● 藍(lán) 麒

政策工具選擇視角下事業(yè)單位轉(zhuǎn)為非營利機構(gòu)改革研究——以特種設(shè)備檢驗事業(yè)單位為例

● 藍(lán) 麒

一、引言

事業(yè)單位是我國經(jīng)濟社會發(fā)展中提供公益服務(wù)的主要載體，是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。2011年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》明確了政事分開、事企分開、管辦分離的總體要求和分類改革的總體思路。2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進(jìn)一步提出，“加快事業(yè)單位分類改革……建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會組織”。

2014年2月，按照政府職能轉(zhuǎn)變和事業(yè)單位改革的要求，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了中央編辦、質(zhì)檢總局《關(guān)于整合檢驗檢測認(rèn)證機構(gòu)的實施意見》，要求推進(jìn)事業(yè)單位性質(zhì)檢驗檢測認(rèn)證機構(gòu)整合，進(jìn)一步做強做大檢驗檢測認(rèn)證機構(gòu)，其中特別提出“開展特種設(shè)備行業(yè)檢驗檢測機構(gòu)縱向整合試點，推進(jìn)中國特種設(shè)備檢測研究院在全國范圍內(nèi)進(jìn)行以資產(chǎn)為紐帶的縱向整合，建立專業(yè)檢驗檢測集團”，但并未明確組建集團的具體路徑。隨后，質(zhì)檢總局在《全國質(zhì)檢系統(tǒng)檢驗檢測認(rèn)證機構(gòu)整合指導(dǎo)意見》和《質(zhì)檢總局關(guān)于印發(fā)<特種設(shè)備安全監(jiān)管改革頂層設(shè)計方案>的通知》中，進(jìn)一步指出，組建特檢集團可先在工商部門注冊，再參照國際慣例探索改造成“非營利機構(gòu)”，為特種設(shè)備檢驗領(lǐng)域事業(yè)單位的改革指明了方向。

本文在上述政策背景下，結(jié)合近兩年來我國特種設(shè)備檢驗機構(gòu)的改革實踐，以政策工具選擇理論為基礎(chǔ)，對事業(yè)單位轉(zhuǎn)為非營利機構(gòu)的改革思路及路徑開展分析和論述。

二、非營利機構(gòu)的概念和發(fā)展趨勢

（一）非營利機構(gòu)的概念

非營利機構(gòu)的概念是一個舶來品，來源于國外的“Non-profit Organization（NPO）”一詞。這個概念的界定是由美國萊斯特·薩拉蒙教授（Lester M. Salamon）與海爾姆特·安海爾（Helmut Anheier）在1997年提出的。①對這一概念的爭議由來已久，至今沒有定論。非營利機構(gòu)這一概念對應(yīng)的組織形式在不同的國家和地區(qū)有不同的稱呼，比如“非政府組織”、“志愿組織”、“公民社會組織”、“慈善組織”、“公益組織”、“免稅組織”、“民間組織”、“社會組織”等。②這些概念被賦予了不同的內(nèi)涵和外延，各有側(cè)重，但從設(shè)立的宗旨看，都突出了公益性和非營利性。例如，聯(lián)合國文件中通常從公共管理的視角使用非政府組織（Non-governmental Organization，NGO）的概念；美國非營利機構(gòu)與免稅聯(lián)系在一起，又稱作免稅組織（Tax-exempt Organization）；英國則遵照傳統(tǒng)使用志愿組織（Voluntary Organization）的概念。

