程 荃

（暨南大學 法學院／政治學博士后流動站，廣東 廣州 510632）

——以《可持續(xù)能源安全方案》為視角

程 荃

（暨南大學 法學院／政治學博士后流動站，廣東 廣州 510632）

中國和歐盟是世界兩大能源消費實體，兩者之間開展能源合作，對于建立穩(wěn)定的全球能源供應安全體系極為關鍵。2016年《可持續(xù)能源安全方案》表明歐盟在國際能源合作中將擴大對成員國國際能源協(xié)議的審查，加強歐委會在供應安全中的地位，在地區(qū)能源合作中適用團結(jié)原則，并采取履行國際氣候承諾的新行動。在此形勢下，中國與歐盟的能源合作需要堅持可持續(xù)發(fā)展、能源安全、能源變革、透明度等原則，加強雙邊的新能源合作，并利用國際機制開展多邊對話，在能源合作中承擔“共同但有區(qū)別的國際責任”，從而通過國際合作促進能源安全。

能源合作；能源安全；可持續(xù)能源安全方案；法律原則；歐盟

2009年以來，中國已經(jīng)成為世界第一大能源消費國，2013年中國的能源消費占全球能源總消費的22．4%，而且能源對外依存度上升較快，能源安全形勢嚴峻。在全球化背景下，開展國際能源合作是保障我國能源安全的重要內(nèi)容。中國和歐盟是世界兩大能源消費實體，兩者之間開展能源合作，對于建立穩(wěn)定的全球能源供應安全體系極為關鍵。

歐盟委員會于2016年 2月16日發(fā)布了《可持續(xù)能源安全方案》（Sustainable Energy Security Package）。該方案包括四項立法和政策提案：《天然氣供應安全條例》、《關于成員國與第三國能源協(xié)議的決定》、《液化天然氣和天然氣儲備的歐洲戰(zhàn)略》、《供暖和制冷的歐洲戰(zhàn)略》。該方案是2015年12月12日在巴黎達成新的全球普遍性氣候變化協(xié)議的背景下產(chǎn)生的，是歐盟實施能源聯(lián)盟戰(zhàn)略（Energy Union Strategy），應對全球能源變革以及保證能源安全的重大舉措。本文在研究《可持續(xù)能源安全方案》中國際能源合作相關內(nèi)容的基礎上，分析中國與歐盟的能源合作應堅持的可持續(xù)發(fā)展、能源安全、能源變革、透明度等法律原則，并探討未來中國與歐盟能源合作的發(fā)展趨勢，提出應加強歐盟層面上的新能源合作，并利用國際機制開展多邊對話，在能源合作中承擔“共同但有區(qū)別的國際責任”，通過國際合作來促進能源安全。

一、《可持續(xù)能源安全方案》在國際合作方面的創(chuàng)新

歐盟法的發(fā)展過程，是一個法律創(chuàng)新的過程。歐盟能源法律與政策體系的特殊制度設計，在歐盟內(nèi)部能源市場一體化中起到了重要作用。同時，它也是歐盟應對能源安全方面的挑戰(zhàn)、開展國際能源合作的重要工具，更是實現(xiàn)歐盟可持續(xù)發(fā)展目標必不可少的條件。1996年至2009年歐盟進行的三次能源改革，均以能源改革方案的發(fā)布為先導，使歐盟內(nèi)部能源市場在自由化、競爭性方面取得顯著進展?！犊沙掷m(xù)能源安全方案》則繼續(xù)進行多方面的法律創(chuàng)新，在保障能源安全、促進內(nèi)部市場一體化、提高能源效率、推進建設跨越邊界的基礎設施的同時，更為關注國際能源合作。這表明引導國際能源合作方向、規(guī)范國際能源合作行為是歐盟能源法律政策未來發(fā)展的重要方向。

（一）擴大對國際能源協(xié)議的審查

歐盟層面上的能源合作能夠比單獨的成員國行動取得更大成果，歐盟要求成員國、歐洲議會、歐洲公民在對外能源關系中用一個聲音說話。《可持續(xù)能源安全方案》反映出歐盟希望采取系統(tǒng)性的措施，進一步加強歐盟與成員國行動的協(xié)調(diào)性，保障歐盟及其成員國在國際能源合作中立場的一致性。

在國際能源合作中，歐盟成員國與第三國的雙邊協(xié)議對能源基礎設施的發(fā)展和能源供應安全有著顯著影響。這些協(xié)議必須完全符合歐盟法。《可持續(xù)能源安全方案》加強了對成員國與第三國能源協(xié)議的審查。對于協(xié)議與歐盟法的兼容性問題，從事后審查轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑皩彶?；對于協(xié)議的審查范圍，從審查具有法律拘束力的能源協(xié)議，擴大到包括沒有法律拘束力的共同聲明和諒解備忘錄。

