文/ 李干杰

攻堅克難 深化改革不斷推進環(huán)境保護治理體系與治理能力現(xiàn)代化

文/ 李干杰

李干杰：環(huán)境保護部副部長

非常高興參加今天舉行的環(huán)境保護治理體系與治理能力研討會。環(huán)境保護部高度重視此次會議，陳吉寧部長委托我參會，并兩次做出批示，指出“此會甚重要，希望能形成一些有意義的共識”。今天來了很多部門的領(lǐng)導和同志，還有一些國際專家和地方代表，這里我代表環(huán)境保護部歡迎大家的到來，對大家長期以來對環(huán)境保護部和環(huán)境保護工作的大力支持表示衷心感謝，也希望大家暢所欲言，發(fā)表真知灼見，為環(huán)境保護治理體系和治理能力建設(shè)出實招、謀實策。剛才，解振華副主任、何建中副主任作了很好的發(fā)言，意見的系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性、前瞻性、現(xiàn)實性、針對性和可行性都很強，很受啟發(fā)。根據(jù)會議主題，談三點認識和體會，與大家交流。

一、強化環(huán)境保護治理體系與治理能力意義重大

我國環(huán)境保護治理體系是隨著國家經(jīng)濟社會發(fā)展進程、環(huán)境問題狀況以及對生態(tài)環(huán)保工作認識的不斷深化而逐步建立和發(fā)展起來的。建國后到改革開放前，我國環(huán)境保護治理體系不夠健全，存在結(jié)構(gòu)性不足。改革開放初期，國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導小組辦公室承擔了我國環(huán)境保護開創(chuàng)性工作，之后，國家將環(huán)境保護確立為基本國策，建立了環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管、有關(guān)部門分工負責、地方政府分級負責的管理體制以及排污收費、環(huán)境影響評價等若干重要制度。國務(wù)院環(huán)境保護主管部門也逐步得到強化，從在城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部內(nèi)設(shè)環(huán)保局到獨立設(shè)置國家環(huán)保局、國家環(huán)保總局，直至2008年國務(wù)院機構(gòu)改革組建環(huán)境保護部，這一時期生態(tài)環(huán)保管理體制和環(huán)境保護治理體系不斷強化和優(yōu)化。

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院把生態(tài)環(huán)境保護擺在更加重要的戰(zhàn)略地位，進一步改革完善體制機制，生態(tài)環(huán)保從認識到實踐都發(fā)生了重要變化，我國環(huán)境保護力度前所未有，進程加速推進，部分地區(qū)環(huán)境質(zhì)量有所改善。經(jīng)過多年不懈努力，在經(jīng)濟快速發(fā)展、資源損耗大幅增加的情況下，我們大力推進節(jié)能減排，打好大氣、水、土壤污染防治三大戰(zhàn)役，努力改善環(huán)境質(zhì)量，生態(tài)環(huán)保工作取得積極進展和明顯成效。但總體而言，我國環(huán)境問題的復雜性、緊迫性和長期性沒有改變，十幾億人口的現(xiàn)代化過程，面臨的壓力、挑戰(zhàn)與其他國家可比性不強。這么快的速度、這么短的時間，環(huán)境壓力比世界上其他國家都大，污染治理和環(huán)境質(zhì)量改善的任務(wù)十分艱巨，難度前所未有。

“十三五”時期是全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標的決勝階段。環(huán)境保護既處于大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期，又處于負重前行的關(guān)鍵期；既是實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量總體改善的窗口期、轉(zhuǎn)折期，也是攻堅期。在這樣的形勢下，要做好環(huán)境保護工作，迫切需要加強環(huán)保治理體系與治理能力建設(shè)，充分認識其重大意義，發(fā)揮其根本性作用。完善環(huán)境保護治理體系，增強環(huán)境治理能力，是貫徹落實黨的十八屆三中全會關(guān)于全面推進生態(tài)文明體制改革要求的重要任務(wù)，是貫徹落實黨的十八屆四中全會依法治國精神和新《中華人民共和國環(huán)境保護法》的內(nèi)在要求，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要舉措，是加快解決生態(tài)環(huán)境問題、改善環(huán)境質(zhì)量、滿足人民群眾期待的重要保障。

