張 震

（西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120）

全面深化司法體制改革的憲法依據(jù)論

張 震

（西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120）

以往在探討深化司法改革時，往往會出現(xiàn)脫離憲法或虛化憲法的傾向。憲法不僅是治國的方略，也是法治之術(shù)，可為全面深化司法體制改革提供從概念到體制再到規(guī)范的豐富的政治與法律資源。以司法改革的場域看待依憲治國，應(yīng)堅(jiān)持務(wù)實(shí)主義的依憲治國觀，有效擴(kuò)展司法的功能，正視中國特殊的政治體制。以憲法為依據(jù)，從司法權(quán)力管理體制的改革看，探索法院、檢察院的跨行政區(qū)劃設(shè)置是突破口；從司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的改革看，公檢法關(guān)系的合理定位、行政公訴制度的建構(gòu)等是重要內(nèi)容。

司法體制改革；依憲治國；憲法依據(jù)

一、深化司法體制改革①為了避免贅述，后面標(biāo)題中的深化司法體制改革一律稱為司法改革。的憲法依據(jù)

黨的十八屆三中全會明確指出：“深化司法體制改革”；黨的十八屆四中全會進(jìn)一步指出：“必須完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”。司法改革被期待成為國家治理體系現(xiàn)代化和法治秩序構(gòu)建的最佳切入點(diǎn)。當(dāng)下，司法體制改革作為全面推進(jìn)依法治國重大戰(zhàn)略的一個突破口，已經(jīng)進(jìn)入到全面深化和重點(diǎn)破題的關(guān)鍵階段。黨的十八屆四中全會更是在劃時代的意義上提出：“全面推進(jìn)依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國”。因此，全面深化司法體制改革必須在依憲治國的要求下推進(jìn)。當(dāng)然，可能很多人認(rèn)為全面深化司法體制改革的憲法依據(jù)根本不是問題或沒有什么問題！但在筆者看來，認(rèn)為不是問題或沒有問題的看法事實(shí)上將司法體制改革與憲法的依據(jù)概念化、表面化、空洞化了。首先，全面深化司法體制改革當(dāng)然需要制度創(chuàng)新，但從理論基礎(chǔ)到制度設(shè)計均須經(jīng)過憲法考量；憲法不僅是治國的方略，也是法治之術(shù)，在司法改革的具體制度設(shè)計上，憲法完全可以提供規(guī)范資源；甚至于如何在司法改革的場域看待依憲治國本身也是個問題。其次，自20世紀(jì)80年代以來，我國啟動了三輪司法體制改革，呈現(xiàn)出不斷深化、系統(tǒng)推進(jìn)的局面。但不可否認(rèn)，司法體制中的一些不合理因素仍然存在，因此才啟動全面深化司法體制改革。而之前司法改革的問題其實(shí)質(zhì)是脫離憲法或虛化憲法。不少學(xué)者指出，在歷次的司法體制改革中，在實(shí)質(zhì)上的制度設(shè)計時幾

乎都回避掉了憲法，頂層設(shè)計協(xié)同性不夠，基本上脫離了我國人民代表大會制度來談?wù)撍痉ǜ母?，主要是用西方的概念來描述司法改革的理論背景和方向。甚至可以說，脫離憲法的司法體制改革成為基本特色。超出憲法框架進(jìn)行的司法體制改革在理論和實(shí)踐上必然面臨兩大問題。（1）以西方語境下的司法獨(dú)立作為指導(dǎo)我國司法體制改革的核心理念與我國的政體所蘊(yùn)含的司法理念及概念并不兼容。我國憲法上并沒有明確提出司法獨(dú)立的概念，而使用的是依法獨(dú)立行使審判權(quán)和依法獨(dú)立行使檢察權(quán)的表述，并且審判獨(dú)立及檢察獨(dú)立也并非等同于西方語境下的司法獨(dú)立。西方語境下的司法獨(dú)立包括司法權(quán)力的獨(dú)立、司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立和司法人員的獨(dú)立，這種意義上的司法獨(dú)立具有排他性，即只服從法律和良心。我國憲法上所規(guī)定的依法獨(dú)立行使審判權(quán)和依法獨(dú)立行使檢察權(quán)顯然并不具有完全針對任何非審判和檢察機(jī)關(guān)的排他性。（2）只從部門法層面建構(gòu)司法體制改革的具體制度，無法在我國的政治制度內(nèi)獲得最根本支持。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，司法權(quán)、司法制度均是在憲法所規(guī)定的人民代表大會制度的框架內(nèi)產(chǎn)生。撇開人民代表大會制度，部門法無法對之進(jìn)行根本上的建構(gòu)及改革。

因此，為了克服之前司法改革所遇到的理念和體制碰壁的問題，為了實(shí)現(xiàn)全面深化司法體制改革的既定目標(biāo)，為了從司法制度上切實(shí)推進(jìn)全面依法治國、依憲治國的方略，必須要明確一點(diǎn)，全面深化司法體制改革的頂層協(xié)同設(shè)計必須尋求切實(shí)的憲法依據(jù)。憲法可為全面深化司法體制改革提供從概念到體制再到規(guī)范的豐富的政治與法律資源。

