然其手段有別，但他們都是以能否增進(jìn)國(guó)民之幸福和國(guó)家勢(shì)力為準(zhǔn)繩。因此，政黨由多數(shù)國(guó)民贊成之，攬握行政大權(quán)，是政府的中堅(jiān)，而其他黨派則“敗處田野，即為反對(duì)政府黨，徒旁監(jiān)察政府之行事，以評(píng)判其得失”?！胺磳?duì)政府黨”以監(jiān)察政黨的目的而存在，并以政黨是否真的增進(jìn)了國(guó)民的幸福和國(guó)家的勢(shì)力為標(biāo)志。但是，時(shí)人也認(rèn)識(shí)到，就清末的國(guó)情而言，中國(guó)籌建政黨卻存在著諸多的問(wèn)題，不僅其組建甚難，而且它還與提倡者的意圖極為相反，“故非展期，而俟時(shí)運(yùn)之至不能也”。

有學(xué)者認(rèn)為中國(guó)“近代政黨思想的輸入與傳播由梁?jiǎn)⒊厥肌?，其?biāo)志為戊戌變法時(shí)在《時(shí)務(wù)報(bào)》等媒體上“大力鼓吹黨會(huì)對(duì)國(guó)家政治的重要性，他對(duì)西方黨會(huì)的介紹開(kāi)國(guó)人集會(huì)結(jié)社風(fēng)氣之先”。但是，據(jù)筆者所見(jiàn)資料，最早傳入歐美政黨觀念的應(yīng)屬首任駐英公使郭嵩燾出使當(dāng)年，而非學(xué)界所謂的戊戌變法時(shí)期，以及“在時(shí)間上也是遲至庚子之后”。1876年，郭嵩燾出使英國(guó)時(shí)就曾稱(chēng)贊：“西國(guó)均設(shè)朝黨野黨，使各以所見(jiàn)相持爭(zhēng)勝”，如法國(guó)，“君黨凡三，民黨亦三，議論視他國(guó)猶繁”。1877年，馬建忠在給李鴻章的信函中也涉足了政黨的含義。馬建忠指出，法國(guó)為民眾國(guó)，“似乎入官者不由世族矣；不知互為朋比，除智能杰出之士，如點(diǎn)耶諸君，茍非族類(lèi)，而欲得一優(yōu)差，補(bǔ)一美缺，戛戛乎其難之”?？梢?jiàn)，馬建忠認(rèn)為進(jìn)入政黨行列，其競(jìng)爭(zhēng)極為激烈，如不是族類(lèi)人員，必須是極為優(yōu)秀者方可進(jìn)入政黨之列。實(shí)際上，馬建忠的真實(shí)目的在于向李鴻章介紹西方的政黨政治，并希望以政黨中能者勝的激烈競(jìng)爭(zhēng)方式來(lái)取代國(guó)內(nèi)朋黨長(zhǎng)期存在的那種惡性爭(zhēng)斗。

1890年洋務(wù)派代表薛福成出使歐洲四國(guó)之時(shí)，對(duì)英國(guó)的政黨制更是進(jìn)行了直觀的描述，認(rèn)為英國(guó)有上下議院，“有公保兩黨”，即工黨和保守黨，兩黨“迭為進(jìn)退，互相維制”。其中，工黨主張“因時(shí)變通，裨益公務(wù)”，而保守黨則主張遵守舊章，“勿使損壞”其舊制?！皟牲h勝負(fù)之?dāng)?shù)，視宰相為轉(zhuǎn)移”。若保守黨中成員當(dāng)選為宰相，則保守黨在議院中“皆居右，而公黨皆居左”，反之亦然。如此一來(lái)，工黨與保守黨處于良性的競(jìng)爭(zhēng)，“一出一入，循環(huán)無(wú)窮，而國(guó)政適以劑于平云”。

1895年甲午戰(zhàn)爭(zhēng)之后，國(guó)人心靈更是受到了重創(chuàng)，致使國(guó)內(nèi)外進(jìn)步人士紛紛創(chuàng)辦刊物，加強(qiáng)對(duì)西方政黨等的輿論宣傳。其中，尤以1896年創(chuàng)辦的《時(shí)務(wù)報(bào)》較為有力，如1897年《時(shí)務(wù)報(bào)》就刊載了日本人古城貞吉翻譯的《政黨論》，系統(tǒng)地介紹了西方的政黨制度，宣稱(chēng)政黨是立憲的必然產(chǎn)物，政黨與立憲政治猶如鳥(niǎo)有雙翼，“非有立憲之政，則政黨不能興；若立憲之政，無(wú)政黨之興，亦猶鳥(niǎo)之無(wú)翼耳！”同時(shí)，文章還對(duì)英、法、美、德等國(guó)的政黨進(jìn)行了闡述，區(qū)分了政黨的運(yùn)行機(jī)制與革命政黨的差異，認(rèn)為“兩黨制”是最為理想的選擇。

甲午戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束當(dāng)年，中國(guó)第一個(gè)資產(chǎn)階級(jí)革命團(tuán)體“興中會(huì)”就發(fā)起了第一次廣州起義（乙未廣州起義），從而為革命的暴動(dòng)奠定了組織基礎(chǔ)，繼而為國(guó)人的政黨制度宣傳醞釀了適宜的土壤，他們紛紛倡導(dǎo)尊崇民意。當(dāng)時(shí)，黃遵憲所謂的民主共和就與一般的“下情上達(dá)，吾民一體”有了較為明顯的不同——主張“上下分任事權(quán)”。此外，他還敦促民間自己組建政黨，以彰顯其民意。但是，也有部分官紳仍然是將政黨制度視為朋黨之對(duì)待，而未予以重視。如唐才常就以英、法、美、德的議院為例，認(rèn)為“有議院必有黨，有黨必有公私，固然其無(wú)足怪”?？梢?jiàn)，當(dāng)時(shí)唐才常對(duì)西方的政黨政治并不存有好感，甚至還加以抵制，認(rèn)為“西人明目張膽，主張國(guó)是者，施之中國(guó)，則鼠伏狐媚，以售其奸；而豪杰之士，怨徹九幽也”。

雖然唐才常對(duì)政黨并不懷好感，但是由于政黨是立憲的必備條件，因而政黨與憲政的辯證關(guān)系自然也就成了清末社會(huì)的熱點(diǎn)話(huà)題。如時(shí)論所言：“政黨之于憲政，猶舟之必有舵也。無(wú)舵，則舟將東西不知所適。猶四肢百骸之必有神經(jīng)也。無(wú)神經(jīng)系，則四肢百骸，將失其知覺(jué)運(yùn)動(dòng)之能力?！币虼耍陬A(yù)備立憲時(shí)代，“殆非組織政黨不為功矣”。其措施主要有：一方面，使人民對(duì)憲政產(chǎn)生興趣，繼而引起并提高他們的參政意識(shí)，使國(guó)家有“改良政治之希望”。另一方面，使人民練習(xí)政治，以培植議會(huì)之基礎(chǔ)。再一方面，“預(yù)杜小政黨之分裂，以運(yùn)用憲制”。

由于清末官制職責(zé)不明，影響國(guó)家行政效率，因而倡導(dǎo)者宣稱(chēng)，改良政治“非上下共負(fù)責(zé)任不可”，而上下共負(fù)責(zé)任又非成立“合議政體不可”，即立憲政體。立憲政體以輿論為主體，而輿論的代表則為國(guó)會(huì)，“然當(dāng)憲法未立，國(guó)會(huì)未開(kāi)之前，必先喚起輿論，養(yǎng)成一般國(guó)民政治的觀念”，“欲革政治不能無(wú)輿論，而欲造輿論不可無(wú)政黨”。有鑒于此，有的論者根據(jù)政黨的作用不同，將其分為三個(gè)階段，即初期政黨的作用在國(guó)會(huì)未召開(kāi)之前的要求，中期則為議會(huì)中的監(jiān)督，而末期則在于組織政黨內(nèi)閣，以實(shí)現(xiàn)立法與行政的統(tǒng)一。同時(shí)，他們還指出，“議會(huì)中議事之進(jìn)行，先取決于各黨之黨見(jiàn)。往往經(jīng)多數(shù)黨議決之后，即可視為國(guó)會(huì)正式之決議”。