二、環(huán)境保護治理體系與治理能力存在的差距與不足

總體來看，當前環(huán)境保護治理體系與治理能力與人民群眾對環(huán)境質(zhì)量的期待、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及全面建成小康社會的要求還存在較大差距和諸多不適應(yīng)。這些差距和不適應(yīng)在以下幾個方面表現(xiàn)得較為明顯。

在區(qū)域、流域環(huán)境治理體系方面，部分地方從自身利益出發(fā)制定規(guī)劃和開展環(huán)境管理，難以形成改善區(qū)域、流域環(huán)境質(zhì)量的合力。為此，我國已經(jīng)建立了一些區(qū)域和流域環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)，如環(huán)境保護部的六大區(qū)域環(huán)境保護督查中心等，并在京津冀、長三角、珠三角和部分流域建立了大氣和水污染防治的聯(lián)防聯(lián)控機制。這些機制約束力較弱，實際作用較為有限，而且相關(guān)管理機構(gòu)作為國務(wù)院部門所屬的派出機構(gòu)，職能單一，難以對區(qū)域、流域進行綜合管理。

在環(huán)境行政執(zhí)法體系方面，現(xiàn)行法律法規(guī)對環(huán)保部門的執(zhí)法授權(quán)仍有不足，環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管手段薄弱，一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預(yù)環(huán)保執(zhí)法，使環(huán)保責任難以落實。部分地方執(zhí)法力量不足，環(huán)境執(zhí)法手段落后、監(jiān)管裝備不足、監(jiān)管信息化水平低、監(jiān)管人員素質(zhì)偏低等問題已經(jīng)成為制約環(huán)境行政執(zhí)法的瓶頸。

在環(huán)境監(jiān)測體系方面，我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)存在范圍和要素覆蓋不全，建設(shè)規(guī)劃、標準規(guī)范與信息發(fā)布不統(tǒng)一，信息化水平和共享程度不高，監(jiān)測與監(jiān)管結(jié)合不緊密，監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量有待提高等突出問題，監(jiān)測的科學性、權(quán)威性和政府公信力受到影響。

此外，在環(huán)境治理體系方面，還有一個非常突出的問題就是多元參與不夠。環(huán)境保護屬于典型的公益性事務(wù)、公共性領(lǐng)域，要做好這項工作必須強調(diào)和落實多元參與，而長期以來，這是一塊明顯的短板。就政府及相關(guān)部門層面而言，發(fā)展與保護這兩張皮割裂的現(xiàn)象還相當嚴重。就企業(yè)層面而言，社會責任意識不強，落實程度較差，環(huán)境成本外部化問題十分突出。就公眾層面而言，信息公開、公眾參與仍然不夠，知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)未得到真正落實。

三、完善環(huán)境保護治理體系，著力增強環(huán)境治理能力

改革是推進環(huán)保事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的動力，也是破解發(fā)展與保護難題的出路，必須通過生態(tài)文明體制改革來解決我國生態(tài)環(huán)保工作中存在的突出問題。近年來，黨中央、國務(wù)院對于生態(tài)文明體制改革做出了全面部署。2015年，黨中央、國務(wù)院連續(xù)發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》兩份“姊妹篇”文件，中央還審議發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》、《環(huán)境保護督察方案（試行）》、《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》等6份配套文件。2015年10月，黨的十八屆五中全會又做出一項重大改革部署，要求實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度（以下簡稱省以下環(huán)保機構(gòu)垂直管理制度改革），習近平總書記就此做了專門說明。2016年，中央進一步明確要求由環(huán)保部牽頭開展14項改革，包括制定省以下環(huán)保機構(gòu)垂直管理制度改革試點工作的指導意見、按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)試點方案、跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)試點方案、重點區(qū)域大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機制方案、排污許可制改革方案、劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見等改革文件。除此之外，還有一些作為參與部門參與的工作。環(huán)保部內(nèi)部根據(jù)實際情況的需要，還提出了30多項內(nèi)部的改革任務(wù)，加起來共有50多項。到目前為止，總體推進還算比較順利，作為第一牽頭單位的目前基本上已經(jīng)完成11項，另外3項在積極推進過程中。改革對后續(xù)的強化優(yōu)化環(huán)境保護治理體系和治理能力建設(shè)、推進這兩個領(lǐng)域的現(xiàn)代化必將發(fā)揮很大的作用。

