●課題組

學校公共安全的現(xiàn)狀與風險防控策略

●課題組

學校公共安全既是社會公共安全的重點，也是社會公共安全的薄弱點。學校公共安全關(guān)系的是未成年人，未成年人在安全事故中更容易出現(xiàn)死傷等人身及財產(chǎn)損失，牽動家庭和社會的關(guān)切。由此，要對學校公共安全高度重視，主動采取風險防控策略積極應對。

一、學校公共安全現(xiàn)狀：社會關(guān)注焦點，風險防控初具雛形

當前，學校公共安全已受到國家社會各方面的高度關(guān)注。同時，學校公共安全亟待引入風險防控機制，以實現(xiàn)“全方位”風險管理，促進“立體化”風險防范。

1.學校公共安全啟動法制化進程，法律法規(guī)逐步建立健全

隨著學校公共安全的法制化進程啟動，相關(guān)法律法規(guī)逐步建立健全。重點法律法規(guī)如表1所示。

2.針對學校公共安全的高危風險，專項政策得以跟進與整改

近年來，相關(guān)管理部門對學校公共安全問題給予充分重視，對多起突發(fā)的學校公共安全熱點事件及時跟進，出臺專項政策以跟進和整改高危風險，如表2所示。

3.緊急救助行業(yè)有所發(fā)展，一定程度促進學校公共安全的專業(yè)化

在學校公共安全事故的應急處置中，有緊急救助員或志愿者組成的救援生力軍，有效減少了人才損失，控制事故影響。近年來，隨著緊急救助行業(yè)的發(fā)展，學校公共安全的專業(yè)化水平有所提高，具體表現(xiàn)為以下兩個方面。

第一，緊急救助推動學校應急疏散演練。由于緊急救助員具有“制訂、演練應急預案”、“進行緊急救助員培訓教育活動”等職業(yè)技能，能夠在中小學幼兒園應急疏散演練中發(fā)揮重要作用，是推動學校應急疏散演練的重要力量。從2014年開始至今，北京市大興區(qū)持續(xù)開展教育系統(tǒng)“緊急救助員”培訓，全區(qū)各中小學、幼兒園、職高的安全保衛(wèi)干部參加，通過考核后可取得人力資源和社會保障部頒發(fā)的職業(yè)資格證書，這是全國教育系統(tǒng)第一例緊急救助員培訓。

第二，緊急救助促進學校公共安全教育。由于緊急救助員具有“進行緊急救助員培訓教育活動，普及自救互救知識和技能”等職業(yè)技能，能夠在中小學幼兒園公共安全教育中發(fā)揮重要作用，是促進學校公共安全教育的重要力量。北京市大興區(qū)教育系統(tǒng)“緊急救助員”培訓邀請專家，通過理論與實操相結(jié)合的方式，對緊急救助員基本技能進行講解和傳授，并安排傷員救治、疏散演練等大量實操訓練，每名學員根據(jù)角色安排參與，真正做到學以致用。

表1 學校公共安全法制化進程中的重點法律法規(guī)

表2 學校公共安全高危風險的專項政策

法律法規(guī)的逐步健全，專項政策的不斷跟進，緊急救助的技能強化，使得學校公共安全的風險防控體系初具雛形。當然，還需進一步創(chuàng)新。一方面，學校公共安全是個系統(tǒng)化的工程，包含風險評估（上游）、安全監(jiān)管（中游）、應急處置（下游），對此需引入內(nèi)部的風險防控機制，以實現(xiàn)“全方位”風險管理；另一方面，除學校管理人員和教職工外，學生家長、部分社會工作者及學生也是學校安全管理的主體，對此需引入外部的風險防控機制，促進“立體化”風險防范。

二、學校公共安全內(nèi)部風險防控策略：主動防范，實現(xiàn)科學管理

學校公共安全內(nèi)部風險防控，指的是在教育系統(tǒng)（包括教育主管部門和學校）的內(nèi)部建立風險防控機制，以實現(xiàn)主動防范、科學管理。其中，“人防”、“物防”、“技防”的建設是基礎，風險評估與預警機制是重點，責任管理和相應的能力建設機制是保障。

