□顧華詳

(中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會(huì)改革辦 社會(huì)事業(yè)和文化體制改革處，烏魯木齊　830003)

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論農(nóng)村集體土地制度的深化改革創(chuàng)新

□顧華詳

(中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會(huì)改革辦 社會(huì)事業(yè)和文化體制改革處，烏魯木齊830003)

中國(guó)農(nóng)村集體土地法律制度與全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化仍有差距。新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)制度一直在探索中發(fā)展，逐步建立了農(nóng)村集體土地所有權(quán)法律制度。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村集體土地制度正面臨著重大改革與創(chuàng)新。引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，法律應(yīng)盡快明確集體土地所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”新型農(nóng)村土地使用權(quán)制度。

農(nóng)村土地；三權(quán)分置；土地流轉(zhuǎn)；適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；制度創(chuàng)新

土地制度是國(guó)家基礎(chǔ)性制度之一，事關(guān)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)、新型城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)建與社會(huì)和諧穩(wěn)定大局?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”的改革要求。土地制度的改革牽涉面廣、影響大、引領(lǐng)性強(qiáng)，離不開(kāi)法治的引領(lǐng)與保障。黨中央、國(guó)務(wù)院要求穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，其中的土地承包經(jīng)營(yíng)制度是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的核心內(nèi)容，其創(chuàng)新與變革更是牽一發(fā)而動(dòng)全身。落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)是深化中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的核心，改革措施的設(shè)計(jì)與具體推進(jìn)有著很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，需要有深入的歷史考察與科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，以便通過(guò)制度創(chuàng)新引領(lǐng)、推進(jìn)和保證中國(guó)農(nóng)村集體土地制度的改革創(chuàng)新，保障“三農(nóng)”事業(yè)的健康發(fā)展。

一、土地制度改革的歷史沿革

(一)中國(guó)共產(chǎn)黨在革命初期就堅(jiān)持從國(guó)情實(shí)際出發(fā)推進(jìn)土地制度改革

土地是最基本的物權(quán)，與千千萬(wàn)萬(wàn)農(nóng)民的切身利益息息相關(guān)。中國(guó)共產(chǎn)黨在革命初期就注意到了這一具有中國(guó)特色的問(wèn)題，并注重從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)推進(jìn)土地制度改革和法治建設(shè)。早在第二次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)期間，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的各革命根據(jù)地的政權(quán)組織，就對(duì)山林管理作出過(guò)許多重要規(guī)定。如1928年12月《井岡山土地法》規(guī)定“茶山、柴山，照分田的辦法，以鄉(xiāng)為單位，平均分配耕種使用”，“竹木山，歸蘇維埃政府所有。但農(nóng)民經(jīng)蘇維埃許可后，得享用竹木”。1929年4月《興國(guó)土地法》也有類(lèi)似的規(guī)定。1931年11月《中華蘇維埃土地法》規(guī)定，森林、大山林一律由蘇維埃管理。1934年中華蘇維埃共和國(guó)人民委員會(huì)專(zhuān)門(mén)公布了《保護(hù)山林條例》。在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)期間，1941年陜甘寧邊區(qū)公布了《植樹(shù)造林條例》。1947年 9月13日，中共中央發(fā)布的《中國(guó)土地法大綱》第9條進(jìn)一步明確將大森林、大荒地收歸政府管理，同時(shí)明確對(duì)山林的分配辦法；并在第14條中規(guī)定，“禁止任何人為著妨礙公平分配之目的而任意砍伐樹(shù)木的行為”。1949年 9月29日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議通過(guò)的《共同綱領(lǐng)》第34條規(guī)定：“保護(hù)森林，并有計(jì)劃地發(fā)展林業(yè)”。新中國(guó)成立后，陸續(xù)制定了旨在保護(hù)人民基本權(quán)益的幾部法律法令中，就已經(jīng)有了《中華人民共和國(guó)土地改革法》。這一時(shí)期的土地制度改革徹底變革了封建土地制度，消滅了地主剝削階級(jí)，實(shí)現(xiàn)了耕者有其田，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，奠定了國(guó)家工業(yè)化建設(shè)基礎(chǔ)，更加鞏固了新生人民政權(quán)。