與2012年的《關于成員國與第三國能源協(xié)議的決定》相比，新方案中的《關于成員國與第三國能源協(xié)議的決定》采用了由歐盟委員會實施的強制性的事前兼容性檢查。這意味著成員國必須在能源協(xié)議締結(jié)前將草案提交給歐委會，并且直到歐委會提出意見，成員國方能簽署協(xié)議。成員國在締結(jié)或修改協(xié)議時必須參照歐委會的意見。新決定的審查范圍包括了所有一個或多個成員國與非歐盟國家簽訂的對歐盟能源供應和歐盟內(nèi)部能源市場運行有影響的協(xié)議。這包括了有法律拘束力的政府間協(xié)議和沒有拘束力的文件。成員國必須向歐委會提交所有與非歐盟國家所做的無法律拘束力的承諾文件，用于事后評估。例如，對歐盟法的解釋、設置能源供應條件（例如價格）或者關于能源基礎設施發(fā)展的共同政治聲明或諒解備忘錄等。為保證政府間能源協(xié)議不會危害歐盟的能源供應安全和內(nèi)部市場運行，委員會應在收到通知6個星期內(nèi)評估政府間協(xié)議草案或現(xiàn)有協(xié)議的修正草案，并將其中可能存在的與歐盟法兼容性方面的疑問通知成員國。在此情況下，委員會應在收到通知的12個星期內(nèi)將對有關疑問的意見通知成員國。而評估現(xiàn)有的協(xié)議或其修正案，委員會應在收到通知的9個月內(nèi)將有關兼容性的疑問通知成員國。

（二）歐委會在供應安全中的特殊地位

歐盟能源法律與政策重視規(guī)范歐盟委員會、成員國、天然氣公司在歐盟的外部能源關系中的行

為。新《天然氣供應安全條例》對于歐盟委員會、成員國、天然氣公司的義務作出創(chuàng)新性規(guī)定。新方案加強了歐盟委員會在天然氣供應安全合作中的作用，以保證歐盟的能源供應安全框架得到正確適用，防止成員國采取的措施危及其他成員國、地區(qū)或歐盟整體的供應安全。

新方案規(guī)定歐盟委員會負有保障成員國所采取的措施不會妨礙內(nèi)部市場的功能和發(fā)展的責任；負責組織對地區(qū)層面上的預防行動計劃和應急計劃進行同行評價；對非市場基礎上的預防計劃在實施前進行評價，評估它們是否符合歐盟的內(nèi)部市場規(guī)則，以及它們對其他成員國、地區(qū)供應安全及對歐盟內(nèi)部市場的影響。如果成員國不能根據(jù)歐委會提出的修改意見做出適當修改，歐委會將通過有法律拘束力的決定要求成員國修改計劃。

在天然氣供應方面，歐委會不僅審查政府間協(xié)議，它還有權審核部分對供應安全可能產(chǎn)生負面影響的商業(yè)合同。成員國可以在發(fā)現(xiàn)有潛在的緊急情況時，要求天然氣公司提供附加信息，以便在國家、地區(qū)和歐盟層面評估供應安全形勢。天然氣公司在簽訂或修改一些與供應安全相關的合同時要通知歐盟委員會和成員國。

（三）在地區(qū)能源合作中適用團結(jié)原則

《可持續(xù)能源安全方案》采取新的更有效的措施防止和緩解可能產(chǎn)生的能源供應安全危機，在相鄰成員國的地區(qū)天然氣供應安全合作中第一次引入了團結(jié)原則（solidarity principle）。新《天然氣供應安全條例》在設計能源供應安全措施時，由國家措施向地區(qū)措施轉(zhuǎn)變。在成員國發(fā)生嚴重的能源危機時，相鄰的成員國將幫助其確保對住戶和基本社會服務設施的能源供應。歐盟加強與相鄰第三國的合作，能源共同體國家將更多地參與預防和應對供應危機。這將有利于加強供應安全措施的有效性，減少歐盟消費者的支出。新《天然氣供應安全條例》要求增加與供應安全相關的合同的透明度，成員國應將其締結(jié)或修改的相關協(xié)議，以及天然氣公司應將有關合同自動通知歐盟委員會。

為保證成員國之間更好地合作，新方案推動更準確地對共同風險、同時發(fā)生危機的可能性以及可以利用的資源進行評估。成員國將在地區(qū)層面上采用共同模板，準備危機評估（The Risk Assessments）、預防行動計劃和應急計劃（The Prevention Action Plans and Emergency Plans），并每四年一次進行更新。歐盟在技術、法律和財政安排上適用團結(jié)原則，并將該原則納入應急計劃中。成員國在每一個跨境能源運輸連接點以及能源供應路線上出現(xiàn)對其他成員國可能產(chǎn)生潛在影響的狀況時，應與有關成員國共同作出有關基礎設施建設的決定。這些關于適用團結(jié)原則的規(guī)定，將有利于加強歐盟成員國之間的地區(qū)合作，提高應對能源危機的能力，保障能源安全。