從國內(nèi)立法實踐看，非營利機構(gòu)一詞主要對應(yīng)我國“社會組織”的概念。新中國成立以后，黨和政府對我國社會組織的稱謂經(jīng)歷了由“社會團體”、“民間組織”、“自治組織”、“中介組織”最終統(tǒng)一到“社會組織”的歷史過程。③黨的十六屆六中全會第一次提出了“社會組織”的概念，并取代了上述沿用多年的舊概念。在我國，社會組織包括社會團體、基金會和民辦非企業(yè)三種類型，分別由三部國務(wù)院條例確立了其法律地位，但還沒有統(tǒng)一的社會組織立法。在我國現(xiàn)行政府文件中，財政部、國家稅務(wù)總局于2014年印發(fā)的《關(guān)于非營利組織免稅資格認(rèn)定管理有關(guān)問題的通知》明確提出了“非營利組織”的概念，與社會組織相比，范圍擴大到了事業(yè)單位、宗教場所和認(rèn)定的其它組織。其中，我國的事業(yè)單位實際上是官辦性質(zhì)的非營利機構(gòu)，被國外定義為GONGO（Government Organized NGO）。

圖1 非營利機構(gòu)相關(guān)概念關(guān)系圖

2016年頒布的慈善法拓展了非營利機構(gòu)的內(nèi)涵，提出了“社會服務(wù)機構(gòu)”的概念。在民政部的相關(guān)解讀中強調(diào)，“將‘民辦非企業(yè)單位’修改為‘社會服務(wù)機構(gòu)’的主要原因是，‘民辦非企業(yè)單位’這一名稱已經(jīng)落后于這類社會組織發(fā)展的實際需要……過于強調(diào)‘民辦’，不利于與官辦民營、民辦公助、以及推進(jìn)有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為社會組織等新的發(fā)展趨勢相適應(yīng)。”④2016年6月，十二屆全國人大常委會第二十一次會議首次審議了《中華人民共和國民法總則（草案）》，其中明確提出將法人分為營利性法人和非營利性法人兩類。非營利性法人是指為公益目的或者其他非營利性目的成立的法人。非營利性法人不得向其成員或者設(shè)立人分配利潤。這為我國非營利機構(gòu)的發(fā)展進(jìn)一步創(chuàng)造了條件。

綜上，本文將非營利機構(gòu)定義為不以營利為目的，主要開展各種公益性活動的組織。狹義的非營利機構(gòu)是指社會組織，包括社會團體、基金會、民辦非企（社會服務(wù)機構(gòu)），廣義的非營利機構(gòu)還包括事業(yè)單位、宗教活動場所、政府認(rèn)定的其他組織等，非營利機構(gòu)相關(guān)概念的關(guān)系如圖1所示。本文的非營利機構(gòu)主要是指狹義的非營利機構(gòu)。

（二）非營利機構(gòu)的發(fā)展趨勢

美國薩拉蒙教授在《全球公民社會——非營利部門視角》一書中，對22個國家進(jìn)行了調(diào)研統(tǒng)計，這些國家的非營利機構(gòu)是一個1.1萬億美元的產(chǎn)業(yè)，雇傭了近1900萬全職工作人員，支出平均達(dá)到GDP的4.6%，就業(yè)占非農(nóng)就業(yè)的近5%，占服務(wù)業(yè)就業(yè)的10%，占公共部門就業(yè)的27%，在協(xié)助政府治理和推動經(jīng)濟社會發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。近年來，國外非營利機構(gòu)的發(fā)展也出現(xiàn)了一些新的趨勢，以特種設(shè)備相關(guān)領(lǐng)域為例，大部分國際一流的檢驗檢測機構(gòu)發(fā)展初期都是非營利機構(gòu)，例如，德國技術(shù)監(jiān)督協(xié)會（TUV）是協(xié)會、英國勞氏（LR）是基金會、美國保險商實驗室（UL）是免稅組織。這些機構(gòu)在歷經(jīng)百年發(fā)展之后，都遇到了瓶頸，非營利機構(gòu)的治理模式阻礙了機構(gòu)規(guī)模的擴張和全球化的發(fā)展趨勢。因此，從20世紀(jì)90年代起，這些機構(gòu)紛紛剝離一些經(jīng)營屬性較強的業(yè)務(wù)，組建成立企業(yè)集團。之前國內(nèi)研究學(xué)者認(rèn)為這些機構(gòu)為了更好地參與市場競爭，由非營利機構(gòu)轉(zhuǎn)為了企業(yè)。事實上，這些企業(yè)集團的出資方仍然是原來的非營利機構(gòu)。例如，TUV北德集團出資方是三個技術(shù)監(jiān)督協(xié)會，股份各自約占1/3，TUV南德集團出資方是一個技術(shù)監(jiān)督協(xié)會和一個基金會，股份各自約占1/4和3/4；LR集團是隸屬于英國勞氏基金會的全資公司；UL在2012年進(jìn)行了重組，但其頂層機構(gòu)仍為非營利性，其檢驗業(yè)務(wù)的部分利潤用于科研、標(biāo)準(zhǔn)、公益事業(yè)等支出。營利機構(gòu)會有短期壓力（如財務(wù)壓力等），可能會造成目光短淺，但營利機構(gòu)市場操作靈活，較易并購、重組及壯大；反之，非營利機構(gòu)沒有短期壓力，更易執(zhí)行長遠(yuǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃，但不利之處是在市場環(huán)境中不易并購、重組及壯大。當(dāng)前機構(gòu)的混合屬性是符合其發(fā)展要求的，其營利部分的利潤可用于非營利部分的科研等公益事業(yè)。