二、在司法改革的場域正確看待依憲治國

毫無疑問，依憲治國是司法改革的大前提。但在司法改革的場域究竟該如何正確看待依憲治國是首要問題，只有堅(jiān)持正確的依憲治國觀，才能為全面深化司法體制改革提供正確的憲法依據(jù)。筆者看來，自黨的十八屆四中全會提出依憲治國方略以來，目前大概存在三種類型的依憲治國觀，第一種可稱為原教旨主義的依憲治國觀，持這種觀點(diǎn)的學(xué)者希望中國真正、盡快走上法治乃至憲法治理的道路，希望任何的制度設(shè)計及改革全面體現(xiàn)憲法的精神、原則及規(guī)范，盡快彌補(bǔ)憲法規(guī)范與社會現(xiàn)實(shí)的強(qiáng)烈反差甚至實(shí)現(xiàn)無縫化。這種觀點(diǎn)的初衷無疑非常好，但似乎對我國復(fù)雜的社會及現(xiàn)實(shí)的法治變革期待過于樂觀。我國國內(nèi)經(jīng)典的憲法學(xué)教科書均認(rèn)為憲法本身是西方文化的產(chǎn)物，那么不管憲法本身如何好，在我國的實(shí)施中，一定會存在水土適應(yīng)的問題，因此對憲法在我國實(shí)施的期待似乎不能過于理想化。結(jié)合司法改革而言，西方憲治國家的司法與政黨觀等就不能適宜于我國的情形。第二種可稱為文字主義的依憲治國觀。持這種觀點(diǎn)的大有人在。這種觀點(diǎn)往往只把依憲治國作為一個帽子，真正在制度設(shè)計及改革時繞過憲法或虛化憲法，甚至?xí)c憲法相抵觸。結(jié)合司法改革而言，撇開憲法上的人民代表大會制度，忽視憲法的規(guī)范就是典型體現(xiàn)。第三種可稱為務(wù)實(shí)主義的依憲治國觀。站在規(guī)范憲法學(xué)的立場，建設(shè)社會主義法治國家意味著，以應(yīng)然性法治價值共識為指導(dǎo)，返回到實(shí)然性的規(guī)范憲法主義，以憲法規(guī)范約束國家權(quán)力的運(yùn)行，這是法治國家最基本的要求。憲法的原理、精神、規(guī)范無疑是基礎(chǔ)，是依據(jù)，但是在憲法框架內(nèi)的制度設(shè)計，應(yīng)正視我國歷史文化傳統(tǒng)及經(jīng)濟(jì)社會條件與西方憲治國家的巨大差異，對某些外來的制度無法照搬，在憲法與政治之間，憲法規(guī)范與社會現(xiàn)實(shí)之間尋求法治底線上的平衡。結(jié)合司法改革而言，中國憲法規(guī)定的基本政治體制應(yīng)堅(jiān)持，基本的憲法原則須維護(hù)，但是在憲法規(guī)范未禁止的情形下，司法體制

改革可具備一定的制度創(chuàng)新空間。筆者贊成第三種觀點(diǎn)即務(wù)實(shí)主義的依憲治國觀，在中國的歷史文化背景、現(xiàn)有的政治體制及經(jīng)濟(jì)社會條件下，穩(wěn)步、務(wù)實(shí)推進(jìn)包括全面深化司法體制改革在內(nèi)的憲法之治。

三、司法改革的憲法依據(jù)之基點(diǎn)

如何正確認(rèn)識全面深化司法體制改革的憲法依據(jù)，在筆者看來，首先需要把握三個基本點(diǎn)。即依憲治國語境下司法的功能；我國政治體制下黨與司法關(guān)系的界定以及人大制度框架內(nèi)司法體制改革的定位。

（一）依憲治國語境下司法功能的擴(kuò)展

自近現(xiàn)代意義上的憲法產(chǎn)生以來，司法權(quán)是憲法上的一項(xiàng)固有權(quán)力。狹義的司法權(quán)指的是審判權(quán)，即審判機(jī)關(guān)通過訴訟案件的審訊、判決以執(zhí)行法律權(quán)；廣義的司法權(quán)則除審判權(quán)之外，還包括仲裁、調(diào)解、公證、對公務(wù)員的懲戒以及對法官和律師的培訓(xùn)與任用等多方面的權(quán)力，有的國家還把法律的違憲審查權(quán)置于司法權(quán)之內(nèi)，稱之為司法審查。司法權(quán)以其中立性、終極性的特點(diǎn)，在國家權(quán)力中起到“定紛止?fàn)帯钡墓δ埽瑢τ趪覚?quán)力運(yùn)行的合法性及相互平衡性具有不可替代的作用，這是一項(xiàng)重要的憲法權(quán)力。

