●課題組

促進緊急救援發(fā)展全面保障社會公共安全

●課題組

社會公共安全是保障社會經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展、人民群眾安居樂業(yè)的重要前提。習(xí)近平總書記2016年4月10日在《總體國家安全觀干部讀本》一書中作出批示，強調(diào)“國家安全是頭等大事”，“要以設(shè)立全民國家安全教育日為契機，以總體國家安全觀為指導(dǎo)，全面實施國家安全法，深入開展國家安全宣傳教育，切實增強全民國家安全意識。要堅持國家安全一切為了人民、一切依靠人民，動員全黨全社會共同努力，匯聚起維護國家安全的強大力量，夯實國家安全的社會基礎(chǔ)，防范化解各類安全風(fēng)險，不斷提高人民群眾的安全感、幸福感?！?/p>

我國的社會公共安全經(jīng)受各類突發(fā)事件和災(zāi)害的嚴重考驗，大多數(shù)地區(qū)每年都會不同程度地受到各種自然災(zāi)害和事故災(zāi)害的影響。這些突發(fā)性事件已成為影響社會公共安全的重要因素，對緊急救援提出了迫切的需求。緊急救援包括由自發(fā)力量（群眾個體）、社會力量（行業(yè)、街道、社區(qū)、志愿者等）、國家力量（消防、武警、民政、屬地政府）等綜合開展的一系列應(yīng)對突發(fā)事件和事故災(zāi)害的應(yīng)急救援活動（如報警、自救、互救、專業(yè)救援、心理疏導(dǎo)等）。緊急救援是針對各類突發(fā)事件和事故災(zāi)害中受害群眾的直接救助和救護，是保障社會公共安全的直接體現(xiàn)。

現(xiàn)階段，我國的社會公共安全對緊急救援主要提出以下需求：（1）突發(fā)事件現(xiàn)場“第一反應(yīng)人”對受害群眾迅速開展科學(xué)有效的施救；（2）具有大規(guī)模的緊急救援力量擔(dān)當(dāng)“第一反應(yīng)人”；（3）緊急救援隊伍快速聯(lián)動，把握黃金救援時間，減少人員傷亡。在實踐過程中，社會公共安全對緊急救援的需求不斷增大，要求不斷發(fā)展緊急救援，全面保障社會公共安全，逐步實現(xiàn)社會公共安全與緊急救援的良性循環(huán)發(fā)展。

一、保障國家的緊急救援系統(tǒng)高效運行，打好社會公共安全基礎(chǔ)

國家既是維護社會公共安全的最主要力量，也是緊急救援的專業(yè)力量。應(yīng)通過優(yōu)化緊急救援的制度設(shè)計、強化專業(yè)救援隊伍的技能，保障緊急救援系統(tǒng)高效、有序運行，減少人員傷亡基數(shù)，打好社會公共安全基礎(chǔ)。

1.優(yōu)化緊急救援的制度設(shè)計，增強社會公共安全的制度保障

優(yōu)化緊急救援的制度設(shè)計，利用法律法規(guī)保障緊急救援系統(tǒng)的有序運行，增強社會公共安全的制度保障。例如，協(xié)調(diào)聯(lián)動制度（統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門分工、跨部門協(xié)作等）；責(zé)任追究制度（部門分責(zé)、責(zé)任連帶狀況、終身負責(zé)制、引咎辭職制、事后追責(zé)制的細則等）；預(yù)案制度（預(yù)案的制定、演練、定期更新等）；預(yù)警制度（大數(shù)據(jù)分析、風(fēng)險評估、預(yù)警發(fā)布等）；政策評估（政策分析、政策提議、制度修訂等）；新聞發(fā)布和輿論引導(dǎo)（新聞撰寫、輿情引導(dǎo)、公信力提升等）；志愿者管理制度（培訓(xùn)認證、注冊、團隊管理）等。在上述制度保障的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)整個救援系統(tǒng)的主動作為、協(xié)調(diào)有序、聯(lián)動順暢、社會滿意。