圖2 2010-2014年特種設(shè)備總量及萬臺設(shè)備死亡率統(tǒng)計情況⑥

我國的非營利機構(gòu)發(fā)展起步較晚。截至2015年底，在各級民政部門登記的社會組織共66.2萬個，其中社會團體32.9萬個、基金會4784個、民辦非企業(yè)單位32.9萬個。這些機構(gòu)在了解和反映民生需求、提供公共服務(wù)、調(diào)節(jié)社會沖突等方面充當(dāng)著重要角色，在社會治理中發(fā)揮了積極作用。其中，由事業(yè)單位轉(zhuǎn)化而來的相對較少，但也有一些典型的例子，例如，2005年湖北省將5590個鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為民辦非企業(yè)單位⑤；廣東省借鑒新加坡、香港經(jīng)驗，開展了“法定機構(gòu)”改革試點。

三、特種設(shè)備檢驗事業(yè)單位轉(zhuǎn)為非營利機構(gòu)的改革思路

（一）特種設(shè)備概況

特種設(shè)備包括鍋爐、壓力容器、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道、大型游樂設(shè)施和場（廠）內(nèi)專用機動車輛八大類，是國民經(jīng)濟建設(shè)的重要基礎(chǔ)設(shè)備和人民生活的重要基礎(chǔ)設(shè)施。改革開放以來，我國逐步建立了安全監(jiān)察與技術(shù)檢驗機構(gòu)雙軌制的特種設(shè)備安全監(jiān)管體制，其中檢驗機構(gòu)作為保障安全的重要技術(shù)力量，在加強質(zhì)量安全、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、維護(hù)消費者權(quán)益、保障社會公共安全、促進(jìn)節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)等方面發(fā)揮了重要作用。在各方的共同努力下，特種設(shè)備事故率呈穩(wěn)中下降趨勢，總體安全狀況持續(xù)好轉(zhuǎn)。從近年來的統(tǒng)計數(shù)據(jù)不難看出，特種設(shè)備數(shù)量保持每年10%左右的快速增長，而萬臺設(shè)備死亡率持續(xù)下降，詳見圖2。但是，與西方發(fā)達(dá)國家相比仍有較大差距，安全形勢仍不容樂觀。

（二）特種設(shè)備檢驗事業(yè)單位改革勢在必行

隨著特種設(shè)備數(shù)量的快速增長和特種設(shè)備向大型化、高參數(shù)、復(fù)雜化方向發(fā)展，對安全保障的要求越來越高，對特種設(shè)備檢驗“量”和“質(zhì)”的需求明顯增長，需求結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，而檢驗人員的增速遠(yuǎn)低于設(shè)備的增速，“人機矛盾”突出，檢驗人員的整體能力水平有待進(jìn)一步提升，特種設(shè)備檢驗供給能力明顯不足。以電梯為例，檢驗人員的擴容速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上電梯的增速，有些檢驗員年檢驗量近千臺⑦。而據(jù)專家核算，一名檢驗人員比較理想的電梯檢驗數(shù)是1年400臺左右⑧。從近年來的統(tǒng)計數(shù)據(jù)不難看出，特種設(shè)備數(shù)量保持每年快速增長，而萬臺設(shè)備的檢驗人員持證數(shù)量反而在降低，詳見圖3。