全面推進(jìn)依法治國及依憲治國意味著，社會問題、糾紛以及矛盾應(yīng)以法治的方式、法律的手段解決，而司法作為定紛止?fàn)幍幕就緩綗o疑被賦予了比以往更多的期待。國外有研究表明，保持和增加民眾對司法的信任是一個法律系統(tǒng)存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)之一；同時，當(dāng)下我國的社會問題和矛盾比較復(fù)雜，而司法作為法律控制和調(diào)整社會的最后一道程序，如何以法治的手段化解社會矛盾和糾紛，而不至于上升到更為復(fù)雜的政治問題的層面，相比于西方憲治國家，我國的司法需要具備更多的功能。

（二）中國政治體制下黨與司法的關(guān)系

在西方的憲法制度內(nèi)，只存在憲法與司法的關(guān)系，而無政黨與司法的關(guān)系。但是在我國憲法中明確并確認(rèn)了中國共產(chǎn)黨的法律及政治領(lǐng)導(dǎo)地位，黨與司法的關(guān)系是我國與西方迥然不同的政治與憲法體制下特有的內(nèi)容，因此，從憲法基礎(chǔ)上看，進(jìn)行司法體制改革要正確理解黨與司法的關(guān)系?，F(xiàn)行憲法序言中關(guān)于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)共出現(xiàn)了四處。第五段規(guī)定，一九四九年，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國各族人民，建立了中華人民共和國。第七段規(guī)定，中國社會主義事業(yè)的成就，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國各族人民取得的。同時明確中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，把我國建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會主義國家。還有一處是在第十段關(guān)于政黨制度中強(qiáng)調(diào)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。法學(xué)界主流承認(rèn)憲法序言的法律效力。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在從國家建立到建設(shè)的全過程，體現(xiàn)在從革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變的全過程。這種政治上的領(lǐng)導(dǎo)通過憲法規(guī)定產(chǎn)生根本法上的法律效力，也即中國共產(chǎn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)地位具有明確憲法依據(jù)。總之，黨的領(lǐng)導(dǎo)在我國憲法上具有歷史正當(dāng)性和政治正當(dāng)性。

在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與司法權(quán)行使的關(guān)系上，政治上司法機(jī)關(guān)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)是一項(xiàng)基本原則，是我國長期的革命和執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。但法律上黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)尊重司法權(quán)行使的規(guī)律及特點(diǎn)。1979年9月9日中共中央發(fā)布了《關(guān)于堅(jiān)決保證刑法、刑事訴訟法切實(shí)實(shí)施的指

示》，即中共中央1979年第64號文件。該文件對于中國的法治建設(shè)來說，是具有里程碑意義的黨的文件，其意義堪稱我國政法工作領(lǐng)域的“十一屆三中全會公報”。64號文件指出：“國家法律是黨領(lǐng)導(dǎo)制定的，司法機(jī)關(guān)是黨領(lǐng)導(dǎo)建立的，任何人不尊重法律和司法機(jī)關(guān)的職權(quán)，這首先就是損害黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的威信?！睆?4號文件到十八屆四中全會提出的“黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治”均意味著黨的領(lǐng)導(dǎo)要以法治的方式實(shí)現(xiàn)。

從現(xiàn)實(shí)上看，司法權(quán)及司法機(jī)關(guān)在黨內(nèi)的政治權(quán)力架構(gòu)中地位偏低，因此為了有效推動司法體制改革，須提高司法機(jī)關(guān)在黨內(nèi)政治權(quán)力架構(gòu)的地位。如最高人民法院和最高人民檢察院是憲法規(guī)定的六大中央國家機(jī)關(guān)之一，但在黨內(nèi)的政治地位偏低。提高最高人民法院和最高人民檢察院在黨內(nèi)政治架構(gòu)中的權(quán)力和地位既是黨重視司法事業(yè)的要求與體現(xiàn)，也能進(jìn)一步體現(xiàn)和鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)；同時亦符合憲法規(guī)定的中央國家機(jī)關(guān)的法律地位。

（三）人民代表大會制度框架下司法體制改革的定位

與國外議會僅是立法機(jī)關(guān)的性質(zhì)和地位不同，人民代表大會是我國的權(quán)力機(jī)關(guān)，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是其他國家政治制度的根本點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)。我國以人民代表大會制度為核心的政治體制與西方國家三權(quán)分立的政治體制在憲法國家權(quán)力配置上根本不同?，F(xiàn)行憲法第2條規(guī)定：“人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！钡?7條規(guī)定：“中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)?！?/p>