(二)逐步強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利是這一階段土地改革主要特征之一

新中國(guó)成立初期建立的土地所有權(quán)制度，是新民主主義的土地所有權(quán)制度，是以自耕農(nóng)作為基本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、以家庭作為單位的土地所有權(quán)制度。這是以農(nóng)民私有、家庭所有作為典型特征的土地所有權(quán)。隨著農(nóng)村社會(huì)主義制度建設(shè)的推進(jìn)，上世紀(jì)五十年代相繼成立初級(jí)合作社、高級(jí)合作社。初級(jí)社和高級(jí)社的區(qū)別在于初級(jí)社保留了農(nóng)民最初的土地所有權(quán)，高級(jí)社取消了農(nóng)民的土地所有權(quán)，但仍然保留了農(nóng)民在財(cái)產(chǎn)所有制上的股份權(quán)利。這一時(shí)期的“合作社”發(fā)展模式仍然是遵循著民法原理而推進(jìn)的。主要的法律特征是仍然保留了農(nóng)民的民事權(quán)利。在初級(jí)社時(shí)期，農(nóng)民更多的是采用換工的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)互助目的，保證農(nóng)民土地的所有權(quán)仍然保留在自己名下?！案呒?jí)社”是將土地所有權(quán)交給合作社，只保留農(nóng)民土地的股份權(quán)利。為規(guī)范合作社的合作行為，1955年11月9日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第24次會(huì)議通過(guò)了《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，共有12章82條，指出“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化的發(fā)展，分做初級(jí)和高級(jí)兩個(gè)階段”，并且對(duì)發(fā)展初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的性質(zhì)、原則、目的、社員、土地、土地以外的主要生產(chǎn)資料、股份基金、生產(chǎn)、勞動(dòng)組織和勞動(dòng)紀(jì)律、勞動(dòng)報(bào)酬、財(cái)務(wù)管理和分配、政治工作和文化福利事業(yè)及管理機(jī)構(gòu)等問(wèn)題作出了規(guī)定，在第1條中明確了“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是勞動(dòng)農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)組織，是農(nóng)民在共產(chǎn)黨和人民政府的領(lǐng)導(dǎo)和幫助下，按照自愿和互利的原則組織起來(lái)的；它統(tǒng)一地使用社員的土地、耕畜、農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料，并且逐步地把這些生產(chǎn)資料公有化；它組織社員進(jìn)行共同的勞動(dòng)，統(tǒng)一地分配社員的共同勞動(dòng)的成果?！逼渥駨牧嗣穹ɑ驹恚?guī)定農(nóng)民“入社自愿、退社自由”，“社員在社內(nèi)享有的權(quán)利和義務(wù)”，很好地保護(hù)了農(nóng)民的民事權(quán)利。

1956年，中國(guó)農(nóng)村掀起了跑步進(jìn)入社會(huì)主義的高潮，在高級(jí)社的基礎(chǔ)上成立人民公社，1958年就開(kāi)始向全國(guó)推行。人民公社這種組織形態(tài)消滅了農(nóng)民的土地民事權(quán)利，土地所有權(quán)全部歸屬于人民政府。人民公社的基本特點(diǎn)是“一大二公”，體制是“政社合一”?！罢奔凑?，“社”即作為合作生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)組織。“政社合一”就是從體制機(jī)制上把政府和經(jīng)濟(jì)組織合為一體。人民公社這種組織架構(gòu)、體制機(jī)制主宰著中國(guó)改革開(kāi)放前的農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理，是實(shí)行高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的一種有效形式。這一時(shí)期的土地所有權(quán)全部轉(zhuǎn)移到政府手中。但政府或國(guó)家直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所面臨的巨大政治和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)很快暴露出來(lái)。1962年9月27日，中國(guó)共產(chǎn)黨第八屆中央委員會(huì)第十次全體會(huì)議通過(guò)了《人民公社六十條》(農(nóng)村人民公社工作條例修正草案)，國(guó)家對(duì)政府土地所有權(quán)的制度進(jìn)行了大調(diào)整，對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利制度產(chǎn)生很大影響。也正是在這項(xiàng)政策中，才出現(xiàn)了中國(guó)法律上的“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”以及新型土地所有權(quán)的法律形態(tài)。黨中央認(rèn)真總結(jié)了農(nóng)民失去土地使用權(quán)的慘痛教訓(xùn)，糾正從1958年到1962年實(shí)行的農(nóng)村土地國(guó)家所有權(quán)制度的錯(cuò)誤。但受當(dāng)時(shí)人們對(duì)社會(huì)主義土地公有制的認(rèn)識(shí)能力限制，《人民公社六十條》把土地所有權(quán)還給農(nóng)民時(shí)，仍然未能把土地所有權(quán)還原到符合民法原理的狀態(tài)，而是把土地劃歸“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”，仍然強(qiáng)調(diào)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特性，這種形態(tài)在原理上仍然是與民法割裂的。

(三)農(nóng)民對(duì)土地不能充分享有民事權(quán)益是這一階段土地改革問(wèn)題的核心

充分保障農(nóng)民對(duì)土地所享有的民事權(quán)利，并積極在法律層面進(jìn)行充分體現(xiàn)，是世界許多國(guó)家促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的普遍做法。農(nóng)村土地改革中忽視農(nóng)民對(duì)土地所享有的民事權(quán)益，必然制約農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展?！巴恋厥俏覀兊囊磺校俏覀兩娴氖滓獥l件?！盵1]P609農(nóng)民對(duì)此感受是最為深切的。土地所有權(quán)是土地所有制關(guān)系的法律表現(xiàn)形式，是最為重要的一項(xiàng)民事權(quán)利，它是土地所有人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)可以對(duì)其所有的土地進(jìn)行占有、使用、收益、處分，并可排除他人干涉的一項(xiàng)重要權(quán)利，[2]P41沒(méi)有這項(xiàng)重要的民事權(quán)利，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性就難以調(diào)動(dòng)，創(chuàng)新發(fā)展的動(dòng)力就不足，市場(chǎng)的力量就難以與農(nóng)民的能力和智慧相結(jié)合。從法律形態(tài)上看，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”有兩個(gè)特點(diǎn)：一是“集體”并不是民法上財(cái)產(chǎn)所有制形態(tài)，也不是民法規(guī)定的入股形成的合作社，尤其是這種“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”是不具有法人資格的組織體。在法人形態(tài)中，成員按照自己投入的財(cái)產(chǎn)股份享有權(quán)利。但“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”中的成員恰恰不能按財(cái)產(chǎn)股份享有權(quán)利，而是依據(jù)是否為“社員”來(lái)享有集體中的成員權(quán)利。因此，孩子一出生、新媳婦一娶進(jìn)門(mén)，就自然成為這個(gè)組織的一員，享有這個(gè)集體組織成員的權(quán)利。二是每個(gè)成員沒(méi)有確定的財(cái)產(chǎn)份額。即個(gè)人作為社員，沒(méi)有民法意義上的具體權(quán)利，權(quán)利的取得和消滅都不遵循現(xiàn)代民法規(guī)則。