當(dāng)前，我國特種設(shè)備檢驗行業(yè)計劃經(jīng)濟色彩較濃，主要由事業(yè)單位供給，在增加人員數(shù)量、改善激勵機制、擴大業(yè)務(wù)規(guī)模等方面存在障礙，機構(gòu)規(guī)模普遍偏小，服務(wù)品牌匱乏，國際化程度不高，與國際一流的大型檢驗檢測機構(gòu)相比，在運行機制、管理模式、理念方法、人員素質(zhì)等方面還存在較大差距，難以適應(yīng)完善現(xiàn)代市場體系和轉(zhuǎn)變政府職能的要求。

（三）特種設(shè)備檢驗事業(yè)單位改革方向之爭

質(zhì)檢總局提出了特種設(shè)備檢驗機構(gòu)改革的路線圖和時間表，但在改革的操作模式上，各地還存在較大差異，有的是剝離事業(yè)單位經(jīng)營性業(yè)務(wù)組建公司、有的是推動事業(yè)單位整體轉(zhuǎn)企、有的是探索轉(zhuǎn)為非營利機構(gòu)，出現(xiàn)了到底是走“社會化”還是“市場化”的不同認(rèn)識，陷入了政策工具選擇的困境。特種設(shè)備檢驗事業(yè)單位改革背后，實質(zhì)是“公共管理社會化”或“公共服務(wù)市場化”的問題。20世紀(jì)80年代以來，發(fā)達(dá)國家相繼掀起了政府改革浪潮。盡管西方各國政府改革的起因、范圍、規(guī)模、力度有所不同，但都具有一個相同或相似的基本取向，即以引進(jìn)私營部門的管理方法、經(jīng)濟學(xué)的管理理念和市場化為導(dǎo)向的新公共管理為主導(dǎo)的改革理念和模式。⑩黨的十八屆三中全會明確提出“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制?！钡牵袌龌皇恰叭f能藥”，改革也不是簡單的選擇題，政策工具的選擇需要深入分析和統(tǒng)籌考慮。

解決特種設(shè)備檢驗事業(yè)單位改革的方向之爭，必須從特種設(shè)備檢驗本身的屬性出發(fā)。特種設(shè)備檢驗保障的是公共安全，具有較強的公益屬性。特種設(shè)備一旦發(fā)生事故，將造成人民群眾生命財產(chǎn)的巨大損失。例如，青島11·22輸油管道爆炸事故共造成63人遇難、156人受傷、直接經(jīng)濟損失7.5億元；湖北荊州7·26電梯吞人事故引起社會廣泛關(guān)注甚至恐慌。公共安全的公共屬性決定了安全保障的公益性。特種設(shè)備事故會傷害到不特定的“無關(guān)方”，因此，特種設(shè)備檢驗保障的不單單是私利而是公共利益。從經(jīng)濟學(xué)視角看，特種設(shè)備檢驗是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，從法學(xué)視角看，特種設(shè)備檢驗是準(zhǔn)行政行為，不論從哪個視角看，特種設(shè)備檢驗都帶了一個“準(zhǔn)”字，這說明特種設(shè)備檢驗既不是純政府行為，也不是純市場行為，而是介于政府和市場之間的一種具有較強公共性和公益性的社會化行為，應(yīng)更多由政府和企業(yè)之外的“第三部門”來承擔(dān)。

