李鳳珍，李　郇，陳　樂

(中山大學(xué)　地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院，廣東　廣州　510275)

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廣州市土地財(cái)政依賴度研究
——基于2000—2010年數(shù)據(jù)的分析

李鳳珍，李郇，陳樂

(中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院，廣東廣州510275)

2000年以來，中國土地財(cái)政收入出現(xiàn)高速增長，地方政府對土地財(cái)政的依賴度越來越高，這對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。研究以廣州為對象，考察其在土地財(cái)政興旺的十年間對土地財(cái)政的依賴程度及其原因。研究表明，廣州市政府以2004年申辦亞運(yùn)會成功為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，開始高度依賴于土地出讓收入，所得資金多用于城市重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2005年，廣州市政府由被動依賴土地財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃幼非笸恋刎?cái)政收入，其主要原因是政治與經(jīng)濟(jì)的雙重激勵。為推動城市可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)制定更為合理的政策，使土地引資的負(fù)面影響降到最低；應(yīng)重新審視城市規(guī)劃的角色定位，使其回歸價(jià)值理性。

土地財(cái)政；廣州市；亞運(yùn)會；財(cái)政收入

一、問題的提出

在西方，充分市場化的地租凸顯了土地的價(jià)值及其收益在城市發(fā)展過程中的核心作用。學(xué)者們通常把土地政策與土地開發(fā)放在首位，認(rèn)為它們才是直接作用于城市空間的關(guān)鍵因素。[1][2]在經(jīng)歷轉(zhuǎn)型的中國，地租問題由于社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的特殊設(shè)計(jì)，轉(zhuǎn)化成為了“土地財(cái)政”的議題，并已深刻影響了我國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市發(fā)展。從內(nèi)涵上看，土地財(cái)政可被理解為一種對土地資源高度依賴、土地相關(guān)財(cái)政收支占政府總收支比重較高的財(cái)政運(yùn)行形態(tài)。它可抽象為以政府為主體、圍繞土地所進(jìn)行的財(cái)政收支活動和利益分配關(guān)系，包括政府與土地相關(guān)的租稅費(fèi)組織、土地財(cái)政收入分配及相應(yīng)的支出安排。[3]

自學(xué)者們開始關(guān)注土地財(cái)政問題以來，對其帶來的問題和負(fù)面效益的討論遠(yuǎn)多于正面效益。許多學(xué)者認(rèn)為，地方政府過度依賴土地財(cái)政的發(fā)展模式導(dǎo)致了土地資源的浪費(fèi)、抑制了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，存在著很大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，土地出讓收入呈現(xiàn)倒“U”形發(fā)展軌跡，存在財(cái)政收入增長不可持續(xù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。[3]此外，地方政府過度重視建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)，不僅容易衍生財(cái)政金融危機(jī)，而且造成地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的畸形化、低端化，成為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的“高墻”，致使中國被迫走上“非包容性發(fā)展”的道路。以地謀發(fā)展的模式會導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、加大中央銀行金融風(fēng)險(xiǎn)、放大宏觀經(jīng)濟(jì)波動等經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。[4]

圖1.1992—2010年土地財(cái)政收入總額和增長率情況①

然而事實(shí)上，土地財(cái)政對地方經(jīng)濟(jì)的增長具有雙面性。以中國土地財(cái)政為對象的研究表明，地方政府土地財(cái)政對城市化、區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演變和區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長都有顯著的激勵作用。[4]土地財(cái)政是中國城市化啟動的關(guān)鍵制度，對于城市化原始資本的積累起到了重要的作用。沒有“土地財(cái)政”，今天中國經(jīng)濟(jì)的很多問題就不會出現(xiàn)，但同樣，也不會有今天中國城市化的高速發(fā)展。[5]土地財(cái)政在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)增長中扮演重要的角色，土地已成為高速工業(yè)化和快速城市化的助推器，成為撬動銀行資金、城市基礎(chǔ)設(shè)施及房地產(chǎn)投融資的重要工具。[4]因此，土地財(cái)政這種模式是否可行，不在于它本身，而在于土地財(cái)政收入資金如何使用。近年來，國內(nèi)學(xué)界對土地財(cái)政的關(guān)注重點(diǎn)已轉(zhuǎn)向如何推動地方政府土地財(cái)政收入的轉(zhuǎn)型上，強(qiáng)調(diào)從完善體制、開辟財(cái)源等方面著手，采取有效措施，以期解決土地財(cái)政所造成的問題，壯大地方財(cái)力，規(guī)避地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。[6][7][8]