但是，在清末開(kāi)設(shè)議會(huì)和憲法即將頒布之前，中國(guó)卻面臨著諸多未備的問(wèn)題。這里主要有三個(gè)問(wèn)題，其中首要的即為有無(wú)政黨的問(wèn)題，而這個(gè)問(wèn)題又主要體現(xiàn)在兩方面。一方面，清末之人民“固

能發(fā)生政黨否乎”？另一方面，立憲政治“不可不結(jié)合政黨乎”？若不立憲，則可“一言以蔽之”，但是若“立憲則不論何國(guó)無(wú)不有政黨者”。然而，清末并未有真正的政黨出現(xiàn)，這也就成了清廷頒布憲法和由政黨組閣的絆腳石。此外，就當(dāng)時(shí)組建政黨的政治家而言，也是一大難題，“今時(shí)勢(shì)危迫，少數(shù)人民雖已警覺(jué)，而熱心毅力犧牲于政治者，殆不可見(jiàn)”。也就是說(shuō)，“吾國(guó)民無(wú)發(fā)生政黨之能力，是直謂吾國(guó)無(wú)立憲制資格也”。

第二個(gè)問(wèn)題，政黨之目的?！按藛?wèn)題為吾國(guó)今日所正當(dāng)究研者?！睂?duì)此，時(shí)人論述不一。有論者認(rèn)為政黨的目的在于實(shí)行政黨政治，“以議會(huì)之多數(shù)黨組織內(nèi)閣，實(shí)施其政策而已”。“然此亦熱中于英國(guó)之政黨政治者之偏見(jiàn)也”，有的論者則認(rèn)為政黨的目的在于統(tǒng)一輿論，使黨員“棄其小異，以就大同，以厚輿論之勢(shì)力，定輿論之方向”。如此，“則必以黨議束縛黨員之言論，而失法律上言論自由之真意矣”。也有論者主張“以調(diào)查政務(wù)研究政策，指導(dǎo)國(guó)民為目的”。

第三個(gè)問(wèn)題，政黨之種類(lèi)。對(duì)此，有論者認(rèn)為中國(guó)向來(lái)實(shí)行專(zhuān)制政治，官吏之威權(quán)甚重，若憲政施行后，民氣必然日漲，“習(xí)于威福自恣之官吏，為擁護(hù)其固有之權(quán)勢(shì)計(jì)，必出死力以爭(zhēng)之”，從而導(dǎo)致惡性競(jìng)爭(zhēng)，甚至紊亂政治。也有論者認(rèn)為中國(guó)南北氣候、風(fēng)土、地勢(shì)、物產(chǎn)均迥然不同，其人情風(fēng)俗、言語(yǔ)、思想、品性、才能等亦各有其特長(zhǎng)，因而將來(lái)必出現(xiàn)南北兩黨，他們“以結(jié)合團(tuán)體而爭(zhēng)奪政權(quán)”。然而，有論者反對(duì)道，中國(guó)不會(huì)存在南北兩黨對(duì)立的局面，甚至他們還直言不諱地聲稱(chēng)：“政黨決不能因地域而存立”，而會(huì)“以主義結(jié)合，非以感情結(jié)合者也”，從而出現(xiàn)保守與進(jìn)步兩黨。在各種爭(zhēng)論下，也有論者主張綜合中國(guó)是否具有近代政治家的能力，以及由此速建政黨的嚴(yán)峻形勢(shì)，力推袁世凱為首領(lǐng)，以他為首組織帝政黨，以資憲政之進(jìn)行。

就組織政黨的要領(lǐng)而言，不外八方面。第一，以分立“保守”與“進(jìn)步”兩大政黨為主；第二，網(wǎng)絡(luò)優(yōu)秀的政治人才；第三，擁護(hù)立憲制，使反對(duì)者永不發(fā)生，或殆無(wú)勢(shì)力；第四，有力批評(píng)和監(jiān)督當(dāng)局者；第五，表達(dá)的意見(jiàn)須以公共利害為基礎(chǔ)；第六，以在政治社會(huì)方面占優(yōu)勢(shì)地位為目的；第七，普及政治知識(shí)，造成健全之輿論；第八，“進(jìn)步”與“保守”兩大政黨爭(zhēng)內(nèi)閣交迭的問(wèn)題，可訓(xùn)練其“富余責(zé)任之念”，以及“限于習(xí)慣之重要事件”。

同時(shí)，在組織政黨之前，還宜首先考慮三方面。第一，辨明政黨與政體，以備進(jìn)一步確定何種政體？第二，采取何種方針成立政黨？第三，政黨成立后如何擔(dān)負(fù)國(guó)家重任？此外政黨成立之后，其決斷和施行又有三大要領(lǐng)，一方面，以嚴(yán)明之言論提倡正義，毫不假借、鼓吹國(guó)民獨(dú)立自由之精神；另一方面，以和平手段統(tǒng)一，并感化不同情者之意志；再一方面，鼓勵(lì)不屈不撓的負(fù)責(zé)精神。就政黨首領(lǐng)重要的責(zé)任而言，則表現(xiàn)為黨外之競(jìng)爭(zhēng)和黨內(nèi)之籌劃兩方面。其中，對(duì)外責(zé)任又約分為積極和消極兩類(lèi)，而對(duì)內(nèi)的責(zé)任則約分為申明黨員規(guī)律、保障黨組織名譽(yù)和指導(dǎo)黨員職務(wù)三種。

政黨首領(lǐng)的責(zé)任主要有如下八方面：第一，有百折不撓，獨(dú)立不懼之志量；第二，征集多數(shù)人的意見(jiàn)，以為執(zhí)行政治之標(biāo)準(zhǔn)；第三，保固本黨不為他黨或政府所蹂躪；第四，吸收小黨，以期連成極大的政黨；第五，增進(jìn)本黨內(nèi)部勢(shì)力，并發(fā)揮外界之光榮；第六，維持本黨秩序，不使黨員品性墮落，意見(jiàn)沖突，甚或有解散之慮；第七，用種種運(yùn)動(dòng)，以期組織政黨，繼而設(shè)立內(nèi)閣總理大臣；第八，不僅要隨社會(huì)現(xiàn)狀調(diào)整政策，而且應(yīng)時(shí)時(shí)發(fā)表政見(jiàn)，以期占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位。

從政黨的功效來(lái)看，它是實(shí)現(xiàn)個(gè)體和集團(tuán)目標(biāo)的有效組織?！罢h為人們?cè)谝粋€(gè)觀點(diǎn)多元和利益多元的社會(huì)里有秩序地、和平地表達(dá)自我創(chuàng)造了條件”。政黨政治唯一的條件在于承認(rèn)反對(duì)黨

的存在，如梁?jiǎn)⒊裕骸捌堃粐?guó)中而無(wú)強(qiáng)健實(shí)在之對(duì)抗力以行乎政治之間，則雖有憲法而不為用。”政黨政治只有在與反對(duì)黨共存，并得到國(guó)民多數(shù)贊同的情況下，以及在政黨政治和獲少數(shù)國(guó)民支持的在野黨相互競(jìng)爭(zhēng)的前提下，才會(huì)具有旺盛的生命力，否則在它疲乏之時(shí)，必然會(huì)影響到國(guó)家的治理和發(fā)展。對(duì)此，孫中山也曾指出：“蓋一黨之精神財(cái)力，必有缺乏之時(shí)，而世界狀態(tài)，變遷無(wú)常，不能以一種政策永久不變，必須兩黨在位，在野互相替代，國(guó)家之政治方能日有進(jìn)步”?？梢?jiàn)，無(wú)論是立憲派的梁?jiǎn)⒊?，還是革命派的孫中山等人，他們都對(duì)“兩黨制”進(jìn)行了高度的評(píng)價(jià)，都主張實(shí)行“兩黨制”。

