徐海成，賈銳寧

(長安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，陜西西安　710064)

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“貸款修路，收費還貸”政策思考

徐海成，賈銳寧

(長安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，陜西西安710064)

通過對中西部地區(qū)與東部地區(qū)收費公路盈虧情況進(jìn)行對比，從“貸款修路，收費還貸”政策調(diào)整角度尋求提高收費公路行業(yè)整體經(jīng)濟(jì)績效的途徑。分析認(rèn)為，“貸款修路，收費還貸”政策雖然在一定時期內(nèi)對行業(yè)發(fā)展提供了助力，但是也造成了部分地區(qū)公路項目過度超前規(guī)劃、統(tǒng)貸統(tǒng)還政策適得其反、行業(yè)債務(wù)風(fēng)險較大3個方面的問題；中西部地區(qū)應(yīng)在公益性項目與市場化項目細(xì)分的基礎(chǔ)上改進(jìn)統(tǒng)貸統(tǒng)還政策，提高公益性公路項目；東部地區(qū)應(yīng)完善政府與社會資本合作體系，用交叉補助形式緩減中西部地區(qū)公路建設(shè)資金壓力。

收費公路；經(jīng)濟(jì)績效；“貸款修路，收費還貸”；統(tǒng)貨統(tǒng)還

改革開放初期，作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的先行官，中國收費公路建設(shè)規(guī)模遠(yuǎn)不能適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求，迫于財政資金的壓力，國務(wù)院在1984年制定了“貸款修路，收費還貸”政策。30年來，在該政策的支持下，中國公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)快速發(fā)展，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展、滿足人民群眾多樣化出行需求做出了巨大貢獻(xiàn)。與此同時，2014年度全國收費公路收支平衡結(jié)果為負(fù)1 571.1億元，即整體虧損1 571.1億元，其中政府還貸公路虧損1 293.7億元，這說明“貸款修路，收費還貸”政策制定時蘊含的以收費公路里程建設(shè)為先的思想已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)今收費公路的發(fā)展，在當(dāng)下改革的十字路口上，有必要對“貸款修路，收費還貸”政策進(jìn)行重新思考，嘗試通過政策調(diào)整，達(dá)到提高行業(yè)經(jīng)濟(jì)績效、實現(xiàn)行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目的。

一、“貸款修路，收費還貸”適應(yīng)性分析

在對“貸款修路，收費還貸”政策提出調(diào)整方案之前，有必要先對現(xiàn)階段該政策的適應(yīng)性進(jìn)行分析。提出該政策的初衷是為了協(xié)調(diào)財政資金不足與公路建設(shè)需求之間的矛盾，它的適應(yīng)性建立在兩點前提之上：財政資金相對短缺；擬建收費公路效益良好，具有還本付息能力(這里的還本付息能力有兩層含義，一是收費公路本身經(jīng)濟(jì)效益良好；二是中央財政資本金投入比例得當(dāng)，使收費公路盈余對償還債務(wù)性資金投入存在可能)。

以上兩個條件在政策提出伊始顯然成立。首先，當(dāng)時中國正處于改革開放之初，財政資金難以彌補經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的巨大資金需求缺口，致使公路建設(shè)資金的籌措只能另尋他路；其次，改革開放初期修建的收費公路多在交通需求旺盛的區(qū)域，收費公路建成收費后，基本可以償還貸款本息。但是，隨著中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，在30年后的今天，這兩個條件是否依舊成立，就需要重新進(jìn)行考量。

經(jīng)過30年的高速發(fā)展，中國已經(jīng)超越日本成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，我們不能再將財政資金短缺作為貸款修路的借口；由于人們的經(jīng)濟(jì)理性，在行業(yè)融資渠道單一的情況下，最先獲得銀行貸款的收費公路必然是經(jīng)濟(jì)效益較好的“優(yōu)質(zhì)”公路，隨著時間的推移，最終剩下的待建收費公路多是周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、車流量較少的“劣質(zhì)”公路，這些“劣質(zhì)”公路的建設(shè)、運營成本往往又很高。因此，在不考慮收費公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、路政等一系列與收費行為無關(guān)的固定成本的情況下，運營期總通行費收入甚至都無法彌補運營期對收費公路進(jìn)行收費所產(chǎn)生的總成本，說明對建成公路進(jìn)行收費是一種不經(jīng)濟(jì)的行為。同時，統(tǒng)貸統(tǒng)還與“收支兩條線”政策都是在“貸款修路，收費還貸”的背景下為了平衡“優(yōu)質(zhì)”公路與“劣質(zhì)”公路的經(jīng)濟(jì)性而提出的，這在一定時期雖然發(fā)揮了積極的作用，但是可以預(yù)見到，這些臨時性的政策在不久的將來會很難繼續(xù)平衡這一矛盾。