當前，生態(tài)文明和生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域改革已經(jīng)進入深水區(qū)和攻堅克難的關(guān)鍵時期。環(huán)保部將緊緊圍繞“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實五大發(fā)展理念，以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，實行最嚴格的環(huán)境保護制度，打好大氣、水、土壤污染防治三大戰(zhàn)役，推進主要污染物減排，嚴密防控環(huán)境風險，確保核與輻射安全，加強環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強化污染防治與生態(tài)保護聯(lián)動協(xié)同效應(yīng)，不斷提高環(huán)境管理系統(tǒng)化、科學化、法治化、精細化和信息化水平，加快推進環(huán)境保護治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

在區(qū)域、流域環(huán)境治理體系方面，以改善環(huán)境質(zhì)量為目標，以生態(tài)系統(tǒng)整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律為基本遵循，以克服環(huán)境保護突出體制機制問題為導向，通過開展按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)試點、跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)試點、省以下環(huán)保機構(gòu)垂直管理制度改革以及建立重點區(qū)域污染防治聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機制，落實統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法等要求，推動完善區(qū)域、流域環(huán)境治理體系。

在環(huán)境行政執(zhí)法體系方面，繼續(xù)完善相關(guān)法律法規(guī)，依法賦予環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)實施現(xiàn)場檢查、行政處罰、行政強制的條件和手段，提升執(zhí)法的權(quán)威性；將環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)列入政府行政執(zhí)法部門序列，配備調(diào)查取證、移動執(zhí)法等裝備，統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)法人員著裝，保障一線環(huán)境執(zhí)法用車，增強執(zhí)法能力。

在環(huán)境監(jiān)測體系方面，貫徹落實中央全面深化改革領(lǐng)導小組第十四次會議審議通過并由國辦印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》，按照省以下環(huán)保機構(gòu)垂直管理制度改革的要求，調(diào)整環(huán)境監(jiān)測管理體制，上收生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán)，明確生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、調(diào)查評價和考核工作由省級環(huán)保部門統(tǒng)一負責；堅持全面設(shè)點、全國聯(lián)網(wǎng)、自動預(yù)警、依法追責，到2020年，全國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)基本實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量、重點污染源、生態(tài)狀況監(jiān)測全覆蓋，各級各類監(jiān)測數(shù)據(jù)系統(tǒng)互聯(lián)共享，監(jiān)測預(yù)報預(yù)警、信息化能力和保障水平明顯提升，監(jiān)測與監(jiān)管協(xié)同聯(lián)動，初步建成陸海統(tǒng)籌、天地一體、上下協(xié)同、信息共享的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，使生態(tài)環(huán)境監(jiān)測能力與生態(tài)文明建設(shè)要求相適應(yīng)。在監(jiān)測方面非常重大的變化就是“誰考核，誰監(jiān)測”原則的確定和落實。國家的監(jiān)測網(wǎng)點由國家負責，省以下的質(zhì)量監(jiān)測點位全部上收到省一級，由省一級負責，現(xiàn)在這項工作在積極推進。

在推進多元共治方面，一是扎實開展對相關(guān)省份環(huán)境保護的督察，用兩年左右時間對所有的省份督察一遍。這兩個月環(huán)保部對8個省開展督察，2016年下半年還有7個省份，這是環(huán)保系統(tǒng)全新的一項工作。從目前情況來看推進還是比較順利，影響也是相當好，成效非常明顯。同時，按照省以下環(huán)保機構(gòu)垂直管理制度改革的要求，將把環(huán)境監(jiān)察上收到省一級，進一步推動強化市縣兩級黨委政府行使環(huán)保主體責任，做好配套工作，比如制定地方政府以及相關(guān)部門的環(huán)保責任清單，落實好“一崗雙責”。

