□匡賢明　楊冬月

(中國(海南)改革發(fā)展研究院 經(jīng)濟(jì)研究所，海南 ?？凇?70311)

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以精準(zhǔn)扶貧為導(dǎo)向的綜合型普惠金融體系建設(shè)

□匡賢明楊冬月

(中國(海南)改革發(fā)展研究院 經(jīng)濟(jì)研究所，海南 海口570311)

過去十多年來，中國在普惠金融上做了大量探索，積累了豐富經(jīng)驗，也提出了相當(dāng)多亟需解決的問題。其中如何既實現(xiàn)普惠金融的普惠性，又實現(xiàn)其商業(yè)可持續(xù)性的問題尤其重要。本文在梳理國內(nèi)外普惠金融研究的基礎(chǔ)上，剖析中國普惠金融的實踐歷程和國際經(jīng)驗，剖析海南省農(nóng)信社在“一小通”的探索，提煉其有利于我國建設(shè)綜合型普惠金融體系的帶規(guī)律性的經(jīng)驗。

精準(zhǔn)扶貧；綜合型；普惠金融體系；普惠性；可持續(xù)性

普惠金融(financial inclusion)強調(diào)金融服務(wù)覆蓋的廣度，是與金融排斥(financial exclusion)相對的概念[1]。“普惠金融體系”(inclusive financial system)被定義為“能有效、全方位地為社會所有階層和群體提供服務(wù)的金融體系”[2]。在我國，通常把普惠金融定位為“立足機會平等要求和商業(yè)可持續(xù)原則，通過加大政策引導(dǎo)扶持、加強金融體系建設(shè)、健全金融基礎(chǔ)設(shè)施，以可負(fù)擔(dān)的成本為有金融服務(wù)需求的社會各階層和群體提供適當(dāng)?shù)?、有效的金融服?wù)”[3]。十八大后，中央決策層將“發(fā)展普惠金融”列為“完善金融市場體系”的重要組成部分。從我國實踐出發(fā)，普惠金融要發(fā)揮作用，不僅需要發(fā)揮金融部門的有效作用，而且需要獲得其他部門的有效扶持，形成綜合型普惠金融體系。這也是尤努斯探索的格萊珉模式的核心所在。過去十多年來，我國在普惠金融上做了大量探索，積累了豐富經(jīng)驗，其中海南省農(nóng)信社“一小通”探索取得了比較好的成效。本文將在綜述普惠金融研究的基礎(chǔ)上，綜合分析各相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會部門在普惠金融體系發(fā)展中的作用，剖析海南農(nóng)信社案例經(jīng)驗，提出以精準(zhǔn)扶貧為導(dǎo)向的綜合型普惠金融體系建設(shè)的基本思路和建議。

一、綜合型普惠金融：國內(nèi)外研究簡要述評

(一)對普惠金融工具的討論

普惠金融已經(jīng)成為國際金融體系的重要發(fā)展方向，但小額信貸的社會價值仍然頗受爭議：在個體層面，Todd(1992)通過對孟加拉格萊珉銀行用戶的問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“小額信貸能提高孟加拉婦女在家庭財物決策中的影響力”；但在隨后的跟蹤調(diào)查中，Todd(1996)更換了問題，并懷疑先前的結(jié)論可能源于“調(diào)查者感到家庭應(yīng)該表現(xiàn)的樣子，而不是他們真的做了”；在群體層面，小額信貸的減貧作用也受到了質(zhì)疑，Roodman(2012)在《微型金融》中提出，現(xiàn)有的隨機抽樣的實證分析方法并不可靠，不同用途、應(yīng)用結(jié)果、復(fù)雜因果關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以及客戶能力的決定性作用等四個因素，使小額信貸減貧作用有著巨大的不確定性[4]；在宏觀政策層面，Mehrotra和Yetman(2014)在國際清算銀行工作報告中使用跨國數(shù)據(jù)，檢驗了普惠金融對福利最大化貨幣政策的影響，證實普惠金融能夠平滑消費波動[5]；但隨后Mehrotra和Yetman(2015)又指出，如果普惠金融發(fā)展是由于過度的信貸增長或機構(gòu)不受管制的快速擴張，那么普惠金融風(fēng)險也會提高[6]。