（四）履行國際氣候承諾的新行動

建筑物和工業(yè)供暖和制冷大約占歐盟年度能源消費的50%。供暖和制冷在減排中占據(jù)重要地位。當前，歐盟的供暖和制冷仍主要依賴化石能源，可再生能源在供暖和制冷中只占18%。在供暖和制冷中減少能源消費和增加可再生能源份額，將能夠明顯降低空氣污染。歐盟要達到它所承諾的2050年氣候目標，對供暖和制冷的需求預計需要減少42%～56%?！犊沙掷m(xù)能源安全方案》中的《供暖和制冷的歐洲戰(zhàn)略》是歐盟第一個關于建筑物和工業(yè)供暖和制冷的提案。其目標是使供暖和制冷更為智能化，提高能源效率和可持續(xù)性，減少能源進口依賴，降低成本，減少排放。該戰(zhàn)略是實施能源聯(lián)盟戰(zhàn)略的一個關鍵步驟，是歐盟在2015年氣候變化框架公約第21次締約方大會后采取的重要的應對氣候變化的行動。

《供暖和制冷的歐洲戰(zhàn)略》提出2016年將對能效指令、建筑物能源表現(xiàn)指令和智能建筑物的融資提案進行審查，并將采取一系列非立法行動來提高建筑物供暖和制冷的能源效率：發(fā)展政策措施促進多單元公寓建筑的翻新；推廣經(jīng)過證實的公共教育建筑和醫(yī)院的能效模型；延伸 BUILD UP技術運動，特別是通過新的能源專家和建筑師模塊來促進建筑專業(yè)人員培訓。

《供暖和制冷的歐洲戰(zhàn)略》重視能源效率和可再生能源的相互支持關系。在即將進行的可再生能源指令和建筑物能源表現(xiàn)指令的審查中，將考慮增加可再生能源在建筑部門的比例。而歐洲結(jié)構(gòu)和投資基金（The European Structural and Investment Funds）、歐盟地平線2020項目（The EU Horizon 2020）以及一體化的戰(zhàn)略能源技術計劃（Integrated Strategic Energy Technology Plan）均可對可再生能源技術的發(fā)展提供財政支持。

二、中國—歐盟能源合作的法律原則

中國—歐盟能源合作中的法律原則是指導雙方開展能源合作、調(diào)整雙方能源關系的基本準則。歐盟《可持續(xù)能源安全方案》中的有關法律創(chuàng)新，反映了歐盟國際能源合作的發(fā)展走向，這對于中國與歐盟能源合作的發(fā)展有著導向性作用?！犊沙掷m(xù)能源安全方案》的有關立法措施遵循了國際能源合作的一些固有法律原則，同時也對相關原則的具體內(nèi)容有了新的闡釋。這些原則相互聯(lián)系、相輔相成，構(gòu)成中國與歐盟及其成員國在未來國際合作中履行各自義務、開展能源活動的基礎。

（一）可持續(xù)發(fā)展仍是基本原則

可持續(xù)發(fā)展概念已成為國際法的一部分，它為國際能源法奠定了解釋法律、運用法律和發(fā)展法律的基礎，是國際能源法的一項基本原則。在國際能源法領域，可持續(xù)發(fā)展原則是指國際能源法對能源利用的規(guī)范，既要滿足人民生活的能源需求，有效保障國家的能源安全，又要最大限度地減少能源生產(chǎn)轉(zhuǎn)換利用對環(huán)境和健康的影響，形成能源可持續(xù)發(fā)展機制，為今后更長遠的發(fā)展奠定基礎。

可持續(xù)發(fā)展也是歐盟和中國能源法律政策的目標和原則。歐盟把可持續(xù)發(fā)展定義為：指短期、中期，尤其是長期，能滿足社會福利方面需要的一種經(jīng)濟增長方式，它是建立在發(fā)展必須滿足今天的需要，又不能危害未來世代的發(fā)展預期的基礎上的。歐盟致力于環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展，是可持續(xù)發(fā)展法律的先驅(qū)。歐盟及成員國是能源可持續(xù)發(fā)展方面國際條約的倡導者與積極參加者，并在履行相關國際義務方面有一定的示范作用?？沙掷m(xù)發(fā)展是歐盟新能源法律和政策的三大目標之一，歐盟發(fā)展能源法律政策，并與氣候變化政策相結(jié)合，促進可持續(xù)、競爭性、供應安全目標的實現(xiàn)。因此，可持續(xù)發(fā)展對于歐盟的國際能源合作具有特殊意義，既是它的目標，同時又是它的一項基本原則。

對于中國來說，可持續(xù)發(fā)展是能源立法的一項基本原則，主要包括以下三層含義：一是能源供應的可持續(xù)性。即開發(fā)可再生能源等新能源，特別是增加運輸部門對生物燃料等替代能源的使用。二是提高能源效率，降低能源需求。這主要是反映在節(jié)能和能源效率法律政策中，提高用能產(chǎn)品生態(tài)設計要求、標簽制度以及建筑物能耗的能效標準，都將從整體上降低能源需求，從而實現(xiàn)減排和可持續(xù)發(fā)展。三是能源利用的環(huán)境可持續(xù)性。即大力發(fā)展低碳新能源，減少因能源利用造成的環(huán)