可見，“貸款修路，收費還貸”政策提出時的客觀條件現(xiàn)在并不完全具備，因此有必要對該政策的效果重新思考。

二、“貸款修路，收費還貸”政策產(chǎn)生的問題

(一)政策逐利性導(dǎo)致收費公路過度超前規(guī)劃

交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須適度超前已是共識，因為公路基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)具有先導(dǎo)性，是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，地方政府需要對本地區(qū)收費公路進(jìn)行適度超前規(guī)劃。但是，地方政府對收費公路的建設(shè)熱情遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了適度的程度，因為在政績考核“唯GDP論”的情況下，公路基礎(chǔ)設(shè)施的修建能直接推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致公路尤其是高速公路過度修建(封閉的高速公路不但方便收費，也能避免其他等級公路在未來規(guī)劃中改建為高速公路時遇到的資金和審批問題)。

地方政府愿意修路，但負(fù)責(zé)投資的省交通投資集團(tuán)卻囊中羞澀，在這種情況下，“貸款修路，收費還貸”政策就為地方政府提供了政策融資手段，地方政府更多從政績出發(fā)過度超前規(guī)劃，盲目上馬收費公路項目，造成不少收費公路車流量很小，項目遠(yuǎn)無法按期還本付息，導(dǎo)致大量虧損。西部地區(qū)這種情況尤為嚴(yán)重,2010年的數(shù)據(jù)顯示,東、中、西部人口數(shù)量與經(jīng)濟(jì)狀況(GDP)依次遞減(分別為41∶32∶27和57∶24∶19),而收費公路規(guī)模則為U型(32∶19∶49)，除了西部地區(qū)二級收費公路較多這一直接原因以外,過度依賴基礎(chǔ)設(shè)施投資拉動經(jīng)濟(jì)增長與政策逐利性才是導(dǎo)致西部收費公路過度超前發(fā)展的更深層次的原因[1]。

(二)統(tǒng)貸統(tǒng)還適得其反

如前文所述，“貸款修路，收費還貸”政策導(dǎo)致了許多不具有還本付息能力的收費公路建設(shè)運營，這些項目往往不能按期還本付息。為了平衡收費公路項目之間的經(jīng)濟(jì)性，統(tǒng)貸統(tǒng)還政策應(yīng)運而生。統(tǒng)貸統(tǒng)還就是按照政、事分開的原則，組建不以盈利為目的、國有性質(zhì)的政府還貸型收費公路發(fā)展集團(tuán)公司，由該公司負(fù)責(zé)對本省或市行政范圍內(nèi)的政府還貸型收費公路實行統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)、統(tǒng)一籌集資金、統(tǒng)一運營管理、統(tǒng)一維修養(yǎng)護(hù)和統(tǒng)一償還債務(wù)。公司設(shè)立全省或市行政區(qū)范圍內(nèi)的收費公路“發(fā)展基金”，將收費收入、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)收入與發(fā)行債券所得收入等納入其中，統(tǒng)一管理。

統(tǒng)貸統(tǒng)還政策在平衡地區(qū)內(nèi)收費公路經(jīng)濟(jì)效益的同時也產(chǎn)生了許多問題。第一，東部地區(qū)與中部效益較好的省份可以依靠盈利的項目為經(jīng)濟(jì)效益較差的項目緩解還貸壓力，但是中、西部地區(qū)的收費公路車流量較小，能產(chǎn)生盈利的項目偏少，加之資金投入比例限制,短期內(nèi)通過統(tǒng)借統(tǒng)還實現(xiàn)這些地區(qū)收費公路的盈虧平衡不太現(xiàn)實。第二，該政策的運行實際是隱藏了低效率問題，使收費公路經(jīng)濟(jì)績效偏低的問題弱化，我們要認(rèn)清這一政策只是一定時期的權(quán)宜之計，而不是解決問題的長久之策。第三，個別地區(qū)把統(tǒng)貸統(tǒng)還作為政策擋箭牌，認(rèn)為行政區(qū)域內(nèi)仍有無法還本付息的收費公路，需要效益良好的收費公路項目繼續(xù)運營以平衡盈虧，以此為借口使部分收費公路延期收費，為行業(yè)帶來極大的社會輿論壓力。