二、新形勢(shì)下的我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)制度改革

(一)承認(rèn)農(nóng)民對(duì)土地享有民事權(quán)益，抓住了解放和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的核心

改革開(kāi)放以來(lái)，黨和國(guó)家圍繞農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民等“三農(nóng)問(wèn)題”出臺(tái)了一系列的重要政策和法律，包括數(shù)個(gè)中央全會(huì)文件和十幾個(gè)中央“一號(hào)文件”。在不同歷史發(fā)展階段，中央農(nóng)村工作都堅(jiān)持準(zhǔn)確把握保護(hù)農(nóng)民物質(zhì)利益、尊重農(nóng)民民主權(quán)利、不斷解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力這條改革主線，不斷解決改革發(fā)展穩(wěn)定中的的新問(wèn)題。2013年12月23日至24日召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議提出：必須堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作重中之重，把解決好吃飯問(wèn)題始終是治國(guó)理政的頭等大事。[3]2014年9月29日召開(kāi)的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》和《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案》，并要求搞好制度設(shè)計(jì)，有針對(duì)性地布局試點(diǎn)，確保農(nóng)村土地制度改革要改有所進(jìn)改有所成。

土地所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)等權(quán)能構(gòu)成了馬克思的土地產(chǎn)權(quán)理論。他認(rèn)為土地所有權(quán)是土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的核心，即土地終極所有權(quán)主體把土地作為他的意志支配領(lǐng)域而加以保持及排斥他人并得到社會(huì)公認(rèn)的權(quán)利。馬克思在《資本論》中指出，土地終極所有權(quán)的前提是：“一些人壟斷一定量的土地，把他作為排斥其他一切人的、只服從自己個(gè)人意志的領(lǐng)域”。[4]P695在馬克思看來(lái)，土地占有權(quán)是經(jīng)濟(jì)主體實(shí)際掌握和控制土地的權(quán)利，而“實(shí)際的占有，從一開(kāi)始就不是發(fā)生在對(duì)這些條件的想象的關(guān)系中，而是發(fā)生在對(duì)這些條件的能動(dòng)的、現(xiàn)實(shí)的關(guān)系中，也就是實(shí)際上把這些條件變?yōu)樽约旱闹黧w活動(dòng)的條件?！盵5]P493最具實(shí)質(zhì)性意義的是土地使用權(quán)，即使用者依據(jù)相關(guān)規(guī)則實(shí)際利用某一特定土地的權(quán)利，這是土地產(chǎn)權(quán)中最具實(shí)際意義的權(quán)能。具體到中國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體同經(jīng)營(yíng)權(quán)主體發(fā)生分離，這是中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系變化的新趨勢(shì)，對(duì)完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度提出了新的要求”。[6]要“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”，[6]確保這項(xiàng)重要的、引領(lǐng)性、標(biāo)志性的改革舉措落地見(jiàn)效，依法保障和引領(lǐng)農(nóng)民行使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的前提。創(chuàng)新就應(yīng)依法保證以土地為核心的生產(chǎn)要素能夠?qū)崿F(xiàn)有法律保障的流動(dòng)，能夠使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用；要在依法保證農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、穩(wěn)定承包關(guān)系、集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的基礎(chǔ)上，依法鼓勵(lì)和引領(lǐng)農(nóng)民積極發(fā)展多種形式的合作，加快構(gòu)建和運(yùn)行新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，提高中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的生產(chǎn)力。

(二)適應(yīng)引領(lǐng)新常態(tài)，構(gòu)建破解城鄉(xiāng)二元體制的土地管理制度是重點(diǎn)