近年來，我國不斷建立健全緊急救援相關(guān)的政策制度，特別是加強了突發(fā)事件的協(xié)調(diào)聯(lián)動、應(yīng)急預(yù)案管理、安全生產(chǎn)應(yīng)急管理等制度建設(shè)，保障緊急救援系統(tǒng)的高效、有序運行，打好社會公共安全基礎(chǔ)。詳見表1。

2.提升國家專業(yè)救援隊伍技能，強化社會公共安全的專業(yè)力量

為更好地保障社會公共安全，緊急救援的國家力量（消防、武警、民政、屬地政府等）需提升專業(yè)救援能力，實現(xiàn)減少人員（包括群眾和救援人員）傷亡基數(shù)的目標。根據(jù)公安部消防局2003年至2013年年報年鑒統(tǒng)計，2003年至2013年的11年間，我國消防人員共犧牲133人，受傷853人。①消防隊伍的專業(yè)性不足、粗放式救援是導(dǎo)致眾多救援人員傷亡的原因之一。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強基層應(yīng)急隊伍建設(shè)的意見》要求各地加強基層綜合性應(yīng)急救援隊伍建設(shè)，完善基層專業(yè)應(yīng)急救援隊伍體系，健全基層應(yīng)急隊伍管理體制機制和保障制度，基本形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)有序、專兼并存、優(yōu)勢互補、保障有力的基層應(yīng)急隊伍體系。因此，提升專業(yè)救援隊伍技能，最大限度地保護參戰(zhàn)官兵的人身安全，避免不必要的傷害，應(yīng)努力做好以下六項措施：（1）加強官兵的心理訓(xùn)練，做好心理疏導(dǎo)；（2）加強部隊的裝備建設(shè)，更新為高科技、符合實戰(zhàn)的裝備設(shè)施；（3）加強官兵的理論學(xué)習(xí)，增強理性認識；（4）注重應(yīng)用項目的訓(xùn)練，深化戰(zhàn)術(shù)修養(yǎng)；（5）注重指揮科目的設(shè)置，提高決策能力；（6）注重相關(guān)部門的協(xié)作，確保快速有序等。

二、增強群眾的緊急救援能力，優(yōu)化社會公共安全環(huán)境

群眾既是社會公共安全保障的主體，也是緊急救援人員的重要組成部分。一方面，群眾基于自救，自發(fā)傳播和學(xué)習(xí)自救知識，促進社會公共安全文化建設(shè)；另一方面，國家和社會通過強化群眾的緊急救援技能培訓(xùn)、加強緊急救援的制度和技術(shù)保障，克服“第一反應(yīng)人”的“不會救”或“不敢救”，強化群眾的互救技能，形成社會公共安全的自救互助氛圍。

1.自發(fā)傳播和學(xué)習(xí)自救知識，促進社會公共安全文化建設(shè)

群眾基于自救，為保障自身的生命財產(chǎn)安全，預(yù)防可能發(fā)生的突發(fā)災(zāi)害，自發(fā)傳播和學(xué)習(xí)相關(guān)的緊急救援知識，增強緊急救援技能。

一是群眾自發(fā)傳播和學(xué)習(xí)“自救攻略”，擴大自救知識影響的人群范圍。通過互聯(lián)網(wǎng)媒體（新聞媒體、微博、微信、博客等平臺）、書籍刊物等方式，群眾自發(fā)傳播各類突發(fā)事件和事故災(zāi)害的“自救攻略”（如飛機逃生、火災(zāi)逃生、地震逃生、沉船自救、暴雨自救、野外求生、搶劫自救、女子防身等），還專門為兒童設(shè)計了關(guān)于自救知識的漫畫、拼圖、游戲等，向不同年齡段人群傳播自救知識，擴大自救等緊急救援知識的傳播范圍。