關(guān)于廣州市的土地財(cái)政問題，前人的研究多集中在1992—1999年這一時(shí)間段，由于年代局限，其主要以低速發(fā)展階段的土地財(cái)政為研究對象，2000年以后，隨著土地使用制度和住房制度等制度背景的改變，廣州市的土地財(cái)政進(jìn)入高速增長期，發(fā)生了新變化。那么，這期間廣州市政府對土地財(cái)政的依賴程度究竟有多深？其背后的原因是什么？本文將通過對2000—2010年十年期間的廣州土地財(cái)政數(shù)據(jù)的整理和估算，重點(diǎn)關(guān)注如下問題：首先，從廣州市土地財(cái)政的總額、結(jié)構(gòu)等特征入手，對廣州市土地財(cái)政的現(xiàn)狀進(jìn)行剖析；其次，從廣州市政府的財(cái)政收支對土地財(cái)政收入的依賴程度等入手，來分析中國地方基層政府的財(cái)力困境、城市建設(shè)資金投入與土地財(cái)政行為的關(guān)聯(lián)，進(jìn)而尋求廣州市政府的財(cái)政收支對土地財(cái)政收入存在依賴的主要原因。

二、廣州市土地財(cái)政收入的特征分析

土地財(cái)政收入按其組織方式分為租、稅、費(fèi)三部分，其中“租”即土地出讓收入，“稅”是指與土地和房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)的直接或間接稅收收入，“費(fèi)”是指與土地和房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)的收費(fèi)收入。[9]由于很多收費(fèi)未公開或處于半公開狀態(tài)，我們無法獲取具有研究價(jià)值的連續(xù)年份的數(shù)據(jù)。因此，我們通過進(jìn)一步對獲取的二手?jǐn)?shù)據(jù)進(jìn)行比對，選取最能反映該土地財(cái)政收入的“租”和“稅”作為考察廣州市土地財(cái)政狀況的統(tǒng)計(jì)口徑。

改革開放前，廣州的非農(nóng)建設(shè)用地基本實(shí)行國家征用、統(tǒng)一劃撥、無償、無期使用的政策，導(dǎo)致城市土地資源未能得到合理利用。20世紀(jì)80年代起，廣州土地開始進(jìn)入有償使用時(shí)期，最初主要采用實(shí)物地價(jià)方式，即用地單位向政府有關(guān)部門提供供水、供電、道路、排水、排污等基礎(chǔ)設(shè)施和建筑物作為使用土地的補(bǔ)償。1984年廣州市率先頒布《廣州市土地有償使用管理辦法》，正式開展土地使用制度改革，除繼續(xù)實(shí)行實(shí)物地價(jià)外，也開始征收土地使用費(fèi)。該《辦法》成為我國最早的有關(guān)國有土地有償使用的法規(guī)文件之一。1998年7月3日，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》發(fā)布，規(guī)定停止住房實(shí)物分配方式，我國開

表1.1992—2010年廣州市土地財(cái)政收入統(tǒng)計(jì)表④

始進(jìn)入住房分配貨幣化時(shí)代。土地使用制度和住房制度的改革，對廣州房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了積極的推動作用，同時(shí)也使得土地使用權(quán)的市場價(jià)值在2000年之后得到體現(xiàn)，廣州市的土地財(cái)政由此走向興旺。從土地財(cái)政收入的總量、結(jié)構(gòu)等特征來看，廣州市土地財(cái)政收入經(jīng)歷了1992—1999年的緩慢增長階段、2000—2004年的加低速穩(wěn)步增長階段和2005—2010年的快速波動增長階段(見圖1、表1)。

第一階段：1992—1999年緩慢增長階段。這一階段廣州的土地財(cái)政收入總額為294.63 億元，年均總額為40億元，年均增長22.44%，由于基數(shù)較小，總額緩慢增長。這一階段的土地出讓收入比重一直在下降，而土地稅收收入一直在上升。從整個(gè)階段的土地出讓收入和土地稅收收入占土地財(cái)政收入總額的比重來看，土地出讓收入占比(49%)和土地稅收收入(51%)占比基本持平。1992—1999年廣州的土地財(cái)政收入總額為294.63 億元②，處于緩慢增長階段。1992年，廣州市開始全面實(shí)行土地有償有期使用制度，提出了取消協(xié)議出讓，統(tǒng)一實(shí)行公開招標(biāo)、拍賣的土地供應(yīng)制度變革構(gòu)想。但在1999年之前還是以協(xié)議出讓為主，公開出讓此時(shí)才剛剛起步。例如，1997—2000年間，廣州協(xié)議出讓的土地為73.48平方公里，占79.2%；行政劃撥的居住用地為18.57平方公里，占居住征地總量的20%；招標(biāo)、拍賣的只有0.72平方公里，僅占0.8%③。

第二階段：2000—2004年低速穩(wěn)步增長階段。2000年之后，隨著經(jīng)營性用地使用權(quán)的獲取從協(xié)議出讓逐步轉(zhuǎn)為公開出讓為主，廣州土地財(cái)政收入突破百億元，年均總額為150億元，年均增長19.25%，具有低速穩(wěn)步增長特征。此外，此時(shí)土地出讓收入占土地財(cái)政收入的比重在34%—48%之間，土地稅收收入占比在52%—66%之間，土地財(cái)政收入主要來自土地稅收收入。