境污染，進而為應對全球氣候變化做出貢獻。

可持續(xù)發(fā)展涉及環(huán)境、經(jīng)濟、社會、能源、人權等各個領域，其在能源國際合作中日益受到重視?？沙掷m(xù)發(fā)展被規(guī)定在諸多與能源、環(huán)境相關的雙邊和多邊條約以及其他國際法律文件中，成為國際社會的根本目標，體現(xiàn)國際社會的核心價值?！稓夂蜃兓蚣芄s》第21次締約方大會達成的巴黎協(xié)議也再次重申了可持續(xù)發(fā)展的理念。

歐盟《可持續(xù)能源安全方案》仍然將可持續(xù)性置于其能源法律政策的中心地位，不但在方案的名稱中直接表述，同時在方案關于國際合作的具體措施中加以貫徹體現(xiàn)?！短烊粴夤踩珬l例》、《供暖和制冷的歐洲戰(zhàn)略》、《液化天然氣和天然氣儲備的歐洲戰(zhàn)略》從可持續(xù)供應、能源效率、環(huán)境可持續(xù)性等三個方面反映了可持續(xù)發(fā)展原則，這與中國的能源可持續(xù)發(fā)展觀念是一致的。《可持續(xù)能源安全方案》是歐盟實現(xiàn)有關國際氣候承諾的一項舉措，而中國作為發(fā)展中國家也將繼續(xù)承擔自身的國際氣候責任。因此，在未來的能源合作中，可持續(xù)發(fā)展仍然是中國和歐盟雙方共同堅持的最主要的原則，并構(gòu)成能源安全、能源變革等其他原則的基礎。

（二）能源安全原則是合作的核心價值

能源安全是能源法必須考慮的核心價值之一。無論是歐盟還是中國，能源法律政策都是在能源安全價值觀念下制定的。在全球化的背景下，國際合作是降低能源風險，緩解能源危機的途徑。能源安全是能源生產(chǎn)國與消費國之間，也是能源生產(chǎn)國相互之間、消費國相互之間合作的產(chǎn)物。

歐盟的能源安全觀念在過去幾十年間都發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變。早期的能源供應安全就是指獲得充足的能源供應，防止供應短缺。20世紀50年代的《建立歐洲原子能共同體條約》是歐共體成員國共同發(fā)展核能的法律基礎，建立原子能共同體的重要目標就是要在一定時期內(nèi)保障成員國能源滿足能源需求，獲得可靠的能源供應。20世紀70年代以后，歐盟的能源市場形勢發(fā)生了變化，歐盟不斷增加對外部能源的依賴程度，能源不能自給，而且嚴重依賴石油、天然氣等部門，能源供應的脆弱性逐步增加。這一時期，能源安全的概念包含了通過發(fā)展可再生能源、提高能源效率等新能源形式促進能源多樣化的含義。2006年《可持續(xù)、競爭和安全的歐洲能源戰(zhàn)略》和 2009年第三次能源改革方案將能源供應安全發(fā)展為覆蓋核能、電力、可再生能源各方面，并且包括了能源供應鏈的各個環(huán)節(jié)的一個新的概念。節(jié)能與能源效率、核能安全、可再生能源開發(fā)、運輸網(wǎng)絡、新能源技術發(fā)展以及國際合作都成為實現(xiàn)能源供應安全所要關注的因素。

對于中國來說，能源安全觀念也處于不斷發(fā)展之中。長期以來供應安全作為我國能源政策的主要目標，當前我國能源法律政策中的安全觀念至少包括兩層含義。一方面是能源供應多樣化，增加新能源利用。我國對傳統(tǒng)化石能源的依賴性強，增加交通、電力等各部門對新能源利用，將有助于改善我國能源結(jié)構(gòu)，促進能源多元化，增強供應安全。另一方面，應開發(fā)本地新能源，減少對外依賴。中國當前對外部能源的依存度很高，同時國內(nèi)具有發(fā)展可再生能源、提高能源效率的潛力，加大本地新能源的開發(fā)力度，增加能源的自給比例，將能減少對外部能源的依賴性，也是保證能源安全的重要措施。

能源消費國之間的合作直接關系到國際能源市場能否良性運行、投資環(huán)境是否安全、定價體系是否健康，這些都是能源安全的基本要素。作為世界主要能源消費實體，中國和歐盟的能源合作也應堅持能源安全原則，這不但對于保障雙方的能源安全，而且對于全球能源安全保障都具有重要意義。雖然自2006年和2009年的天然氣危機以后，歐盟一直致力于保障天然氣供應安全，但是2014年的壓力測試表明歐盟對于應對天然氣供應中斷的能力仍然很弱。《可持續(xù)能源安全方案》是要建立更為可靠、具有競爭性和靈活性的系統(tǒng)，減少能源需求，更好地管理外部資源的供應，保障能源