(二)對普惠金融發(fā)展方式的討論

世界銀行的Klapper(2012)對金融機構(gòu)成年儲戶的貸款客戶調(diào)查結(jié)果表明，雖然不同區(qū)域和個體特點有明顯不同，但各地普惠金融均面臨高成本、地理距離以及缺少標(biāo)準(zhǔn)化文件的共同挑戰(zhàn)[7]；尼日利亞央行研究人員Kama和Adigun (2013)比較了不同國家普惠金融實踐經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)各地區(qū)普惠金融性質(zhì)、形式和面臨的挑戰(zhàn)各不相同，發(fā)展普惠金融沒有“通用之策”，各國需要根據(jù)本國環(huán)境制定普惠金融方案[8]；Chakravarty和Pal(2013)分析了印度1972-2009年的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)社區(qū)銀行在1977-1990年間對普惠金融推進(jìn)發(fā)揮了重要作用，并識別出了銀行滲透和信貸可得性這兩項普惠金融的政策目標(biāo)[9]；Cámara和David(2015)分析了秘魯金融服務(wù)排斥的主要形式，結(jié)果表明，對于企業(yè)而言規(guī)章和教育是影響普惠金融障礙的顯著因素，對于個體而言，年齡、性別、教育背景和收入水平是影響普惠金融障礙的主要因素[10]。茅于軾(2014)指出，由于“事實上如果沒有特別關(guān)系，農(nóng)民根本不可能從信用社借到錢”，高利貸甚至從農(nóng)信社攫取資金的轉(zhuǎn)貸行為都能夠提高資金利用效率，應(yīng)當(dāng)允許私人資本進(jìn)入農(nóng)村金融，使高利貸慢慢回歸成正常貸款[11]；高曉燕(2014)提出，由于存在一定的風(fēng)險和難點，轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行并非是小額貸款公司唯一的發(fā)展出路，鼓勵協(xié)調(diào)和合作更有利于普惠金融的持續(xù)發(fā)展[12]；潘功勝(2015)認(rèn)為，中國普惠金融體系建設(shè)關(guān)鍵是深化金融改革，完善頂層設(shè)計、創(chuàng)新普惠金融市場體系、完善普惠金融的組織體系、建立普惠金融政策保障體系和加強金融消費者保護(hù)和教育[13]；胡文濤(2015)從金融消費者保護(hù)的視角出發(fā)，認(rèn)為普惠金融發(fā)展與金融參與權(quán)、公平交易權(quán)和受教育權(quán)緊密相關(guān)[14]；杜曉山(2015)認(rèn)為發(fā)展普惠金融需要從頂層設(shè)計著手，協(xié)調(diào)發(fā)展政策性、商業(yè)性、合作性金融及民間金融[15]；焦瑾璞(2015)提出，以手機為載體的移動支付是農(nóng)村普惠金融發(fā)展的重要契合點，但移動支付自身又存在協(xié)調(diào)困難、消費者認(rèn)同度低和商業(yè)模式選擇困難等問題[16]。

(三)具有綜合性特征的普惠金融研究

亞洲開發(fā)銀行(2007)曾經(jīng)提出包容性增長理論(inclusive growth)，從機會平等的角度全方位地看待對經(jīng)濟(jì)增長的分享，但這一理論項中包容性金融觀念仍然孤立于其他經(jīng)濟(jì)部門之外。隨著普惠金融體系建設(shè)以及微型金融風(fēng)險的爆發(fā)，近年來普惠金融的研究出現(xiàn)了綜合性的傾向。在普惠金融的理論層面，徐少君(2013)結(jié)合地理經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上金融排斥和發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)中的金融深化指標(biāo)，從廣度和深度兩方面對包容性金融進(jìn)行了學(xué)術(shù)探討[17]；在政府干預(yù)的實踐層面，張曉燕(2014)按照小額信貸機構(gòu)是否憑社會組織身份得到稅費減免，將普惠金融國際經(jīng)驗分為福利主義和制度主義，二者在商業(yè)化運營以及可持續(xù)性方面存在相似特征[18]；在普惠金融微觀需求層面，世界銀行(2015)在普惠金融指標(biāo)問卷中加入了教育、收入、創(chuàng)業(yè)等非金融方面的考慮[19]。

(四)綜合簡評

以上關(guān)于普惠金融的研究，為后續(xù)研究奠定堅實基礎(chǔ)，更提出了值得深思的重大問題。例如，我們從文獻(xiàn)研讀中發(fā)出，普惠金融對減貧的效果并非是直接而清晰的。一個重要原因在于這些研究有一個共同的基礎(chǔ)：孤立觀察普惠金融對減貧的作用，而沒有考慮經(jīng)濟(jì)社會因素。也就是說，大部分普惠金融研究，更多地從金融的特性出發(fā)，沒有把金融內(nèi)嵌在經(jīng)濟(jì)社會體系中進(jìn)行綜合分析。這使得相當(dāng)多的研究，缺乏對普惠金融的“普惠性”與“商業(yè)可持續(xù)性”的統(tǒng)籌考慮，得出的結(jié)論可能缺乏普遍意義。

因此，普惠金融要取得預(yù)期的減貧效果，還有大量非金融因素需要進(jìn)一步考慮在內(nèi)。這就需要擺脫“就金融談金融”的思路，從綜合型普惠金融的角度進(jìn)行分析。這是筆者在實地調(diào)研、思考普惠金融發(fā)展的一個基本出發(fā)點。

二、我國普惠金融體系建設(shè)的實踐探索

過去十多年來，我國在普惠金融發(fā)展中積極探索，大體上經(jīng)歷了原生綜合型發(fā)展階段、福利型發(fā)展階段、商業(yè)性發(fā)展階段以及制度性綜合型發(fā)展階段(見表1)。

表1　中國普惠金融體系的建設(shè)歷程

資料來源：根據(jù)《建設(shè)中國普惠金融體系》等文獻(xiàn)資料[20]整理

(一)原生綜合型發(fā)展階段

1949年解放初期，國家百廢待興，廣大農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)有資金需求，而國家金融體系尚未建立，傳統(tǒng)農(nóng)耕社會中以宗祠為單位的按順序互助式的融資方式得以恢復(fù)，國家為穩(wěn)定信貸關(guān)系，在農(nóng)村建立了農(nóng)村信用互助社。隨著農(nóng)業(yè)集體化程度越來越高，農(nóng)民的貸款需求逐漸減少，農(nóng)村信用互助社退出農(nóng)村。1978年，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制漸次實施后，農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)又帶來了不斷增長的金融需求，而當(dāng)時的金融體系仍以工業(yè)和糧食儲備為主要支持目標(biāo)，滿足普通農(nóng)戶的金融需求主要依賴于自發(fā)的資金互助和社會團(tuán)體的公益性實驗。1993年，中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所杜曉山教授將孟加拉農(nóng)村銀行模式引入中國，在河北易縣建立了扶貧經(jīng)濟(jì)合作社。此后類似的試驗也在不斷推開。但面臨的一個基本問題是：在人口流動不斷加快的狀態(tài)下，原生綜合型普惠金融賴以生存的中國鄉(xiāng)土社會的緊密關(guān)系很難維持，個人違約成本低，很難通過傳統(tǒng)的聲譽機制保障還款率。