在國(guó)外輿論宣傳組建中國(guó)政黨的過(guò)程中，自然以東方最先成功地仿行歐美憲政改革的日本最為有力。當(dāng)時(shí)，無(wú)論是日本的政界，還是日本的輿論界，均給予了大力宣傳。其中，又尤以日本人中島真雄在中國(guó)創(chuàng)辦的《盛京時(shí)報(bào)》最為有力。如《盛京時(shí)報(bào)》所載：日本政治家大隗伯爵在談?wù)撝袊?guó)政黨之時(shí)，就指出政黨不可或缺者有三。一方面，須有統(tǒng)一的精神；另一方面，須有正義的觀念；還須有自由的思想。同時(shí)，大隗伯爵還向中國(guó)世人宣稱(chēng)：某黨“若無(wú)正義觀念是私黨，不可謂之政黨”。此外，日本議員竹越君在向中國(guó)學(xué)生作演講之時(shí)，也曾指出：組建政黨是立憲的前提，“既云立憲，不能無(wú)政黨，無(wú)政黨即憲政不能成立”。甚至為了加強(qiáng)宣傳組建政黨的力度，《盛京時(shí)報(bào)》還宣稱(chēng)：中國(guó)“今日之存亡，實(shí)以政體之如何而定之”，而能否變專(zhuān)制政體為立憲政體的關(guān)鍵又在于“中國(guó)能發(fā)生政黨與否而決之”。

二、官紳對(duì)政黨的籌建活動(dòng)

雖然晚清以降，國(guó)內(nèi)就出現(xiàn)了開(kāi)明的官紳對(duì)政黨的宣傳，但是當(dāng)時(shí)無(wú)論是鼓吹維新變法的梁?jiǎn)⒊?，還是孫中山為首的革命人士，他們都還未直接地將其組織稱(chēng)為“黨”，而只是將其命名為“某某會(huì)”。其中，梁?jiǎn)⒊Ｍ诟鲌F(tuán)體共同的努力下相互提攜，“于最近之將來(lái)，共糅合以混成政黨之資格”。而孫中山等人，無(wú)論是1894年成立的“興中會(huì)”，還是1905年成立的“同盟會(huì)”等革命團(tuán)體，都尚未將其組織直接稱(chēng)為“黨”。由此可見(jiàn)，即使是在維新變法時(shí)期，中國(guó)仍缺乏移植西方政黨制度的客觀條件。直至1906年清廷頒布預(yù)備仿行立憲諭之后，康有為、梁?jiǎn)⒊胚b相呼應(yīng)，正式提出了組建政黨的號(hào)召。如1906年10月21日，康有為就在《中國(guó)維新報(bào)》上向所屬海外170余埠發(fā)表公告，宣稱(chēng)“盡國(guó)民之義務(wù)，以成中國(guó)最先最大之政黨”，并于1907年 2月 13日將?；蕰?huì)改組為“國(guó)民憲政會(huì)”（亦稱(chēng)“國(guó)民憲政黨”）。

甚至在1907年10月17日梁?jiǎn)⒊闪⒄勆缰?，立憲派還將政黨與國(guó)會(huì)的問(wèn)題聯(lián)系起來(lái)，認(rèn)為憲政就是國(guó)會(huì)政治，國(guó)會(huì)政治又是政黨政治，并認(rèn)為政黨的成立和健全是健全國(guó)會(huì)的基本條件。他們不僅聲稱(chēng)：“政黨者，以其主義改良國(guó)政者也?！倍宜麄冞€指出，政黨是代表人民勢(shì)力的團(tuán)體，它以輿論為根據(jù)。同時(shí)，他們還認(rèn)為政黨不僅能發(fā)生輿論，而且能改造輿論，“政黨者，立憲所必要，以無(wú)政黨則不能行憲政，而百姓失政治上之領(lǐng)袖故也。”此外，他們還對(duì)政黨給予了厚望，將其冠以“明星”、“指南針”、“司令官”等華麗的詞語(yǔ)，以展現(xiàn)政黨的地位和作用。他們認(rèn)為，初期政黨

的作用在于請(qǐng)開(kāi)國(guó)會(huì)，接著是監(jiān)督，最后才是組建政黨內(nèi)閣。但是，“政黨責(zé)任之最重者，不在于既有國(guó)會(huì)以后，而在于未有國(guó)會(huì)以前”，請(qǐng)求召開(kāi)國(guó)會(huì)的活動(dòng)。熊范輿強(qiáng)調(diào)國(guó)會(huì)的地位，認(rèn)為議會(huì)的職權(quán)在于監(jiān)督內(nèi)閣，甚至“政府一切之所為，吾國(guó)民皆得借國(guó)會(huì)之地位而過(guò)問(wèn)之”。

政聞社鼓吹立憲和速開(kāi)國(guó)會(huì)，以及監(jiān)督政府的要求引起了清廷的高度注意。當(dāng)時(shí)，清廷懼怕速開(kāi)國(guó)會(huì)將有損其權(quán)益，于是在1908年3月 11日憲政編查館奏定的《結(jié)社集會(huì)律》中就銘文規(guī)定：“除各省會(huì)黨顯干例禁，均屬秘密結(jié)社，仍照刑律嚴(yán)行懲辦外，其余各種結(jié)社集會(huì)”，均按律設(shè)立。該會(huì)律除了具有防止集會(huì)、結(jié)社“漫無(wú)限制”之外，還在于應(yīng)對(duì)俄國(guó)的干涉，如憲政編查館和民政部官員所言，會(huì)律頒布后，“先事則有呈報(bào)以杜患于未萌，臨事則有稽查以應(yīng)變于俄頃，上收兼聽(tīng)并觀之益，而下鮮囂張凌亂之風(fēng)”。民政部或省督撫、巡警道局，以及地方官“為維護(hù)公安起見(jiàn)，飭令解散或令暫時(shí)停辦，應(yīng)即遵照辦理”。

有鑒于此，1908年8月13日，政聞社被清廷宣布為非法組織，并隨之解散。8月27日，清廷頒布《欽定憲法大綱》，明確規(guī)定臣民“在法律許可的范圍內(nèi)，有言論、著作、出版、集會(huì)、結(jié)社等自由”。雖然清廷對(duì)集會(huì)、結(jié)社進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，但是上述法律卻為正式結(jié)社提供了一定的法律依據(jù)和制度保障，以致在 1910年10月資政院開(kāi)會(huì)不久，資政院中的預(yù)備立憲會(huì)議員就與部分民選、官選議員，“為求融合起見(jiàn)，發(fā)起組織政黨”。1911年 1月 1日，這些議員以孫洪伊為臨時(shí)主席，先后經(jīng)審議、修訂，將“帝國(guó)憲政會(huì)”改名為“帝國(guó)統(tǒng)一黨”，并提出了13條黨綱，從而在中國(guó)出現(xiàn)了第一個(gè)憲政意義上的合法性政黨組織，成為清末最大的政團(tuán)。

但是，當(dāng)時(shí)“黨”的稱(chēng)呼仍遭受時(shí)人的反對(duì)。有鑒于此，為與清廷預(yù)備立憲保持一致，獲其支持，1911年5月中旬在各省諮議局第二次聯(lián)合會(huì)之時(shí)，這些議員又議定將“帝國(guó)統(tǒng)一黨”改組為“憲友會(huì)”。6月4日，“憲友會(huì)”正式成立，除了在北京設(shè)總部之外，還在各省籌建了支部?！皯椨褧?huì)”確定了六條政綱，并“以發(fā)展民權(quán)完成憲政為目的”。政黨的內(nèi)容是：尊重君主立憲政體、督促聯(lián)責(zé)內(nèi)閣、整厘行省政務(wù)、開(kāi)發(fā)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、講求國(guó)民外交、提倡尚武教育。對(duì)于各省咨議局議員“發(fā)展民權(quán)”的倡導(dǎo)，當(dāng)時(shí)報(bào)紙已注意到，他們強(qiáng)調(diào)所謂的“地方分權(quán)”已是省咨議局理論體系中的重要組成部分，并有若干假說(shuō)認(rèn)為這些團(tuán)體是立憲派將要對(duì)付北京朝廷的。這些均是他們要求組建政黨，監(jiān)督政府的結(jié)果。