跨境流動，加強歐洲能源市場的穩(wěn)定性，使消費者獲得利益。歐盟的新方案從能源安全的角度出發(fā)，對天然氣儲備、運輸、市場，以及能源效率、能源應急計劃等方面作出新的規(guī)定，這對歐盟內(nèi)部和外部合作將產(chǎn)生重要影響。作為能源消費方，中國和歐盟的能源合作應繼續(xù)遵守安全原則，在國際層面上推動制定消費國之間的緊急分享機制，保障供給、價格、運輸和使用安全。

（三）能源變革原則指明發(fā)展方向

能源變革是指人類利用能源的各種變化，既包括對某一能源使用的技術、方式的改變，也包括整個能源體系的變化。能源變革原則要求改變對現(xiàn)有能源體系的依賴性，將能源體系置于動態(tài)變化之中，根據(jù)對全球環(huán)境、氣候、經(jīng)濟、社會形勢的分析，積極對能源技術和能源體系作出變革。長期以來，人類利用能源的方式和能源體系的建設，都體現(xiàn)出一種被動發(fā)展的特征，多數(shù)變革來自于外部能源、環(huán)境危機的壓力，而能源變革原則則要求在能源活動中主動進行變革，以實現(xiàn)能源可持續(xù)發(fā)展和能源安全的目標。

加快推進全球能源轉(zhuǎn)型、促進綠色低碳發(fā)展、應對氣候變化，是全人類共同的使命，是落實聯(lián)合國2015年后可持續(xù)發(fā)展議程的重要行動，也是推動世界各國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的緊迫任務。能源變革需要加強國際合作，而構(gòu)建新的國際能源合作體系、合作方式也是能源變革的應有之義。作為世界主要能源消費實體，中國和歐盟都處于推動全球能源變革的核心地位，在各自的能源制度中逐步把能源變革確立為一項法律原則，這對于今后雙方的能源合作具有重要意義。

歐盟是全球能源變革的領導者，它大力發(fā)展可再生能源并在能效領域采取積極行動有效降低溫室氣體排放，近年來還大量關閉舊的核能及煤炭發(fā)電廠，對能源系統(tǒng)和市場進行能源多樣化的改革，尋求培育獲取多樣化的天然氣和石油供應，減少對單一能源供應者的依賴。與此同時，歐盟在加強內(nèi)部能源市場、實現(xiàn)能源變革、促進能源安全和產(chǎn)業(yè)的競爭性的過程中也存在自身的問題，尤其是成員國采取各不相同的去碳化道路和能源政策，對能源領域的國際合作有著負面影響。歐盟需要在新的能源和氣候變化政策框架下形成更有效的能源市場規(guī)則和政策，支持未來的能源變革和低碳化發(fā)展?！犊沙掷m(xù)能源安全方案》反映了歐盟的這一需求，一方面通過歐盟層面有拘束力的規(guī)則來建設內(nèi)部能源市場，并加強對成員國與第三國能源協(xié)議的監(jiān)管，保證成員國政策與歐盟政策的一致性；另一方面在建筑物供暖和制熱方面制定新的規(guī)則，提高能源效率，從技術層面推進能源變革，保證一個清潔的能源未來。

作為能源變革的先行者，歐盟為其他國家提供技術支持和經(jīng)驗分享，支持能力建設，以降低能源轉(zhuǎn)型成本。中國與歐盟技術層面的能源合作尤其需要遵守能源變革原則，這在中國—歐盟的能源對話和聯(lián)合能源聲明中都得到了反映。因此，在未來的能源合作中，歐盟新方案中的規(guī)則將有利于歐盟在聯(lián)盟層面和成員國層面堅持能源變革原則，這對于積極進行能源技術改造、大力發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)的中國來說，無疑將有利于通過與歐盟及其成員國的合作，獲得更新的能源技術，促進自身能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（四）更加重視透明度原則

透明度原則是指在能源活動中，要確保所有利益相關者（包括國家、地方當局和公眾）能得到有效的信息和機會，利益相關者能夠根據(jù)國內(nèi)立法和國際義務的要求參與到?jīng)Q策過程中去。透明度涉及能源的開發(fā)、利用、貿(mào)易、管理各方面，在國際能源合作中非常重要。

歐盟能源法將透明度規(guī)則作為一項重要原則?！稓W洲聯(lián)盟運行條約》“消費者保護”一編中，在第169條（原《歐洲共同體條約》第153條）第1款中規(guī)定：“聯(lián)盟應致力于保護消費者的健康、安全