(三)債務(wù)風(fēng)險較大

“貸款修路，收費還貸”政策引起中國收費公路發(fā)展過度超前規(guī)劃，對交通主管部門乃至銀行帶來一定債務(wù)風(fēng)險。交通運輸部發(fā)布的《2014年全國收費公路統(tǒng)計公報》顯示，截至2014年底，全國收費公路建設(shè)累計債務(wù)性資金投入為42 652.0億元，占收費公路累計建設(shè)投資總額的69.4%。其中，銀行貸款40 080.6億元，其它債務(wù)2 571.4億元，分別占累計債務(wù)性資金投入的94.0%和6.0%。全國收費公路債務(wù)余額為38 451.4億元，占累計建設(shè)投資總額的62.6%?？梢钥闯?，中國收費公路建設(shè)資金有近70%為債務(wù)性資金，這其中又有逾90%為銀行貸款，體現(xiàn)出中國收費公路投融資渠道的單一性，這種以銀行貸款為主的資金結(jié)構(gòu)放大了公路的債務(wù)風(fēng)險[2]。

同時，中國收費公路承擔(dān)的社會交通量占比在不斷上升，隨著收費公路交通量的穩(wěn)步上升，未來通行費收入的增加可以對償還債務(wù)起到一定的支撐作用[3]，基于這個原因，交通運輸部公路局發(fā)布的《2014年全國收費公路統(tǒng)計公報》解讀認(rèn)為：“從長遠(yuǎn)看，待大規(guī)模建設(shè)高峰過去，建設(shè)規(guī)模會降下來，路網(wǎng)處于穩(wěn)定完善，每年增加的債務(wù)也會隨之降低，通行費收入會隨著交通量的增長而增加，收費公路的償債能力將不斷增強，屆時債務(wù)規(guī)模會逐步下降，收支趨于平衡，直至償還全部債務(wù)。”本文認(rèn)為這種把債務(wù)風(fēng)險的緩解寄托在未來收費公路車流量的增長，顯然不是明智的選擇。因為在未來一定時期內(nèi)，收費公路的建設(shè)主要集中在西部交通量偏小的地區(qū)，這些收費公路項目往往呈現(xiàn)“越收費，越虧損”的狀態(tài)，如果“貸款修路，收費還貸”政策不作調(diào)整，通行費收入很難對償還債務(wù)起到作用。

三、政策調(diào)整的對策及建議

收費公路的經(jīng)濟(jì)績效更多是取決于收費公路在路網(wǎng)中的作用，而收費公路所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與收費公路本身的經(jīng)濟(jì)績效并沒有絕對的關(guān)系。但是，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r往往決定著運營成本與車流量的多寡，這些都影響著收費公路的經(jīng)濟(jì)績效；而且中國收費公路屬于屬地管理模式，政策的調(diào)整往往隨行政區(qū)域的不同而不同。因此，這里以地理區(qū)域為著眼點對“貸款修路，收費還貸”政策的調(diào)整進(jìn)行分析。

中國東部、中部、西部的收費公路發(fā)展?fàn)顩r有很大差別，其中東部整體績效較好，而中、西部地區(qū)因為交通量較小、運營管理體制落后導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)績效較差。當(dāng)然，并非東部所有地區(qū)的經(jīng)濟(jì)績效都比中西部地區(qū)好，東部也存在如山東省這樣年虧損159.1億元的省份。所以，這里僅僅是針對不同地區(qū)較共性的問題來對“貸款修路，收費還貸”政策作出分地區(qū)的調(diào)整建議。

(一)中、西部地區(qū)