1.“人防”、“物防”、“技防”建設須加強，以提升學校公共安全基礎水平

學校公共安全的基礎是“人防”、“物防”、“技防”。隨著科技的發(fā)展，需不斷加強“人防”、“物防”、“技防”的建設，提升學校公共安全風險防控的基礎保障。

第一，加強學校公共安全的人力資源保障建設。例如：（1）建立健全學校內(nèi)部安全保衛(wèi)組織和制度，落實安全保衛(wèi)責任，聘請專業(yè)保安人員、安全協(xié)管員；（2）根據(jù)實際情況，學校組織教工治安聯(lián)防隊、護校隊、應急隊等；（3）學校視情況建立保衛(wèi)處（科、室），配備處（科、室）領導及專職保衛(wèi)干事，負責學校的安全教育、管理、培訓、內(nèi)部治安保衛(wèi)等工作。

第二，加強學校公共安全的物力資源保障建設。例如：（1）學校重點部位、重要區(qū)域、重點場所安裝防護欄、防盜門和照明設施，加固、加高校園圍墻，在校園內(nèi)配置消防、交通安全、食品衛(wèi)生等安全設施；（2）學校為保安人員裝備必要的執(zhí)勤、防護、抓捕等器械；（3）公路沿線學校，在學校門口的公路設置提示牌、減速帶、斑馬線、限速標識、人行橫道線等交通標識。

第三，加強學校公共安全的科學技術(shù)保障建設。例如：在校門、學生公寓、教工住宅、財務室、實驗室、教學樓、圖書館、食堂、倉庫、操場、樓道、重要出入口、周邊復雜路段等重點場所和重點部位安裝視頻監(jiān)控、防盜報警、消防報警、呼叫求助、門禁對講以及其它電子管理系統(tǒng)。

2.開展學校公共安全風險評估與預警，實現(xiàn)主動識別與提前干預

在加強“人防”、“物防”、“技防”保障的基礎上，還要開展對學校公共安全風險的主動識別與科學預警。北京市校園安全“主動防、科學管、立體化”體系（2011-2013）（以下簡稱“北京市校園安全體系”），在學校公共安全領域開展風險防控機制的創(chuàng)新實踐，構(gòu)建學校公共安全風險識別與預警機制，主動識別，科學防范。具體包括：（1）提高安全風險等級，引入學校公共安全風險評估機制；（2）用好“風險地圖”與“風險月歷”，對學校公共安全風險進行動態(tài)評估與預警。

第一，引入綜合風險評估機制，定期開展學校公共安全風險評估與預警。具體需做到三點：（1）提高學校公共安全風險等級，把學校公共安全作為高等級的風險來看待。學校公共安全屬于不能容忍的風險，發(fā)生即為中危以上等級的社會風險；學校出現(xiàn)人員傷亡的責任事故，則為高危風險。（2）改變風險評估與管理滯后的現(xiàn)狀，摒棄只關(guān)注死亡人數(shù)的單維指標，引入綜合指標進行風險等級評估。鑒于學校的風險特征，建議采取“死傷人數(shù)+社會影響程度”的風險評價指標，還要考慮精神損害、恐慌情緒、社會基本價值破壞程度等社會因素而綜合定級。（3）以學生為中心，即以學生活動路徑為導向進行風險評估，包括以教學活動為路線的風險評估、以學生生命和情感為中心的關(guān)聯(lián)風險評估、學生作為社會個體的內(nèi)在風險評估。