和經(jīng)濟利益，促進其知情權……”這一規(guī)定是透明度原則的體現(xiàn)。在歐盟能源次級立法中，透明度原則得到很好的貫徹。2011年“放射性廢物和核廢料安全指令”第10條規(guī)定，成員國要保證工人和公眾能獲得必要的核廢料和放射性廢物管理方面的信息。這包括保證具有法定資格的管理機構(gòu)在其有權管轄的范圍內(nèi)告知公眾信息。另外，成員國要保證公眾能根據(jù)國內(nèi)立法和國際義務，得到有效參與有關核廢料和放射性廢物管理的決策過程的機會。2009年電力跨境交易網(wǎng)絡準入條件條例、內(nèi)部電力市場共同規(guī)則指令都根據(jù)透明度原則提出了新的要求：配電系統(tǒng)運營商負有尊重系統(tǒng)使用者、保證透明度，以及向使用者提供信息的責任；有關拆分和賬戶透明度的條款中，規(guī)定了電力企業(yè)必須對其所有供電、輸送和配電行為采用獨立的賬戶，成員國和競爭監(jiān)管當局有權檢查電力和天然氣企業(yè)賬戶；有關電力輸送網(wǎng)絡規(guī)范的條款中，規(guī)定了電力和天然氣 ENTSO有義務發(fā)展數(shù)據(jù)交換、技術運營與交流以及透明度等方面的規(guī)則。

在國際能源合作中，歐盟也非常重視透明度原則。歐盟與能源消費國的對話，既包括工業(yè)化國家，也包括新興經(jīng)濟體，都致力于促進能源效率和低碳能源，推動技術研究和創(chuàng)新，創(chuàng)造透明和可預測的全球能源市場。而中國目前的能源制度中對透明度原則的認識還不足，在能源國際合作中經(jīng)常因透明度不夠而受到詬病?！犊沙掷m(xù)能源安全方案》中對成員國與第三國能源協(xié)議審查，以及對天然氣商業(yè)合同的審查，都體現(xiàn)了透明度原則。方案提議采取廣泛措施增加歐洲內(nèi)部能源生產(chǎn)包括可再生能源，進一步發(fā)展功能良好、全面一體化的內(nèi)部能源市場，實現(xiàn)能源資源、供應者和供應路線多元化，建立更透明的歐洲能源市場。在2011年歐盟發(fā)布的題為“歐盟能源政策：與邊界外合作者的聯(lián)系”的能源安全與國際合作的通報中，對于與中國的合作，歐盟提出了需要加強透明度，包括在低碳和能源效率技術、投資以及利用可再生能源方面建立可持續(xù)、透明和非歧視的框架，這有助于促進獲得能源，保證更大的能源安全，減少世界能源市場的強度。因此，在未來的合作中堅持透明度原則將是不可回避的，而且中國在自己的能源制度建設中也需要加強透明度，更好地規(guī)范各類能源活動。

三、中國—歐盟能源合作的發(fā)展趨勢

中國是國際能源合作的積極參與者。中國的能源發(fā)展不僅滿足了本國經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，也給世界各國帶來了發(fā)展機遇和廣闊的發(fā)展空間。在國際能源合作中，中國承擔著廣泛的國際義務，發(fā)揮著積極的建設性作用。我國已與歐盟建立了良好的能源合作基礎。自1994年開始，中歐雙方通過每年一次的工作組會議以及歐盟—中國能源合作會議開展能源對話，建立了較好的溝通機制。在歐委會1996年出臺的《歐盟對華新戰(zhàn)略》中，將“推動改善環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”作為

對華戰(zhàn)略之一。在能源合作方面，為中國開發(fā)能源資源、提高能源效率、能源保護、清潔或可再生能源供應提供技術支持，并向中國轉(zhuǎn)讓能源技術和技能。這在歐盟內(nèi)為中歐能源合作奠定了政策基礎。2004年12月中國與歐盟簽署的《中華人民共和國政府與歐洲原子能共同體和平利用核能研發(fā)合作協(xié)定》，2005年雙方簽署的《中國 －歐盟能源交通戰(zhàn)略對話備忘錄》，2012年雙方發(fā)布的《中歐能源安全聯(lián)合聲明》、《關于促進電力市場相關合作的聲明》等是目前中歐能源合作的基礎性文件。另外，2014年的《中歐合作2020戰(zhàn)略規(guī)劃》和2015年的《中歐氣候變化聯(lián)合聲明》中有關能源合作的條款也對雙方的合作事項作出了規(guī)定。

《可持續(xù)能源安全方案》反映了歐盟在國際能源合作方面新的法律和政策走向，這對未來中國與歐盟能源合作的發(fā)展將產(chǎn)生重大影響。根據(jù)中國與歐盟目前的合作現(xiàn)狀，雙方對能源安全、能源可持續(xù)發(fā)展的共同需求，以及各自在氣候變化問題上的立場，可以預見未來中國—歐盟的能源合作將呈現(xiàn)以下發(fā)展趨勢。

（一）通過合作促進能源安全

中國已經(jīng)是世界上最大的能源消費國，在未來25年超過一半的全球能源消費增長將來自于中國和印度。中國能源對外依存度上升較快，特別是石油對外依存度從 21世紀初的 32%上升至目前的57%，石油海上運輸安全風險加大，跨境油氣管道安全運行問題不容忽視，國際能源市場價格波動增加了保障國內(nèi)能源供應的難度。在這種情況下，建立有效的國際能源合作機制是保障我國能源安全的重要內(nèi)容。