農(nóng)村土地作為重要的生產(chǎn)資料，可以創(chuàng)造無(wú)窮無(wú)盡的財(cái)富，土地不僅能夠?yàn)檗r(nóng)民建立可靠的生活保障，還能給農(nóng)民提供充分的生產(chǎn)和生存發(fā)展機(jī)會(huì)。但長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)一直是通過(guò)剪刀差的方式用農(nóng)業(yè)支援工業(yè)發(fā)展，這種做法導(dǎo)致農(nóng)業(yè)社會(huì)與工業(yè)社會(huì)完全脫離?！俺青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙”，[7]遏制了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，制約了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)憲法)規(guī)定，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是國(guó)家的根本任務(wù)之一，但自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期起至今沒(méi)有根本改變的城鄉(xiāng)二元體制問(wèn)題，顯然是與法治中國(guó)建設(shè)目標(biāo)任務(wù)不相符。因此，必須堅(jiān)持通過(guò)全面深化改革破解城鄉(xiāng)二元體制，構(gòu)建符合憲法和法治中國(guó)及順應(yīng)新常態(tài)下市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的土地制度。重視健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，構(gòu)建保證農(nóng)村土地集體所有權(quán)，維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，賦予農(nóng)民對(duì)承包地的民事權(quán)能，依法規(guī)范農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，引領(lǐng)和促進(jìn)農(nóng)民發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。健全依法賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的相關(guān)法律，細(xì)化農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利保障措施，引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)民發(fā)展股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份的民事權(quán)益。探索構(gòu)建保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)、農(nóng)村宅基地的制度措施，構(gòu)建農(nóng)民通過(guò)住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓等多種途徑增加財(cái)產(chǎn)性收入的保障措施。推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，重點(diǎn)是構(gòu)建維護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益的保障性制度，保障農(nóng)民公平分享村集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)增值收益。健全和創(chuàng)新人口管理法治措施，引領(lǐng)和規(guī)范戶(hù)籍制度深化改革。確保通過(guò)依法健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機(jī)制，保證全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。

(三)促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，確立農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的支配關(guān)系是關(guān)鍵

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的核心問(wèn)題是沒(méi)有遵循民法原理，沒(méi)有依法確立農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的支配關(guān)系。中國(guó)目前的農(nóng)村都已按《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)村民委員會(huì)組織法)規(guī)定，根據(jù)村民居住和人口狀況，按照便于群眾自治，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理的原則，依法設(shè)立了村民委員會(huì)。根據(jù)村民委員會(huì)組織法第8條的規(guī)定：村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)，承擔(dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。依照法律規(guī)定，村民委員會(huì)管理本村屬于村集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重并支持集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，維護(hù)以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)、聯(lián)戶(hù)或者合伙的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益。按照這一法律規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)由村民委員會(huì)享有和行使，直接和村民訂立承包合同的，可以是村民委員會(huì)。農(nóng)村除了土地之外，農(nóng)民還有共有的道路、水渠、機(jī)電井等諸多的集體財(cái)產(chǎn)，但由于其所有權(quán)不明晰，事實(shí)上都一直處于損害侵害嚴(yán)重，很難發(fā)揮效能的境地。很多農(nóng)民認(rèn)為，雖然有村集體組織，但地方政府和村民委員會(huì)依法行使管理職能的工作非常不到位。特別是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中，農(nóng)民對(duì)由承包經(jīng)營(yíng)的土地所享有的民事權(quán)益中，諸如新型經(jīng)營(yíng)主體培育、降低制度性交易成本，特別是農(nóng)戶(hù)承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款、農(nóng)機(jī)具融資租賃、動(dòng)產(chǎn)抵押擔(dān)保、生產(chǎn)訂單和農(nóng)業(yè)保單質(zhì)押，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體期貨期權(quán)等衍生工具風(fēng)險(xiǎn)管理，糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體貸款信用擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)多檔次、高保障保險(xiǎn)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)提供等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，仍然難以得到法律充分保障。供給側(cè)的勞動(dòng)力、土地、資本、創(chuàng)新四大要素涉農(nóng)領(lǐng)域的深化改革還不到位，突出表現(xiàn)是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等新業(yè)態(tài)的民事權(quán)利行使仍然得不到充分便捷的保障；農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社合作領(lǐng)域的拓寬、發(fā)展行為的規(guī)范、創(chuàng)新發(fā)展的引領(lǐng)等法律規(guī)定仍然不明確；加強(qiáng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，補(bǔ)短板、去庫(kù)存、降成本，發(fā)揮財(cái)政投入對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性改革的引領(lǐng)作用，撬動(dòng)社會(huì)資金更多投入“三農(nóng)”，積極發(fā)揮對(duì)農(nóng)村結(jié)構(gòu)性改革的引導(dǎo)促進(jìn)作用等仍然缺乏法律的及時(shí)便捷保障，特別是中央釋放的各項(xiàng)惠農(nóng)、強(qiáng)農(nóng)、富農(nóng)政策的落實(shí)，仍然缺乏法律的引領(lǐng)、促進(jìn)和保障措施。