1911年6月15日，各省咨議局議員還成立了辛亥俱樂(lè)部及其支部，并確定了八條政綱。其具體內(nèi)容是：一、闡揚(yáng)帝國(guó)立憲精神；二、提倡軍國(guó)民教育；三、發(fā)展地方自治能力；四、主張保護(hù)貿(mào)易政策，以振興實(shí)業(yè)；五、整理財(cái)政，以增進(jìn)富力；六、審度公私經(jīng)濟(jì)實(shí)力，以謀交通之發(fā)展；七、整飭軍備，充實(shí)國(guó)防；八、體察內(nèi)外情勢(shì)，確定外交方針。

此外，1911年9月30日，“憲政維持進(jìn)行會(huì)”還易名為“帝國(guó)憲政實(shí)進(jìn)會(huì)”，以陳寶琛為會(huì)長(zhǎng)，會(huì)

員來(lái)自全國(guó)20個(gè)省，并包括部分八旗人士，合計(jì)達(dá)187人，其中以資政院欽選議員為最多。“帝國(guó)憲政實(shí)進(jìn)會(huì)”頒布了10條政綱，具體內(nèi)容如下：

一、尊重君主立憲政體，使上下情意貫注，保持立憲精神；二、發(fā)展地方自治能力，俾人民事業(yè)前進(jìn)，鞏固憲政基礎(chǔ)；三、體察現(xiàn)狀，籌政治社會(huì)之改良；四、詳核事實(shí)，以便完善法律制度；五、講求經(jīng)濟(jì)，謀財(cái)政前途之穩(wěn)固；六、振興實(shí)業(yè)，以圖人民生計(jì)之發(fā)達(dá)；七、注重國(guó)民教育，以收普及之實(shí)效；八、提倡移民事業(yè)，以達(dá)拓殖之目的；九、研究外交政策，以固國(guó)際交涉之權(quán)力；十、籌劃軍事，以期建成完全、健足之武備。

從上述政黨的組建可知，不僅他們的政綱都有“發(fā)展地方自治能力”的內(nèi)容，而且，其不少發(fā)起人是一人數(shù)黨，如順直咨議局互選資政院議員江春霖，他既是“憲政實(shí)進(jìn)會(huì)”的重要成員，同時(shí)又是順直支部的發(fā)起人。這種現(xiàn)象反映了立憲派對(duì)組建政黨的積極態(tài)度，同時(shí)也展示出當(dāng)時(shí)黨派林立的混亂局面，以致暫行內(nèi)閣成立后，咨議局聯(lián)歡會(huì)仍在不停地努力，以圖組建政黨。但是，此時(shí)的政黨組建已經(jīng)是在之前組織基礎(chǔ)上的改組，“聞此事雖由聯(lián)合會(huì)發(fā)起，實(shí)系帝國(guó)統(tǒng)一黨之改組”。為了建立完全意義上的政黨，“帝國(guó)統(tǒng)一黨”采取推舉的方式，推定雷奮、黃為基、張國(guó)溶、徐佛蘇四位為起草員，并擬定了29條章程和6條政綱，試圖經(jīng)過(guò)會(huì)議“決定一切，并聞擬名憲友會(huì)，一俟開(kāi)會(huì)決定之后，即將一切章程宣布”。

“憲友會(huì)”、“辛亥革命俱樂(lè)部”等團(tuán)體均是中國(guó)最早的一批合法的政黨，但是它們都是清廷在1911年提前設(shè)立內(nèi)閣后，為推行君主立憲政體才逐步籌建、完善起來(lái)的。時(shí)至辛亥革命前夕，在咨議局及資政院相繼成立的形勢(shì)下，官紳對(duì)組建政黨的興趣愈加濃厚，繼而引起了輿論的討論。如《時(shí)報(bào)》發(fā)表社論所言：“吾儕小人，茍不組織雄厚堅(jiān)實(shí)之政黨，以為要求之后端，而徒以空言相支掛，則雖累至千百度，亦終于無(wú)成耳”。可見(jiàn)，此時(shí)的輿論對(duì)政黨的地位給予了高度的評(píng)價(jià)。同時(shí)，《時(shí)報(bào)》還結(jié)合東西諸邦之憲政史，認(rèn)為東西諸邦“未有無(wú)宏大堅(jiān)韌之政黨而獲成革故鼎新之偉績(jī)者，且未有以單簡(jiǎn)純一之政黨，而能顛覆舊時(shí)專(zhuān)制之政體者”。此外，《時(shí)報(bào)》還強(qiáng)調(diào)，只有“多數(shù)之黨派以歸納之，因同異而生競(jìng)爭(zhēng)，因競(jìng)爭(zhēng)而又進(jìn)步”。

當(dāng)時(shí)，人們從政黨的目的、種類(lèi)，以及有無(wú)政黨的問(wèn)題進(jìn)行了論述。其中，他們將政黨的目的分為四類(lèi)：其一，對(duì)抗政府，即以國(guó)會(huì)為后援，與政府對(duì)抗；其二，政黨政治，即以議會(huì)的多數(shù)黨組織內(nèi)閣，并實(shí)施政黨政策；其三，統(tǒng)一輿論，即黨員以少數(shù)服從多數(shù)，確定輿論方向；其四，調(diào)查政務(wù)和研究政策，并指導(dǎo)國(guó)民。同時(shí)，他們還將有無(wú)政黨的觀點(diǎn)分為三種，即“不可有”、“不能有”和“政黨為憲政之子”。甚至杜亞泉還將政黨分為三種對(duì)立的團(tuán)體，即民吏兩黨、南北兩黨、保守與進(jìn)步兩黨。

在官紳籌建政黨的同時(shí)，親貴內(nèi)部對(duì)此產(chǎn)生了不同的看法。如《大公報(bào)》所載：某親貴面飭憲政館某員，試圖將各國(guó)政黨中對(duì)于政治上種種之阻礙一律揭示出來(lái)，繕具手摺，以備監(jiān)國(guó)垂詢(xún)時(shí)詳細(xì)奏對(duì)。同時(shí)，有的親貴則主張籌建親貴政黨，如貝勒載濤就曾提議組織親貴政黨，以輔憲政之進(jìn)行。對(duì)此，那桐等親貴表示極力贊成，“已大有成立之望”。此外，當(dāng)時(shí)“親貴中之聯(lián)絡(luò)贊成者亦頗不乏人”，因而“親貴政黨將先民族政黨而成立”。但實(shí)際上，“真實(shí)贊成者，不過(guò)一二大老，其余均

屬旁觀派”。就其原因而言，“大抵皆忌黨之名稱(chēng)，未敢輕為附和”。例如，當(dāng)時(shí)軍機(jī)領(lǐng)袖大臣奕劻對(duì)于“親貴組織政黨一舉大不謂然”，并迭次告誡那桐等大臣：“速將此項(xiàng)組織解散，否則定以大員立黨結(jié)匯條例奏劾。”

同時(shí)，輿論界也對(duì)親貴組建“親貴政黨”大加批判。有論者指出：“親貴必握有政治大權(quán)”，但“不必有政治常識(shí)”，因而“親貴政黨”不適于立憲國(guó)。據(jù)《大公報(bào)》1911年1月8日所載：京師現(xiàn)有一班熱心憲政志士組織政黨，并有“帝國(guó)統(tǒng)一黨”等名目，日前已在全蜀會(huì)館開(kāi)議。對(duì)此，民政部與提署頗為關(guān)注，深恐又有關(guān)于國(guó)會(huì)及別項(xiàng)之舉動(dòng)發(fā)生，因而兩署特派數(shù)名專(zhuān)員秘密偵查各員之銜名、職業(yè)，以及一切宗旨、議論。

三、政黨與責(zé)任內(nèi)閣辯證關(guān)系的認(rèn)識(shí)

責(zé)任內(nèi)閣與政黨均是立憲政治的產(chǎn)物，而立憲政治又必須先有政黨，因而才有所謂的“政黨內(nèi)閣”。誠(chéng)如蔣智由所言：“政黨不可不發(fā)生于憲政之前，蓋非代表人民有一大勢(shì)力合理之團(tuán)體，必不能與政府相抗，而冥頑之政府遂有不肯以政治之權(quán)予人民者?！贝送猓瑥埣紊仓赋觯骸拔崧勔哉h產(chǎn)出立憲政治，不聞以立憲政治產(chǎn)出政黨?！辈⒙暦Q(chēng)：“世界無(wú)無(wú)政黨之立憲國(guó)，亦無(wú)有政黨之專(zhuān)制國(guó)?！?/p>