圖3 2010-2014年特種設(shè)備總量及萬臺設(shè)備檢驗人員持證情況⑨

事業(yè)單位分類改革的目的，是整合和提升事業(yè)單位所占有的公益性公共服務(wù)的資源，使之更有效率、布局更為合理，做大做強公益性和非營利性公共服務(wù)。特種設(shè)備檢驗事業(yè)單位改革目的是提升特種設(shè)備安全保障能力，而不是增加利潤收入。對于特種設(shè)備檢驗這種“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，如果直接由政府供給變?yōu)槭袌龉┙o，將面臨“政府缺位”和“市場失靈”的問題，由非營利機構(gòu)供給，一方面可以繼續(xù)堅持公益導(dǎo)向，另一方面可以緩解供給能力不足的問題，是公平與效率的一個平衡點。

此外，公共服務(wù)市場化本身仍然存在一些爭議。無論從理論上還是經(jīng)驗上，公共服務(wù)市場化倡導(dǎo)者所期望的“政府再造”基本上沒有實現(xiàn)。從經(jīng)驗上看，即使是英國，政府也沒有普遍卷入到市場化的浪潮之中；在美國，基層政府公共服務(wù)市場化率顯著低于預(yù)期水平，十年前就出現(xiàn)了“逆市場化”。公共服務(wù)市場化本身并沒有那樣完美。政府權(quán)力的強制性和服務(wù)的公共性決定了一旦政府失靈，影響面和破壞性會更大。

四、政策工具選擇視角下特種設(shè)備檢驗事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)榉菭I利機構(gòu)的具體路徑

特種設(shè)備檢驗事業(yè)單位改革是政策工具的重新選擇。在以往政策工具的選擇過程中，側(cè)重于制度安排與制度績效之間關(guān)聯(lián)性的研究，往往忽視了對制度環(huán)境的深入分析和把握。從特種設(shè)備檢驗本身的屬性出發(fā)，可以解決制度安排與制度績效之間關(guān)聯(lián)性的問題，明確改革向非營利機構(gòu)的方向發(fā)展，但是不能解決改革的具體路徑問題。要充分考慮“制度環(huán)境”，研究制度安排的可行性與操作性，才能明確改革的具體路徑。

（一）事業(yè)單位轉(zhuǎn)為非營利機構(gòu)的障礙因素

法律障礙。如前文所述，我國非營利機構(gòu)或社會組織的立法還相對滯后，新提出的“社會服務(wù)機構(gòu)”等概念還有待進(jìn)一步落地。在現(xiàn)行法律體系框架下，事業(yè)單位轉(zhuǎn)為非營利機構(gòu)的三種主要形式都存在一定的障礙。首先，社會團體是會員的集合，大多以學(xué)會、協(xié)會的形式存在，主要目的是為會員搭建一個服務(wù)、咨詢、溝通、監(jiān)督、公正、自律、協(xié)調(diào)的平臺，而事業(yè)單位實質(zhì)上只能代表一個會員，目的主要是推動科教文衛(wèi)等領(lǐng)域公益事業(yè)的發(fā)展，從主體構(gòu)成和職能范圍看，都很難轉(zhuǎn)為社會團體。其次，基金會是財產(chǎn)的集合，主要通過組織募捐、接受捐贈獲得的資金，開展慈善、扶貧、救災(zāi)、應(yīng)急等方面的公益事業(yè)?；饡卦凇盎I款”，而事業(yè)單位重在“干事”。再次，民辦非企業(yè)的出資性質(zhì)必須是非國有資產(chǎn)，而事業(yè)單位不論轉(zhuǎn)為何種形態(tài)，在一定階段內(nèi)，出資主體依然會是國家。因此，非營利機構(gòu)的類型需要進(jìn)一步拓展和完善，才能為事業(yè)單位的改革提供更加堅實的基礎(chǔ)。

產(chǎn)權(quán)障礙。事業(yè)單位的資產(chǎn)屬于國有資產(chǎn)，如果在改革過程中直接劃撥給非營利機構(gòu)，會造成國有資產(chǎn)的流失。如果借鑒協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤的做法，在未來處理政府與非營利機構(gòu)之間的關(guān)系也可能存在問題。2015年7月，中辦國辦印發(fā)的《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》規(guī)定，在協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤的過程中，要按照所有權(quán)、使用權(quán)相分離的原則，制定協(xié)會商會使用國有資產(chǎn)的管理辦法，確保國有資產(chǎn)不流失。按照這一思路，政府仍然是站在背后的“婆婆”和“股東”，沒有財權(quán)的真正獨立，協(xié)會商會、非營利機構(gòu)都不可能真正獨立運作，也沒有從根本上劃清政府和社會之間的界限。