三、構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系亟待健全農(nóng)村土地法律制度

(一)積極健全有利于培育壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的土地法律制度

明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)能，健全農(nóng)村土地法律制度是關(guān)鍵，強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能是基礎(chǔ)。明確所有權(quán)的權(quán)能，才能正確行使財(cái)產(chǎn)權(quán)。村集體對(duì)土地行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利，對(duì)生產(chǎn)勞動(dòng)的目的、對(duì)象、手段、方法和結(jié)果才能產(chǎn)生支配力量，才能依法抗拒來(lái)自各方面的干擾和阻礙，農(nóng)村土地集體所有的制度才能得到落實(shí)，農(nóng)民意愿才能得到充分尊重。加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，保障農(nóng)村集體土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，并實(shí)現(xiàn)規(guī)范運(yùn)行，推進(jìn)農(nóng)戶(hù)實(shí)現(xiàn)多種形式的聯(lián)合與合作，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，積極為“三個(gè)允許”創(chuàng)造條件和環(huán)境，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能不可替代、不可弱化、不可虛置。目前，《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)民法通則》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)民法通則)、《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)物權(quán)法)所規(guī)定的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能存在不同程度弱化的問(wèn)題，有的甚至被新興的農(nóng)業(yè)公司、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合作社、鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)社等取代。改革開(kāi)放之初，一些地方就以集體名義興辦集體企業(yè)，鎮(zhèn)和村基本都辦有企業(yè)。土地雖然不是最主要的但卻是重要的生產(chǎn)資料。這些地區(qū)從上世紀(jì)八十年代就已經(jīng)確立了農(nóng)民的土地股份。至今這種股份制的“集體經(jīng)濟(jì)”仍然存在。股份制的“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”和憲法規(guī)定的“農(nóng)民集體”完全不同。前者農(nóng)民在集體中的身份取決于他的財(cái)產(chǎn)份額；而財(cái)產(chǎn)權(quán)利份額是依法確定的，比較穩(wěn)定。即使農(nóng)民遠(yuǎn)離農(nóng)村去城市經(jīng)商務(wù)工，他在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的財(cái)產(chǎn)權(quán)利也不會(huì)改變。東部一些省市的成功做法就是遵循了民法的相關(guān)規(guī)定。這與憲法第8條規(guī)定的“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷(xiāo)、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜。城鎮(zhèn)中的手工業(yè)、工業(yè)、建筑業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)的各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，都是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。國(guó)家保護(hù)城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織的合法的權(quán)利和利益，鼓勵(lì)、指導(dǎo)和幫助集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”的規(guī)定相吻合。但也有一些發(fā)達(dá)地區(qū)的“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”已經(jīng)不是憲法所規(guī)定的形態(tài)?？傮w來(lái)看，這些地區(qū)的“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”早已不是“各盡所能，按勞分配”的法律形態(tài)了。而是分配的人可能不勞動(dòng)，勞動(dòng)的人可能不參與分配。這些地方的村民只需憑自己的村民身份就可以分得一定數(shù)額的利潤(rùn)，而真正在集體企業(yè)中勞動(dòng)的人則可能是外來(lái)就業(yè)人員。依法引領(lǐng)、推進(jìn)和保證憲法確定的“堅(jiān)持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度”實(shí)現(xiàn)廣泛而規(guī)范地運(yùn)行，特別是主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，遵循創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，加強(qiáng)和創(chuàng)新推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，完善以利益聯(lián)結(jié)機(jī)制為核心、以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向、以制度和技術(shù)及商業(yè)模式創(chuàng)新為動(dòng)力、以新型城鎮(zhèn)化為依托的制度體系，引領(lǐng)和促進(jìn)農(nóng)業(yè)拉長(zhǎng)并完善產(chǎn)業(yè)鏈條，構(gòu)建農(nóng)業(yè)功能豐富、業(yè)態(tài)多樣化、利益聯(lián)結(jié)緊密、與二三產(chǎn)業(yè)交叉融合的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，建立健全產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)一體化的促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的市場(chǎng)新機(jī)制，還需要積極遵循民法的相關(guān)規(guī)定，不斷健全培育壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的土地法律制度。

(二)重視為農(nóng)村集體土地實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”鋪平法治路徑

通過(guò)分析中國(guó)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的現(xiàn)狀，不難發(fā)現(xiàn)，中國(guó)法律尤其是憲法、民法通則以及物權(quán)法等法律都面臨著尷尬的局面。法律把“勞動(dòng)群眾集體所有制”及其所有權(quán)規(guī)定得十分神圣，可這一法律主體在現(xiàn)實(shí)中卻已名存實(shí)亡，替代它的是政治組織與依據(jù)《中華人民共和國(guó)公司法》組織起來(lái)的企業(yè)。面對(duì)這樣的格局，迫切需要立法者和決策者堅(jiān)持從中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的大局出發(fā)，瞄準(zhǔn)農(nóng)村改革與發(fā)展具有方向性和戰(zhàn)略性的若干重大問(wèn)題，積極通過(guò)全面深化農(nóng)村改革，健全農(nóng)村土地法律制度，加快推進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，為中國(guó)加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村土地管理法治鋪平道路。對(duì)現(xiàn)行“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”體制的法律改造，應(yīng)在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，構(gòu)建引領(lǐng)和促進(jìn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營(yíng)權(quán)合法有序流轉(zhuǎn)的土地承包經(jīng)營(yíng)管理體制。為農(nóng)村集體土地形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置的格局，確保農(nóng)村集體土地能夠“穩(wěn)定所有權(quán)、保留承包權(quán)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)、用好抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)”，引領(lǐng)和促進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，依法規(guī)范資產(chǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)防范等工作，積極完善與“三權(quán)”抵押相關(guān)的配套政策和法律，有效盤(pán)活農(nóng)民擁有的“三權(quán)三證”所屬的農(nóng)村閑置資產(chǎn)，緩解“三農(nóng)”發(fā)展的融資難、融資貴的狀況；應(yīng)健全“三農(nóng)”的法律制度體系，綜合提高“三農(nóng)”法治水平，切實(shí)保障“依法、自愿、有償”原則得到遵循，保障農(nóng)民依法享有“土地流轉(zhuǎn)與否的決定權(quán)、流轉(zhuǎn)給誰(shuí)的自主權(quán)、流轉(zhuǎn)形式的選擇權(quán)和流轉(zhuǎn)利益的談判權(quán)”，保障各主體之間的權(quán)益規(guī)范順暢實(shí)現(xiàn)，依法助力農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新，推進(jìn)“三農(nóng)”事業(yè)健康發(fā)展。