1906年9月1日，預(yù)備立憲啟動(dòng)之后，部分進(jìn)步人士開(kāi)始將立憲團(tuán)體作為組建政黨的基礎(chǔ)，宣稱(chēng)“預(yù)備立憲宜先組織政黨”。在立憲派中，楊度有著特殊的身份，由于楊度三次赴京會(huì)試，均遭失敗，因而缺乏忠君的思想，不與康有為的“保皇”為一派。但是，由于楊度也與清廷的新派人物有著密切的關(guān)系，以致具有較濃的政客氣息，加之深受王闿運(yùn)“帝王學(xué)說(shuō)”的影響，主張君憲政治，因而也不與革命黨為一派，繼而能超然于“?；省迸c“革命”兩派之間。

因此，1907年楊度在其《金鐵主義說(shuō)》的著名論著中，作為救國(guó)方略，首次提出了“政黨內(nèi)閣制”，宣稱(chēng)“今日救國(guó)之唯一方法”即在于創(chuàng)設(shè)“責(zé)任政府”。同時(shí)，楊度還根據(jù)憲政建設(shè)的長(zhǎng)期性，并結(jié)合中國(guó)政黨尚未建立的國(guó)情，將責(zé)任內(nèi)閣分為“不黨內(nèi)閣”、“半黨內(nèi)閣”、“政黨內(nèi)閣”三個(gè)依次遞進(jìn)的階段。其中，“不黨內(nèi)閣”即為“幼稚立憲國(guó)之政府”，是責(zé)任內(nèi)閣的最初階段。楊度認(rèn)為，隨著憲政的推行，國(guó)民程度的提高，“政黨稍盛，則此等內(nèi)閣必不適于生存”，繼而自然會(huì)轉(zhuǎn)為“半黨內(nèi)閣”?！鞍朦h內(nèi)閣”是介于兩者之間的過(guò)渡內(nèi)閣，這種現(xiàn)象不僅東方的日本有之，如日本的西園寺內(nèi)閣，而且“西洋國(guó)亦有之。”然后，“政黨強(qiáng)盛之國(guó)，非在議會(huì)制多數(shù)之黨魁，則無(wú)組織內(nèi)閣之資格，惟命黨魁為總理大臣，而任其組織黨員以為各部大臣”，使“內(nèi)閣與議會(huì)聯(lián)為一致”，從而出現(xiàn)“政黨內(nèi)閣”。

與楊度類(lèi)似，袁世凱也認(rèn)為憲政有一個(gè)不斷完善的過(guò)程，并根據(jù)各國(guó)政黨內(nèi)閣性質(zhì)的不同，將其分為“政黨內(nèi)閣”、“半黨內(nèi)閣”和“官僚內(nèi)閣”三種。其中，“強(qiáng)有半代議制度組織完全之國(guó)家，方有政黨內(nèi)閣發(fā)生”。有鑒于此，為強(qiáng)調(diào)“半黨內(nèi)閣”出現(xiàn)的合理性，袁世凱還以日本憲政為例，認(rèn)為日本憲政確立已逾20年，然而直至西園寺組閣之時(shí)，才“始具半黨內(nèi)閣之模樣”，并深信“吾官紳民

將來(lái)參政之能力日益發(fā)展，必有政黨內(nèi)閣發(fā)現(xiàn)。唯此事憲政草創(chuàng)，吾輩不可不先具一內(nèi)閣錐形，為日后組織張本”。

隨著國(guó)內(nèi)外進(jìn)步人士對(duì)政黨的不斷宣傳，部分進(jìn)步人士將組建政黨與籌設(shè)責(zé)任內(nèi)閣聯(lián)系起來(lái)。特別是在國(guó)會(huì)請(qǐng)?jiān)高\(yùn)動(dòng)之時(shí)，有人專(zhuān)門(mén)論述了政黨與責(zé)任內(nèi)閣的關(guān)系，認(rèn)為“政黨者，與責(zé)任內(nèi)閣互相提掣，互相抵觸，而因以促政治之進(jìn)步者也”，“有政黨，斯有政綱之發(fā)布，后日之施設(shè)，即于成立時(shí)定之”。其制定的標(biāo)志有兩方面：其一，“為黨中辦事”；其二，“堅(jiān)國(guó)民之信任心”。

責(zé)任內(nèi)閣由政黨組織，而政黨又由政治家構(gòu)成，“故必有政治家，然后責(zé)任內(nèi)閣得立”。有鑒于此，時(shí)人對(duì)政治家的概念進(jìn)行了辨析。就派系林立的清末而言，若嚴(yán)格按照政治家的定義，并真正具有籌建責(zé)任內(nèi)閣的能力而言，“果有足以當(dāng)此焉者否也”。其主要原因有兩方面：一是，政治家必須以國(guó)家利益為重，其計(jì)劃“必須以國(guó)家利害為前提”，然而“現(xiàn)于實(shí)者也，茍所計(jì)畫(huà)者，而非國(guó)家之利害，斯不得謂之政治矣”。二是政治家必須建有一個(gè)系統(tǒng)的政策，并務(wù)必實(shí)行之。通常各種政務(wù)“前后相銜”，因而有時(shí)欲辦甲事，必先辦乙事，而欲辦乙事又須先辦丙事，“如是相引，以至無(wú)窮”。

具體而言，政治家必須具有如下八方面能力：一、應(yīng)具有銳利的眼光，洞察國(guó)內(nèi)外大勢(shì)，不僅要“審己國(guó)之位置”，而且還得審慎現(xiàn)在與將來(lái)之目的。二、必須“當(dāng)舉全國(guó)政務(wù)，通盤(pán)籌畫(huà)，推其緩急輕重，毋徒沾沾局于一部之利害”。三、政治家還“須察各種政務(wù)之聯(lián)絡(luò)關(guān)系，而細(xì)究其因果相維之理，毋使其一次妨，彼以今妨后”。四、無(wú)論是預(yù)定還是意外發(fā)生的事務(wù)，“凡政治家所必當(dāng)謹(jǐn)之術(shù)焉”。五、政治家必須“設(shè)法使多數(shù)輿論協(xié)贊我政策”。六、欲辦一事必先整備其相應(yīng)的機(jī)關(guān)。七、欲設(shè)一機(jī)關(guān)必須物色能司此機(jī)關(guān)之人，若無(wú)，則須設(shè)法培養(yǎng)。八、無(wú)論何種政策，若行之有名無(wú)實(shí)，或半途盡廢，勢(shì)必會(huì)弊大于利，因而必須設(shè)法使此政策如實(shí)施行?！澳芫叽税苏?，謂之政治家，缺一焉非政治家也”。凡擔(dān)負(fù)國(guó)家要政者，若不具此八德，“則必?zé)o從建統(tǒng)一之政策，而無(wú)實(shí)行之”。其中，最重要的是，其心必須“常以國(guó)家利害為前提，則自能舉賢，以自佐集思廣益”。

政黨內(nèi)閣“能奏善良之效果”，有其必要條件。其一，“元首之超然”。其二，“人民之發(fā)達(dá)”。這里所謂的“人民之發(fā)達(dá)”有三層意思，甲：“反對(duì)憲法之極端思想，國(guó)中毫無(wú)有之”，或者即使有之，“而毫無(wú)勢(shì)力”；乙、普及政治知識(shí)；丙、普及道德，“有忍容、耐忍之風(fēng)氣”。其三，“政黨之發(fā)達(dá)”。這里又有七層含義：甲、政治的原動(dòng)力“不在政黨以外”；乙、政黨分為兩個(gè)大的政黨；丙、兩大政黨是歷史發(fā)達(dá)的“基礎(chǔ)鞏固”；丁、兩大政黨“多網(wǎng)絡(luò)政治的人才”；戊、兩大政黨意見(jiàn)穩(wěn)和，“且二黨又多年共通之基礎(chǔ)”；己、兩大政黨有訓(xùn)練并附有責(zé)任的觀念；庚、兩大政黨之交迭問(wèn)題，“其所爭(zhēng)者，有限于重要事件之習(xí)慣”。