(二)福利型發(fā)展階段

1994年，國務(wù)院印發(fā)了《國家八七扶貧攻堅計劃》，提出了從1994年到2000年，用七年左右基本解決農(nóng)村八千萬貧困人口的溫飽問題。在“扶貧攻堅”的背景下，中國普惠金融進(jìn)入福利型發(fā)展階段，由政府進(jìn)行扶貧貼息，通過農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行進(jìn)行放款。

最初，中國的福利型小額貸款試驗由社會組織零散進(jìn)行。1995年，中國國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心借鑒鄉(xiāng)村銀行經(jīng)驗，通過地方政府成立的專門協(xié)會，在17個省48個市縣執(zhí)行了小額信貸扶貧項目，并在天津和河南的部分城市進(jìn)行了針對下崗職工的城市小額信貸試驗。同時，國際機構(gòu)也參與了公益性小額信貸機構(gòu)建設(shè)試點。1998 年，國務(wù)院扶貧辦公室召開會議要求沒有進(jìn)行小額信貸試點的省區(qū)積極進(jìn)行試點。1998年10月，《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》要求“總結(jié)推廣小額信貸等扶貧資金到戶的有效做法”。與零散試點的NGO小額信貸不同，福利型小額信貸以國家財政資金和扶貧貼息貸款為來源，資金來源更為充裕；運營機構(gòu)從社會組織或國際組織轉(zhuǎn)變?yōu)檎畽C構(gòu)和金融機構(gòu)。農(nóng)業(yè)銀行在20世紀(jì)90年代僅對農(nóng)戶以小組聯(lián)保方式提供小額貸款，還款方式有分期還貸和一次性還款兩種；貸款無需抵押擔(dān)保，平均貸款額在1000元-5000元，年均利率為無息到3%不等，并由中央和地方政府補貼利息。福利型小額貸款對促進(jìn)農(nóng)村貧困人口減少發(fā)揮了積極作用，但輸血式的扶貧在財務(wù)上明顯不可持續(xù)。2000年之后，小額信貸規(guī)模出現(xiàn)較大幅度的縮減。

(三)商業(yè)性發(fā)展階段

2000-2005年，中國的普惠金融進(jìn)入商業(yè)化發(fā)展階段。2000年，人民銀行試點并推行了農(nóng)村小額信貸，正規(guī)金融機構(gòu)開始承擔(dān)普惠金融的社會責(zé)任，服務(wù)方式以信用擔(dān)保貸款和聯(lián)保貸款為主。最初目的是為了滿足城市失業(yè)人口和創(chuàng)業(yè)的金融需求，且貸款擔(dān)保公司通常有政府背景；但經(jīng)濟(jì)發(fā)展使更多的商業(yè)性小額擔(dān)保貸款公司開始成立，并覆蓋到更多的低收入和創(chuàng)業(yè)群體。

在這個階段，一個突出的問題是商業(yè)銀行陸續(xù)退出農(nóng)村。隨著銀行運營的商業(yè)化，農(nóng)業(yè)銀行開始退出農(nóng)村，郵政儲蓄在農(nóng)村只存不貸，成為資金抽水機。因此，商業(yè)化的小額貸款出現(xiàn)了目標(biāo)偏移挑戰(zhàn)。

(四)制度性綜合型發(fā)展階段

2005“國際小額信貸年”后，中國人民銀行加入了金融普惠聯(lián)盟，中國普惠金融體系更加注重制度的建立。政府、銀行、社會組織等開始在探索如何形成新的更有效的普惠金融發(fā)展模式(如表2)。

表2　中國普惠金融建設(shè)主體與建設(shè)內(nèi)容情況

聯(lián)合國大會將2005年定為“國際小額信貸年”，并提出“構(gòu)建普惠金融體系”的主張。2005-2008年，中國試點“只貸不存”的商業(yè)性小額信貸公司，規(guī)范了村鎮(zhèn)銀行的組建要求。2008年金融危機后，中國的普惠金融更加注重制度化和透明化。中國小額貸款行業(yè)報告顯示，2009年小額貸款公司從不到500 家爆炸性增長到1334 家，截至2013年初，中國的小額貸款公司數(shù)量已達(dá)6416 家。同時，農(nóng)信社體系開始改革，更加強化“支農(nóng)”定位。制度化的普惠金融體系更適合中國的包容性發(fā)展。

三、各國普惠金融體系建設(shè)的經(jīng)驗啟示

各國的普惠金融發(fā)展經(jīng)驗表明，普惠金融發(fā)展要求具備基本要義，這需要各方力量協(xié)同推進(jìn)，需要構(gòu)建綜合型普惠金融體系。

(一)通過小組貸款完成對象瞄準(zhǔn)