中西部地區(qū)收費公路經(jīng)濟(jì)績效差，有些省份地區(qū)甚至出現(xiàn)“越收費，越虧損”的極端現(xiàn)象。表1、表2是2013年與2014年中部和西部地區(qū)收費公路盈虧情況。從表1與表2可以看出*表1、表2、表3數(shù)據(jù)由《2013年全國收費公路統(tǒng)計公報》與《2014年全國收費公路統(tǒng)計公報》整理而來。，中、西部地區(qū)除了西藏沒有收費公路外，只有安徽兩年均未出現(xiàn)虧損，其余各省(直轄市，自治區(qū))均出現(xiàn)不同程度的虧損。其中中部地區(qū)2014年整體虧損369.1億元，平均每省虧損46.1億元，西部地區(qū)2014年(不包含西藏)整體虧損674.4億元，平均每省(直轄市，自治區(qū))虧損67.4億元。

同時，在有數(shù)據(jù)支撐的省份(湖南、內(nèi)蒙古、貴州、新疆沒有2013年相應(yīng)數(shù)據(jù)，西藏沒有收費公路)，中、西部地區(qū)只有安徽與四川2013年至2014年收費公路虧損在減少(或盈余在增加)，其余各省(直轄市，自治區(qū))2013年至2014年虧損均呈遞增趨勢?？梢灶A(yù)見，隨著中國收費公路建設(shè)逐步向西部地區(qū)、山區(qū)延伸，如果仍延續(xù)以往“貸款修路，收費還貸”的傳統(tǒng)政策，不進(jìn)行一定的政策調(diào)整，這一虧損額度尤其是西部地區(qū)的虧損額還要不斷上漲。

1.公益性項目與市場化項目細(xì)分

收費公路項目分為公益性項目與市場化項目[4]，具體可以根據(jù)收費公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、路政費用等與收費行為無關(guān)的固定成本(A)、運營期總通行費收入(B)與運營期收費總成本(C)的關(guān)系分為3類，其中A指貸款本息以及收費公路不進(jìn)行收費也要產(chǎn)生的費用(如養(yǎng)護(hù)費用與路政管理費用)，B指運營期通行費收入，C指運營期與收費行為相關(guān)的運營成本。第一類，B>A+C，說明運營期通行費收入不僅足夠支付運營期各項與收費行為相關(guān)的運營成本，還可以支付貸款本息以及那些與收費行為無關(guān)的費用，這類收費公路項目運營期滿可以產(chǎn)生盈余。第二類，B>C、B

表12013與2014年中部地區(qū)收費公路盈虧情況　億元

表22013與2014年西部地區(qū)收費公路盈虧情況　億元

第一類項目屬于“優(yōu)質(zhì)”項目，可以進(jìn)行市場化運營，第二類項目將A+C-B部分通過財政補貼(要合理確定財政性資金投入比例，使市場資金投入量不偏離其合理回報范圍)，也能達(dá)到市場化運營的臨界條件，而第三類項目則不具備市場化運營的可能。從2014年中西部各省(直轄市、自治區(qū))盈虧情況來看，中西部地區(qū)除了安徽省以外，整體情況均是B

然而在現(xiàn)行政策下，無論何種項目，都統(tǒng)一采用“貸款修路，收費還貸”政策，形成大面積虧損。因此，如果將不同項目的公路進(jìn)行細(xì)分，區(qū)別對待，可以有效提高經(jīng)濟(jì)績效。其中，第一、二類項目符合市場化條件或者經(jīng)過政府補貼可以達(dá)到市場化條件，仍可采用原先“貸款修路，收費還貸”的政策模式，這兩類項目統(tǒng)稱為市場化項目；西部地區(qū)車流量偏少，但是許多收費公路出于社會價值、軍事價值、政策價值考慮仍需建設(shè)，若是對其收費，會出現(xiàn)第三類情況，造成經(jīng)濟(jì)損失。應(yīng)該將此類項目定義為公益性項目，以便和經(jīng)濟(jì)效益較好的市場化項目進(jìn)行區(qū)分，使不適合市場化的項目退出市場，減少虧損從而提高績效。而政策資金向公益性項目傾斜，使有限的財政資金發(fā)揮最大的效用。

2.重塑“兩個公路體系”