(三)堅(jiān)持構(gòu)建引領(lǐng)和推進(jìn)多種形式發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的法治保障體系

農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的重要任務(wù)之一，既是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，也是農(nóng)業(yè)法治化程度提升到一定階段的標(biāo)志。保障農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)健康發(fā)展，需要供給側(cè)的土地、資本、勞動(dòng)力、創(chuàng)新“四大要素”，需求側(cè)的投資、消費(fèi)、出口“三駕馬車(chē)”的集中與組合程度達(dá)到適度經(jīng)營(yíng)規(guī)模目標(biāo)效益的最佳狀態(tài)，即保證提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、勞動(dòng)生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率、資源利用率、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供給率、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體收入等綜合指標(biāo)的協(xié)同實(shí)現(xiàn)。農(nóng)業(yè)適度經(jīng)營(yíng)規(guī)模必須從國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)效益、區(qū)域中觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益、涉農(nóng)企業(yè)和農(nóng)戶(hù)微觀經(jīng)濟(jì)效益等多個(gè)層面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，為此，應(yīng)該重視構(gòu)建引領(lǐng)和推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的法治保障體系，確保這一綜合目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的過(guò)程與結(jié)果都能得到法治的規(guī)范與保障。主要任務(wù)是健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證的制度措施，明確財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、多種形式扶持農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展、引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)戶(hù)承包土地的流轉(zhuǎn)方式等法律措施。依法保證農(nóng)地農(nóng)用，遏制借機(jī)實(shí)施農(nóng)地“非農(nóng)化”的違法犯罪行為。依法引領(lǐng)和推進(jìn)農(nóng)民連片統(tǒng)一整理耕地、有效擴(kuò)大耕地面積、提高機(jī)械化作業(yè)水平、延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。積極構(gòu)建引領(lǐng)和推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的全產(chǎn)業(yè)鏈生產(chǎn)和商業(yè)模式運(yùn)轉(zhuǎn)方式的制度措施，依法推進(jìn)以消費(fèi)者為導(dǎo)向，規(guī)范產(chǎn)業(yè)鏈源頭生產(chǎn)、種植與采購(gòu)、貿(mào)易及物流、產(chǎn)品原料、飼料原料和添加劑加工、分銷(xiāo)及倉(cāng)儲(chǔ)配送、品牌評(píng)價(jià)與推廣、產(chǎn)品終端銷(xiāo)售等各環(huán)節(jié)的安全可追溯，確保農(nóng)產(chǎn)品的安全、營(yíng)養(yǎng)、健康。制定引領(lǐng)和推進(jìn)地方政府和社會(huì)力量共同培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性服務(wù)組織，政府購(gòu)買(mǎi)農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)，推廣契約式服務(wù)的財(cái)政扶持、信貸支持等政策措施。通過(guò)深化供銷(xiāo)合作社綜合改革，構(gòu)建引領(lǐng)和推進(jìn)其加快形成綜合性、規(guī)?；?、可持續(xù)為農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)服務(wù)的制度措施，保障其規(guī)范、全面、深度開(kāi)展與農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)相適應(yīng)的社會(huì)化服務(wù)。在充分尊重農(nóng)民意愿和堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，探索穩(wěn)妥引導(dǎo)和推進(jìn)農(nóng)戶(hù)承包地有償退出和有穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)收入，并且長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)居住生活的農(nóng)戶(hù)規(guī)范退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度措施。為加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，走產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展鋪平法治之路。

四、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化應(yīng)深化集體土地制度改革創(chuàng)新

(一)完善集體土地制度迫切需要進(jìn)一步深化改革

中國(guó)農(nóng)村土地制度已進(jìn)入創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，要加強(qiáng)市場(chǎng)法律制度建設(shè)，編纂民法典，制定和完善發(fā)展規(guī)劃、土地管理、農(nóng)業(yè)、金融等方面法律法規(guī)，促進(jìn)商品和要素自由流動(dòng)等。通過(guò)加強(qiáng)和完善重點(diǎn)領(lǐng)域的立法，確保市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，健全以公平為核心原則的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。[8]《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》提出，要健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律制度，統(tǒng)籌推進(jìn)與農(nóng)村土地有關(guān)的法律法規(guī)制定和修改工作，明確現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的具體實(shí)現(xiàn)形式，界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系，研究起草農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例，完善相關(guān)法律法規(guī)，重點(diǎn)是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。[9]國(guó)家圍繞“三農(nóng)”加強(qiáng)法治建設(shè)的部署，無(wú)疑會(huì)為引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，引領(lǐng)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模和集約化經(jīng)營(yíng)奠定相應(yīng)的法治基礎(chǔ)。