普惠金融的服務(wù)對象需要得到精確瞄準(zhǔn)，而傳統(tǒng)金融貸款技術(shù)挖掘客戶的成本較高，需要通過貸款小組的方式完成瞄準(zhǔn)。通過小組貸款完成對象瞄準(zhǔn)機制不但節(jié)省了營銷費用，而且通過相互擔(dān)保解決了貧困人口缺乏抵押擔(dān)保物的問題。小額信貸通過組成互助小組，將外部約束變?yōu)閮?nèi)部監(jiān)督，增強了貸款人的還款意識，從而降低小額貸款的違約率。另一方面，小組成員在相互傳遞貸款的同時，還能交流思想和經(jīng)驗，從一定程度上加強了客戶的財富積累能力和信息獲取能力。

(二)通過多樣化服務(wù)保證持續(xù)運行

印度尼西亞人民銀行小額信貸機構(gòu)除了提供貸款還提供存款、保險、匯款和支付結(jié)算等金融服務(wù)；孟加拉鄉(xiāng)村銀行除了貸款外，還為小組提供記賬服務(wù)和手機銀行服務(wù)。通過這些服務(wù)，小額貸款機構(gòu)能夠掌握更多的貸款人財務(wù)狀況、金融服務(wù)的使用偏好、還款能力，建立起關(guān)系型金融賬戶，保證貸款收回。同時，貸款客戶接觸到金融，獲得更多信息，有利于掌握有效的技術(shù)，提升其發(fā)展能力。

(三)有管制地推進(jìn)商業(yè)化

小額信貸是一種商業(yè)化行為，小額貸款對象高風(fēng)險的特性要求高回報，但高回報又有可能引發(fā)金融泡沫。印度的小額貸款危機說明，為了實現(xiàn)盈利目的，涌入的熱錢可能促使小額貸款無度擴張。在發(fā)展中國家，政府干預(yù)小額貸款利率是保證小額貸款市場的有效手段；在官定利率的基礎(chǔ)上放寬小額信貸機構(gòu)自主決定利率水平則是小額信貸機構(gòu)可持續(xù)運行的必要保障。除此之外，政府對于利率的補貼也有利于貧困人口的脫貧，也有利于激勵客戶還款。

(四)通過技術(shù)手段降低成本

利用信息技術(shù)降低成本，是各領(lǐng)域的基本趨勢。網(wǎng)絡(luò)銀行和手機銀行技術(shù)的發(fā)展對普惠金融具有降低成本的意義。一方面，運用網(wǎng)絡(luò)開展信貸業(yè)務(wù)，極大地減少了貧困用戶獲得金融服務(wù)的交通費用(尤其是交通不便的邊遠(yuǎn)地區(qū))；另一方面，提高了小額貸款從業(yè)人員服務(wù)效率，直接降低單筆小額貸款的成本。同時，小額信貸機構(gòu)通過提供技術(shù)咨詢和信息服務(wù)，可以較低的成本得到更多的客戶信息。

(五)完善社會服務(wù)體系

發(fā)達(dá)國家之所以能夠依托正規(guī)金融機構(gòu)發(fā)展普惠金融，原因在于其社會化分工較深，社會服務(wù)體系十分完備；而發(fā)展中國家要達(dá)到同樣的目標(biāo)，需要政府提供基本公共服務(wù)。發(fā)展中國家的經(jīng)驗表明，給予小額信貸機構(gòu)合法地位，并提供免稅和貼息等，有助于普惠金融機構(gòu)的合理運行；而審慎的金融監(jiān)管則能夠防范P2P平臺等普惠金融手段被用于非法集資，有利于防范小額信貸風(fēng)險。

四、綜合型普惠金融體系建設(shè)案例：海南省農(nóng)信社“一小通”

自2007年以來，海南省農(nóng)信社著眼于解決三農(nóng)貸款難問題，大膽探索“一小通”小額信貸模式，形成以“九專五交”為核心的體制機制，闖出了一條農(nóng)村普惠金融發(fā)展的新路子，積累了既保障“普惠落地”又實現(xiàn)“商業(yè)可持續(xù)”的重要經(jīng)驗。

(一)“九?！斌w制

1.成立專設(shè)機構(gòu)。海南省農(nóng)信社在瓊中聯(lián)社設(shè)立小額信貸總部，實行事業(yè)部制管理；在全省所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立小額信貸服務(wù)站，配備2-3名小額信貸技術(shù)員，形成完整的小額信貸機構(gòu)體系。

2.組建專業(yè)隊伍。海南省農(nóng)信社招聘以農(nóng)學(xué)專業(yè)為主的應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生，建立一支扎根農(nóng)村，專為農(nóng)民放貸的小額信貸技術(shù)員隊伍(被農(nóng)民昵稱為“小鵝”)。

3.創(chuàng)立專門文化。海南省農(nóng)信社以“農(nóng)民講誠信”為基本出發(fā)點，構(gòu)建了有別于商業(yè)金融的一整套小額信貸企業(yè)文化，包括貸前培訓(xùn)等。

4.制定專項流程。海南省農(nóng)信社制定標(biāo)準(zhǔn)化的小額信貸操作流程，明確了貸前、貸中及貸后各環(huán)節(jié)的操作標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)控責(zé)任，有效地防范金融風(fēng)險。

5.開發(fā)專列產(chǎn)品。海南省農(nóng)信社以“一小通”小額貸款為基礎(chǔ)，開發(fā)了16種小額信貸產(chǎn)品，使每一個有貸款需求的農(nóng)民都能找到適合自己的小額貸款產(chǎn)品。

6.實行專項貼息。為了降低農(nóng)民利息負(fù)擔(dān)，海南省政府實施了專項貼息政策，為農(nóng)民提供不低于5%的貸后貼息，有的市縣在此基礎(chǔ)上給予農(nóng)民全額貼息。以海南省農(nóng)信社為主體，海南在全國較早地形成了規(guī)范化、制度化的農(nóng)民小額貸款貼息管理流程和制度體系。