第三階段：2005—2010年是快速波動增長階段。隨著房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，廣州土地財(cái)政開始走向興旺，這一階段的土地財(cái)政收入總量巨大，突破了200億元，年均總額為493億元，年均增長26.58%。廣州市土地財(cái)政收入總額為2960億元，超過了1992—2004年的總和，占到了從1992年土地出讓金制度確立以來土地財(cái)政收入總額的73.46%。但受宏觀經(jīng)濟(jì)影響，年度的土地財(cái)政收入數(shù)額有較大波動。例如，2008年受金融危機(jī)的影響，房地產(chǎn)市場受挫，土地市場萎靡，廣州市土地財(cái)政收入急劇下降，但從2009年開始，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，廣州市政府加大了推地力度，土地財(cái)政收入迅速回升，實(shí)現(xiàn)了2008—2010財(cái)政收入年均達(dá)31.69%的快速增長水平。由于土地出讓收入年度規(guī)模波動較大，所以土地出讓收入和土地稅收收入的比重變換也有較大的波動，但總體趨勢是土地出讓收入占比上升，土地稅收收入下降。通過土地財(cái)政收入的占比可知，土地出讓收入占比開始大幅上升，占69%的比重，與之相對，土地稅收收入占比下降為31%。這個(gè)階段的土地財(cái)政收入主要來源于土地出讓收入。

土地出讓收入會對土地財(cái)政收入的總體結(jié)構(gòu)產(chǎn)生決定性影響，通過分析發(fā)現(xiàn)，1999年和2004年是兩個(gè)重要的拐點(diǎn)。土地出讓收入占土地財(cái)政收入的比重在1992—1999年呈下降趨勢，由65%下降至33%。在2000—2004年期間，土地出讓收入占比在34%—42%之間，2004年底拐點(diǎn)出現(xiàn)，2006年開始呈上升趨勢，由2005年的40%上升到2009年58.68%的高峰；與之相對應(yīng)的是，土地稅收收入占土地財(cái)政收入的比重經(jīng)歷了由上升到下降的過程。1992—1999年間其占比由35%上升至65%，而2005年之后，土地出讓收入規(guī)模開始急速上升，土地稅收收入占土地財(cái)政收入的比重則開始下降(見圖2)。

圖2.1992—2010年土地財(cái)政收入的結(jié)構(gòu)變化

與20世紀(jì)90年代相比，2000年以后土地出讓收入占據(jù)了絕對地位，占土地財(cái)政總收入的45%，且有越來越大的趨勢；其次是土地間接稅收收入，約占34%；而土地直接收入約占21%。土地出讓收入的增長速度遠(yuǎn)高于土地稅收收入，且占土地財(cái)政收入的比重越來越大。土地的稅收收入雖然具有持續(xù)性，但對于地方政府來說，具有掌控難度大，征收成本高，不能在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)快速增長的缺點(diǎn)。因此，政府開始主動追求更易掌控的土地出讓收入。

三、廣州市政府財(cái)政收入與土地財(cái)政收入的關(guān)系

“土地財(cái)政”一詞最早是對“土地財(cái)政收入在地方財(cái)政收入中所占比重較高”現(xiàn)象的一種形象說法。因此，要了解廣州土地財(cái)政對政府土地經(jīng)營行為的真實(shí)影響，必須先理順土地財(cái)政收入與地方財(cái)政收入之間的關(guān)系。李紅衛(wèi)[10]對1992—1999年間廣州市土地收益占政府財(cái)政收入的比例作了研究，發(fā)現(xiàn)從1992年到1999 年，其比例呈不斷上升趨勢。雖然其以土地財(cái)政緩慢增長階段為研究對象、且統(tǒng)計(jì)口徑并不完善，但這也充分說明廣州市政府的財(cái)政收入一直有依賴土地財(cái)政的歷史傳統(tǒng)，土地財(cái)政收入在廣州市政府的收入中具有重要地位。通過上文對廣州市財(cái)政收入特征的研究可知，2000年之后廣州市的土地財(cái)政收入出現(xiàn)了新的變化，那么，此時(shí)地方財(cái)政收入與土地財(cái)政之間存在怎樣的關(guān)系呢？這種關(guān)系又會對城市政府土地經(jīng)營行為產(chǎn)生什么影響？以下我們圍繞這兩個(gè)問題進(jìn)行進(jìn)一步研究。

本文將如下四個(gè)指標(biāo)作為研究廣州市土地財(cái)政收入依賴程度的解釋變量。分別是：土地財(cái)政收入/地方政府收入、土地出讓收入/地方政府收入、土地稅收收入/一般預(yù)算內(nèi)收入、土地出讓收入/城市建設(shè)固定資產(chǎn)投資比。