表1 緊急救援的相關(guān)政策

二是自救知識類節(jié)目廣受關(guān)注，通過喜聞樂見的方式影響群眾。媒體通過綜藝類節(jié)目、紀錄片等喜聞樂見的形式傳播野外求生、災(zāi)難求生等自救知識，潛移默化地影響群眾，讓更大范圍的群眾了解相關(guān)自救知識，擴展群眾的緊急救援知識，促進社會公共安全文化建設(shè)。以《跟著貝爾去冒險》（2015-2016）、《我們的法則》（2016）等綜藝節(jié)目為例，此類節(jié)目通過明星體驗野外生活的方式，讓更多受眾了解野外求生的緊急救援知識（如險境救命食物、野外生存技巧等）。以《災(zāi)難求生大作戰(zhàn)》（2014-2015）等紀錄片為例，通過模擬多種災(zāi)難情景（如劫機、火災(zāi)、雪崩、歹徒入侵、迷失海洋、颶風(fēng)、購物中心槍擊事件、瘟疫、地震、核襲擊等），向群眾傳播多種災(zāi)難情境下自救生存等緊急救援知識。

2.克服“第一反應(yīng)人”的“不會救”或“不敢救”，形成自救互助氛圍

首先，強化群眾的緊急救援技能培訓(xùn)，克服“第一反應(yīng)人”的“不會救”?！暗谝环磻?yīng)人”是指突發(fā)事件發(fā)生后，開展自救互助的最快反應(yīng)者，承擔(dān)報警者、搶救者、指揮員、協(xié)調(diào)員等多重功能，在緊急救援中起著至關(guān)重要的作用。在社會公共安全的具體事件中，“第一反應(yīng)人”主要是現(xiàn)場群眾。因此，強化群眾的緊急救援技能培訓(xùn)，克服“第一反應(yīng)人”的“不會救”，既是強化社會公共安全主體應(yīng)急能力的重要舉措，也是緊急救援及時有效發(fā)揮作用的重要保障。

▲ 國家職業(yè)資格“應(yīng)急救援員”培訓(xùn)現(xiàn)場

緊急救助員是擔(dān)當(dāng)“第一反應(yīng)人”的最佳人選。緊急救助員指具備國家職業(yè)資格和緊急救援專業(yè)技能，能夠運用緊急救援專業(yè)知識和技能，承擔(dān)先期輔助處置并幫助遇險人員開展自救互救活動的人員。

一是促使緊急救助員隊伍走向“社會化”。突發(fā)事件發(fā)生時，許多人對于一些基本的救援常識并不了解，往往錯過減輕生命財產(chǎn)損失的最佳時刻。加強對群眾緊急救援能力的培養(yǎng)、提高緊急救援知識的普及率十分迫切。政府和社會應(yīng)針對廣大群眾開展緊急救援知識的宣傳和救援能力的培訓(xùn)，使緊急救助員隊伍走向“社會化”。

二是促使緊急救助員隊伍邁向“專業(yè)化”。緊急救助者如果缺乏一定的緊急救援專業(yè)技能，在緊急救援現(xiàn)場往往不能有效地開展救援工作；如果救援技能比較單一或已過時，也難以滿足復(fù)雜化和多元化的突發(fā)事件對緊急救援技能的需求。這就需要為他們提供參與突發(fā)事件救援的準入機制，提高他們緊急救援的專業(yè)水平，使緊急救助員隊伍走向“專業(yè)化”。

以民政部緊急救援促進中心2016年4月舉辦的首屆“青少年救援知識技能培訓(xùn)”活動為例，培訓(xùn)合格的青少年學(xué)員將獲得中國緊急救助員培訓(xùn)證書，成為緊急救助員隊伍的一員。此類緊急救援培訓(xùn)活動將有助于實現(xiàn)緊急救助員隊伍“社會化”和“專業(yè)化”，擴大群眾（尤其是青少年）緊急救助員基數(shù)。

其次，加強緊急救援的制度和技術(shù)保障，打破“第一反應(yīng)人”的“不敢救”。“不敢救”的困境源于群眾擔(dān)心在急救行為不免責(zé)、急救設(shè)備不齊全、監(jiān)控未完全覆蓋的情況下，難以自證清白，做好事還得承擔(dān)后果。因此，要打破“第一反應(yīng)人”“不敢救”的困境，需依靠緊急救援的制度和技術(shù)雙重保障。