觀念障礙。2009年的一項調(diào)查顯示，人們對非營利機構(gòu)的了解非常有限，不了解與了解很少的占72.7%，而比較了解、非常了解的只有27.4%；對事業(yè)單位改革方向，半數(shù)以上（53.7%）選擇繼續(xù)作為事業(yè)單位，選擇轉(zhuǎn)為非營利機構(gòu)的僅為8.1%，甚至低于轉(zhuǎn)為企業(yè)的比例。近年來，這種情況有所轉(zhuǎn)變，越來越多的事業(yè)單位人員支持改革。我們通過對10個特種設(shè)備檢驗事業(yè)單位進(jìn)行摸底調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有超過半數(shù)的事業(yè)單位工作人員支持轉(zhuǎn)為非營利機構(gòu)或企業(yè)，一些事業(yè)單位支持人數(shù)超過了3/4，但總體來說，東西部地區(qū)、經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)對這一問題的認(rèn)識差異還很大。

此外，非營利機構(gòu)本身的發(fā)展也相對滯后，非營利機構(gòu)的自主性較低、競爭能力較弱。事業(yè)單位轉(zhuǎn)為非營利機構(gòu)后能否真正解決當(dāng)前面臨的困難和問題，還需在實踐中不斷探索。

（二）事業(yè)單位轉(zhuǎn)為非營利機構(gòu)應(yīng)分步實施

我國事業(yè)單位分類改革是將現(xiàn)有事業(yè)單位按照社會功能劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別。從事公益服務(wù)的是事業(yè)單位的中堅力量，其中，從事基本公益服務(wù)的被劃為公益一類，承擔(dān)公益服務(wù)可部分由市場配置資源的被劃入公益二類。基于對我國事業(yè)單位改革面臨的困難和國外非營利機構(gòu)發(fā)展趨勢的思考，特種設(shè)備檢驗事業(yè)單位轉(zhuǎn)為非營利機構(gòu)的方向兼具了靈活性與公益性，值得積極推進(jìn)，但是面對當(dāng)前轉(zhuǎn)變過程中的諸多障礙和困難，特種設(shè)備檢驗等專業(yè)技術(shù)性強、具有部分經(jīng)營性質(zhì)的公益二類事業(yè)單位改革應(yīng)當(dāng)分兩步走，設(shè)置合理的過渡期，分步實施，走一條漸進(jìn)式的改革道路。

第一步是“事業(yè)單位+公益類國有企業(yè)”。由特種設(shè)備檢驗事業(yè)單位出資設(shè)立特種設(shè)備檢驗企業(yè)集團，履行出資人職責(zé)，特種設(shè)備檢驗事業(yè)單位繼續(xù)承擔(dān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制訂修訂、基礎(chǔ)性科研、安全監(jiān)察技術(shù)支撐等公益性業(yè)務(wù)，并將原來承擔(dān)的特種設(shè)備檢驗檢測經(jīng)營性業(yè)務(wù)全部剝離，交由企業(yè)集團承擔(dān)。特種設(shè)備檢驗企業(yè)集團定位為公益類國有企業(yè)，按照公司法在工商部門登記注冊。事實上2011年國資委就提出了公益性國企的概念。2015年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》明確將國有企業(yè)分為公益類和商業(yè)類。當(dāng)前，也有一些事業(yè)單位出資舉辦了企業(yè)，但這些企業(yè)大多是“搞三產(chǎn)”。改革就是由“大事業(yè)、小國企”改造為“小事業(yè)、大國企”，同時確保公益類國企把社會效益放在首位，實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益相統(tǒng)一。這樣做有以下幾個好處：一是有利于縮減事業(yè)單位規(guī)模、核減事業(yè)單位編制，減輕政府負(fù)擔(dān)。二是保證原事業(yè)單位主要業(yè)務(wù)的公益屬性，更好地保障公共安全。三是在一定程度上提高職工收入水平，完善激勵機制。四是從事業(yè)單位轉(zhuǎn)為國有企業(yè)的可接受程度較高，有利于平穩(wěn)過渡。五是國有企業(yè)的利潤上交給作為出資人的事業(yè)單位，可以進(jìn)一步減少政府財政給予事業(yè)單位的財政撥款，做到以“企”養(yǎng)“事”，實現(xiàn)公益事業(yè)的良性發(fā)展。