設(shè)責(zé)任內(nèi)閣，召開(kāi)國(guó)會(huì)，頒憲法都是憲政的主要內(nèi)容，而責(zé)任內(nèi)閣的設(shè)置又必須先有政黨。因此，反對(duì)先設(shè)內(nèi)閣后開(kāi)國(guó)會(huì)者認(rèn)為，“議院未開(kāi)”而設(shè)責(zé)任內(nèi)閣，必將出現(xiàn)諸多流弊，其中最為突出的當(dāng)屬內(nèi)閣專(zhuān)制。同時(shí)，他們還宣稱(chēng)，組建政黨為責(zé)任內(nèi)閣成立的前提，“非有政黨，則責(zé)任內(nèi)閣，萬(wàn)萬(wàn)不能成立者也”。但是，清末責(zé)任內(nèi)閣成立前夕，中國(guó)僅有私黨，而無(wú)近代真正意思上的政黨，“但知自相傾軋，互爭(zhēng)權(quán)力，嗾使言官，此彈彼劾，循環(huán)報(bào)復(fù)，懷私挾恨，以快一時(shí)之意氣而已”。若在這種情形下設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣，“其意雖美”，而“其事則斷乎不能辦到也”。也就是說(shuō)，清末成立正式、完全的責(zé)任內(nèi)閣，其條件尚未成熟，“若今日空言組織，其結(jié)果必至攬權(quán)恣肆，適滋流弊耳”。因此，他們認(rèn)為，為今之計(jì)，“當(dāng)扶植政黨之成立，開(kāi)設(shè)下議院以張民權(quán)，頒布憲法以定國(guó)是，時(shí)機(jī)既熟，國(guó)民

文明程度漸高”。

由此可見(jiàn)，當(dāng)時(shí)的確尚未具備政黨組建內(nèi)閣的條件，其原因誠(chéng)如時(shí)人“恒言，今之中國(guó)無(wú)三人以上之團(tuán)體，無(wú)能支一年之黨派”，加之“國(guó)中種族之糅雜，語(yǔ)言之隔閡又往往不能通其情誼，而結(jié)合焉，以共謀利害，斯其無(wú)政黨之根源也”。基于此，在責(zé)任內(nèi)閣成立之前，國(guó)內(nèi)進(jìn)步人士就對(duì)政黨的籌建進(jìn)行了不斷的探索。

就清末籌設(shè)的機(jī)構(gòu)而言，實(shí)際上資政院應(yīng)是議院的前身，如果再另設(shè)議院，那么資政院就相當(dāng)于上議院，而再設(shè)的這個(gè)議院就相當(dāng)于下議院。雖然梁?jiǎn)⒊攘椗赏瞥缑绹?guó)的兩黨制，但是卻又以英國(guó)議會(huì)為其目的，宣稱(chēng)責(zé)任內(nèi)閣對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。梁?jiǎn)⒊J(rèn)為，若無(wú)兩黨制，國(guó)會(huì)則無(wú)一黨能獲多數(shù)議席，組織政黨內(nèi)閣“欲得厚援”，就必須聯(lián)合其他黨派，若一個(gè)內(nèi)閣中有多個(gè)政黨黨員，則結(jié)合體“決不鞏固”，即使“專(zhuān)以一黨組織內(nèi)閣”，欲使其政綱獲得國(guó)會(huì)通過(guò)，也“終不能不擇數(shù)黨以與提攜，既與提攜，則不能不采用其政見(jiàn)，欲將復(fù)雜之政見(jiàn)冶為一爐”，實(shí)屬難事，其結(jié)果必將導(dǎo)致“無(wú)主義，無(wú)方針”之內(nèi)閣。同理，無(wú)論是國(guó)會(huì)，還是內(nèi)閣，只要由數(shù)黨聯(lián)合，都基本不能始終結(jié)盟，“故每一問(wèn)題發(fā)生，則須分別與各黨交涉”，若交涉失敗，則必然導(dǎo)致紛紛起而反對(duì)。

立憲派指出，“是故今日欲謀國(guó)家之發(fā)達(dá)，必當(dāng)掃去官僚政治，而建設(shè)國(guó)民政治。而欲建設(shè)國(guó)民政治，必賴(lài)有健全政黨之出現(xiàn)。”無(wú)論是政府，還是各級(jí)官員，權(quán)利與義務(wù)均如同車(chē)輪之兩翼，在享受權(quán)利的同時(shí)還必須履行一定的義務(wù)。同樣，對(duì)君主負(fù)責(zé)的這個(gè)暫行內(nèi)閣，它也是權(quán)利與義務(wù)并存的，如在籌建責(zé)任內(nèi)閣之時(shí)，端方、戴鴻慈就在其編輯的《列國(guó)政要》中指出：“責(zé)任者，責(zé)向其所任之義務(wù)實(shí)行與否也”，并明確表示，內(nèi)閣總理大臣的義務(wù)主要表現(xiàn)在實(shí)行憲法和法律，“茍有違背，國(guó)民可以去之，奉行不力，國(guó)民可以詰之，其義務(wù)愈重者，則責(zé)任亦愈嚴(yán)，權(quán)力益大者則責(zé)任亦益多”。

在擬定中央官制之時(shí)，端方與戴紅慈還將責(zé)任內(nèi)閣作為改革的中心，認(rèn)為“責(zé)任內(nèi)閣者，合首相及各部之國(guó)務(wù)大臣一合議制之政府，代君主而負(fù)責(zé)任者也”。即閣臣既要忠于職責(zé)，不要推卸責(zé)任，以致誤國(guó)；又要代君主負(fù)責(zé)，使君主神圣不可侵犯。并且，他們還指出，內(nèi)閣總協(xié)理三大臣“常與各部尚書(shū)入閣會(huì)議，以圖政事之統(tǒng)一，會(huì)議既決，奏請(qǐng)圣裁。及其施行，仍由總理大臣、左右大臣及該部尚書(shū)副署，使職權(quán)既專(zhuān)而無(wú)所掣肘，責(zé)任重復(fù)而無(wú)所諉卸，如此則行政之大本立矣”。

四、政黨內(nèi)閣的選擇之爭(zhēng)

按照政黨內(nèi)閣主要功能的不同，可將政黨內(nèi)閣制分為三類(lèi)。其一，政黨節(jié)制內(nèi)閣；其二，政黨組織內(nèi)閣；其三，政黨監(jiān)督內(nèi)閣。其中，“政黨節(jié)制內(nèi)閣”以法國(guó)和瑞士為代表，其“立法行政，無(wú)一不依附多數(shù)政黨成員之意旨為取舍，而內(nèi)閣僅居于委托奉行之地位”。而“政黨組織內(nèi)閣”的這種類(lèi)型則以英國(guó)和西班牙為代表，此類(lèi)的“君主徒擁虛位。一切政權(quán)，胥握之以?xún)?nèi)閣總理，而總理大臣之進(jìn)退，則視乎其黨員”?！罢h監(jiān)察內(nèi)閣”的政黨內(nèi)閣制以日本和葡萄牙為代表，“其君主有選任官吏特權(quán)，內(nèi)閣與議會(huì)同立于君主之統(tǒng)治勢(shì)力下，政黨對(duì)于內(nèi)閣，得糾其偏誤，聲氣罪案，以為君主耳

