王小芳，趙宇浩

(上海理工大學(xué)管理學(xué)院，上?！?00093)

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中國網(wǎng)約車規(guī)制政策述評

王小芳，趙宇浩

(上海理工大學(xué)管理學(xué)院，上海200093)

針對“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下中國網(wǎng)約車存在一定的市場失靈、規(guī)制政策不再適用等問題，在規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)理論框架下，在網(wǎng)約車業(yè)務(wù)分類的基礎(chǔ)上，對中國目前網(wǎng)約車規(guī)制政策的形成過程及主要內(nèi)容進(jìn)行了分析評述。研究認(rèn)為，現(xiàn)有規(guī)制政策體系已相對完整，但規(guī)制的內(nèi)容和手段略顯僵化；目前規(guī)制制度設(shè)計(jì)應(yīng)充分考慮網(wǎng)約車行業(yè)特點(diǎn)，從規(guī)制主體、規(guī)制對象、規(guī)制內(nèi)容及規(guī)制手段等方面進(jìn)一步完善創(chuàng)新。

網(wǎng)約車；專車；規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)；規(guī)制政策；“互聯(lián)網(wǎng)+”

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”概念的提出，互聯(lián)網(wǎng)與各個(gè)傳統(tǒng)行業(yè)的融合已經(jīng)成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要趨勢。出租車與互聯(lián)網(wǎng)相結(jié)合所形成網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車(以下簡稱網(wǎng)約車)，作為出租車市場中的新業(yè)態(tài)，在為乘客出行帶來了極大方便的同時(shí)，也產(chǎn)生了傳統(tǒng)出租車所沒有的新問題。2015年4月，“國內(nèi)專車第一案”在濟(jì)南市市中區(qū)人民法院開庭，私家車駕駛員因使用滴滴出行軟件接送乘客而被認(rèn)為屬于非法運(yùn)營，并被判處2萬元罰款，成為全國首例因?yàn)樘峁＼嚪?wù)受到行政處罰的案件。此外，網(wǎng)約車的安全問題、與傳統(tǒng)巡游出租汽車(以下簡稱巡游車)的競爭問題以及網(wǎng)約車的定價(jià)問題也越來越多，逐漸引起社會和相關(guān)規(guī)制機(jī)構(gòu)的重視。然而由于傳統(tǒng)巡游車的規(guī)制政策難以解決當(dāng)前網(wǎng)約車面臨的新問題，針對網(wǎng)約車規(guī)制政策的出臺亦顯得至關(guān)重要。

目前中國關(guān)于網(wǎng)約車規(guī)制的相關(guān)研究主要集中于是否應(yīng)該對其進(jìn)行規(guī)制以及如何規(guī)制兩大問題，但對規(guī)制政策的構(gòu)建基礎(chǔ)及形成過程缺乏系統(tǒng)的總結(jié)和研究。本文將以網(wǎng)約車的業(yè)務(wù)分類為基礎(chǔ)，歸納其演進(jìn)特點(diǎn)和規(guī)律；同時(shí)，基于規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的框架，對目前網(wǎng)約車規(guī)制政策中的規(guī)制主體、規(guī)制對象、規(guī)制內(nèi)容和規(guī)制手段進(jìn)行述評，力求為今后網(wǎng)約車規(guī)制政策的發(fā)展完善提供參考。

一、中國網(wǎng)約車行業(yè)發(fā)展及其規(guī)制的必要性

(一)中國網(wǎng)約車業(yè)務(wù)分類及發(fā)展階段

現(xiàn)有研究在談?wù)摼W(wǎng)約車時(shí)多以“專車”代表除傳統(tǒng)巡游車以外的約車方式，沒有將網(wǎng)約車所包含的具體業(yè)務(wù)區(qū)分開來。但從近幾年網(wǎng)約車業(yè)務(wù)發(fā)展的情況來看，各網(wǎng)約車平臺基本都在提供不同性質(zhì)的約車服務(wù)。根據(jù)中國目前網(wǎng)約車平臺所提供的業(yè)務(wù)，可將網(wǎng)約車分為電召出租車、專車和拼車3種。這3種業(yè)務(wù)雖然都以互聯(lián)網(wǎng)平臺為依托，但在運(yùn)營模式和目標(biāo)客戶上有本質(zhì)的區(qū)別，表1列出了網(wǎng)約車的業(yè)務(wù)分類及對比。