(二)改革創(chuàng)新農(nóng)村集體土地制度這個(gè)復(fù)雜問(wèn)題需要大智慧

現(xiàn)代法治是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的基石，是培育和健全有效的集體土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的基本保障，是持續(xù)深化農(nóng)村集體土地制度改革創(chuàng)新的基本依據(jù)。以土地為基礎(chǔ)，以資本為難點(diǎn)，以創(chuàng)新為重點(diǎn)和以勞動(dòng)力就業(yè)為關(guān)鍵的四大發(fā)展要素居于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的供給側(cè)。深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，使要素實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量和數(shù)量得到提升，農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新處于關(guān)鍵點(diǎn)上。在國(guó)家法治建設(shè)層面來(lái)解決好這一復(fù)雜問(wèn)題，陳云同志在對(duì)1962年度計(jì)劃進(jìn)行大幅度調(diào)整時(shí)提出的“農(nóng)業(yè)問(wèn)題，市場(chǎng)問(wèn)題，是關(guān)系五億多農(nóng)民和一億多城市人口生活的大問(wèn)題，是民生問(wèn)題。解決這個(gè)問(wèn)題，應(yīng)該成為重要的國(guó)策”[10]P1213的思想有著極其重要的指導(dǎo)意義。毫無(wú)疑問(wèn)，改革創(chuàng)新農(nóng)村集體土地制度是國(guó)策層面的問(wèn)題，“制定和完善發(fā)展規(guī)劃、投資管理、土地管理、能源和礦產(chǎn)資源、農(nóng)業(yè)、財(cái)政稅收、金融等方面法律法規(guī)”，[9]在這一系列相互關(guān)聯(lián)的重點(diǎn)領(lǐng)域立法中，突出“土地管理法”和“農(nóng)業(yè)法”在全面建成小康社會(huì)進(jìn)程中的法治地位至關(guān)重要。陳云同志強(qiáng)調(diào)的國(guó)家建設(shè)要“有先有后，有輕有重。哪是重點(diǎn)，哪是輕點(diǎn)。哪些先辦，哪些后辦”[11]P310的抓重點(diǎn)、破難點(diǎn)、重協(xié)同發(fā)展的經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)思想和哲學(xué)方法，值得深入學(xué)習(xí)和借鑒運(yùn)用。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和注重協(xié)同推進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體收益分配權(quán)、宅基地使用權(quán)，社保、醫(yī)療、教育、就業(yè)、住房、落戶(hù)、養(yǎng)老、公共服務(wù)等一系列民生建設(shè)問(wèn)題，健全法律制度，提高法治水平，依法保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展獲得源源不斷的強(qiáng)勁動(dòng)力。協(xié)調(diào)推進(jìn)中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必須堅(jiān)持從全面深化農(nóng)村土地制度改革、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和依法治國(guó)的實(shí)際出發(fā)，不斷探索創(chuàng)新中國(guó)土地治理體系和治理能力現(xiàn)代化的法治模式與路徑。[12]重點(diǎn)圍繞推進(jìn)農(nóng)民股份合作、賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能，積極探索賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利、明晰產(chǎn)權(quán)歸屬、完善各項(xiàng)權(quán)能、激活農(nóng)村各類(lèi)生產(chǎn)要素潛能、建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的現(xiàn)代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)機(jī)制。[13]而改革和創(chuàng)新農(nóng)村土地所有權(quán)制度，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐，真正使全國(guó)農(nóng)村人口都過(guò)上小康生活，不斷提高“三農(nóng)”的法治化水平，是中國(guó)向世界貢獻(xiàn)解決國(guó)際社會(huì)發(fā)展面臨共同難題的國(guó)家治理體系和治理能力的大智慧、大舉措和大法治，是實(shí)施“四個(gè)全面”戰(zhàn)略的重要舉措。