7.開發(fā)專門系統(tǒng)。海南省農(nóng)信社開發(fā)了專門的報表平臺系統(tǒng)、預(yù)警系統(tǒng)和農(nóng)戶信用信息系統(tǒng)，提升了普惠金融服務(wù)的信息化和科技化水平。海南省農(nóng)信社POS、EPOS等自助終端覆蓋所有行政村，為農(nóng)民提供24小時金融服務(wù)，讓農(nóng)民“貸款不出鎮(zhèn)，還款不出村”，打通普惠金融“最后一公里”。

8.聘請專家團(tuán)隊。海南省農(nóng)信社向省內(nèi)外公開聘請300位“三農(nóng)”技術(shù)專家，組建專家團(tuán)隊，幫助農(nóng)民用好小額貸款、提供農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)、搭建農(nóng)產(chǎn)品銷售平臺；對海南省農(nóng)信社涉農(nóng)貸款進(jìn)行風(fēng)險提示。

9.設(shè)立專項基金。海南省農(nóng)信社設(shè)立了傷殘互助基金。農(nóng)戶按貸款金額3‰自愿繳納互助金。借款期間(含逾期)，如果借款人及配偶因死亡、傷殘或罹患重大疾病而導(dǎo)致還款困難，由傷殘互助基金列支一定比例資金歸還貸款，并給予借款人一定額度的撫恤金。借款人子女在借款期考取全國重點大學(xué)，可以得到一定額度的助學(xué)獎勵。

(二)“五交”機制

1.把貸款“審批權(quán)”交給農(nóng)民。海南省農(nóng)信社明確規(guī)定：農(nóng)民首次貸款，只要符合“四有四無”條件、組成3-5戶聯(lián)保、經(jīng)過5天培訓(xùn)，小額信貸技術(shù)員就必須為其發(fā)放額度適宜的小額貸款。

2.把貸款利率“定價權(quán)”交給農(nóng)民。海南省農(nóng)信社創(chuàng)造性的實施了“誠信獎勵金”制度，小額貸款實際利率取決于農(nóng)民還款行為：講誠信如期付息還本，實際支付的利率就低，甚至可以達(dá)到零利率；不講誠信，就要支付高額利息甚至很難再貸到款。這使農(nóng)民的誠信度普遍提高。

3.把工資“發(fā)放權(quán)”交給信貸員。海南省農(nóng)信社設(shè)計了“存貸分離、大小分開、收入清晰、責(zé)任明確”的機制，重點考核小額信貸技術(shù)員發(fā)放小額貸款的戶數(shù)、金額、不良率等指標(biāo)。小額信貸技術(shù)員的收入取決于自己的業(yè)績與風(fēng)控情況，形成了激勵的內(nèi)部化。

4.把貸款風(fēng)險“防控權(quán)”交給信貸員。海南省農(nóng)信社創(chuàng)立了一整套風(fēng)險防范機制，核心是小額信貸技術(shù)員“魚咬尾”體系。某分支如有A、B、C、D四名小額信貸技術(shù)員，A發(fā)放的貸款由B監(jiān)督，B發(fā)放的貸款由C監(jiān)督，C發(fā)放的貸款由D監(jiān)督，D發(fā)放的貸款由A監(jiān)督，分支經(jīng)理對所轄信貸員進(jìn)行再監(jiān)督。 “魚咬尾”環(huán)形風(fēng)險監(jiān)控機制，有效防范了小額信貸風(fēng)險。

5.把貸款“管理權(quán)”交給電腦。海南省農(nóng)信社率先開發(fā)覆蓋所有農(nóng)戶基本信息、貸款審批、貸后管理、貸款風(fēng)險預(yù)警、信貸員管理等全流程、全環(huán)節(jié)的信息化管理系統(tǒng)，有效管理農(nóng)戶小額貸款，既降低人工管理成本，又提高貸款風(fēng)險的防控能力。

(三)闖出一條小額貸款既“普”且“惠”的新路子

1.小額貸款覆蓋面持續(xù)擴大，“普”字不斷深化。截至2015年6月，海南省農(nóng)信社小額貸款余額為71.2億元，年均增長13.22%，占全省小額貸款總量的83.8%。海南省農(nóng)信社小額貸款惠及22.8萬農(nóng)戶，占全省小額貸款農(nóng)戶的89.9%；小額貸款戶均2.48萬元，2萬元以下的小額貸款農(nóng)戶占比為82.3%。

2.小額貸款利率不斷下降，“惠”字不斷落實。海南全省小額貸款平均利率從2010年的10.02%下降到2015年上半年的9.10%，下降0.92個百分點。其中，海南省農(nóng)信社小額貸款利率降幅最大，從10.22%下降到8.68%，降幅達(dá)到1.54個百分點，高出全省平均降幅0.62個百分點。

3.小額貸款不良率逐步下降，可持續(xù)性不斷增強。截止到2015年9月末，海南省農(nóng)信社改革后新發(fā)放小額貸款不良率為1.72%，小額貸款業(yè)務(wù)基本實現(xiàn)收支平衡。按不完全成本測算，2012至2014年，海南省農(nóng)信社小額貸款業(yè)務(wù)賬面盈利分別為396萬元、410萬元和450萬元。