表1網(wǎng)約車的業(yè)務(wù)分類及對比

雖然這3種業(yè)務(wù)在各網(wǎng)約車平臺并存，但并非出現(xiàn)于同一時(shí)期，而是隨著技術(shù)的進(jìn)步和消費(fèi)者的多樣化需求逐步發(fā)展而來的。每當(dāng)一種新業(yè)務(wù)產(chǎn)生時(shí)，網(wǎng)約車的市場占有率和消費(fèi)者認(rèn)可度也會隨之變化。因此，將這3種業(yè)務(wù)出現(xiàn)的時(shí)間點(diǎn)作為節(jié)點(diǎn)，可將中國網(wǎng)約車的發(fā)展分為3個(gè)時(shí)期。第一，初步發(fā)展期：2012年起，快的打車和滴滴打車分別在北京和杭州上線，標(biāo)志著中國網(wǎng)約車開始進(jìn)入出租車市場，電召出租車是此時(shí)期的主流業(yè)務(wù)；第二，快速發(fā)展期：2014年7月起，一號專車和滴滴專車上線，同時(shí)Uber也正式宣布進(jìn)入北京市場，專車作為一種新的業(yè)務(wù)類型加入到出租車市場，專車和電召出租車成為網(wǎng)約車的主流業(yè)務(wù)；第三，穩(wěn)定發(fā)展期：2015年6月起，滴滴出行推出滴滴順風(fēng)車，但由于該業(yè)務(wù)與前兩者的匹配方式有所區(qū)別，難以形成規(guī)模，尚未成為市場主流業(yè)務(wù)，所以此時(shí)期仍以專車和電召出租車作為主要約車方式。

(二)對網(wǎng)約車實(shí)施規(guī)制的必要性

關(guān)于傳統(tǒng)巡游車，公眾普遍認(rèn)為對其進(jìn)行數(shù)量、價(jià)格和服務(wù)質(zhì)量的規(guī)制是因?yàn)槠浯嬖谪?fù)外部性、不完全競爭和信息不對稱，因而政府采取相應(yīng)的規(guī)制措施對其進(jìn)行規(guī)制，表2是傳統(tǒng)巡游車的市場失靈及行業(yè)規(guī)制。

表2傳統(tǒng)巡游車的市場失靈及行業(yè)規(guī)制

與傳統(tǒng)巡游車不同，由于網(wǎng)約車駕駛員與乘客匹配方式的變化和自由競爭程度的提高，市場失靈的表現(xiàn)形式也發(fā)生了變化：一是車輛不需要以過量供給的方式滿足招手?jǐn)r車的乘客，二者可通過手機(jī)軟件進(jìn)行交流和匹配，從而縮短乘客等待時(shí)間并降低車輛的空乘率；二是乘客可通過手機(jī)軟件了解車輛和駕駛員的基本信息，在一定程度上彌補(bǔ)了乘客對于此方面信息的缺失；三是多家網(wǎng)約車平臺之間競爭激烈，難以形成壟斷高價(jià)。因而與傳統(tǒng)巡游車相比，網(wǎng)約車在市場失靈的各方面都有很大改善，采用傳統(tǒng)的規(guī)制措施不僅形成了過度規(guī)制和規(guī)制成本的浪費(fèi)，也不利于網(wǎng)約車優(yōu)勢的發(fā)揮。

但是，傳統(tǒng)政策的不適用并不意味著放棄對網(wǎng)約車的監(jiān)管，因?yàn)榫W(wǎng)約車作為新興事物也存在其無法通過自身調(diào)節(jié)解決的問題，主要分為內(nèi)部控制缺陷和對外部市場環(huán)境的影響兩個(gè)方面。

1.內(nèi)部控制缺陷

依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，網(wǎng)約車已經(jīng)形成一套較為完整的運(yùn)營機(jī)制，且規(guī)模擴(kuò)展迅速，然而在實(shí)際運(yùn)營過程中還存在諸多管理漏洞。如網(wǎng)約車平臺對專車駕駛員的駕駛技術(shù)和素質(zhì)缺乏相應(yīng)的準(zhǔn)入限制，即使制定了相應(yīng)的限制標(biāo)準(zhǔn)卻難以付諸實(shí)踐，因而使社會公眾對專車安全問題產(chǎn)生擔(dān)憂。同樣，車輛的質(zhì)量、乘客的信息安全以及相應(yīng)的人身安全保障都要網(wǎng)約車平臺進(jìn)行相應(yīng)的控制和嚴(yán)格管理。然而網(wǎng)約車平臺在追求利潤最大化為目標(biāo)的前提下缺乏完善其內(nèi)部控制的動機(jī)，因而需要規(guī)制部門通過制定相應(yīng)的規(guī)制政策對其進(jìn)行監(jiān)督和管理。

2.對外部市場環(huán)境的影響

網(wǎng)約車對外部市場環(huán)境的影響主要是指對傳統(tǒng)巡游車的影響。網(wǎng)約車作為一種新的出行方式逐步改變著人們的出行習(xí)慣，在一定程度上對傳統(tǒng)巡游車具有替代性。尤其是大量以專車形式加入的社會車輛，享受網(wǎng)約車平臺的補(bǔ)貼政策，對本就需要承擔(dān)“份子錢”的傳統(tǒng)巡游車形成了更大的壓力。此外，受補(bǔ)貼政策的驅(qū)使，使本就供給不足的巡游車也以電召出租車的形式加入到網(wǎng)約車大軍，形成了招手很難攔到車、偏遠(yuǎn)地區(qū)打不到車的局面，對乘客也產(chǎn)生了不利影響。

