孫曉峰

摘 要：隨著山西省“三去一降一補”政策的實施，煤炭資源整合初戰(zhàn)告捷，煤礦安全問題已從公眾視野中淡出，而道路交通事故卻突顯出來，尤其以群死群傷的道路旅客運輸事故最為突出。目前，道路旅客運輸行業(yè)的安全發(fā)展問題，已經(jīng)成了運管機構(gòu)和客運企業(yè)亟須思考解決的問題。

黨的十八屆三中全會提出：“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！边@既是對我國過去幾十年改革發(fā)展歷史經(jīng)驗的高度概括，也為今后道路旅客運輸企業(yè)深化改革指明了方向。

關(guān)鍵詞：旅客運輸；安全掛靠；體制改革

中圖分類號： U492.4+1 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-1069（2016）29-40-2

0 引言

道路旅客運輸行業(yè)的安全問題主要是圍繞著“掛靠”產(chǎn)生的，下面就道路旅客運輸行業(yè)的安全發(fā)展問題闡述一下個人的觀點，以期達到拋磚引玉之功效，共同促進客運行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展之目的。

1 道路旅客運輸行業(yè)的發(fā)展歷程

我們以1983年為界，1983年客運體制轉(zhuǎn)軌前，按照計劃經(jīng)濟體制模式，國有客運企業(yè)一統(tǒng)天下進行壟斷經(jīng)營，隨著十一屆三中全會的召開和改革開放口號的提出，1983年，為了緩解市場供求矛盾，全國交通工作會議提出“有河大家行船，有路大家行車”、“國營、集體、個體一齊上”的開放政策。

1984年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于扶植和發(fā)展農(nóng)村集體和個體（聯(lián)戶）運輸業(yè)的通知》，客運市場出現(xiàn)經(jīng)營主體的多元化，國有客運企業(yè)開始面臨殘酷的市場競爭。由于集體、個體運輸戶雖有資金，但卻沒有線路和車站，而國有客運企業(yè)掌控著班線和車站等客運資源，卻又極力排斥個體運輸戶，致使客運車輛亂停亂放，惡性競爭不斷。

1993年，交通部頒布《道路旅客運輸業(yè)戶開業(yè)技術(shù)經(jīng)濟條件》，對市場準入門檻做出了基本規(guī)定，并在1994年開始推行“車進站、人歸點”的做法，要求國有汽車站接納社會車輛進站經(jīng)營，一定程度了緩解了惡性競爭的矛盾，消除了一部分安全隱患。同年，交通部又印發(fā)《關(guān)于加快培育和發(fā)展道路運輸市場的若干意見》，于是，大型國有企業(yè)通過將原有的企業(yè)車輛抵押承包，出售給職工或個體戶等方式進行企業(yè)改制，又廣泛吸納個體車主出資購車，掛靠經(jīng)營。雙方一拍即合，各取所長。

1995年，交通部召開全國培育和發(fā)展道路運輸市場工作會議，“允許國有運輸企業(yè)接受社會、個體運輸戶掛靠經(jīng)營”，由此掛靠經(jīng)營從幕后走向臺前，并得到了迅速發(fā)展。1997年初交通部出臺《關(guān)于深化改革加強管理搞好公有制大中型汽車運輸企業(yè)的若干意見》，對掛靠經(jīng)營形式進行了充分肯定，并明確要求運輸企業(yè)完善各種形式的承包經(jīng)營責(zé)任制。但是，隨著客運市場的發(fā)展和行業(yè)要求的提高，掛靠車主難以管理，惡意競爭，安全意識淡漠，掛而不靠的弊端逐步顯現(xiàn)。

2000年，交通部先后印發(fā)《關(guān)于開展道路運輸市場管理年的通知》（交公路[2000]97號）和《道路旅客運輸企業(yè)經(jīng)營資質(zhì)管理規(guī)定》，要求“對目前掛靠在國有汽車運輸企業(yè)，以掛靠企業(yè)的名義經(jīng)營，而產(chǎn)權(quán)仍屬于個人的營運客貨車輛，要進行全面的清理，并解除掛靠合同或協(xié)議，不得再以掛靠企業(yè)的名義經(jīng)營”，交通部第一次明確提出清理掛靠。但是，國有企業(yè)資金短缺的問題并沒有解決，掛靠車輛已經(jīng)形成規(guī)模，清理掛靠舉步維艱，車輛掛靠從臺前走向幕后。

2004年，國務(wù)院頒布《中華人民共和國道路運輸條例》（以下簡稱《條例》）規(guī)定“國家鼓勵道路運輸企業(yè)實行規(guī)?；⒓s化經(jīng)營”。2005年，交通部頒布《道路旅客運輸及客運站管理規(guī)定》（2005年10號令），第5條明確指出：“國家實行道路客運企業(yè)等級評定制度和質(zhì)量信譽考核制度，鼓勵道路客運經(jīng)營者實行集約化，規(guī)?；?，公司化經(jīng)營，禁止掛靠經(jīng)營?！?/p>

2011年，國務(wù)院下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于堅持科學(xué)發(fā)展安全發(fā)展促進安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)的意見》（國發(fā)〔2011〕 40 號）規(guī)定“強化交通運輸企業(yè)安全主體責(zé)任，禁止客運車輛掛靠運營”。

2012年，國務(wù)院下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強道路交通安全工作的意見》（國發(fā)[2012]30號）規(guī)定“強化道路運輸企業(yè)安全主體責(zé)任，鼓勵客運企業(yè)實行規(guī)?；?、公司化經(jīng)營”、“嚴禁客運車輛、危險品運輸車輛掛靠經(jīng)營”，禁止車輛掛靠成為國務(wù)院頻繁強調(diào)的問題