一是加強緊急救援的制度保障。近年來，由于緊急救援容易產(chǎn)生糾紛，各地方針對院前緊急救援、救助人權(quán)益保護、見義勇為等方面進行了制度設(shè)計，部分地區(qū)已出臺了有關(guān)緊急救援的“好人法”，鼓勵具備急救專業(yè)技能的群眾在力所能及的范圍內(nèi)開展緊急救援，同時保護救助人的權(quán)益。詳見表2。

二是加強緊急救援的綜合技術(shù)保障。公共場所的緊急救援設(shè)備和“天網(wǎng)監(jiān)控系統(tǒng)”為緊急救助者提供良好的綜合技術(shù)保障，提高緊急救援成功率的同時，打破救助者“不敢救”的心理困境。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》（2014年）規(guī)定，“推廣應(yīng)急產(chǎn)品和應(yīng)急服務(wù)”是加快應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要任務(wù)之一，要求“完善礦山、危險化學(xué)品生產(chǎn)經(jīng)營場所、高層建筑、學(xué)校、公共場所、應(yīng)急避難場所、交通基礎(chǔ)設(shè)施等應(yīng)急設(shè)施設(shè)備配置標準，完善各類應(yīng)急救援基地和隊伍的裝備配備標準，推動應(yīng)急設(shè)施設(shè)備裝備與建設(shè)主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投入使用?！币环矫妫瑧?yīng)完善公共場所的緊急救援設(shè)施和工具，如急救箱、應(yīng)急藥品、自動體外除顫器（AED，用于搶救心臟驟停的重要急救儀器）等設(shè)備，能為緊急救助者提供技術(shù)與設(shè)備支持，可以在患者最需要的第一時間發(fā)揮作用，提升緊急救援的成功率；另一方面，應(yīng)建立健全“天網(wǎng)監(jiān)控系統(tǒng)”，為救助者自證清白起到技術(shù)保障?，F(xiàn)場的監(jiān)控記錄為還原緊急救援過程、記錄緊急救援事實提供有力證據(jù)，為解決救援產(chǎn)生的糾紛提供了保障。

表2 緊急救援免責(zé)制度（以“好人法”為例）

三、提升行業(yè)的緊急救援專業(yè)素質(zhì)，強化社會公共安全服務(wù)

緊急救援行業(yè)通過提升技能和制度創(chuàng)新，不斷強化社會公共安全服務(wù)。一方面，特定行業(yè)人員通過提升緊急救援技能和專業(yè)素質(zhì)，發(fā)揮“第一反應(yīng)人”的重要導(dǎo)向作用；另一方面，行業(yè)基于發(fā)展，通過制度創(chuàng)新提供緊急救援的人性化服務(wù)。

1.提升特定行業(yè)人員的緊急救援技能，增強社會公共安全的行業(yè)力量

一些行業(yè)在進行制度設(shè)計時，把緊急救助救援練成基本功，同時配套一些必備的技能。比如，警察、城管、導(dǎo)游、出租車司機包括輪渡等行業(yè)工作人員，逐漸加強緊急救援知識的學(xué)習(xí)和技能培訓(xùn)。

《深圳經(jīng)濟特區(qū)院前醫(yī)療急救條例（征集意見稿）》規(guī)定，“政府采用多種形式組織開展急救知識和技能的宣傳教育和培訓(xùn)。規(guī)定人民警察、消防隊員、保安人員、教師、導(dǎo)游及公共交通工具的駕駛員、乘務(wù)員等特殊工種應(yīng)當(dāng)參加急救培訓(xùn)，同時要求公安機關(guān)、人群密集場所單位、從事高危作業(yè)及易發(fā)生災(zāi)害事故的企事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)組織員工參加急救知識培訓(xùn)，且持救護員證人員應(yīng)達到一定比例?！?/p>