因此，雖然網(wǎng)約車較傳統(tǒng)巡游車擁有諸多優(yōu)勢，但其存在的弊端也不容忽視，無論是對于網(wǎng)約車平臺內(nèi)部控制的完善還是社會公眾的福利而言，對網(wǎng)約車進(jìn)行規(guī)制都具有相當(dāng)?shù)谋匾浴?/p>

二、中國網(wǎng)約車規(guī)制政策的發(fā)展及現(xiàn)狀評述

(一)網(wǎng)約車規(guī)制政策發(fā)展的兩個(gè)階段

網(wǎng)約車的出現(xiàn)及其給市場帶來的新變化推動著中國網(wǎng)約車規(guī)制政策的發(fā)展。由于中國網(wǎng)約車的業(yè)務(wù)在過去幾年間不斷出新，規(guī)制部門的政策也隨著網(wǎng)約車新業(yè)務(wù)的產(chǎn)生而發(fā)生變化。根據(jù)網(wǎng)約車業(yè)務(wù)的發(fā)展階段，可將規(guī)制政策的發(fā)展分為電召出租車規(guī)制階段和專車規(guī)制階段；拼車業(yè)務(wù)由于出現(xiàn)時(shí)間較短，沒有形成規(guī)模，是否納入政府規(guī)制尚有爭議，所以相關(guān)監(jiān)管政策主要針對電召出租車和專車。以網(wǎng)約車新業(yè)務(wù)出現(xiàn)的時(shí)間和交通部出臺最終規(guī)制政策的時(shí)間為邊界，可將中國網(wǎng)約車規(guī)制分為以下兩個(gè)階段。

第一，電召出租車規(guī)制階段。該階段大致為2013年6月至2014年7月，主要是對電召出租車進(jìn)行規(guī)制，因其“加價(jià)叫車”功能和補(bǔ)貼措施等令各地管理部門出臺相應(yīng)措施對其進(jìn)行管制。2014年7月，交通運(yùn)輸部辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)手機(jī)軟件召車等出租汽車電召服務(wù)有序發(fā)展的通知》(以下簡稱《通知》)，提出要逐步實(shí)現(xiàn)電召服務(wù)的統(tǒng)一接入和管理，打車軟件叫車納入政府監(jiān)管并形成統(tǒng)一平臺成為一種趨勢。

第二，專車規(guī)制階段。該階段大致為2015年10月至2016年7月，主要是對網(wǎng)約車平臺中的專車服務(wù)進(jìn)行規(guī)制，從2015年10月起，交通部發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法(征求意見稿)》(以下簡稱《管理辦法(征求意見稿)》)和《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(征求意見稿)》(以下簡稱《指導(dǎo)意見(征求意見稿)》)，向社會公開征求意見，專車的監(jiān)管問題由此開始成為該階段討論的焦點(diǎn)。經(jīng)過10個(gè)月的討論和研究，交通運(yùn)輸部等部門于2016年7月28日正式推出《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》(以下簡稱《管理辦法》)，此次的管理辦法較之前的《管理辦法(征求意見稿)》發(fā)生了較多變化，在肯定專車服務(wù)的基礎(chǔ)上對其進(jìn)行了較為全面系統(tǒng)的規(guī)范。

(二)網(wǎng)約車規(guī)制的現(xiàn)狀及影響

雖然中國網(wǎng)約車規(guī)制政策發(fā)展時(shí)間較短，但從規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的框架來看，已形成較完善的規(guī)制政策體系。本文將從規(guī)制主體、規(guī)制對象、規(guī)制內(nèi)容和規(guī)制手段4個(gè)方面分析并評價(jià)當(dāng)前網(wǎng)約車規(guī)制政策現(xiàn)狀及其影響。

1.規(guī)制主體的參與及互動

網(wǎng)約車的規(guī)制主體主要包括地方交通管理部門和交通運(yùn)輸部，前者主要是在各規(guī)制階段初期對網(wǎng)約車進(jìn)行直接的規(guī)范和管理，后者則主要通過在市場成熟期制定較完善和系統(tǒng)的規(guī)制政策對網(wǎng)約車進(jìn)行規(guī)制。在規(guī)制政策的制定過程中二者互相補(bǔ)充和促進(jìn)，對網(wǎng)約車規(guī)制方向的演進(jìn)產(chǎn)生了重要影響。