目”。

在以上三種政黨內(nèi)閣制中，自然以英國(guó)的體制最為理想。因此，即使民國(guó)成立后，在實(shí)行內(nèi)閣制與共和制的爭(zhēng)議中，與宋教仁一樣，梁?jiǎn)⒊灾鲝垖?shí)行內(nèi)閣制。梁?jiǎn)⒊粌H宣稱(chēng)“我國(guó)非采政黨內(nèi)閣制，無(wú)以善治”，而且還結(jié)合國(guó)內(nèi)實(shí)情及國(guó)外憲政發(fā)展歷程，對(duì)采取共和政體，還是立憲政體進(jìn)行了充分的分析論證，認(rèn)為達(dá)到共和政體的關(guān)鍵在于國(guó)民享有真正的權(quán)利，然而中國(guó)國(guó)民尚無(wú)共和之習(xí)慣，在政治革命尚未完成之前，“為政在人，無(wú)論何種政體，皆以國(guó)民意力構(gòu)成之而已。我國(guó)果適合共和與否？此非天之所能限我，而唯在我之自求”，因而直接從專(zhuān)制政體一躍為共和政體，實(shí)乃不合國(guó)情。有鑒于此，梁?jiǎn)⒊J(rèn)為，中國(guó)應(yīng)采取英國(guó)式的政黨內(nèi)閣制，并指出，“內(nèi)閣誠(chéng)有無(wú)尚之權(quán)，而其權(quán)實(shí)受諸國(guó)民”。梁?jiǎn)⒊J(rèn)為，只有這樣，政黨內(nèi)閣享有的無(wú)上之權(quán)才會(huì)由多數(shù)人掌控，“故政黨內(nèi)閣者，民權(quán)之極軌也”。同時(shí)，梁?jiǎn)⒊€指出，政黨內(nèi)閣的優(yōu)點(diǎn)在于兩黨制互相制衡，“兩黨各標(biāo)一反對(duì)之政見(jiàn)，而各自謂國(guó)利民福”，互相競(jìng)爭(zhēng)，從而推動(dòng)國(guó)際的政治、經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

實(shí)際上，無(wú)論是美國(guó)的總統(tǒng)制還是英國(guó)為首的內(nèi)閣制，都各有其利弊，以致時(shí)人因理解和政治立場(chǎng)有別，繼而圍繞這兩種體制產(chǎn)生了強(qiáng)烈的爭(zhēng)議。其中，內(nèi)閣制的本質(zhì)在于行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)的相互影響，使內(nèi)閣對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。內(nèi)閣制的優(yōu)點(diǎn)不僅能使頗具政治才干之人得以出頭，登上政壇，充分發(fā)揮其才干，而且名義上的政府首腦也可置身于政黨之外，保持行政機(jī)構(gòu)的連續(xù)性和穩(wěn)定性。但是，內(nèi)閣制也有其缺陷，它會(huì)使政黨之間的競(jìng)爭(zhēng)加劇，繼而影響內(nèi)部的關(guān)系，拖延政府決策，當(dāng)某機(jī)關(guān)操縱另一機(jī)關(guān)之時(shí)，“就會(huì)產(chǎn)生出不幸的結(jié)果”。然而，總統(tǒng)制則強(qiáng)調(diào)政權(quán)的獨(dú)立性，其優(yōu)點(diǎn)在于不受或少受議會(huì)干擾，因而“政府絕不可以從議會(huì)產(chǎn)生出來(lái)”，而最大的弊端則在于國(guó)會(huì)與行政機(jī)關(guān)完全分離。

基于內(nèi)閣制與總統(tǒng)制各有其利弊，加之各團(tuán)體對(duì)政體的認(rèn)識(shí)和代表的利益不同，因而時(shí)人對(duì)選擇何種政黨內(nèi)閣進(jìn)行了強(qiáng)烈的博弈。不僅立憲派與革命派存在著較大的爭(zhēng)議，而且即使是在革命派內(nèi)部之中，對(duì)內(nèi)閣制與總統(tǒng)制的選擇也不無(wú)較大的爭(zhēng)議。如革命黨人宋教仁就主張實(shí)行內(nèi)閣制，而孫中山則倡行美國(guó)的總統(tǒng)制。宋教仁認(rèn)為政黨內(nèi)閣是優(yōu)化政府的表現(xiàn)，“欲建設(shè)良好政府，則非政黨內(nèi)閣莫屬”，而籌建名副其實(shí)的責(zé)任內(nèi)閣，則“必使國(guó)會(huì)占多數(shù)之政黨組織完全政黨內(nèi)閣，方舉責(zé)任內(nèi)閣之實(shí)，而完全政黨內(nèi)閣則采用此法不能容易成立也”。此外，宋教仁還對(duì)內(nèi)閣制與總統(tǒng)制的利弊進(jìn)行了分析，認(rèn)為內(nèi)閣制有其靈活性，若“內(nèi)閣不善而可以更迭之，總統(tǒng)不善則無(wú)術(shù)變易之，如必欲變易之，必致動(dòng)搖國(guó)本，此吾人所以不取總統(tǒng)制，而取內(nèi)閣制也”。

然而，孫中山則主張美國(guó)的總統(tǒng)制，認(rèn)為中國(guó)不僅省份眾多，而且“人種復(fù)雜”，因而主張美國(guó)的總統(tǒng)制，宣稱(chēng)“中國(guó)革命之目的，系欲簡(jiǎn)歷共和政府，效法美國(guó)，除此之外，無(wú)論何項(xiàng)政體皆不宜于中國(guó)?！蔽ㄓ小懊绹?guó)共和政體甚合中國(guó)之用”?；诖?，孫中山從民生的角度，以及內(nèi)閣制的弱點(diǎn)進(jìn)行評(píng)析，鼓吹美國(guó)的民主共和制，認(rèn)為“內(nèi)閣制乃平時(shí)不使元首當(dāng)政治之沖，故以總理對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，斷非此非常時(shí)代所宜。吾人不能對(duì)于唯一置信推舉之人，而復(fù)設(shè)防制之法度，余亦不肯徇諸人之意見(jiàn)，自居于神圣贅疣，以誤革命之大計(jì)”。

除了以梁?jiǎn)⒊瑸槭椎牧椗珊鸵詫O中山為首的革命派的政黨內(nèi)閣之爭(zhēng)之外，同樣主張實(shí)行君

主立憲政體的立憲派和清廷，兩者對(duì)選擇何種政黨內(nèi)閣也產(chǎn)生了較大的爭(zhēng)議。他們的主要區(qū)別在于內(nèi)閣對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)。其中，立憲派主張內(nèi)閣對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)的英國(guó)式內(nèi)閣制，認(rèn)為“專(zhuān)制國(guó)大臣之責(zé)任，對(duì)于君主負(fù)責(zé)，而立憲內(nèi)閣之責(zé)任，是對(duì)于議會(huì)，此即立憲與專(zhuān)制區(qū)分之要點(diǎn)也”。而采取自上而下改革的清廷則主張議會(huì)對(duì)君主負(fù)責(zé)的日本內(nèi)閣制，以便通過(guò)行駛?cè)毡镜拇髾?quán)政治，繼而為維護(hù)岌岌可危的統(tǒng)治，并達(dá)到中央集權(quán)之效果。

梁?jiǎn)⒊J(rèn)為政黨內(nèi)閣的建立必須有四大共同的信條。第一，內(nèi)閣不僅須以政見(jiàn)相同的立憲政體組織，而且其閣員必須同出一黨；第二，政府的提議案在國(guó)會(huì)未通過(guò)之前，以及在國(guó)會(huì)彈劾政府或不被信任之時(shí)，或須解散國(guó)會(huì)，或政府辭職，兩者必居其一；第三，會(huì)議必須禁用武力，使人人自由發(fā)表意見(jiàn)和審擇表決，最終采取少數(shù)服從多數(shù)的原則通過(guò)議案；第四，選舉須真實(shí)可靠，然后才有民意，達(dá)到真正共和的目的，而這里的關(guān)鍵又在于“政黨能健全發(fā)達(dá)與否”。