我國的司法制度在人民代表大會制度的基礎(chǔ)上產(chǎn)生?，F(xiàn)行憲法第3條規(guī)定：“國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。”綜合現(xiàn)行憲法第2、3條等相關(guān)條文，清晰地顯示了我國權(quán)力配置的基本路徑。即首先確認(rèn)人民主權(quán)原則，明確中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，但人民雖為主權(quán)者，實(shí)際上代表人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是人民代表大會。因此，憲法上的國家權(quán)力在人民民主選舉產(chǎn)生人民代表大會的基礎(chǔ)上進(jìn)行再次配置。行使其他國家權(quán)力（包括行政權(quán)、司法權(quán)）的行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)均由人民代表大會產(chǎn)生，對人民代表大會負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督?，F(xiàn)行憲法第三章第七節(jié)規(guī)定了我國的人民法院和人民檢察院，其中第126條和第131條強(qiáng)調(diào)審判權(quán)和檢察權(quán)獨(dú)立行使。從該兩條的規(guī)定看，首先，沒有直接使用司法獨(dú)立的字眼；其次，人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)和人民檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)的去干涉因素，僅針對行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人。此規(guī)范表達(dá)是我國司法權(quán)及司法制度的獨(dú)有內(nèi)容，具體表明了司法制度與人民代表大會制度的產(chǎn)生與支配關(guān)系。

固然，依現(xiàn)行憲法的規(guī)定，人民代表大會是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生，受人民代表大會監(jiān)督。但此規(guī)范強(qiáng)調(diào)的是司法機(jī)關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生，而并非司法人員由人民代表大會產(chǎn)生；司法機(jī)關(guān)對人民代表大會負(fù)責(zé)而并非司法人員對人民代表大會負(fù)責(zé)。因此，針對作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會，司法權(quán)的相對獨(dú)立行使具有憲法基礎(chǔ)，應(yīng)該尊重司法人員在產(chǎn)生及行使職權(quán)上的司法規(guī)律。從人民代表大會對一府兩院的監(jiān)督上看，首先，不管是從西方議會監(jiān)督的內(nèi)容主要指向行政權(quán)的傳統(tǒng)，還是從我國行政權(quán)在國家權(quán)力中的強(qiáng)勢地位看，人民代表大會監(jiān)督的重心應(yīng)放在行政權(quán)而非司法權(quán)；其次，人民代表大會對司法的監(jiān)督應(yīng)是事后性的、外圍性的。

四、司法改革具體制度構(gòu)建中的憲法依據(jù)

黨的十八屆四中全會將深化司法體制改革的重點(diǎn)放在必須完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制兩個方面，因此司法改革具體制度構(gòu)建的憲法依據(jù)也可以進(jìn)行以下的類型化分析。

（一）司法權(quán)力管理體制改革的憲法依據(jù)：以跨區(qū)劃設(shè)置法院檢察院為例

行政化、地方化被普遍認(rèn)為是司法權(quán)行使中的最大弊病。而且，司法地方化本質(zhì)上屬于司法行政化。司法權(quán)行政化，混淆了司法權(quán)與行政權(quán)的概念與功能，不尊重司法規(guī)律，阻礙司法公正及司法正義的實(shí)現(xiàn)。而目前行政區(qū)域與司法區(qū)域一致化，導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)在設(shè)置之初即被打上深深的行政烙印，使得司法權(quán)力管理體制自始不暢。因此，去除司法行政化是深化司法體制改革之權(quán)力管理體制的攻堅(jiān)內(nèi)容，跨行政區(qū)劃設(shè)置法院和檢察院是其中重要的突破口。

拉德布魯赫曾指出：“司法不僅不能與行政共存于同一機(jī)關(guān)中，而且不可以隸屬于行政：司法不依賴于行政！”而事實(shí)上，行政權(quán)基于其擴(kuò)張性權(quán)力特征，從全世界各國的發(fā)展規(guī)律以及我國的現(xiàn)實(shí)看均具有強(qiáng)勢地位。據(jù)統(tǒng)計，我國行政機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著80%的法律、90%的行政法規(guī)、100%的部門規(guī)章的執(zhí)行責(zé)任，是最大的執(zhí)法主體，也可能成為最大的違法主體。如果行政機(jī)關(guān)可以干預(yù)司法，公民的合法權(quán)益一旦受到行政機(jī)關(guān)的不法侵害，就失去了權(quán)利救濟(jì)的最終渠道。如果說司法是實(shí)現(xiàn)公平正義的最后一道防線，那么這道防線首先要阻隔的就是行政權(quán)的僭越。

我國憲法將司法權(quán)和行政權(quán)確認(rèn)為兩項(xiàng)不同的權(quán)力，司法權(quán)的去行政化在我國具備充分的憲法理論基礎(chǔ)?，F(xiàn)行憲法第3條規(guī)定：“國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。”在第三章“國家機(jī)構(gòu)”一章中，又分別規(guī)定了“行政機(jī)關(guān)（即國務(wù)院和地方各級人民政府）與“人民法院和人民檢察院”的性質(zhì)、地位與職權(quán)。而且第126條明確規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉?！庇衷诘?131條明確規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。”這充分表明了司法權(quán)和行政權(quán)在我國是不同的權(quán)力，由不同的機(jī)關(guān)去行使。行政權(quán)干涉司法權(quán)，導(dǎo)致司法權(quán)的行政化是違反我國憲法理論的。