在對市場化項目與公益性項目進(jìn)行細(xì)分的基礎(chǔ)上，公益性項目無論采用何種運營模式都會形成收支缺口，根本原因在于公益性收費公路所在區(qū)域的車流量偏小。采取政府還貸的運營模式，勢必會出現(xiàn)“越運營，越虧損”的局面。而采用經(jīng)營性公路的模式更是不切實際，因為作為理性經(jīng)濟(jì)人，沒有人會接手一份必然虧損的項目。因此，中西部地區(qū)的公益性項目應(yīng)由政府財政兜底建設(shè)資金，并免收通行費，使公路回歸公益性本質(zhì)。當(dāng)然，在這一過程中仍需依托市場，由政府間接提供的方式建設(shè)收費公路(如BT模式)，來規(guī)避政府直接提供所導(dǎo)致的政府尋租等問題，在建設(shè)環(huán)節(jié)提高經(jīng)濟(jì)績效。同時應(yīng)該注意到，財政資金相對短缺時，如果免收通行費，在沒有“收費還貸”的情況下，如何有效利用社會資本成為一個新的問題。本文認(rèn)為可以采取影子收費的模式(屬于PPP模式的一種，下文將介紹)，一方面使公路回歸公益性本質(zhì)，另一方面可以吸引社會資本投入公路基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中。

現(xiàn)有“兩個公路體系”中，非收費的普通公路體系提供基本公共服務(wù)，主要由國省干線和農(nóng)村公路組成，具有覆蓋范圍廣、服務(wù)均等化等特點，以政府公共財政投入為主。收費公路體系提供效率服務(wù)，主要由高速公路為主體組成，是中國公路網(wǎng)的主骨架。然而,普通公路與高速公路的區(qū)別只是技術(shù)等級不同，與是否適合“收費還貸”政策沒有直接關(guān)系，因此現(xiàn)有的“兩個公路體系”會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益較差的公益性高速公路項目盲目采用“收費還貸”政策，形成效率損失。當(dāng)財政資金相對充裕時，使公益性高速公路項目完全回歸其公益屬性是對“兩個公路體系”的一個沖擊。

從長遠(yuǎn)看，“貸款修路，收費還貸”的公路投融資模式應(yīng)成為政府公共財政投資公路建設(shè)重要和有益的補充，而不應(yīng)成為主導(dǎo)[5]。因此，在財政資金允許時，應(yīng)將公益性公路項目納入非收費公路體系，按照普通公路管理，重塑“兩個公路體系”，不僅能使這些社會效益高于經(jīng)濟(jì)效益的項目回歸公益性本質(zhì)，而且能夠有效提高收費公路行業(yè)的整體績效。

3.逐步減少政府還貸性收費公路

理論和實踐都證明了政府還貸性收費公路的運營效益總體要比經(jīng)營性收費公路差，中西部地區(qū)尤其是西部地區(qū)卻多以政府還貸性收費公路為主。截至2014年底，西部的陜西省政府“收費還貸”公路4 625.78 km，經(jīng)營性收費公路590.12 km，分別占收費公路里程的88.69%和11.31%。中部的山西省政府“收費還貸”公路4 645.0 km，經(jīng)營性收費公路1 405.9 km，分別占收費公路里程的76.8%和23.2%。這與東部浙江省政府還貸收費公路483.8 km，經(jīng)營性收費公路4 934.9 km，分別占收費收費公路里程的8.9%和91.1%的比例相差甚遠(yuǎn)，而浙江省政府還貸收費公路在2014年盈余2.5億元，是少數(shù)幾個盈利的省份之一。

在原有公路項目沒有明確分類時，由于社會資本的逐利性，經(jīng)濟(jì)效益低下的公益性項目往往無法市場化運營，只能采取政府還貸的運營模式，因此西部地區(qū)因為公益性項目較多的緣由導(dǎo)致政府還貸公路比例較高，在現(xiàn)有行政壟斷體制下，這進(jìn)一步降低了中西部地區(qū)收費公路行業(yè)的經(jīng)濟(jì)績效。一旦對公路項目進(jìn)行細(xì)分，將公益性項目回歸其公益性本質(zhì)，市場化項目的運營模式完全可以以經(jīng)營性為主，繼而逐漸減少中西部地區(qū)政府還貸性收費公路的比例，從而提高運營效率，這種通過提高運營效率來節(jié)省資金的方式可以看作是一種隱性的籌資行為。