(三)堅(jiān)持通過(guò)深化改革健全農(nóng)村土地管理制度

同步推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，科學(xué)合理配置土地資源是基礎(chǔ)。推進(jìn)農(nóng)村集體土地制度改革，依法促進(jìn)集體土地資源科學(xué)配置，必須堅(jiān)持依法規(guī)范土地利用規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃等是確定國(guó)土、人口、產(chǎn)業(yè)布局的基礎(chǔ)性規(guī)劃，相關(guān)法律要保證其提高有機(jī)銜接和創(chuàng)新發(fā)展的科學(xué)性、提高公眾參與的廣泛性、提高同級(jí)立法機(jī)關(guān)審議的權(quán)威性、提高嚴(yán)格執(zhí)法的約束性、提高規(guī)劃有效實(shí)施的監(jiān)督性。堅(jiān)持法律、行政和技術(shù)手段并用，確保規(guī)劃約束性指標(biāo)的順利落實(shí)，規(guī)范集體土地管理制度實(shí)現(xiàn)健康運(yùn)行。完善征用村集體土地管理制度。中國(guó)現(xiàn)行法律沒(méi)有規(guī)定公共利益的具體范圍，實(shí)踐中無(wú)論公益性用地還是經(jīng)營(yíng)性用地，都亟待完善土地征用的法律法規(guī)，特別是征地程序、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置政策等。堅(jiān)持依法規(guī)范農(nóng)戶(hù)宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)途徑。在堅(jiān)持宅基地村集體所有制性質(zhì)不變的前提下，既要體現(xiàn)宅基地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用房的資產(chǎn)價(jià)值，又要保障農(nóng)民居有所住。因此，應(yīng)穩(wěn)妥推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)，依法賦予農(nóng)民宅基地資產(chǎn)屬性，允許其合理流轉(zhuǎn)和有償使用乃至有償退出，并且依法構(gòu)建相對(duì)合理的宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民依法享有的土地保障權(quán)益。重視依法規(guī)范政府的“土地財(cái)政”和“土地金融”問(wèn)題。賣(mài)地者透支用地者的未來(lái)收益，用地者透支未來(lái)收益所一次性交納的土地出讓金，最終又將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給了消費(fèi)者的行為必須受到法律的規(guī)范和約束，使之既符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，又有利于保護(hù)農(nóng)民利益，更有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，使發(fā)展成果更加有利于社會(huì)共享。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，把儲(chǔ)備土地作抵押，向銀行貸款融資的現(xiàn)象越來(lái)越多。做到依法處理好城鎮(zhèn)化與村集體土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村發(fā)展的利益關(guān)系，需要盡快完善現(xiàn)行的土地管理法律制度。切實(shí)依法保護(hù)“耕地紅線”。確保《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020年)》確定的耕地保有量18.05億畝、基本農(nóng)田保護(hù)面積15.6億畝目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，[14]因此，相關(guān)法律必須建立健全耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，保障質(zhì)和量并重的耕地“占補(bǔ)平衡”制度措施，構(gòu)建各方合力保護(hù)耕地的制度體系。強(qiáng)化法律對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)制度，其實(shí)保障國(guó)家糧食安全，需要堅(jiān)持以國(guó)土為主，農(nóng)、水、林及農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)等部門(mén)共同參與的基本農(nóng)田保護(hù)制度體系，形成依法管理與治理的合力，不斷提高依法管理集體土地，促進(jìn)“三農(nóng)”事業(yè)健康發(fā)展的水平與能力。

[1]馬克思恩格斯全集：第1卷[M].北京：人民出版社，1956.

[2]柴榮.中國(guó)古代物權(quán)法研究——以土地關(guān)系為研究視角[M].北京：中國(guó)檢察出版社，2007.

[3]新華社北京12月24日電.中央農(nóng)村工作會(huì)議在北京舉行[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-12-25.

[4]馬克思.資本論[M].北京：人民出版社，1975.

[5]馬克思恩格斯全集：46卷(上)[M].北京：人民出版社，1979.

[6]中共中央，國(guó)務(wù)院.關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-01-20.

[7]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-11-16.

[8]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-10-29.

[9]中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》[N].人民日?qǐng)?bào)，2015-02-02.

[10]金沖及，陳群主編.陳云傳(下)[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2005.

[11]陳云文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1995.

[12]顧華詳.論絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶與中國(guó)法治建設(shè)[J].湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2014(6).

[13]新華社北京9月29日電.習(xí)近平主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議強(qiáng)調(diào)：嚴(yán)把改革方案質(zhì)量關(guān)督察關(guān)，確保改革改有所進(jìn)改有所成[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-09-30.

[14]劉振偉.積極推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革[N].人民日?qǐng)?bào)，2012-05-11.

(責(zé)任編輯：廖才茂)

On the Deepening Reform and Innovation in the Rural Collective Land System

GU Hua-xiang

(DepartmentofSocialUndertakingandCulturalSystemReform，ReformOffice，CPCXinjiangCommittee，Urumqi830003，China)

There is a gap between the current legal system of the rural collective land and the comprehensive promotion of agricultural modernization.Since the founding of the new China，the rural land ownership system has been developed through explorations，and the collective land ownership system has been gradually established.Since the reform and opening-up，the rural collective land system of China is facing great reform and innovations.To promote the orderly transfer of rural land operating rights，develop proper-scale operating of agriculture，and build the new-type agricultural operating system，we should establish the “three rights separated” new-type rural land usage right system as soon as possible by explicitly defining the ownership right of collective lands，stabilize the contracting rights of farmer households，and transferring the operating rights of rural lands.

rural land；division of three rights；land transfer；proper-scale operating；institutional innovation

2016-05-18

顧華詳(1967—)，男，江蘇海安人，中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會(huì)全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室社會(huì)事業(yè)和文化體制改革處處長(zhǎng)，新疆師范大學(xué)法學(xué)院客座教授、碩導(dǎo)，研究方向?yàn)槿r(nóng)問(wèn)題。

F301.1

A

1674-0599(2016)04-0130-08