根據(jù)合憲性推定原則，盡管某些事項(xiàng)在憲法中沒有明確規(guī)定，但只要與憲法理論及條文沒有明顯抵觸，即視為合憲?？缧姓^(qū)劃設(shè)置法院、檢察院既具備我國憲法上的理論基礎(chǔ)，又具備間接的憲法依據(jù)。

（1）在我國憲法上，地方各級人民法院、人民檢察院并無明確規(guī)定須與同級行政機(jī)關(guān)對應(yīng)設(shè)立?，F(xiàn)行憲法第124條規(guī)定：“中華人民共和國設(shè)立最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院?！钡?30條規(guī)定：“中華人民共和國設(shè)立最高人民檢察院、地方各級人民檢察院和軍事檢察院等專門人民檢察院。”很明顯，憲法只是明確了應(yīng)設(shè)立“地方各級人民法院”和“地方各級人民檢察院”，但并無明確規(guī)定“地方”人民法院與檢察院需要與“地方”各級人民政府一一對應(yīng)。而且依據(jù)憲法第30條、第95條，所謂地方各級的概念并不是固定不變的，自1982年特別是1983年市管縣制度改革以來，地方各級的概念一直在發(fā)生變化。

（2）跨行政區(qū)劃設(shè)置法院、檢察院與我國的人大制度并無抵觸?，F(xiàn)行憲法第128條規(guī)定：“地方各級人民法院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)?！爆F(xiàn)行憲法第133條規(guī)定：“地方各級人民檢察院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級人民檢察院負(fù)責(zé)?！痹搩蓷l規(guī)定表明了地方各級人民法院和人民檢察院需要對產(chǎn)生它們的國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，但并沒有明確一定要同級別、同區(qū)劃內(nèi)產(chǎn)生。因此，跨行政區(qū)劃設(shè)置人民法院與檢察院只需明確有產(chǎn)生它們的國家權(quán)力機(jī)關(guān)即可。當(dāng)前我國各直轄市內(nèi)設(shè)立的中級人民法院既為實(shí)例。

（3）跨行政區(qū)劃設(shè)置法院、檢察院與現(xiàn)有的法院上下級監(jiān)督、檢察院上下級領(lǐng)導(dǎo)體制并無矛盾?，F(xiàn)行憲法第127條規(guī)定：“最高人民法院監(jiān)督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，上級人民法院監(jiān)督下級人民法院的審判工作。”現(xiàn)行憲法第132條規(guī)定：“最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級人民檢察院的工作?！痹搩蓷l規(guī)定明確了法院上下級之間的監(jiān)督關(guān)系以及檢察院上下級之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而且依據(jù)現(xiàn)行憲法第 133條，地方各級人民檢察院需對上級人民檢察院負(fù)責(zé)，因此，只需明確跨行政區(qū)劃設(shè)置的法院上下級的監(jiān)督關(guān)系和檢察院上下級的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系或者不違反現(xiàn)有的法院上下級監(jiān)督關(guān)系和檢察院上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系即屬合憲。

基于此，跨行政區(qū)劃設(shè)置法院、檢察院的建議方案如下：

（1）最高人民法院繼續(xù)增設(shè)巡回法庭?，F(xiàn)行憲法第 138條規(guī)定：“中華人民共和國首都是北京?！痹偌由衔覈鴮賳我恢频膰医Y(jié)構(gòu)形式，因此最高人民法院和最高人民檢察院只能設(shè)在首都。但巡回法庭的設(shè)置是不違反憲法的，甚至說更能體現(xiàn)憲法中對司法權(quán)國家權(quán)力屬性（與地方立法權(quán)、地方行政權(quán)的概念不同，我國憲法不承認(rèn)地方司法權(quán)）的界定。在當(dāng)前尚沒有大規(guī)模啟動跨行政區(qū)劃設(shè)置法院、檢察院的改革的情形下，增設(shè)巡回法庭是較為有效的舉措。至于最高人民檢察院是否設(shè)立巡回機(jī)構(gòu)可以繼續(xù)論證，但至少最高人民檢察院增設(shè)巡回機(jī)構(gòu)更能體現(xiàn)司法權(quán)的國家權(quán)力屬性以及人民檢察院上下級之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

至于地方各級人民法院和檢察院的跨行政區(qū)劃設(shè)置改革，有兩種路徑，一種為撤銷型，這種方式遇到的現(xiàn)實(shí)阻力和實(shí)際問題會比較多，因此應(yīng)該謹(jǐn)慎適度進(jìn)行，另一種是指結(jié)合行政區(qū)劃改革合理推進(jìn)，即隨著行政區(qū)劃的改革與調(diào)整，法院和檢察院的設(shè)置自然實(shí)現(xiàn)了跨區(qū)劃的改革。