第二，“風險地圖”與“風險月歷”以風險的規(guī)律性特征為基礎，通過對學校風險演變?yōu)槲C事件的時間、地域、人群等要素的把握，總結(jié)風險演變?yōu)槲C事件的規(guī)律性特征，是學校公共安全風險防控的重要工具。學校通過“風險地圖”與“風險月歷”實現(xiàn)對風險的動態(tài)評估與預警，具體包括三點：（1）通過風險地圖與風險月歷總結(jié)風險要素，包括自然災害、校園安全事故、校園安全衛(wèi)生事件、校園暴力事件、心理問題引發(fā)的學生偏差行為、校園周邊環(huán)境管理不當?shù)?；?）采用經(jīng)驗判斷法和專家咨詢法，根據(jù)風險責任、人員傷亡、社會影響的程度，將風險要素劃分為高危風險、中危風險、低危風險三個風險等級，實現(xiàn)對校園安全風險的準確描述；（3）針對新增的風險要素及現(xiàn)有風險要素的變化，綜合分析校園安全風險的新形勢，以月報的方式定期發(fā)布校園“風險地圖”與“風險月歷”的更新情況，實現(xiàn)與時俱進的風險識別。

3.建立學校公共安全責任管理機制，并開展相應的能力建設

學校公共安全風險評估與預警，需要相應的責任落實和能力配備。對此，需建立學校公共安全責任管理機制，并開展相應的能力建設。北京市校園安全體系建立了學校公共安全責任管理機制和能力建設機制。具體包括：（1）縱橫結(jié)合的責任體系，消除風險責任空缺；（2）開展能力建設，確保有效開展學校公共安全風險防控工作。

第一，劃分不同風險責任主體的責任界限，形成縱橫結(jié)合的責任體系，消除風險責任空缺。教育系統(tǒng)內(nèi)部建立“權(quán)責明確、任務清晰、流程規(guī)范、管理分級、網(wǎng)格到底”的校園安全網(wǎng)格化管理機制，按照“橫向到邊抓覆蓋、縱向到底抓延伸”的“網(wǎng)格化”管理理念，形成縱橫結(jié)合的風險責任體系。（1）縱向構(gòu)建其垂直風險責任管理體系，建立一對一負責的管理機制。以區(qū)縣教育系統(tǒng)為例，具體表現(xiàn)為“區(qū)縣教委主任—分管安全書記—政保科科長—鎮(zhèn)教委辦主任—單位主要領導—分管安全領導—保衛(wèi)處負責人—年級主任—班主任—學生”的校園安全管理機制；（2）橫向加強扁平式風險責任管理，建立三級責任體系。還以區(qū)縣教育系統(tǒng)為例，區(qū)縣的教育系統(tǒng)安全工作監(jiān)管責任劃分為區(qū)教委、鎮(zhèn)教委辦、學校三個層面，實行分級管理。

第二，有針對性地開展不同責任主體的能力建設，確保風險責任的整體把握。（1）高層風險責任主體，包括教委等政府部門，需具備風險識別能力、研判預警能力、應急決策能力、應急處置能力、系統(tǒng)規(guī)劃能力和統(tǒng)一協(xié)調(diào)能力等；（2）中層風險責任主體，包括學校領導人員和管理人員，需具備風險預警能力、風險防范能力、應急決策能力、應急處置能力、屬地資源調(diào)配能力和信息傳達能力等；（3）基層風險責任主體，包括普通教職工與學生，需具備風險預警能力、風險防范能力、先期處理能力、報警能力和自救互救能力等。

三、學校公共安全外部風險防控策略：建立多方聯(lián)動，培育風險文化

學校公共安全外部風險防控，指的是在教育系統(tǒng)（包括教育主管部門和學校）以外延伸建設風險防控機制，其中，管理部門間橫向聯(lián)動體系是核心，社會力量的共同參與是重點，提升風險意識與技能、構(gòu)建風險文化是保障。