(四)海南農(nóng)信社綜合型普惠金融體系建設(shè)的經(jīng)驗

1.在贏得民心中收獲農(nóng)民信任和信用。(1)把構(gòu)建誠信的正向激勵機制作為基礎(chǔ)。海南省農(nóng)信社注重利益引導(dǎo)，激勵農(nóng)民講誠信，通過“誠信有價”使風(fēng)險管理內(nèi)部化。農(nóng)民講誠信就可以“三得一有”：得到誠信獎勵金、得到財政貼息、得到傷殘互助金保障、有資格申請續(xù)貸。(2)把優(yōu)化服務(wù)作為核心。海南省農(nóng)信社小額信貸技術(shù)員把為農(nóng)民服務(wù)作為自己的本職。他們提出，與農(nóng)民打交道，不在于學(xué)問有多高，而在于對農(nóng)民付出多少真情?！靶※Z”在進(jìn)村入戶時，遇到農(nóng)活會搭把手，遇到下雨會幫忙收衣服、收稻谷。把農(nóng)民的事當(dāng)成自己事，贏得了民心。(3)把構(gòu)建綜合支農(nóng)體系作為保障。一是“給農(nóng)民信息”。海南省農(nóng)信社小額信貸技術(shù)員不僅為農(nóng)民放貸，而且把最新農(nóng)業(yè)政策信息告訴農(nóng)民。二是“教農(nóng)民技術(shù)”。小額信貸技術(shù)員一個重要職責(zé)就是幫助農(nóng)民解決相關(guān)的生產(chǎn)技術(shù)難題。此外，海南省農(nóng)信社還采取“三社幫一村”、組建“三農(nóng)”技術(shù)專家團(tuán)隊等方式方法，為農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)。三是“幫農(nóng)民經(jīng)營”。根據(jù)農(nóng)業(yè)規(guī)律及市場特點，海南省農(nóng)信社“逆周期”發(fā)放貸款，多發(fā)“雪中送炭”式貸款，少發(fā)、不發(fā)甚至回收“錦上添花”式貸款，以此提醒并引導(dǎo)農(nóng)民有效防范市場風(fēng)險。四是“助農(nóng)民抗災(zāi)”。在農(nóng)民遇災(zāi)時，海南省農(nóng)信社不僅不催貸、抽貸，反而加大放貸支農(nóng)力度，幫助農(nóng)民盡快恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)。(4)改善農(nóng)村金融環(huán)境。一是培育農(nóng)戶誠信意識。海南省農(nóng)信社認(rèn)為，“農(nóng)民的誠信”比任何抵押品都重要。每位農(nóng)民首次貸款前都要接受5天貸款培訓(xùn)，重點就是金融誠信教育。二是提升科技服務(wù)水平。運用大數(shù)據(jù)技術(shù)，通過互聯(lián)網(wǎng)渠道，廣大農(nóng)民足不出戶就可以通過海南省農(nóng)信社手機銀行或網(wǎng)上銀行貸款、用款和還款，大大降低農(nóng)民貸款、還款的時間成本。三是建設(shè)農(nóng)戶信息系統(tǒng)。隨時隨地了解農(nóng)戶生產(chǎn)生活信息，甚至具體到誰家多了一頭豬、少了一只羊。四是實現(xiàn)農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施全覆蓋，實現(xiàn)營業(yè)網(wǎng)點鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)場全覆蓋和便民服務(wù)點行政村全覆蓋，為農(nóng)戶提供24小時自助金融服務(wù)。

2.打造一支扎根農(nóng)村的信貸隊伍。(1)特點突出。通過打造和培養(yǎng)小額信貸技術(shù)員隊伍，海南省農(nóng)信社形成了一支“覆蓋全域、進(jìn)村入戶”的農(nóng)村基層工作隊伍：一是以年輕人為主，平均年齡26歲；二是以黨團(tuán)員為主，黨團(tuán)員占比96.1%；三是以大學(xué)畢業(yè)生為主，大學(xué)本科以上畢業(yè)生占比接近60%；四是以農(nóng)學(xué)專業(yè)為主。海南省農(nóng)信社對這支隊伍單列管理、單列考核，避免小額貸款業(yè)務(wù)“脫小就大、脫農(nóng)就城、脫貸就存”。(2)進(jìn)村入戶，與農(nóng)交心。與傳統(tǒng)“金融白領(lǐng)”不同，小額信貸技術(shù)員沒有固定辦公室，他們辦公室就是“田間地頭”。無論雨晴，他們都統(tǒng)一著裝、佩戴工牌、帶著水壺和資料，騎著自行車在田間地頭穿梭。越偏遠(yuǎn)越貧困的自然村，越是他們工作的重點。(3)嚴(yán)格的“三不”準(zhǔn)則?！胺刨J時清正廉潔，收貸時就理直氣壯”。海南省農(nóng)信社把廉潔自律作為小額信貸技術(shù)員隊伍建設(shè)的靈魂，打造一支“不愿腐、不敢腐、不能腐”的隊伍，做到“不喝客戶一口水，不抽客戶一根煙，不拿客戶一分錢”。近600人的隊伍8年來僅出現(xiàn)四起違紀(jì)案件，并且都受到紀(jì)律的嚴(yán)懲。