2016年7月，省以下環(huán)保機構(gòu)垂直管理制度改革方案已通過中央全面深化改革領(lǐng)導小組的審議，預(yù)計很快會向社會發(fā)布（注：2016年9月22日中央中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》），這是推動中國的環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面非常重要的一個文件，是當前很多改革理念、思路、舉措的集合。比如要求“大環(huán)?！保鱾€相關(guān)部門環(huán)保責任要實行清單制。比如要求各級政府都要建立相關(guān)的生態(tài)環(huán)境議事協(xié)調(diào)機制，或者叫環(huán)保委員會，或者叫生態(tài)文明建設(shè)委員會，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進相關(guān)工作。比如新的督政監(jiān)察體系，原來中央的環(huán)保督察方案是“國家督省”，現(xiàn)在這個方案里是“省督市縣”，并且“省督市縣”在“國家督省”的方案下有進一步的強化。“國家督省”的工作模式主要就是定期督察巡視，而“省督市縣”不僅僅是定期督察巡視，還包括要求配備足夠的人力能夠?qū)崿F(xiàn)日常駐點監(jiān)察，把日常駐點監(jiān)察和定期督察形式結(jié)合起來，類似于現(xiàn)在紀檢和審計的做法。這套做法實施起來，一定能在推動相關(guān)的地方黨委政府及其部門有效落實環(huán)保責任、做好環(huán)保工作方面發(fā)揮巨大的作用。這套方案至少有12個亮點，12個創(chuàng)新之處，對未來工作的推進預(yù)計會發(fā)揮很大作用。后續(xù)環(huán)保部將會按照中央的部署，先試點，再鋪開。按照目前的計劃，試點到2017年6月底之前結(jié)束，全面改革要求在2018年6月底基本完成?！笆濉逼陂g環(huán)保系統(tǒng)有兩大目標任務(wù)，一大目標任務(wù)就是環(huán)境質(zhì)量改善的目標和任務(wù)，這是非常重要也是非常艱巨的；第二大目標任務(wù)是環(huán)境治理體系和環(huán)境治理能力現(xiàn)代化的構(gòu)建工作，其中的關(guān)鍵一點就是省以下環(huán)保機構(gòu)垂直管理制度改革，影響巨大，環(huán)保部現(xiàn)在也是作為重中之重在推進。

推動多元共治的第二方面，是推動建立和落實有利于資源節(jié)約和環(huán)境保護的經(jīng)濟政策和市場化手段，強化企業(yè)社會責任。最近中央審議通過并且正式印發(fā)的一份非常重要的文件，也就是《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導意見》，其在推動中國生態(tài)環(huán)境保護工作方面必將發(fā)揮重要的作用。這份文件提出了構(gòu)建綠色信貸、綠色保險、綠色證券和綠色基金，還有建立排污權(quán)交易和碳交易市場，通過經(jīng)濟政策、市場化的手段推動企業(yè)承擔社會責任，將外部成本內(nèi)部化。另外，現(xiàn)在全國人大常委會正在審議環(huán)境稅法，這是中國政府在推動環(huán)境保護方面制定和采取更多的經(jīng)濟政策方面非常重要的一部法律，并且是以環(huán)境稅法的方式來推動環(huán)境保護。

推動多元共治的第三個方面是進一步強化信息公開和公眾參與，通過這項工作切實保障社會公眾的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

總之，目前改革牽涉面很大，任務(wù)很重，在大力推進過程中。有些已經(jīng)有成果，已經(jīng)向社會發(fā)布，有些還在進行中。預(yù)計2017年研討會環(huán)保部將會有更多的成果向諸位報告。

注：此文是李干杰在2016年環(huán)境保護治理體系與治理能力研討會上的致辭稿，發(fā)表時略作刪減。