緊急救援與特定職業(yè)的結(jié)合，能起到增強緊急救援力量的作用。以北京城管“緊急救助員”為例，2014年7月，北京200名一線城管人員通過緊急救援培訓(xùn)，成為全國首批獲得“緊急救助員”職業(yè)資格的城市管理執(zhí)法工作者。城管執(zhí)法部門是城市應(yīng)急管理體系的一支重要力量，掌握了緊急救助技能的城管隊伍在處置突發(fā)事件、維護公共安全秩序、保衛(wèi)人民群眾生命安全等方面將發(fā)揮重要的作用。（1）城管“緊急救助員”通過成為突發(fā)事件現(xiàn)場的處置員和人民群眾生命的救助員，提升城管部門和城管執(zhí)法人員的形象；（2）城管“緊急救助員”增強了執(zhí)法部門的緊急救援能力，當(dāng)災(zāi)害或者突發(fā)事件發(fā)生時，現(xiàn)場的城管“緊急救助員”通過及時展開自救互救，減少不必要的傷害，將各種損失降到最低限度；（3）借助城管部門嚴格的隊伍管理制度和執(zhí)法記錄儀等先進設(shè)備，城管“緊急救助員”有助于緊急救援的開展，增強社會力量的專業(yè)性；（4）城管“緊急救助員”增強了社會的自救互救意識，在災(zāi)害和危難發(fā)生時緊急施救，用行動做示范，形成互幫互助的良好社會氛圍。

2.促進緊急救援的制度創(chuàng)新，強化社會公共安全的人性化服務(wù)

根據(jù)近年來突發(fā)事件頻發(fā)類型和緊急救援資源配備情況，部分行業(yè)推進緊急救援制度創(chuàng)新，開發(fā)緊急救援發(fā)展的新業(yè)務(wù)，加強緊急救援的資源保障，強化社會公共安全的人性化服務(wù)。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》（2014年）要求，“利用風(fēng)險補償機制，支持重大應(yīng)急創(chuàng)新產(chǎn)品首次應(yīng)用。推動應(yīng)急服務(wù)業(yè)與現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)相結(jié)合，將保險納入災(zāi)害事故防范救助體系，加快推行巨災(zāi)保險?！苯陙?，由于應(yīng)急車道被堵而救援困難的事件頻發(fā)，空中救援成為緊急救援的新突破點。據(jù)《證券日報》報道，直升機的養(yǎng)護成本根據(jù)機型不同，每年約為幾百萬元到上千萬元。若每人每年支付數(shù)百元保險費用，一個城市有十萬人購買航空救援意外險，就足以支撐一座城市空中覆蓋1-2架救援直升機。由此，2014年北京紅十字會與中國人壽合作，推出國壽空中緊急救援費用補償醫(yī)療保險，保費分別為全年每人299元的惠民版和999元的尊享版，惠民版保額為3萬元以內(nèi)保險公司承擔(dān)70%，尊享版保額為30萬元以內(nèi)由保險公司全部承擔(dān)。②緊急情況下，公眾可通過撥打急救電話申請航空醫(yī)療救援。社會組織與行業(yè)通過制度創(chuàng)新、開展緊急救援新業(yè)務(wù)的方式，為公眾提供更完善的緊急救援裝備和資源，強化社會公共安全的人性化服務(wù)。

綜上，國家基于保障社會公共安全、群眾基于自救互助、行業(yè)強化緊急救援制度和技術(shù)保障、提升國家專業(yè)隊伍、群眾和特定行業(yè)人員的緊急救援技能、自發(fā)學(xué)習(xí)和傳播自救知識、促進緊急救援的制度創(chuàng)新等多種途徑，不斷打好社會公共安全基礎(chǔ)、優(yōu)化社會公共安全環(huán)境、強化社會公共安全服務(wù)，促進緊急救援發(fā)展，全面保障社會公共安全，逐步實現(xiàn)社會公共安全與緊急救援的良性循環(huán)發(fā)展。

①數(shù)據(jù)來源：公安部消防局2003年至2013年年報年鑒。

②尹力行：“應(yīng)急車道被堵事件頻發(fā)，我們離直升機救援只差一份保險”，《證券日報》，2015-10-08。

（中國人民大學(xué)危機管理研究中心與北京市城市管理

志愿者協(xié)會聯(lián)合課題組，執(zhí)筆人：唐鈞、張穎欣）

注：本文系中央政法委委托課題“社會公共安全風(fēng)險防控機制研究”（政法研2016-11號）的研究成果。