4.統(tǒng)貸統(tǒng)還政策需隨之調(diào)整

在“貸款修路，收費還貸”政策做出調(diào)整之前，中西部地區(qū)能產(chǎn)生盈余的收費公路項目少之又少。以西部地區(qū)的陜西為例，2014年總計虧損372.8億元，面對如此大的整體虧損，無論陜西省政府如何統(tǒng)一協(xié)調(diào)，都很難通過統(tǒng)貸統(tǒng)還政策平衡省內(nèi)項目盈虧。簡而言之，能夠產(chǎn)生盈余的項目對于整個地區(qū)為數(shù)眾多的虧損項目而言實在是杯水車薪，統(tǒng)貸統(tǒng)還政策無法發(fā)揮其應(yīng)有作用，該政策在中西部地區(qū)的實施往往弊大于利。

如果“貸款修路，收費還貸”政策能做出調(diào)整，在統(tǒng)貸統(tǒng)還政策中也應(yīng)將市場化項目與公益性項目分類對待。其中市場化項目仍延續(xù)之前的統(tǒng)貸統(tǒng)還政策。而公益性項目則不進(jìn)行收費，由財政資金建設(shè)、管理及養(yǎng)護(hù)，不再參與統(tǒng)貸統(tǒng)還。這樣可以使經(jīng)濟(jì)效益較好的市場化項目互相平衡盈虧，不會因為公益性項目的虧損而導(dǎo)致統(tǒng)貸統(tǒng)還政策失靈，最大限度地發(fā)揮政策的作用。同時，還必須隨之進(jìn)行“收費站點撤并”與“收費標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整”等配套舉措，降低道路使用者負(fù)擔(dān)，兼顧各方利益，減少社會矛盾，保障政策順利調(diào)整[6]。

值得一提的是，2015年7月21日交通運輸部發(fā)布了《收費公路管理條例》修訂稿，將統(tǒng)貸統(tǒng)還政策調(diào)整為統(tǒng)借統(tǒng)還：政府收費公路中的高速公路實行統(tǒng)借統(tǒng)還，以該路網(wǎng)實際償債期為準(zhǔn)確定收費期限。高速公路以外的政府收費公路，維持現(xiàn)行規(guī)定。所謂統(tǒng)借統(tǒng)還，即在一省范圍內(nèi)實行“統(tǒng)一舉債、統(tǒng)一收費、統(tǒng)一還款”。交通運輸部法制司副司長魏東表示，以省為單位對高速公路實行統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)一管理，可降低政府收費公路的融資和運營成本，提高管理效率，增強政府償債能力，降低政府性債務(wù)風(fēng)險。此外，若仍以路段為單位核算收費標(biāo)準(zhǔn)和期限，會影響路網(wǎng)的整體性和通行服務(wù)效率[7]。這一調(diào)整并不能解決上文提到的統(tǒng)貸統(tǒng)還造成的3個問題，因此，本文認(rèn)為統(tǒng)貸統(tǒng)還政策的調(diào)整仍需以公益性項目與市場化項目劃分為前提。

(二)東部地區(qū)

東部地區(qū)收費公路整體效益較中西部為好。表3是2013年與2014年東部地區(qū)收費公路盈虧情況。由表3可知， 2013年上海盈余1.2億元、江蘇盈余0.5億元；2014年上海盈余1.8億元、浙江盈余2.5億元、廣東盈余3.9億元。在2013年全國整體虧損661億元與2014年全國整體虧損1 571.1億元的情況下，這樣的經(jīng)濟(jì)效益實屬不易。

1.堅持統(tǒng)貸統(tǒng)還，實現(xiàn)地區(qū)間轉(zhuǎn)移支付

東部地區(qū)許多省份雖然存在少數(shù)經(jīng)濟(jì)效益較差的公路項目，但是仍然可以通過在各地區(qū)實行統(tǒng)貸統(tǒng)還政策來實現(xiàn)整個地區(qū)的盈虧平衡。當(dāng)然，對項目的細(xì)分可以最大限度地解決統(tǒng)貸統(tǒng)還政策帶來的問題。但是，任何政策的調(diào)整都有成本，對項目的細(xì)分以及后續(xù)政策調(diào)整也需要付出一定的成本。因此,如果統(tǒng)貸統(tǒng)還政策在東部地區(qū)的實施仍然利大于弊，那么不做出調(diào)整將是更加經(jīng)濟(jì)的做法。歸根結(jié)底，東部地區(qū)部分項目經(jīng)濟(jì)效益偏低而導(dǎo)致整個地區(qū)收費公路行業(yè)經(jīng)濟(jì)效益偏低的問題并不十分明顯，在一定時期內(nèi)無需對政策進(jìn)行明顯調(diào)整，只要沿襲原有統(tǒng)貸統(tǒng)還政策即可基本平衡地區(qū)內(nèi)的盈虧，如江蘇省雖然在2014年虧損0.5億元，但是在2013年卻盈余0.5億元,一定時期內(nèi)可以做到盈虧平衡。