(1)地方交通管理部門參與程度的轉(zhuǎn)變。在電召出租車規(guī)制階段，地方交通管理部門主要以管理者的身份禁止使用電召出租車，如深圳和蘇州明令禁止出租車駕駛員安裝和使用打車軟件，上海則禁止在高峰時(shí)段使用等，雖然對乘客的安全和打車難問題起到了一定效果，但是大大限制了處于初步發(fā)展期的網(wǎng)約車的推廣，而且也未從根本上實(shí)現(xiàn)對“打車軟件”的規(guī)范運(yùn)用[1]。

為了加強(qiáng)對網(wǎng)約車的規(guī)制，從整體上對網(wǎng)約車的運(yùn)營進(jìn)行監(jiān)督，各地方交通管理部門開始傾向于以規(guī)制出租車的方式對各網(wǎng)約車平臺實(shí)行“招安”政策，如北京將各網(wǎng)約車平臺納入統(tǒng)一平臺進(jìn)行管理，期望以參與者的身份將網(wǎng)約車運(yùn)營的主動權(quán)掌握在規(guī)制部門手中。理論上，該措施可以遏制打車軟件中“加價(jià)叫車”功能，避免因此而產(chǎn)生的變相漲價(jià)或拒載，但規(guī)制部門既是管理者，又是經(jīng)營行為的參與者，不符合法律常識，也不符合政府職能的要求[2]。同時(shí)限制了平臺之間的充分競爭，也難以對平臺形成激勵機(jī)制，使其在技術(shù)創(chuàng)新和管理機(jī)制上進(jìn)行突破。

《管理辦法》第4條中指出中華人民共和國交通運(yùn)輸部負(fù)責(zé)指導(dǎo)全國網(wǎng)約車工作，地方主管部門負(fù)責(zé)具體實(shí)施網(wǎng)約車管理，從而可以看出，雖然《管理辦法》對網(wǎng)約車制定了較為全面的規(guī)范條例，也明確了專車等的規(guī)制方向，但地方主管部門在具體實(shí)施過程中仍有一定的調(diào)整空間，因此如何根據(jù)地方的實(shí)際情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，在合理范圍內(nèi)行使地方主管部門職能成為其應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)。

(2)交通運(yùn)輸部與其他各方的互動過程。交通運(yùn)輸部對網(wǎng)約車并不進(jìn)行直接監(jiān)控和管理，主要是以政策制定者的角色對網(wǎng)約車的整體發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃，并且交通運(yùn)輸部和地方交通管理部門通過互動的過程對其進(jìn)行動態(tài)的調(diào)整和完善。在兩個(gè)規(guī)制階段中，基本都遵循先自下而上再自上而下，先分散再集中的過程，即先由地方交通管理部門作為監(jiān)管者對網(wǎng)約車進(jìn)行初步規(guī)范，然后交通運(yùn)輸部作為政策制定者制定較為系統(tǒng)的規(guī)制政策。如在《管理辦法(征求意見稿)》出臺后，無錫市交通運(yùn)輸局先后組織召開3場座談會，針對2015年交通運(yùn)輸部出臺的相關(guān)政策向社會各界征求意見[3]。這種方式有利于掌握全面真實(shí)的信息，使規(guī)制政策在進(jìn)一步完善時(shí)有據(jù)可循，使其能真正滿足社會公眾的需求。

此外，在確定規(guī)制政策的過程中，交通運(yùn)輸部通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布網(wǎng)約車政策的有關(guān)信息，并以公開征求社會意見的方式對其進(jìn)行探討。不僅為消費(fèi)者提供了權(quán)利保障，而且構(gòu)建了消費(fèi)者向政府直接進(jìn)行反饋的渠道[4]。此舉顯示出其制定程序中的公開透明，更體現(xiàn)了政策內(nèi)容是以最大化公眾利益為導(dǎo)向。從此次推出的《管理辦法》中可以看出，在充分采納社會公眾提出的意見后，有關(guān)部門對《管理辦法(征求意見稿)》進(jìn)行了較多修改，盡最大可能滿足多數(shù)人的需求。所以總體而言，在規(guī)制政策形成的過程中，交通運(yùn)輸部是在考慮社會公眾利益的基礎(chǔ)上，以公正客觀的態(tài)度制定網(wǎng)約車規(guī)制政策。

2.規(guī)制對象的轉(zhuǎn)變及影響

網(wǎng)約車規(guī)制的對象包括駕駛員和網(wǎng)約車平臺，二者在規(guī)制政策中所處的地位在政策演進(jìn)過程中發(fā)生了較大的變化，也是今后規(guī)制政策發(fā)展方向中需要進(jìn)一步明確的重要問題。