（2）中級人民法院這一層次應(yīng)成為跨行政區(qū)劃改革的重點(diǎn)。高級人民法院的調(diào)整應(yīng)該謹(jǐn)慎，基層人民法院的改革盡管屬基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，但對整個改革的影響度較低，因此，中級人民法院這一層次應(yīng)成為跨行政區(qū)劃的重點(diǎn)。一種方案為選取試點(diǎn)，撤并相鄰的人口較少、地域較小、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平較低的地市的中級人民法院；另一種方案，隨著行政區(qū)劃改革的推進(jìn)，例如省縣直轄的實(shí)現(xiàn)，即地級市管轄的縣脫離原屬地市級，直接歸屬所在省管，那么原有的地級市中級人民法院自然實(shí)現(xiàn)了司法區(qū)域與行政區(qū)域的分離。在此種方案中，建議可先從兩種類型的中級人民法院進(jìn)行改革。一類為各省、自治區(qū)中人口較少、地域較小、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平較低的地級市中級人民法院，這類市本身存在行政區(qū)劃中的“小馬拉大車”現(xiàn)象，行政區(qū)劃改革的呼聲較高，改革的現(xiàn)實(shí)需求也比較強(qiáng)烈；另一類為發(fā)達(dá)地區(qū)的地級市以上的中級人民法院，這類市的法官的素養(yǎng)整體較高，對改革的接受度會更高一些。對應(yīng)級別的檢察院的改革可考慮同級法院方案。

（3）適時適度啟動高級人民法院這一層次的跨行政區(qū)劃改革。高級人民法院的改革也存在兩種方案。一種方案為選取試點(diǎn)，合并若干省級的高級法院，但應(yīng)綜合考慮多種現(xiàn)實(shí)因素；另一種方案，隨著省級區(qū)劃的調(diào)整，即設(shè)置新的省級行政地方，但不增設(shè)對應(yīng)的高級法院。總的來講，高級人民法院的改革應(yīng)謹(jǐn)慎進(jìn)行，適時適度啟動。對應(yīng)級別的檢察院的改革可考慮同級法院方案。

（4）穩(wěn)步推進(jìn)基層人民法院這一層次的跨行政區(qū)劃改革。基層人民法院是法院系統(tǒng)的基礎(chǔ)，而且改革的阻力相對較小，因此應(yīng)穩(wěn)步推進(jìn)基層法院這一層次的跨行政區(qū)劃改革。建議在全國每個省級地方全面推開，特別是人口較少、地域較小、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平較低的地方的基層人民法院應(yīng)加快合并撤。對應(yīng)級別的檢察院的改革可考慮同級法院方案。

（二）司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革的憲法依據(jù)

筆者看來，司法機(jī)關(guān)的合理設(shè)置屬于司法權(quán)力管理體制改革的范疇，司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的改革則強(qiáng)調(diào)司法權(quán)運(yùn)行的內(nèi)外機(jī)制與具體制度的合理確定。以此而論，司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革的憲法依據(jù)集中體現(xiàn)在以下三個方面，司法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的關(guān)系回歸憲法規(guī)范上的定位是尊重司法規(guī)律、發(fā)揮司法權(quán)在運(yùn)行中應(yīng)有功能的機(jī)制保障；行政公訴是深刻理解憲法關(guān)于人民檢察院法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的內(nèi)涵，從而實(shí)現(xiàn)行政控權(quán)之憲法機(jī)理的制度設(shè)計；人民陪審員和人民監(jiān)督員制度是我國憲法上司法權(quán)之人民性的具體體現(xiàn)。

1．“法檢公”關(guān)系應(yīng)回歸憲法上的合理定位

人民法院和人民檢察院屬于我國的司法機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)屬于行政機(jī)關(guān)，但是在刑事司法活動中，需要公安機(jī)關(guān)的參與，公安機(jī)關(guān)履行部分司法職能。因此，公安機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的合理關(guān)系是保障司法職權(quán)正確運(yùn)行的前提之一。

法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)三機(jī)關(guān)的關(guān)系與地位，目前面臨著法律規(guī)定與司法活動事實(shí)不符的問題。截至目前三機(jī)關(guān)的排序，人們習(xí)慣性的表述還是“公檢法”。從歷史上看，中共八大報告曾首先將三機(jī)關(guān)的順序表述為“公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和法院”。作為執(zhí)政黨的重要文件，八大報告對三機(jī)關(guān)的排序應(yīng)當(dāng)是非常慎重的。在當(dāng)時的條件下具有現(xiàn)實(shí)的合理性。但后來隨著大躍進(jìn)以及“文革”的進(jìn)行，三機(jī)關(guān)的正常關(guān)系完全被打破，公安機(jī)關(guān)處于優(yōu)勢地位，司法機(jī)關(guān)幾近癱瘓。“文革”結(jié)束后通過的現(xiàn)行憲法第135條規(guī)定了三者在辦理刑事案件中的分工配合關(guān)系，而且表述順序是人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)。但由于沒有認(rèn)真理解和貫徹憲法的規(guī)定，再加上幾十年來形成的慣性思維，在實(shí)際的刑事司法活動中，仍然存在三機(jī)關(guān)關(guān)系不合理的問題。公安機(jī)關(guān)的過度優(yōu)勢地位，制約了司法機(jī)關(guān)職能發(fā)揮，在某種意義上說，這也是司法權(quán)行政化的表現(xiàn)之一。