東部發(fā)達(dá)地區(qū)在確保自身盈虧平衡的基礎(chǔ)上，應(yīng)探索地區(qū)間的轉(zhuǎn)移支付制度，努力促進(jìn)全國范圍內(nèi)收費公路行業(yè)的盈虧平衡。尤其是將東部地區(qū)的盈余轉(zhuǎn)移支付至中西部落后地區(qū)的公路建設(shè)中，緩解中西部地區(qū)公路建設(shè)融資壓力。這一制度可以看作是統(tǒng)貸統(tǒng)還政策向全國范圍的一種延伸。世界銀行 2007 年發(fā)布的《中國高速公路：連接公眾與市場，實現(xiàn)公平發(fā)展》報告就曾經(jīng)指出：“為滿足中西部交通量不足地區(qū)公路的需求，中國政府可以考慮采用全國統(tǒng)一路費征收政策。這一政策目標(biāo)是將成熟高速公路上的收入轉(zhuǎn)移到欠發(fā)達(dá)省份低容量和非盈利公路的建設(shè)上。這一方法旨在彌補部分省份的收入不足，直至所有公路債務(wù)完全償清為止。許多國家，尤其是歐洲國家的收費公路發(fā)展運用的都是這種方法。以日本和法國為例，這類交叉補助被認(rèn)為是支持高速公路網(wǎng)發(fā)展的關(guān)鍵手段?！盵8]

表32013與2014年東部地區(qū)收費公路盈虧情況　億元

2.采用PPP模式，完善投融資體制

改革開放以來，東部地區(qū)尤其是東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直走在全國前列，從未來的發(fā)展趨勢來看，這一地區(qū)將在全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中承擔(dān)雙重任務(wù)：一是擔(dān)負(fù)起先進(jìn)技術(shù)研發(fā)，促進(jìn)國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，提升國家經(jīng)濟(jì)競爭力，維持全國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的作用；二是為西部大開發(fā)和全國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展提供有力的支持。因此，在收費公路行業(yè)內(nèi)，東部地區(qū)也應(yīng)起到這種引領(lǐng)作用，積極完善“貸款修路，收費還貸”政策，通過政策的完善提高經(jīng)濟(jì)績效，同時為西部落后地區(qū)積累經(jīng)驗。

東部地區(qū)未來仍有收費公路建設(shè)需求，《廣東省2013年至2017年高速公路建設(shè)計劃》顯示廣東省2015年后仍有4 730公里的高速公路建設(shè)規(guī)劃，同時，廣東省收費公路運營效率也存在進(jìn)一步提升的空間。這就需要解決“怎樣貸款”與“怎樣收費”的問題，在今后的實踐中探索并完善投融資體制，建立中央、地方和私人企業(yè)共同參與,政府和市場邊界合理劃分的規(guī)范有序公路建設(shè)投資格局。

PPP模式是一種政府與社會資本合作的模式，也是公共基礎(chǔ)設(shè)施的一種項目融資模式。該模式鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。依據(jù)被特許者報酬來源不同，可以將PPP模式分為兩種基本特許模式：收費特許與“按績效支付”特許(影子收費)[9]。收費特許模式已經(jīng)被中國收費公路行業(yè)所熟識，BOT模式就是典型的收費特許模式。而“按績效支付”特許在中國收費公路行業(yè)則較新穎。該模式可以緩解政府債務(wù)問題，產(chǎn)生的債務(wù)由私營企業(yè)承擔(dān)，政府在特許期限內(nèi)只需逐期支付一定數(shù)額資金，這與一次性支付公路建設(shè)資金相比減少許多壓力[10]。同時這種模式還能解決“公路不收費”與“吸引社會資本”的矛盾，是下一步中國收費公路行業(yè)需要積極探索和嘗試的公路融資模式。東部地區(qū)站在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前沿領(lǐng)域，應(yīng)該率先完成PPP模式在收費公路行業(yè)的應(yīng)用，豐富“貸款修路，收費還貸”政策內(nèi)涵，以供中西部地區(qū)學(xué)習(xí)借鑒。