(1)對駕駛員的規(guī)制。在各大平臺推出專車業(yè)務(wù)后，由于各平臺之間為搶占市場份額而采取的補(bǔ)貼政策吸引了一部分私家車車主在業(yè)余時(shí)間作為兼職的專車駕駛員提供專車服務(wù)，而處于試水期的專車并沒有過多的接入限制，導(dǎo)致在安全問題頻發(fā)的過程中使專車駕駛員成為了重點(diǎn)的規(guī)制對象之一。

在專車發(fā)展初期，由于專車業(yè)務(wù)的經(jīng)營模式并不被大眾接受和認(rèn)可，因而規(guī)制部門對專車駕駛員主要以打壓為主，但隨著網(wǎng)約車的逐步發(fā)展使越來越多的人開始接受專車存在的積極意義，尤其是在當(dāng)前供給側(cè)改革背景下，大量勞動力的安置成為一大難題，而專車駕駛員作為新興職業(yè)對當(dāng)前的難題起到了一定的緩沖作用*根據(jù)滴滴出行發(fā)布的《移動出行支持重點(diǎn)去產(chǎn)能省份下崗再就業(yè)報(bào)告》，目前，在中國已有50萬鋼鐵、煤炭產(chǎn)業(yè)工人通過開網(wǎng)約車再就業(yè)，山西、四川、黑龍江鋼鐵、煤炭司機(jī)占比最高。。然而在專車快速擴(kuò)張的情形下，相應(yīng)的專車駕駛員準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)顯得至關(guān)重要。2016年7月11日，中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會分享經(jīng)濟(jì)工作委員會聯(lián)合滴滴出行對外發(fā)布移動出行駕駛?cè)藛T禁入標(biāo)準(zhǔn)，首次明確網(wǎng)約車駕駛?cè)藛T資格審查的“負(fù)面清單”[5]，對于專車駕駛員的規(guī)制而言是一個(gè)良好的開端。在《管理辦法》中也對駕駛員的駕駛經(jīng)驗(yàn)和事故記錄等提出了要求，并且指出駕駛員與平臺之間可簽訂多種形式的勞動合同，一方面有利于明確駕駛員和平臺之間的權(quán)利義務(wù)，另一方面有利于兼職駕駛員參與運(yùn)營，從而減小了駕駛員進(jìn)入和退出專車運(yùn)營的障礙，對于專車供給量的靈活調(diào)整也起到了關(guān)鍵作用。

(2)對網(wǎng)約車平臺的規(guī)制。就當(dāng)前網(wǎng)約車平臺的經(jīng)營模式而言，主要是以接入第三方車輛為主要服務(wù)供給來源，車輛和駕駛員通過一定的認(rèn)證方式加入到平臺，而平臺本身并不擁有車輛產(chǎn)權(quán)，因而只是作為中介撮合需求方與供給方的交易。在《指導(dǎo)意見(征求意見稿)》中，網(wǎng)約車平臺被定義為網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營者，意味著平臺是要作為運(yùn)輸服務(wù)提供者承擔(dān)其責(zé)任和義務(wù)，對于平臺而言將要以重資產(chǎn)的模式經(jīng)營，短期內(nèi)會消耗大量資本，而且發(fā)展壯大過程緩慢，可能長期陷入難以全面盈利的局面[6]。而此次的《指導(dǎo)意見(征求意見稿)》中取消了此類規(guī)定，平臺不需要擁有車輛產(chǎn)權(quán)，依舊可以依照其本身的輕資產(chǎn)模式運(yùn)營，減小其壓力的同時(shí)保持了網(wǎng)約車平臺的特點(diǎn)，從而與傳統(tǒng)巡游車公司區(qū)別開來。同時(shí)從專車業(yè)務(wù)的特征來看更符合共享的理念，有助于提供差異化的專車服務(wù)。

促進(jìn)平臺輕資產(chǎn)的發(fā)展模式也要以保障乘客安全為前提，因此在《管理辦法》第16條中規(guī)定網(wǎng)約車平臺要承擔(dān)承運(yùn)人責(zé)任，保障運(yùn)營安全和乘客合法權(quán)益。平臺雖然不需要以自有車輛提供服務(wù)，但仍需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，從原則上對其經(jīng)營過程中可能出現(xiàn)的安全問題起到預(yù)防作用。同時(shí)，通過保險(xiǎn)、納稅和信息安全保障等細(xì)節(jié)方面的規(guī)定有利于平臺將其責(zé)任落到實(shí)處，為其可操作性提供了合理依據(jù)。

3.規(guī)制內(nèi)容的完善與不足

對于傳統(tǒng)巡游車進(jìn)行全面規(guī)制的主要原因是其存在導(dǎo)致市場失靈的多重因素，依靠市場機(jī)制并不能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的社會福利水平，反而可能損害包括乘客安全在內(nèi)的眾多公共利益[7]，因此對其進(jìn)行服務(wù)質(zhì)量、價(jià)格和數(shù)量方面的規(guī)制，但網(wǎng)約車(尤其是專車)是否應(yīng)該從這幾方面進(jìn)行規(guī)制，應(yīng)該以何種方式進(jìn)行規(guī)制是制定相關(guān)規(guī)制政策的關(guān)鍵。