至此，客運企業(yè)的發(fā)展經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟的壟斷模式、改革開放初期的自由競爭模式、國有企業(yè)體制改革初期的承包掛靠模式，直到現(xiàn)在國務(wù)院、交通運輸部要求的集約化模式，它是在國家改革開放大的背景下進行的。

其實，掛靠只是表象，事物的發(fā)展都有其自身的規(guī)律性。掛靠之所以難以治理，本人認為是藥不對癥。文件下了不少，要求也提了不少，可是，車主為了保住自己的飯碗，所有手續(xù)都冠以掛靠企業(yè)的名稱，千方百計地利用各種手段與管理部門周旋。在大力推行依法行政的今天，管理部門更是感到無從下手。既然行政命令不能很好地清理掛靠，那何不用市場的手段呢？實踐證明市場調(diào)控手段也是失效的，問題就在于我們管理部門對市場經(jīng)濟的管理手段用的仍是計劃經(jīng)濟的方式。直接阻礙了市場作用的發(fā)揮，所以就不會有真正集約化、規(guī)?；钠髽I(yè)從市場競爭中產(chǎn)生。

現(xiàn)在的客運市場調(diào)節(jié)是嚴重依賴行政命令的，客運企業(yè)的生存也是嚴重依賴行政管理部門的。改革管理部門的行政管理體制才是關(guān)鍵。

2 應(yīng)該如何改革我們的行政管理體制

2.1 應(yīng)當(dāng)重新整合道路旅客運輸市場

現(xiàn)有的法規(guī)、規(guī)章中都把客運市場人為地進行了撕裂，分成了班線客運、旅游客運（又分為定線與非定線）、包車客運等多種形式進行行政審批。個人認為，細分市場應(yīng)該是企業(yè)考慮的事情，管理部門不能將所有細分出來的市場進行行政審批。管理部門其實只需要嚴格審查企業(yè)的資質(zhì)即可，客運企業(yè)根據(jù)市場需求和管理部門要求，調(diào)配車輛即可。因為企業(yè)作為客運市場的競爭主體和安全生產(chǎn)的責(zé)任主體，就應(yīng)該有調(diào)配車輛的權(quán)利，也應(yīng)該有為此行為承擔(dān)安全責(zé)任的意識。

2.2 應(yīng)該改變“一車一批”的客運線路審批模式

國家鼓勵規(guī)?；⒓s化經(jīng)營，而管理部門采取的是傳統(tǒng)的“小作坊”式的管理。所謂“小作坊”式的管理就是管理部門采取改革開放初期的鼓勵個體戶進入客運市場的行政審批模式，將一條客運線路的經(jīng)營權(quán)分成若干份，許可給公司化名義下的承包掛靠經(jīng)營戶。這種“一車一批”的審批方式不利于真正有實力有資質(zhì)的客運公司進行“大兵團”作戰(zhàn)，也不利于管理部門進行管理。一條客運線路應(yīng)該作為一個整體進行許可，由客運公司按照管理部門要求進行專業(yè)化、集約化經(jīng)營。

2.3 正確理解“倒發(fā)車”問題

客運線路整體許可后，起訖點的車輛都是一個客運公司的，肯定存在異地經(jīng)營，倒發(fā)車的問題。這種情況的倒發(fā)車可以視為正常情況，不應(yīng)處罰。在車輛終到地客運公司應(yīng)根據(jù)車輛規(guī)模設(shè)立車輛管理機構(gòu)，對車輛進行統(tǒng)一管理?，F(xiàn)在的倒發(fā)車之所以矛盾大，是因為會影響當(dāng)?shù)剀囕v的排班和經(jīng)濟效益，規(guī)?；?jīng)營后此矛盾將迎刃而解。倒發(fā)車帶來的安全管理責(zé)任問題，個人認為應(yīng)該明確三點：①客運企業(yè)是安全責(zé)任主體；②按照“誰許可、誰負責(zé)，誰簽字、誰負責(zé)”的原則進行責(zé)任劃分；③客運企業(yè)的質(zhì)量信譽考核記錄應(yīng)作為是否適合經(jīng)營此線路的依據(jù)，由當(dāng)?shù)剡\管機構(gòu)提出意見書。

2.4 要鼓勵民間資本進入道路運輸市場

交通運輸部出臺的實施《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資公路水路交通運輸領(lǐng)域的實施意見》（交規(guī)劃發(fā)[2012]160號），鼓勵和引導(dǎo)民間資本以獨資、控股、參股等多種方式進入道路運輸市場。這里所說的“民間資本”我理解是能夠推動道路運輸產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的資本，能夠給企業(yè)規(guī)?；?jīng)營，提供強大資金支持的資本。一車一戶的民間資本已經(jīng)不適宜進入客運市場。

3 結(jié)束語

道路旅客運輸市場的安全發(fā)展是以行業(yè)的科學(xué)發(fā)展為前提的，離開行業(yè)的科學(xué)發(fā)展，就談不上行業(yè)的安全發(fā)展。所以，改革道路旅客運輸行業(yè)的管理體制和經(jīng)營體制是解決當(dāng)前客運行業(yè)安全問題的重中之重。

參 考 文 獻

[1] 吳群琪，李麗.道路旅客運輸行業(yè)的政府管制[M].交通運輸工程學(xué)報，2006（2）.