四、結(jié)語

收費公路的經(jīng)濟(jì)績效與其所在地區(qū)并沒有絕對的關(guān)系，以地區(qū)分類來對“貸款修路，收費還貸”政策進(jìn)行調(diào)整主要是考慮到中國公路的屬地管理模式。因此，按地區(qū)分類調(diào)整只是一個宏觀的著眼點，而按收費公路項目的經(jīng)濟(jì)性與公益性分類調(diào)整才是核心。

中西部地區(qū)以公益性項目與市場化項目的細(xì)分為前提，對兩類項目的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)與管理實行不同的體系。市場化項目基本沿襲之前的“貸款修路，收費還貸”政策，而公益性項目由財政資金提供，盡力回歸其公益性本質(zhì)，不再進(jìn)行收費，打破凡是高速公路就收費的政策慣性。在此基礎(chǔ)上，與減少政府還貸性收費公路比例、調(diào)整“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策等配套措施結(jié)合，重塑中西部地區(qū)收費公路體系，提高行業(yè)經(jīng)濟(jì)績效。而東部地區(qū)仍需作為行業(yè)發(fā)展的前沿試點，不斷完善投融資體制與PPP模式在行業(yè)的應(yīng)用，豐富“貸款修路，收費還貸”的政策內(nèi)涵，在穩(wěn)定與提高本地區(qū)行業(yè)內(nèi)經(jīng)濟(jì)績效的基礎(chǔ)上對中西部落后地區(qū)提供資金與經(jīng)驗上的雙重支持。

[1]王姣娥,莫輝輝,焦敬娟.中國收費公路基礎(chǔ)設(shè)施與財務(wù)狀況的空間格局[J].地理研究,2013,32(11):2079-2091.

[2]盧小萍,周國光.“兩個路網(wǎng)”建設(shè)資金籌集問題及對策研究[J].交通財會,2014(9):11-18.

[3]李瓊.收費公路債務(wù)壓力分析與解決對策[J].交通財會,2012(11):10-16.

[4]國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院課題組.高等級公路收費與融資問題研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2004(5)：22-32.

[5]向朝暉.對我國“貸款修路，收費還貸”公路投融資模式的探討[J].經(jīng)濟(jì)師,2009(3):52-53.

[6]沈群，黃曉明.“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式對收費公路融資的作用研究[J].建筑經(jīng)濟(jì),2008(7):62-66.

[7]劉志強.高速公路將長期“用路者付費”[N].人民日報，2015-07-22(2).

[8]王燕弓.構(gòu)建中國特色“公路兩個體系”發(fā)展戰(zhàn)略[J].新視野,2014(4):50-54.

[9]虞青松.以PPP模式引導(dǎo)中國收費公路建設(shè)模式轉(zhuǎn)化[N].東方早報,2015-02-17(B05).

[10]樊建強，徐海成.不完全信息條件下收費公路利益相關(guān)者博弈均衡及對策[J].長安大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2014，16(3)：31-37.

Reflection on the “l(fā)oaning for building roads and tolling for repay” policy

XU Hai-cheng, JIA Rui-ning

(School of Economics and Management, Chang’an University, Xi’an 710064,Shaanxi, China)

By the comparison the profit and loss of toll road between the mid-west regions and the eastern regions, this paper rethinks the policy of loaning for building roads and repaying with collecting toll fees, seeking methods to improve the economic performance of the industry from the angle of policy adjustment. It is pointed that this policy have caused three problems in some regions, including the over-advanced planning of the highway project, the opposite effect of the “l(fā)oaning and refunding in union” policy and the high debt risk, though it boosts the development of the industry in a certain period of time；Besides, this policy should be adjusted on the basis of the subdivision of the welfare project and marketing project ,and the public welfare highway project should be also improved in the mid-west regions. The co-operation system between government and social capital in the eastern regions should be improved and cross subsidy form can be used to reduce the capital pressure of highway construction in the mid-west regions.

toll road; economic performance; “l(fā)oaning for building road and tolling for repay”; loaning and refunding in union

2016-04-12

國家社會科學(xué)基金項目(13BJY123)；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助項目(0009-2014G6235034，310823151008)

徐海成(1960-)，男，陜西涇陽人，教授，博士研究生導(dǎo)師。

F542

A

1671-6248(2016)03-0097-07