基于這四大信條，并結(jié)合中國(guó)政黨未建之實(shí)情，梁?jiǎn)⒊瑢?duì)美國(guó)、法國(guó)的內(nèi)閣制作了比較分析，認(rèn)為不僅不宜采共和制，而且“茍其采法國(guó)制，則浹旬之間，內(nèi)閣可以更迭十次；茍其采美國(guó)制，則將今日出一政策焉，命大統(tǒng)領(lǐng)執(zhí)行，明日出一正反對(duì)之政策焉，又命大統(tǒng)領(lǐng)執(zhí)行，否則相持而一事不能辦，一律不能辦也”。因此，梁?jiǎn)⒊毖圆恢M地宣稱(chēng)：“今日中國(guó)國(guó)民，非有可以為共和國(guó)民之資格者也，今日中國(guó)政治，非可采用共和立憲制者也”?？梢?jiàn)，梁?jiǎn)⒊Y(jié)合中國(guó)實(shí)情，否定了在中國(guó)直接施行理想化的共和政體，而主張仿行英國(guó)的政黨政治，認(rèn)為中國(guó)國(guó)民尚未具有“共和國(guó)民之資格”，所以中國(guó)不宜立即仿行，不然議員必是“非頑固之老輩，則一知半解之新進(jìn)也”。此外，梁?jiǎn)⒊€指出，英國(guó)的政黨是“基之于漸進(jìn)，其民族之獨(dú)立精神，銳于進(jìn)步。政制之天然趨勢(shì)”，因而并不適合清末的中國(guó)國(guó)情。

眾所周知，無(wú)論何種政體，它都必然是政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化綜合的結(jié)果，而非絕對(duì)的完美無(wú)缺。因此，雖然各國(guó)的內(nèi)閣國(guó)務(wù)大臣均負(fù)連帶責(zé)任，但是對(duì)于由君主還是議會(huì)負(fù)責(zé)，不同國(guó)家還是根據(jù)各自的國(guó)情，采取了相異的內(nèi)閣制，前者以德國(guó)和日本為代表，而后者則自然以英國(guó)最為典型。其中，德國(guó)內(nèi)閣為“帝國(guó)內(nèi)閣”，總理大臣由皇帝任命，因而大臣只對(duì)君主負(fù)責(zé)，以皇帝之意為進(jìn)退，其總理大臣可監(jiān)督各州政府，“為憲法上唯一之國(guó)務(wù)大臣，其他各省大臣不過(guò)為總理大臣之分體，而為其隸屬而已”。因此，德國(guó)的“帝國(guó)內(nèi)閣”為日本的明治維新政府所采納，并綜合日本自身的國(guó)情，最終不僅抽離了英國(guó)政黨內(nèi)閣制對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)的基本精神，而且不同于仿效德國(guó)的憲政體制，其“一切憲法仍以日本向來(lái)之國(guó)體為主”，從而在國(guó)家的名義下，建立起了典型的君主立憲制政府，出現(xiàn)了“藩閥超然內(nèi)閣”。

然而，英國(guó)則為政黨內(nèi)閣，“故大臣不可不以議院之向背為進(jìn)退”，其選任之法必由兩院，以占有大多數(shù)議席的政黨領(lǐng)袖為其總理大臣。此外，美國(guó)、法國(guó)又不同于英國(guó)、德國(guó)的內(nèi)閣制，而是實(shí)行總統(tǒng)制。其中，內(nèi)閣制通常由一批來(lái)自多數(shù)黨或幾個(gè)黨派的大臣組成，一同決策國(guó)家政策。因此，綜合憲政各國(guó)的建設(shè)歷程，并結(jié)合清末時(shí)的中國(guó)國(guó)情，清廷仿行的日本內(nèi)閣制有其合理性，即“政黨監(jiān)察內(nèi)閣制”這種內(nèi)閣制較為適合當(dāng)時(shí)國(guó)情。而“政黨節(jié)制內(nèi)閣”這種類(lèi)型，其政黨“成之以

激變，疆場(chǎng)鐵血，胥構(gòu)造民權(quán)之胚胎，……擬之吾國(guó)恐難效步也”。就制度而言，伊藤博文的確道出了中國(guó)制度的實(shí)質(zhì)，他向考察大臣載澤指出：“貴國(guó)數(shù)千年來(lái)為君主之國(guó)，主權(quán)在君而不在民，實(shí)與日本相同，似宜參用日本政體”。對(duì)于政黨組織內(nèi)閣事宜，考察政治大臣端方與戴紅慈均認(rèn)為仿行日本政體最為合宜，認(rèn)為“中國(guó)今日欲加改革，其情勢(shì)與日本當(dāng)日正復(fù)相似”，繼而奏請(qǐng)“略仿責(zé)任內(nèi)閣之制”。

基于各國(guó)內(nèi)閣制有別，因而有論者主張建立官僚內(nèi)閣。他們認(rèn)為在某些方面，官僚內(nèi)閣勝于政黨內(nèi)閣，“若以政黨政治內(nèi)閣之專(zhuān)制，加以政黨之專(zhuān)制，勢(shì)必濫用其權(quán)力，而百弊嚴(yán)出多數(shù)專(zhuān)制之害，歷史上不少其證。故謂政黨政治之必勝于官僚政治，殊不足信也”。在清末官制改革中，袁世凱與奕劻的確有其一定的私心，欲圖組建由他們攬權(quán)的“官僚”內(nèi)閣。如在袁世凱所謂的政黨內(nèi)閣、半黨內(nèi)閣和官僚內(nèi)閣三者之中，袁世凱就曾主張?jiān)谥袊?guó)設(shè)立官僚內(nèi)閣，并得到了奕劻的贊同。當(dāng)時(shí)，奕劻認(rèn)為在此內(nèi)憂(yōu)外患、岌岌可危之際，“召集議院之期尚遠(yuǎn)”，但吾等身受?chē)?guó)恩，即使“無(wú)議院監(jiān)察于旁，亦不可不共負(fù)責(zé)任”，因而主張趁此“暫將各部尚書(shū)加入會(huì)議之列，以為組織新內(nèi)閣張本”。

最后，鑒于預(yù)備立憲年限的遞減，各項(xiàng)籌備立憲事宜又急需被加速籌劃，加之東三省等邊疆危機(jī)，以及憲政編查館與樞臣均認(rèn)為在“責(zé)任內(nèi)閣未成立之時(shí)，組織一過(guò)渡內(nèi)閣”有其一定的必要性，從而促使清廷采納了奕劻等人的建議，即在政黨籌建未備，國(guó)會(huì)未開(kāi)之前，不僅國(guó)務(wù)大臣暫由各部尚書(shū)構(gòu)成，而且“內(nèi)閣既名過(guò)渡閣制，又曰暫行，則總理大臣當(dāng)稱(chēng)試用”，因而總理大臣奕劻也只是“勉強(qiáng)允認(rèn)一年為期，屆時(shí)諸事就緒，即請(qǐng)另行簡(jiǎn)員接替，以免貽誤”。奕劻僅任一年，“此言確非無(wú)因緣”，因?yàn)椴粌H“組織閣務(wù)非常盡心”，而且每日在樞垣召見(jiàn)時(shí)，也明確表示“俟閣務(wù)及內(nèi)外新官制就緒時(shí)，再行告退”。對(duì)此，監(jiān)國(guó)“亦同此意見(jiàn)”，從而提前成立了一個(gè)過(guò)渡性一屆由奕劻“勉任一年為期”的“暫行內(nèi)閣”。

綜上所述，政黨觀念的輸入并非學(xué)界所謂的肇始于戊戌變法時(shí)期，也并非遲至1900年的庚子之后，而是在這二十多年前，政黨觀念就已由開(kāi)明的官紳輸入到了中國(guó)。之后，隨著清末預(yù)備立憲的推行，官紳不僅進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)政黨的籌建活動(dòng)，還對(duì)籌建政黨必備的條件，以及政黨與組建責(zé)任內(nèi)閣的辯證關(guān)系等問(wèn)題進(jìn)行了具體的分析，進(jìn)而在選擇何種政黨內(nèi)閣方面，由于各自的認(rèn)識(shí)和立場(chǎng)有別而出現(xiàn)了紛爭(zhēng)，繼而推動(dòng)了清末預(yù)備立憲的步伐，甚至近代中國(guó)的政治制度化建設(shè)。

［責(zé)任編輯 王桃 責(zé)任校對(duì) 李晶晶］

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熊元彬（1982—），男，貴州省印江縣人，土家族，湘潭大學(xué)歷史系講師，歷史學(xué)博士，主要從事清末預(yù)備立憲與近代手工業(yè)等方面的研究。

湖南省教育廳優(yōu)秀青年項(xiàng)目《清未責(zé)任內(nèi)閣中的奕劻研究》。