3.有效發(fā)揮政府作用。(1)充分發(fā)揮財政的杠桿作用。一是以財政貼息減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。2014年，全省小額貸款農(nóng)戶享受到9032.52萬元財政貼息，貸款負(fù)擔(dān)明顯減輕。二是以財政獎補措施激勵涉農(nóng)金融機構(gòu)為農(nóng)放貸。海南省對涉農(nóng)金融機構(gòu)發(fā)放農(nóng)民小額貸款，提供財政獎勵和風(fēng)險補貼，額度分別為小額貸款規(guī)模的0.5%和1.5%。以此有效降低涉農(nóng)金融機構(gòu)小額貸款風(fēng)險，調(diào)動涉農(nóng)金融機構(gòu)為農(nóng)放貸積極性。(2)形成各部門的合力。海南省農(nóng)信社與農(nóng)技系統(tǒng)合作，為農(nóng)民提供農(nóng)技培訓(xùn)、農(nóng)技研發(fā)和成果轉(zhuǎn)化等方面的支持；與扶貧系統(tǒng)合作，幫助貧困戶貸款發(fā)展生產(chǎn)；與婦聯(lián)系統(tǒng)合作，幫助農(nóng)村婦女發(fā)展生產(chǎn)；與共青團(tuán)合作，助力農(nóng)村青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。海南省以小額貸款為平臺，探索出一條綜合惠農(nóng)支農(nóng)新路子。

4.普惠金融監(jiān)管模式的突破與小額信貸模式的規(guī)范。海南省農(nóng)信社小額貸款創(chuàng)新突破了現(xiàn)行監(jiān)管的一些條文，這些創(chuàng)新大都得到監(jiān)管部門的有力支持；海南省農(nóng)信社也根據(jù)監(jiān)管部門的提示，不斷完善風(fēng)險管理機制，使小額信貸不斷規(guī)范。

五、加快構(gòu)建我國綜合型普惠金融體系的基本思路

從我國實際出發(fā)，發(fā)展普惠金融，重要的是以金融為核心，整合經(jīng)濟(jì)社會各部門，構(gòu)建綜合型普惠型金融體系。在金融產(chǎn)品層面，綜合性地提供小額貸款、保險、存款、匯兌、咨詢等服務(wù)；在金融服務(wù)主體層面，綜合性地提供市場、信息、技術(shù)培訓(xùn)、社會服務(wù)等服務(wù)供給。根據(jù)這個基本思路，總結(jié)海南農(nóng)信社的經(jīng)驗，可以把構(gòu)建綜合型普惠金融體系作為改革的基本導(dǎo)向，通過體制變革與政策調(diào)整，盡快形成以小額貸款為核心的綜合型普惠金融體系。

(一)推動金融資源進(jìn)一步下沉，闖出合作金融新路子

海南省農(nóng)信社通過小額貸款體制機制創(chuàng)新，改變了金融資源的流向，向農(nóng)村基層下沉，精準(zhǔn)滴灌到貧困農(nóng)戶。作為世界性難題，普惠金融普遍面臨信息不對稱的挑戰(zhàn)，管理成本高，風(fēng)險大，可持續(xù)問題長期難以破題。海南省農(nóng)信社探索的“九專五交”體制機制創(chuàng)新，把農(nóng)村非正式信用資源正式化、貸款流程標(biāo)準(zhǔn)化、風(fēng)險控制前置化、風(fēng)險管理內(nèi)部化、信貸資源下沉化，形成了一整套可推廣、可復(fù)制的小額貸款管理技術(shù)和管理體制。

在各地推廣、復(fù)制海南省農(nóng)信社創(chuàng)新經(jīng)驗，具體做法未必完全復(fù)制，但需要把握創(chuàng)新的基本導(dǎo)向，即推進(jìn)“金融資源下沉”。下一步普惠金融創(chuàng)新的重點，關(guān)鍵在于依托小額貸款，探索更小規(guī)模的、自治性、合作性的農(nóng)村微型金融體系，使各類支農(nóng)資金更有效地下沉到農(nóng)村。

(二)形成多部門綜合參與的普惠金融體制

1.財政與金融分工合作?；舅悸肥牵贺斦?fù)責(zé)資金撥付，金融機構(gòu)負(fù)責(zé)瞄準(zhǔn)。我國有社會保障系統(tǒng)和專門的扶貧系統(tǒng)，社會保障系統(tǒng)發(fā)放的資金用于最低生活保障，而扶貧專項資金往往用于貼息。由于赤貧人口的還款能力差，扶貧貼息資金大量閑置。對赤貧人員，金融機構(gòu)難以獨自提供金融服務(wù)，而扶貧系統(tǒng)又缺乏足夠的人力資源?？梢杂删哂腥肆Y源優(yōu)勢的金融機構(gòu)負(fù)責(zé)赤貧人員建檔立卡，財政提供扶貧資金，加快社會保障和扶貧資金的瞄準(zhǔn)。

2.金融機構(gòu)與社會機構(gòu)分工合作。例如，小額貸款機構(gòu)和婦聯(lián)負(fù)責(zé)提供宣傳服務(wù)。小額信貸機構(gòu)和婦聯(lián)具有豐富的人力資源，在信息傳播的過程中也更加容易得到弱勢群體的信任，因此應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)教育的宣傳服務(wù)。農(nóng)信社負(fù)責(zé)在農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社進(jìn)行金融知識和農(nóng)業(yè)技術(shù)方面的推廣，并邀請中華職教社等專業(yè)機構(gòu)進(jìn)行農(nóng)業(yè)職業(yè)教育；婦聯(lián)負(fù)責(zé)向婦女宣傳小額貸款知識和誠信教育；銀行的小企業(yè)金融部職員，負(fù)責(zé)向客戶提供相關(guān)的金融知識教育。