(1)質(zhì)量規(guī)制：從規(guī)制部門標(biāo)準(zhǔn)到平臺標(biāo)準(zhǔn)。目前專車的質(zhì)量規(guī)制主要針對專車的車輛和駕駛員，規(guī)制政策也主要通過對駕駛員資質(zhì)和車輛的質(zhì)量設(shè)置門檻對專車進(jìn)行篩選，以起到事前防范的作用。如在《管理辦法》中對駕駛員的駕駛記錄、車輛的配置和標(biāo)準(zhǔn)都提出了要求，期望通過既定的標(biāo)準(zhǔn)來保證專車的安全水平。但從專車的定位來看，并不是對傳統(tǒng)巡游車的簡單代替，而是在提高乘客與駕駛員匹配效率的基礎(chǔ)上提供中高等質(zhì)量的服務(wù)，因此在《管理辦法》第三條中也提出要提高品質(zhì)服務(wù)，差異化經(jīng)營。如何在標(biāo)準(zhǔn)與差異化之間尋求平衡，成為網(wǎng)約車質(zhì)量規(guī)制的關(guān)鍵。雖然《管理辦法》對平臺、車輛和駕駛員制定了諸多外在的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和條件，但只能作為質(zhì)量規(guī)制的最低標(biāo)準(zhǔn)，如果規(guī)制部門可以把工作重點(diǎn)放到激勵網(wǎng)約車平臺的自我管理中，通過促進(jìn)平臺間競爭等方式形成更高的標(biāo)準(zhǔn)，降低政府規(guī)制成本的同時(shí)亦保證了平臺之間的差異化和服務(wù)質(zhì)量的差異化，進(jìn)而提高對專車的規(guī)制效率。

(2)價(jià)格與數(shù)量規(guī)制：以市場為導(dǎo)向的自由調(diào)節(jié)。由于專車是通過接入平臺開展經(jīng)營活動，不需要像傳統(tǒng)巡游車一樣繳納高額的押金，在進(jìn)入和退出市場時(shí)幾乎沒有任何壁壘，并且在沒有任何價(jià)格限制的條件下，專車完全是按照市場供需的規(guī)則進(jìn)行數(shù)量和價(jià)格的靈活調(diào)節(jié)，因而并不需要規(guī)制部門過多干涉，因此規(guī)制部門也并沒有對專車的數(shù)量做出明確的規(guī)定和限制，而關(guān)于價(jià)格方面，也在《管理辦法》中提出，要實(shí)行市場調(diào)節(jié)價(jià)，不得低于成本價(jià)擾亂市場。但由于專車的運(yùn)營對外在變化較為敏感，如受到部分地區(qū)人口密集程度和極端天氣的影響，其價(jià)格和數(shù)量經(jīng)常會產(chǎn)生波動幅度較大的局面，因此如何穩(wěn)定價(jià)格水平，保證專車資源的合理分配也是規(guī)制部門需要考慮的問題。如通過最高最低限價(jià)等方式使專車在一定范圍內(nèi)實(shí)行價(jià)格調(diào)節(jié)，通過督促平臺靈活調(diào)節(jié)在運(yùn)營車輛的數(shù)量及分布等，在合理保障乘客利益的前提下進(jìn)行以市場為導(dǎo)向的自由調(diào)節(jié)。

4.規(guī)制手段的變革與創(chuàng)新

在網(wǎng)約車的規(guī)制過程中，地方管理部門主要依靠法律手段和行政手段對違法違規(guī)的網(wǎng)約車進(jìn)行制裁和處罰，而相關(guān)法律法規(guī)也順應(yīng)行業(yè)的發(fā)展趨勢進(jìn)行了相應(yīng)的改革與變更。

(1)相關(guān)法律法規(guī)的完善。2014年和2016年交通運(yùn)輸部，分別出臺的《通知》和《管理辦法》為網(wǎng)約車規(guī)制提供了新的思路和解決方法。在網(wǎng)約車發(fā)展初期還沒有適應(yīng)的法律法規(guī)對其進(jìn)行規(guī)范，只能依循巡游車的政策進(jìn)行規(guī)制，但是這些幾乎限制了網(wǎng)約車的發(fā)展。而新政策在承認(rèn)網(wǎng)約車積極意義的基礎(chǔ)上，為其在市場中的存在提供了合理的法律框架，使駕駛員、乘客和平臺之間的責(zé)任義務(wù)更加明確清晰，將其與傳統(tǒng)的“黑車”區(qū)別開來。同時(shí)又明確了多個(gè)規(guī)制部門的管理權(quán)限，避免多部門立法和管理的混亂狀態(tài)，形成相對穩(wěn)定明確的監(jiān)管環(huán)境。