中國和歐盟從能源消費實體的角度開展合作，主要目標之一是共同應對潛在的能源安全挑戰(zhàn)。能源安全首先需要保證能源可獲得性，這需要減少對能源的使用，發(fā)展替代能源。例如，發(fā)展可再生能源和電力貯存技術。近年來中國—歐盟能源對話已經(jīng)取得很大成功，有意進一步加強能源效率和可再生能源的合作?！犊沙掷m(xù)能源安全方案》反映了歐盟在這些領域繼續(xù)開展合作的需求，尤其是在建筑物能源效率方面將有更廣闊的國際合作空間，這是保證可持續(xù)能源安全的重要途徑，也是未來中歐能源合作的重點領域。

能源安全還包括生產(chǎn)、使用和環(huán)境安全。尤其是福島核事故后，核能安全問題受到廣泛重視，歐盟加大在國際多邊框架中的努力，包括通過國際原子能機構(gòu)來保證高的核安全標準在全球具有法律拘束力，加強核安全條約的基礎性作用。歐盟與主要核材料供應者簽訂雙邊原子能協(xié)議，使核材料和核技術轉(zhuǎn)移置于國際保護下。隨著歐盟與加拿大、澳大利亞修改現(xiàn)有協(xié)議，歐盟與中國也將進一步開展相關談判。歐盟希望合作的第三國符合最高國際核安全和環(huán)境保護標準，因此將來中國與歐盟及其成員國簽訂新的能源協(xié)議，都必須符合最高的國際能源安全和保障標準。中國與歐盟能源合作的這一發(fā)展趨勢是有利于雙方乃至全球的能源安全的。

（二）加強與歐盟的雙邊新能源合作

《可持續(xù)能源安全方案》表明歐盟需要從制度層面保證歐委會在國際能源合作中的主導地位，加強對成員國與第三國能源合作的監(jiān)管，并使歐盟的公司有一定程度的活動空間。中國在未來一方面要加強在歐盟層面的合作，另一方面在與歐盟成員國的合作中，也必須注意雙方能源協(xié)議與歐盟法的兼容性。

在歐盟與能源消費國的合作中，可再生能源、核能、能源效率等新能源是主要合作領域，這也

反映在中歐能源對話和有關能源合作文件中。中國近年來在新能源領域的技術快速發(fā)展，要進一步提高其在這一領域的國際地位，取得發(fā)展上的優(yōu)勢，應重視與歐盟、美國、日本等技術先進國家的合作，共同制定國際標準，占據(jù)市場先機。歐盟一向重視國際標準、產(chǎn)品標簽和認證。例如，它推動的“能源之星”認證等，具有顯著的規(guī)范市場準入和刺激市場的作用。歐盟及成員國正在采取聯(lián)合措施，在能源政策和規(guī)則設計方面，在國際標準設立和技術研究與創(chuàng)新方面加強與能源消費國的合作。這是中國通過與歐盟合作參與國際能源變革的重要契機。中歐未來能源合作不但包括能源效率、清潔煤、碳捕獲和貯存、智能電網(wǎng)、核聚變研究、核安全等技術研究，也應考慮到全面參與能源領域國際標準的建立，從而掌握在未來國際能源舞臺上的主動權。

（三）利用國際機制推進多邊合作

在國際能源機制中開展多邊合作是當前國際能源合作的重要形式。目前，全球性的國際能源組織和論壇，例如國際能源署、國際原子能機構(gòu)、國際可再生能源署、國際能源論壇、世界能源大會等為各方能源合作提供了很好的平臺。另外，能源問題也是一些政治性國際論壇的重要議題，如二十國集團、國際監(jiān)管機構(gòu)論壇等，這也是推進各經(jīng)濟體間能源合作的重要場所。中國與歐盟的能源合作也包括依托國際機制的多邊合作。歐盟《可持續(xù)能源安全方案》中也將能源多邊合作作為一項重要內(nèi)容。當前，中國是國際可再生能源署、亞太經(jīng)濟合作組織能源工作組、東盟與中日韓（10＋3）能源合作、國際能源論壇、世界能源大會及亞太清潔發(fā)展和氣候新伙伴計劃的正式成員，是能源憲章的觀察員。這為中國與歐盟在多邊機制內(nèi)開展合作提供了條件。

2015年中國成為國際能源署的聯(lián)盟國，這一進展對于中國的國際能源合作有著重大意義。歐盟是國際能源署工作的重要參與者，國際能源署的29個成員國中有20個是歐盟成員國。歐盟在對外能源政策中要求用同一個聲音說話，這使得歐盟對國際能源署的活動產(chǎn)生了重大影響。國際能源署接納中國成為其聯(lián)盟國，表明它向新興經(jīng)濟體敞開大門，為中國等發(fā)展中能源消費大國提供了國際合作的新平臺。國際能源署近期關注的重點是加強能源安全，全球石油市場的持續(xù)發(fā)展，將液化天然氣納入全球能源貿(mào)易，并把國際能源署轉(zhuǎn)變?yōu)槿蚯鍧嵞茉醇夹g和能源效率的中心。而歐盟《可持續(xù)能源安全方案》正是對能源安全、液化天然氣、能源效率作出了規(guī)定。中國與歐盟將來在以上領域可以在國際能源署的框架下開展相關合作。