3.各政府部門分工合作。政府部門是公共服務(wù)的最終兜底者，應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的物資和信息。例如，農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)提供基層農(nóng)業(yè)服務(wù)中心作為技術(shù)教育場地，并在農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、品種改良、農(nóng)技設(shè)備購買引進(jìn)等方面聯(lián)系農(nóng)技支持；科技部門負(fù)責(zé)建設(shè)農(nóng)業(yè)科技服務(wù)站，為農(nóng)技專家和小額貸款機構(gòu)相關(guān)人員提供科技特派津貼，并為農(nóng)民提供農(nóng)技培訓(xùn)、農(nóng)技研發(fā)和成果轉(zhuǎn)化等方面的支持；財政部門負(fù)責(zé)農(nóng)戶、小企業(yè)以及其他弱勢群體的技術(shù)教育補貼；水利部門負(fù)責(zé)提供農(nóng)業(yè)防災(zāi)技術(shù)指導(dǎo)。通過這些社會服務(wù)的提供，擴大普惠金融的效率。

(三)加快優(yōu)化農(nóng)村普惠金融發(fā)展環(huán)境

1.整合各類支農(nóng)支小資金，提高金融扶貧資金效率。 “上面千條線，下面一根針”，發(fā)揮各系統(tǒng)支農(nóng)支小資源的作用，需要將所有支農(nóng)支小的資源整合到一個統(tǒng)一平臺，打通“最后一公里”。選擇這個系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)，是看其有沒有“進(jìn)村入戶”的能力，能不能把資源精準(zhǔn)地送到有需求的農(nóng)民手中去。即便在互聯(lián)網(wǎng)時代，這支隊伍也不可或缺。這就要求普惠金融應(yīng)把建設(shè)一支專職隊伍作為重點。

2.加快農(nóng)村征信體系建設(shè)。普惠金融面臨的最大掣肘是農(nóng)民征信系統(tǒng)不完善，金融機構(gòu)放款面臨信息不對稱風(fēng)險。可以充分發(fā)揮農(nóng)村基層工作系統(tǒng)作用，把農(nóng)信社系統(tǒng)作為農(nóng)戶信息采集主體，整合農(nóng)業(yè)部門、監(jiān)管部門、金融機構(gòu)、征信機構(gòu)等信用信息資源，盡快建立并完善共享性的農(nóng)村信用信息數(shù)據(jù)庫，提高農(nóng)村普惠金融服務(wù)的可及性和有效性。

3.完善農(nóng)村普惠金融發(fā)展的基礎(chǔ)制度。加快農(nóng)村普惠金融發(fā)展，除了在金融上做文章外，還需要加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺建設(shè)，賦予農(nóng)民完整財產(chǎn)權(quán)。通過盤活農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)，積極穩(wěn)妥發(fā)展農(nóng)村抵押貸款，為農(nóng)村普惠金融安上“新引擎”。

(四)推進(jìn)金融監(jiān)管變革，推動小額貸款創(chuàng)新與監(jiān)管有機統(tǒng)一

1.構(gòu)建適應(yīng)小額貸款特點的監(jiān)管制度。把商業(yè)金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和方法應(yīng)用于農(nóng)村普惠金融，不利于后者發(fā)展。為此，可以考慮對普惠金融與商業(yè)金融采取分類監(jiān)管模式。對系統(tǒng)重要性銀行及商業(yè)金融業(yè)務(wù)，由中央層面實施綜合型監(jiān)管，防范系統(tǒng)性區(qū)域性金融風(fēng)險；對于農(nóng)村普惠金融，包括商業(yè)銀行的小額貸款業(yè)務(wù)等，由地方層面實施專項監(jiān)管。

2.適應(yīng)利率市場化趨勢，把利率定價權(quán)交給農(nóng)民，推進(jìn)誠信獎勵金制度合法化?？梢员M快實施浮動利率制，把實際利率與農(nóng)民還款行為掛鉤，有效激勵農(nóng)民講誠信。

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(責(zé)任編輯：廖才茂)

The Building of IntegratedInclusive Financial System Oriented at Accurate Poverty Alleviation

KUANG Xian-mingYANG Dong-yue

(ChinaInstituteforReformandDevelopment，Haikou，Hainan570311，China)

In the past over ten years，China explored and accumulated enriched experiences in inclusive finance，and also brought forward a good many questions that need to be solved urgently.The question of striking a balance between the inclusiveness and the business sustainability of inclusive finance is of vital importance.This paper sorts up the domestic and foreign studies in inclusive finance，analyzes the practical process of inclusive finance in China and foreign countries，probes into the exploring measures of rural credit cooperatives in Hainan，and sums up some helpful experiences for building integrated inclusive finance in our country.

accurate poverty alleviation oriented；integrated；inclusive financial system；building

2016-06-26

匡賢明(1978—)，男，江西泰和人，博士、研究員，中國(海南)改革發(fā)展研究院經(jīng)濟(jì)研究所所長，研究方向為宏觀經(jīng)濟(jì)體制改革；楊冬月(1990—)，女，黑龍江哈爾濱人，碩士研究生，研究方向為商業(yè)銀行經(jīng)營與管理。

本文系國家社科基金特別委托項目“海南省農(nóng)信社創(chuàng)新金融模式服務(wù)‘三農(nóng)’實踐研究”(項目編號：15@ZH052)和海南省社科聯(lián)資助課題“發(fā)展普惠金融推進(jìn)農(nóng)村精準(zhǔn)脫貧——海南省農(nóng)信社小額貸款普遍經(jīng)驗分析”(項目編號：HNSK(YB)16-59)的階段性成果。

F328

A

1674-0599(2016)04-0120-10