(2)行政處罰的變化。在網(wǎng)約車法律法規(guī)相對不夠完善的情況下，相應(yīng)的行政處罰對網(wǎng)約車的規(guī)制進(jìn)行了補(bǔ)充。自2014年以來，上海執(zhí)法總隊(duì)加大非法客運(yùn)監(jiān)管力度，強(qiáng)化源頭監(jiān)管，已累計(jì)對滴滴出行、Uber、易到用車和神州專車共開出5張罰單，每張罰單10萬元[8]。此外，北京市交通委也于2015年約談滴滴出行負(fù)責(zé)人，責(zé)令其進(jìn)行整改。由于網(wǎng)約車的業(yè)務(wù)和營運(yùn)方式不斷出新，對其采取一定的行政手段一方面是對規(guī)制政策的落實(shí)和補(bǔ)充，另一方面也避免平臺通過業(yè)務(wù)創(chuàng)新等方式逃避法律責(zé)任，以達(dá)到及時(shí)糾正和引導(dǎo)其規(guī)范經(jīng)營的效果。

三、總結(jié)及建議

從整體上來看，中國目前的網(wǎng)約車規(guī)制政策在承認(rèn)網(wǎng)約車積極意義的基礎(chǔ)上趨于完善，政府規(guī)制部門對市場新現(xiàn)象、新問題反應(yīng)迅速及時(shí)，政策制定過程公開透明，廣泛聽取社會各界意見，體現(xiàn)了出租車行業(yè)規(guī)制體系的開放與創(chuàng)新。同時(shí)也存在管理部門參與過多和規(guī)制政策僵化等問題，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是政府規(guī)制部門仍是以直接的方式對網(wǎng)約車進(jìn)行干預(yù)，缺乏新的間接規(guī)制方法；二是政府規(guī)制部門將網(wǎng)約車簡單地等同于“出租車+互聯(lián)網(wǎng)”，沒有在規(guī)制制度設(shè)計(jì)中充分考慮網(wǎng)約車所提供的多樣化的出行方式和優(yōu)化社會資源配置的能力，因而在政策制定和實(shí)施的過程中存在諸多意見和矛盾[9-11]。

因此，規(guī)制部門應(yīng)打破舊有思維，從全新的視角看待網(wǎng)約車，多以引導(dǎo)的方式對其進(jìn)行規(guī)制，既為網(wǎng)約車行業(yè)的自由競爭和創(chuàng)新模式留有足夠空間，又要從社會福利角度出發(fā)，促進(jìn)整個(gè)出租車行業(yè)規(guī)范健康的發(fā)展。同時(shí)，基于中國網(wǎng)約車規(guī)制存在的相關(guān)問題，提出以下改進(jìn)意見。

(一)交通部加強(qiáng)統(tǒng)籌管理，避免各地方管理部門過度規(guī)制

此次《管理辦法》中交通運(yùn)輸部等規(guī)制部門雖然總體上承認(rèn)了網(wǎng)約車的積極意義，但也給予地方管理部門一定的管理權(quán)限，對網(wǎng)約車在各地方的規(guī)制產(chǎn)生了直接影響。如果地方規(guī)制部門通過手中的權(quán)限又進(jìn)一步加強(qiáng)對網(wǎng)約車的規(guī)制，則違背了以市場調(diào)節(jié)為主的初衷，因此交通運(yùn)輸部等中央規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)該有從上至下的統(tǒng)籌管理機(jī)制，重點(diǎn)加強(qiáng)對地方政策的審核和監(jiān)督，確?！豆芾磙k法》的核心內(nèi)容得以在地方真正執(zhí)行，避免地方管理部門又再次回到政府主導(dǎo)型的管理機(jī)制[12-14]。

(二)應(yīng)以平臺為主要規(guī)制對象，適當(dāng)減少對駕駛員的直接規(guī)制

對網(wǎng)約車的規(guī)制應(yīng)以網(wǎng)約車平臺為主，通過對平臺的規(guī)制間接實(shí)現(xiàn)對駕駛員和車輛的規(guī)制。無論從成本還是效率出發(fā)，在中國當(dāng)前網(wǎng)約車快速發(fā)展的情況下規(guī)制部門對車輛和駕駛員等進(jìn)行直接規(guī)制都不是最優(yōu)選擇，雖然網(wǎng)約車平臺只是作為信息中介，但對于加強(qiáng)接入車輛的管理還有相當(dāng)大的提升空間，因此規(guī)制部門應(yīng)將車輛和駕駛員的管理權(quán)交與網(wǎng)約車平臺，引導(dǎo)平臺對駕駛員和車輛進(jìn)行考核、檢驗(yàn)及制定相關(guān)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，形成由上到下的自我管理機(jī)制。地方交通管理部門在實(shí)際操作中，也應(yīng)將重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到平臺的管理和運(yùn)營規(guī)范中，適當(dāng)減少查處“黑車”方面的投入，督促平臺通過建立信用評價(jià)體系等方式提高服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營安全。