國際可再生能源署是2011年正式成立的可再生能源領域政府間國際組織，旨在推動全球可再生能源發(fā)展，為成員國提供可再生能源政策咨詢，推動可再生能源信息平臺、技術轉(zhuǎn)讓、能力建設和國際合作等。歐盟是國際可再生能源署的成員方，我國也于2014年正式加入國際可再生能源署，成為其成員國。中國與歐盟應利用國際可再生能源署這一國際機制，加強可再生能源技術的交流，推進全球可再生能源技術進步，制定自由的可再生能源相關產(chǎn)品和服務貿(mào)易規(guī)則，反對貿(mào)易保護主義，提高可再生能源在全球能源消費中的比重，讓可再生能源技術超越國界、優(yōu)勢互補，推動全球可再生能源發(fā)展。

在通過有關國際論壇加強合作方面，2015年《中歐氣候變化聯(lián)合聲明》明確提出要強化中歐在二十國集團、經(jīng)濟大國能源與氣候論壇等相關機制中的對話。應該說，在未來的能源合作中，雙方都將國際機制下的多邊合作作為重要的合作方式，這有利于順應全球能源發(fā)展形勢，拓展雙方的國際能源合作空間。

（四）承擔共同但有區(qū)別的國際氣候責任

能源是與環(huán)境、氣候變化密切相關、不可分割的議題，在國際能源合作中不可避免地要考慮環(huán)境因素，而在應對氣候變化的國際、國內(nèi)立法中，也都必然涉及能源問題?！稓夂蜃兓蚣芄s》確立了“共同但有區(qū)別的責任”原則。該公約第三條規(guī)定發(fā)達國家應當在應對氣候變化行動中承擔主要責任，并提供額外的資金和技術幫助發(fā)展中國家應對氣候變化；應當對發(fā)展中國家的具體需要

以及容易受到氣候變化帶來不利影響的發(fā)展中國家，以及那些承擔公約義務將增加它們不適當或不正常負擔的發(fā)展中國家予以充分考慮。

中國與歐盟在歷來的氣候合作中都將有關能源問題納入其中，承擔“共同但有區(qū)別的責任”也是雙方能源合作中的一項共識。2005年9月中國與歐盟簽署了《中國與歐盟氣候變化聯(lián)合宣言》，雙方建立氣候變化伙伴關系，將新能源作為重點領域，開展可再生能源、節(jié)能、能源效率、碳捕獲、發(fā)電和電力傳輸、清潔煤等方面的合作。2010年中國和歐盟在北京舉行中歐氣候變化部長級磋商，并發(fā)表《中歐氣候變化對話與合作聯(lián)合聲明》，形成了中歐氣候變化部長級對話與合作機制。聲明重申“共同但有區(qū)別的責任”原則和各自能力，以及全面、有效和持續(xù)實施《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》的目標。

2015年《中歐氣候變化聯(lián)合聲明》再次重申了氣候變化框架公約以及雙方前兩個氣候文件的有關原則，并提出加強氣候相關科學研究合作和技術創(chuàng)新合作，包括清潔和可再生能源、低碳技術及適應方案的開發(fā)和應用；認可在“中歐近零排放”倡議下碳捕集利用和封存方面的成功合作，將研究繼續(xù)推進相關合作的方式?！稓夂蜃兓蚣芄s》巴黎協(xié)議反映了國際能源政策和國際合作的發(fā)展趨勢，清潔能源和全球能源變革是未來發(fā)展的必由之路。歐盟委員會在發(fā)布《可持續(xù)能源安全方案》時指出，該方案是2015年氣候變化框架公約第21次締約方大會后歐盟采取的政策行動，是歐盟承擔國際氣候責任、實現(xiàn)其國際承諾的一項措施。這表明在今后的能源合作中，中國與歐盟應兼顧全球氣候效益，按照各自的國際承諾，承擔“共同但有區(qū)別的責任”，通過可持續(xù)能源、智能電網(wǎng)、建筑部門能效、清潔煤、核能等領域合作減緩氣候變化并促使發(fā)達國家履行所承諾的目標，即在有意義的減緩行動和實施透明度背景下，到2020年每年聯(lián)合動員1 000億美元以滿足發(fā)展中國家的需要。

能源是全球問題?！犊沙掷m(xù)能源安全方案》是歐盟應對復雜的國際能源形勢，推動能源合作的重要舉措。中國與歐盟這兩大能源消費實體的合作需要堅持可持續(xù)發(fā)展、能源安全、能源變革和透明度原則，利用雙邊和多邊機制來保證能源安全，為全球能源的可持續(xù)發(fā)展以及實現(xiàn)國際氣候目標發(fā)揮應有的作用。

［責任編輯 李晶晶 責任校對 王治國］

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2016－01－02

程 荃（1975—），女，安徽滁州人，暨南大學法學院副教授，法學博士，暨南大學政治學博士后流動站研究人員，主要從事國際法研究。