現(xiàn)行憲法規(guī)定的“分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約”是一個完整的法律邏輯和規(guī)范體系。其中，“分工負(fù)責(zé)”表明的是它們的憲法職權(quán)，“互相配合”體現(xiàn)的是工作上的銜接程序，“互相制約”是三機(jī)關(guān)相互關(guān)系的核心價值。為此，有學(xué)者指出，這一原則體現(xiàn)了兩種服從關(guān)系：在價值理念上，效率服從于公平、配合服從于制約；在工作程序上，偵查服從于起訴、起訴服從于審判。這與《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》所明確的“推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革”的要求是一致的。憲法上“公檢法”的表述強(qiáng)調(diào)在刑事司法活動中，應(yīng)該以司法權(quán)為主導(dǎo)，以審判權(quán)為中心，尊重司法規(guī)律，回歸司法本質(zhì)。因此不管是從貫徹憲法規(guī)定的角度，還是尊重司法規(guī)律的現(xiàn)實(shí)要求，須定位三者的合理關(guān)系，應(yīng)實(shí)現(xiàn)從“公檢法”到“法檢公”的轉(zhuǎn)變。

2．行政公訴制度在憲法上的理論與規(guī)范之源

現(xiàn)行憲法對人民檢察院除了檢察機(jī)關(guān)的定性以外，還包括法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。第129條規(guī)定：“人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。在社會主義國家，法律監(jiān)督是檢察院的最重要功能，法律監(jiān)督的內(nèi)涵比檢察權(quán)的內(nèi)涵更廣。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)對行政權(quán)力行使的合法性進(jìn)行監(jiān)督是法律監(jiān)督的應(yīng)有之義。行政執(zhí)法多年來一直游離于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的視野之外?；谥袊姓V訟制度的現(xiàn)狀，如果沒有檢察機(jī)關(guān)提起公訴，那么將有相當(dāng)大數(shù)量的行政違法行為沒有適格原告提起行政訴訟，從這個意義上說，游離于檢察監(jiān)督之外實(shí)際上也意味著游離于行政訴訟制度的監(jiān)督體系之外。事實(shí)上，司法救濟(jì)的歷史表明，行政訴訟肇始于客觀之訴，即最初目的主要不在于保護(hù)行政相對人的權(quán)益，而在于監(jiān)督和維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行政，這在大陸法系與英美法系國家都是如此。因

此，檢察院對行政訴訟進(jìn)行監(jiān)督既符合其職能屬性，又可克服行政權(quán)行使缺乏法律監(jiān)督的弊端，也屬國際通行做法。

從理論上講，行政法歷來被稱為動態(tài)的憲法，行政訴訟法是保障憲法權(quán)利實(shí)現(xiàn)的基本程序法。行政訴訟法通過“民告官”制度的設(shè)計，期冀達(dá)到控制和規(guī)范行政權(quán)的目的，這是憲法權(quán)力之法功能的具體體現(xiàn)。但在目前的行政訴訟制度設(shè)計中，行政機(jī)關(guān)和相對人雙方明顯處于不對等地位，而且行政權(quán)事實(shí)上相對于司法權(quán)明顯強(qiáng)勢，法院權(quán)力在行使上又具有一定消極性，因此導(dǎo)致行政訴訟應(yīng)有的控權(quán)功能并未完全發(fā)揮。在行政訴訟制度進(jìn)一步的改革中，應(yīng)該讓檢察機(jī)關(guān)參與到行政訴訟中來，形成各訴訟主體新的力量平衡，即行政公訴制度的建構(gòu)。在沒有適格原告的情況下，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行為違反法律規(guī)定，侵害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，損害國家和社會公共利益，依照行政訴訟程序向法院提起公訴，提請法院進(jìn)行審理并作出裁判。

從憲法的意義上講，行政公訴制度通過強(qiáng)化人民檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的功能，有效制約和規(guī)范行政權(quán)，從側(cè)面體現(xiàn)司法機(jī)關(guān)的去行政化，增強(qiáng)公民在行政訴訟中的訴訟利益預(yù)期，彰顯司法保護(hù)人民正當(dāng)利益的價值。

3．司法為民在憲法上的權(quán)利解構(gòu)