(三)引導(dǎo)平臺加強(qiáng)服務(wù)質(zhì)量規(guī)制，允許數(shù)量和價(jià)格適度調(diào)節(jié)

規(guī)制部門應(yīng)著重引導(dǎo)平臺加強(qiáng)自身的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，在合理范圍內(nèi)允許平臺自由定價(jià)和調(diào)整供給數(shù)量。就質(zhì)量規(guī)制而言，一方面要督促網(wǎng)約車平臺進(jìn)行軟件和系統(tǒng)的升級，保障接入車輛和駕駛員信息的準(zhǔn)確性和完整性，形成完整的信用評價(jià)體系，另一方面要引導(dǎo)平臺之間通過提高服務(wù)質(zhì)量和安全水平進(jìn)行良性競爭，通過每個(gè)平臺自身的更高標(biāo)準(zhǔn)提供高質(zhì)量的專車服務(wù)。在價(jià)格方面和數(shù)量規(guī)制方面，主要以市場調(diào)節(jié)為主，對于專車業(yè)務(wù)實(shí)行適當(dāng)?shù)淖罡吆妥畹拖迌r(jià)，在一定的范圍內(nèi)使各平臺依據(jù)服務(wù)水平實(shí)行自由定價(jià)，保證消費(fèi)者正當(dāng)權(quán)益的同時(shí)也要考慮專車價(jià)格對傳統(tǒng)巡游車的影響。

(四)以法規(guī)政策規(guī)制為主，以行政和經(jīng)濟(jì)手段作為補(bǔ)充

就網(wǎng)約車的規(guī)制手段而言，規(guī)制部門應(yīng)逐步完善網(wǎng)約車相關(guān)法規(guī)政策，同時(shí)以行政處罰等手段作為補(bǔ)充。第一，規(guī)制部門應(yīng)從法律法規(guī)上將傳統(tǒng)巡游車和網(wǎng)約車進(jìn)行科學(xué)合理的區(qū)分和定位，使用網(wǎng)約車相關(guān)法規(guī)對其進(jìn)行間接規(guī)制，避免因套用傳統(tǒng)的巡游車法規(guī)而產(chǎn)生不必要的矛盾。第二，在行政手段的運(yùn)用上，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對平臺事后的處罰力度，對平臺的規(guī)范運(yùn)營起到警示作用[15-17]。

四、結(jié)語

在近年來的發(fā)展過程中，中國網(wǎng)約車通過不同的形式對傳統(tǒng)巡游出租車行業(yè)產(chǎn)生了極大的影響，進(jìn)而推動了出租車規(guī)制政策的改革與進(jìn)步。伴隨著網(wǎng)約車服務(wù)的不斷提升，中國專門針對網(wǎng)約車的相關(guān)政策也趨于完善，總體上從優(yōu)化社會資源的角度上允許網(wǎng)約車在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下合理發(fā)展，但政策核心能否在地方得到一貫執(zhí)行和規(guī)制手段等僵化問題使規(guī)制政策仍存在一定的發(fā)展空間。本文提出在加強(qiáng)交通部對地方統(tǒng)籌管理的前提下，要以平臺為主要規(guī)制對象，以間接規(guī)制手段對網(wǎng)約車合理發(fā)展進(jìn)行引導(dǎo)，逐漸實(shí)現(xiàn)平臺自身的管理機(jī)制，從而促進(jìn)整個(gè)出租車行業(yè)的健康發(fā)展。

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Review of the regulation policy of China’s internet private hire vehicles

WANG Xiao-fang, ZHAO Yu-hao

(School of Business, University of Shanghai for Science & Technology,Shanghai 200093,China)

In terms of the problems existing in China’s internet private hire vehicles under the background of “Internet +”, such as market failure and inapplicable regulation policy, this paper, under the theoretical framework of regulation economics, analyzed the formation process and main content of the regulation policy of China’s internet private hire vehicles on the basis of its service category. It is sug-gested that the current regulation policy system is relatively complete, but its content and means is too rigid; The design of regulation system should take the characteristics of internet private hire vehicles into consideration and be improved from the regulation subject, regulation object, regulation contents and regulation means.

internet private hire vehicles; special car; regulation economics; regulation policy; “Internet +”

2016-05-18

滬江基金研究基地專項(xiàng)(D14008)

王小芳(1978-)，女，遼寧本溪人，副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。

F062.9

A

1671-6248(2016)03-0109-07