1.有效落實管理部門間的橫向聯(lián)動，構(gòu)建“立體化”風險防控體系

學校公共安全相關(guān)的管理部門建立橫向聯(lián)動體系，以建立“立體化”風險防控體系。具體包括：（1）構(gòu)建管理部門“橫到邊”風險責任網(wǎng)絡體系，明確風險責任的所有權(quán)，確保風險責任劃分上無空白；（2）開展部門間合作與聯(lián)動，定期舉行跨部門的聯(lián)系會議，并建立健全部門協(xié)調(diào)機制。北京市校園安全體系將教育、公安、司法、行政、建設、交通、文化、衛(wèi)生、工商、質(zhì)檢、新聞出版等部門的力量整合起來，以保障學生的健康和安全為核心，共擔責任，協(xié)同配合。見表3。

2.全面整合社會力量，構(gòu)建學校公共安全風險防控的群防群治格局

除學校管理人員和教職工外，學生家長、社會成員及學生也是學校安全管理的主體。學校、家庭和社會要共同承擔起學校公共安全風險防控的責任。對此，應整合學校公共安全風險防控的所有社會力量，構(gòu)建群防群治格局，開展風險外部合作。

以學生暴力事件為例。暴力事件頻發(fā)是社會、學校、家庭等復合因素聚合的結(jié)果。要解決該難題，須置于社會共治層面。第一，家庭應該承擔起相應的責任。在孩子剛剛表現(xiàn)出暴力行為時，父母要及時制止，同時引導孩子對憤怒等情緒的把控，并避免用暴力的方式解決孩子不聽話問題。第二，學校應建立健全相應的制度。一是開展相應的心理健康教育，讓學生在學習中明白欺凌的惡劣性質(zhì)；二是通過設置競技類體育課程等手段，使學生的負面情緒得以合理宣泄；三是改變只重成績的評價體系，消除差生歧視。第三，社會應發(fā)揮相應的作用。彌補社會組織介入?yún)T乏的問題，建立起學校、家長、社會協(xié)同式的社會欺凌“預警—通報—干預”機制，將反社會欺凌納入青少年常識教育系列。

3.提升多主體的風險意識與技能，培育學校公共安全的風險文化

學校公共安全的橫向聯(lián)動及群防群治機制，為外部風險防控提供資源，對此還需提升學校公共安全中各主體的風險意識與技能，培育風險文化。

第一，提升學校公共安全中各主體的風險意識。（1）風險聯(lián)動防控的意識。相關(guān)管理部門需提升風險意識，及時開展聯(lián)動，聯(lián)合消除安全隱患；（2）風險隱患排查的習慣。政府相關(guān)部門和學校管理人員等主體，需要針對日常各項教育教學和管理事務，排查其可能存在的風險；（3）風險技能學習的意識。學校公共安全中各主體均要形成風險應對的自覺學習和主動演練的習慣。

表3 學校公共安全風險外部防控中的管理部門橫向聯(lián)動體系

第二，提升學校公共安全中各主體的風險技能。（1）應急技能多元化。全面提升學校教職人員和學生多元化的應急能力，尤其是現(xiàn)場“第一反應人”的現(xiàn)場干預、安全員看護等應急技能的學習；（2）技能培訓精細化。分別針對主體的多元化需求，采取安全教育宣傳、安全教育課程、安全演練等多種培訓方式，以精細化的培訓管理保障全元化的技能提升；（3）合格資質(zhì)職業(yè)化。培養(yǎng)一批具備合格的緊急救助資質(zhì)的緊急救助員，作為應急救援的專業(yè)力量。

學校公共安全作為社會公共安全的“窗口”和現(xiàn)階段的相對“薄弱環(huán)節(jié)”，亟需國家和社會予以更多的關(guān)注，并采取風險防控策略，一方面，加強內(nèi)部風險防控，實現(xiàn)主動防范，科學管理；另一方面，開展外部風險防控，建立多方聯(lián)動，培育風險文化，最終有效防控學校公共安全風險。

（中國人民大學危機管理研究中心與中國行為法學會新聞輿論監(jiān)督行為研究會聯(lián)合課題組，執(zhí)筆人：唐鈞、龔琬嵐）

注：本文系中央政法委委托課題“社會公共安全風險防控機制研究”（政法研2016-11號）的研究成果。