司法為民是全面深化司法體制改革的重要目標(biāo)，在憲法上對應(yīng)的是司法的民主性、人民性。在強(qiáng)調(diào)司法專業(yè)性的同時，不應(yīng)該忽視司法的民主性。從司法維護(hù)公平正義的角度，司法權(quán)的最終功能是為了實(shí)現(xiàn)對人民利益的保障。一個國家司法的公正必須有兩個基本的制度保證，其中之一為司法民主，在強(qiáng)化司法人員的職業(yè)素質(zhì)的同時，必須使司法權(quán)的行使置于民眾的監(jiān)督之下，必須讓普通民眾有序參與決定案件基本事實(shí)、性質(zhì)、措施等司法過程。因此，開啟司法與民主之間的對話，有利于促進(jìn)兩者的融合，實(shí)現(xiàn)社會正義。我國現(xiàn)行憲法所設(shè)計的政治制度，明確了司法的民主基礎(chǔ)?，F(xiàn)行憲法第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”第3條規(guī)定：“審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。”我國的司法機(jī)關(guān)雖然不是直接由人民產(chǎn)生的，但是人民代表大會作為代表人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，產(chǎn)生司法機(jī)關(guān)，也表明了司法機(jī)關(guān)的民主基礎(chǔ)。換句話說，中國的國體和政體決定了司法權(quán)來自人民、屬于人民、服務(wù)人民?！叭嗣袷撬痉ǜ母锖头ㄖ谓ㄔO(shè)的主體和動力?！?/p>

人民陪審員和人民監(jiān)督員制度是司法為民的具體制度體現(xiàn)。以權(quán)利制約權(quán)力的憲法理論是人民陪審員和人民監(jiān)督員制度的理論根基?！皺?quán)利制約權(quán)力是憲法產(chǎn)生的政治動因”?！耙詸?quán)利制約權(quán)力”即公民權(quán)利制約國家權(quán)力，是憲法控權(quán)功能的核心、實(shí)質(zhì)和關(guān)鍵。為了保證和落實(shí)公民權(quán)利制約國家權(quán)力，就必須充分保障和落實(shí)公民的各項(xiàng)民主權(quán)利，其中監(jiān)督權(quán)屬于公民監(jiān)督國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的政治權(quán)利?，F(xiàn)行憲法第27條規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”第41條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或檢舉的權(quán)利。”這些權(quán)利在我國憲法學(xué)中被歸納為監(jiān)督權(quán)，是人民陪審員制度和人民監(jiān)督員制度的憲法權(quán)利基礎(chǔ)。

以憲法理論及規(guī)范為基礎(chǔ)，完善人民陪審員和人民監(jiān)督員制度，首先，應(yīng)合理界定監(jiān)督權(quán)力和監(jiān)督權(quán)利的邊界。人民陪審員和人民監(jiān)督員的監(jiān)督活動本質(zhì)上屬于公民監(jiān)督權(quán)的范疇，這不同于憲法權(quán)力意義上的人民法院內(nèi)部上下級的監(jiān)督關(guān)系以及人民檢察院的法律監(jiān)督的行使。其次，合理調(diào)整人民陪審員、人民監(jiān)督員與法院、檢察院的關(guān)系。在法治國家，為了有效監(jiān)督國家權(quán)力的行使，憲法權(quán)利與國家權(quán)力的主體應(yīng)該實(shí)現(xiàn)協(xié)作關(guān)系下的二元化，因此，人民陪審員、人民監(jiān)督員與法院、檢察院應(yīng)屬于獨(dú)立的兩方主體，不能在法院、檢察院內(nèi)部或者與法院、檢察院有較密切關(guān)系的機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體中產(chǎn)生。人民陪審員與人民監(jiān)督員應(yīng)主要來源于兩個方面：其一，一般的社會公眾；其二，為了提高監(jiān)督的專業(yè)性素養(yǎng)，可以在法學(xué)研究者及法律實(shí)務(wù)工作者當(dāng)中產(chǎn)生。最后，合理確定監(jiān)督效力。監(jiān)督活動本身應(yīng)能產(chǎn)生實(shí)際效果或法律效力，即可發(fā)起新的法律監(jiān)督程序；同時，應(yīng)作為重要的法治考評目標(biāo)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》就明確指出：“把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績的重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系?！?/p>

以上選取幾個重要的具體制度進(jìn)行分析，難免會掛一漏萬，但不管怎樣，應(yīng)堅(jiān)持務(wù)實(shí)主義的依憲治國觀，在全面深化司法體制改革的場域積極入場，這并不是憲法一相情愿的過度侵蝕，而是此次全面深化司法體制改革最終得以成功的根本之道，也恰恰是四中全會以來依憲治國根本方略的具體制度體現(xiàn)。憲法與部門法、憲法與具體法律制度到底應(yīng)該呈現(xiàn)怎樣的關(guān)系是非常有意義、有趣味、有深度的課題，值得我們進(jìn)一步研究。

［責(zé)任編輯 李晶晶 責(zé)任校對 王治國］

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2016－01－27

張 震（1977—），男，河南南陽人，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院副教授，重慶市地方立法研究協(xié)同創(chuàng)新中心研究員，法學(xué)博士，法學(xué)博士后，日本早稻田大學(xué)訪問學(xué)者，主要從事憲法學(xué)研究。

司法部國家法治與法學(xué)理論研究中青年項(xiàng)目《提升司法公信力的憲法路徑研究》（批準(zhǔn)號：13SFB3008）。