第二步是“非營利機構(gòu)+企業(yè)”。待非營利機構(gòu)法律法規(guī)體系進(jìn)一步健全、發(fā)展環(huán)境進(jìn)一步完善，社會對非營利機構(gòu)的認(rèn)識進(jìn)一步提高時，再推進(jìn)事業(yè)單位與政府徹底脫鉤，將事業(yè)單位從政府交給社會，實現(xiàn)事業(yè)單位向非營利機構(gòu)的平穩(wěn)過渡，由“事業(yè)單位+公益類國有企業(yè)”轉(zhuǎn)為“非營利機構(gòu)+企業(yè)”模式，真正與國際接軌。這樣做有以下幾個好處：一是給予事業(yè)單位轉(zhuǎn)為非營利機構(gòu)充分的時間準(zhǔn)備，避免由于我國非營利機構(gòu)制度不健全帶來的潛在風(fēng)險。二是逐步把事業(yè)單位的業(yè)務(wù)放入企業(yè)集團，對于不適宜進(jìn)行市場化運作的業(yè)務(wù)可以再收回事業(yè)單位，給改革提供一定試錯空間，建立容錯機制。三是妥善解決人員分流問題，對于想保留事業(yè)身份的可以繼續(xù)留在事業(yè)單位，對于想拓展發(fā)展空間和提高收入水平的可以進(jìn)入企業(yè)集團，避免“一刀切”帶來的人心浮動，逐步解決人員身份這一核心敏感問題。四是不再走國外單純發(fā)展非營利機構(gòu)的老路，而是未來直接探索向“非營利機構(gòu)+企業(yè)”的模式轉(zhuǎn)變，將社會和市場的力量相結(jié)合，為公益事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造更為廣闊的空間。

①王名、劉國翰、何建宇：《中國社團改革——從政府選擇到社會選擇》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001年。

②康曉光：《非營利組織管理》，中國人民大學(xué)出版社，2011年。

③張海軍：“‘社會組織’概念的提出及其重要意義”，《社團管理研究》，2012年第12期。

④ http://news.cyol.com/content/2016-05/02/content_12494699. htm.

⑤趙立波：“再論事業(yè)單位向非營利組織轉(zhuǎn)化”，《中國行政管理》，2011年第1期。

⑥數(shù)據(jù)來源：國家質(zhì)檢總局網(wǎng)站、《中國特種設(shè)備安全》（原《中國鍋爐壓力容器安全》）歷年特種設(shè)備綜合統(tǒng)計分析報告。

⑦h(yuǎn)ttp://sjb.qlwb.com.cn/qlwb/content/20150417/ ArticelH03003FM.htm.

⑧http://www.cqn.com.cn/news/zgzlb/diyi/241433. html？tdxsklnriotdxskl.

⑨數(shù)據(jù)來源：國家質(zhì)檢總局網(wǎng)站、《中國特種設(shè)備安全》（原《中國鍋爐壓力容器安全》）歷年特種設(shè)備綜合統(tǒng)計分析報告。

⑩王義：《西方新公共管理概論》，中國海洋大學(xué)出版社，2006年。

（作者單位：中國礦業(yè)大學(xué)［北京］管理學(xué)院、中國特種設(shè)備檢測研究院）

注：本文受國家重點研發(fā)計劃： 高參數(shù)承壓類特種設(shè)備風(fēng)險防控與治理關(guān)鍵技術(shù)研究（2016YFC0801900）資助。