(一)廣州市政府財(cái)政收入高度依賴于土地財(cái)政收入。

2000年以后，廣州市土地財(cái)政進(jìn)入快速增長，土地財(cái)政收入總額達(dá)3711億元，從2000年的105.63億元漲至2010年的722.78億元，增長了6.8倍。2000—2010年期間，廣州市累計(jì)土地財(cái)政收入占累計(jì)地方財(cái)政收入的比重為53.27%，年均增長2.1個(gè)百分點(diǎn)。2000年廣州市土地財(cái)政收入占到了地方財(cái)政收入的41.13%，2005年之后土地財(cái)政收入占廣州財(cái)政收入的比重已超過50%(除2008年金融危機(jī)影響導(dǎo)致比重下降為41.9%外)，在2009年甚至高達(dá)73.74%。此外，土地財(cái)政占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重從4.24%，上升并穩(wěn)定在6.5%左右(見表2)。

通過進(jìn)一步將土地財(cái)政收入細(xì)分為土地出讓收入和土地稅收收入，我們發(fā)現(xiàn)，廣州對土地稅收收入的依賴略大于土地出讓收入，土地稅收收入的比重在23.7%—32.7%的區(qū)間，且比重略有增長，比較穩(wěn)定，說明房地產(chǎn)業(yè)已成為廣州的支柱產(chǎn)業(yè)。但廣州市政府對土地出讓收入的依賴越來越強(qiáng)，從2010年的14.4%上升到25%左右，受房地產(chǎn)宏觀市場的影響產(chǎn)生較大波動，如在2008年受金融危機(jī)的影響僅占9.3%，而在2009年房地產(chǎn)市場高潮期急速上升到43.3%(見表3)。

表2.2000—2010年廣州市財(cái)政收入對土地財(cái)政依賴程度⑤

表3.2000—2010年廣州各類土地財(cái)政收入及其占地方財(cái)政收入的比重⑥

在一般預(yù)算收入對土地稅收收入的依賴方面，土地稅收收入占一般預(yù)算收入的比重超過了30%，并在后期穩(wěn)定在45%左右，對土地間接稅收的依賴高于土地直接稅收收入。這說明廣州市政府預(yù)算內(nèi)收入對房地產(chǎn)和建筑業(yè)產(chǎn)生的土地收益依賴度非常高(見表4)。

表4.2000—2010年廣州土地稅收收入占一般預(yù)算收入的比重⑦

(二)2004年后廣州市土地財(cái)政收入增長速度遠(yuǎn)快于預(yù)算內(nèi)財(cái)政缺口。

從時(shí)間上看，預(yù)算內(nèi)財(cái)政缺口與土地出讓收入具有共同的時(shí)間趨勢，兩者都隨時(shí)間的增長而

圖3.1999—2012年廣州市預(yù)算內(nèi)財(cái)政缺口與土地出讓收入

增長，但在規(guī)模上卻沒有緊密的相關(guān)性，預(yù)算內(nèi)財(cái)政缺口只能在一定時(shí)間段內(nèi)解釋土地財(cái)政的增長。從規(guī)模上看，2004年之前，廣州市政府雖然通過2002年的所得稅改革使得地方財(cái)政赤字規(guī)模加大了，但土地出讓收入規(guī)模卻沒有大幅度上升；2004—2010年間預(yù)算內(nèi)的財(cái)政缺口并沒有發(fā)生較大增長，而土地出讓收入?yún)s有了迅猛增長(見圖3、表5)。

有可能的解釋之一是2004年廣州申辦亞運(yùn)會成功，政府需要大量的土地出讓收入用于支撐大規(guī)模的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)。出于舉辦亞運(yùn)會所需的城建資金壓力，廣州出現(xiàn)了主動追求土地財(cái)政收入的行為。而相較于土地稅收收入，政府能更靈活地控制土地出讓收入的規(guī)模。因此，可以看到，2008年雖然受金融危機(jī)的影響土地出讓收入出現(xiàn)大幅度下滑，但2009年經(jīng)濟(jì)形勢好轉(zhuǎn)之后，立刻大幅度上升。

表5.1999—2012年廣州地方財(cái)政收支與財(cái)政盈余/赤字(單位：億元)⑧

2010年之后，廣州市政府開始進(jìn)入還債期，但由于“三舊”改造政策的利好，使得開發(fā)商偏好于“三舊”改造項(xiàng)目的運(yùn)作，通過協(xié)議出讓的方式來獲取土地，沖擊了政府的土地出讓市場，所以2011年和2012年的土地出讓收入出現(xiàn)下滑。但廣州市政府卻急需通過土地出讓收入來償還亞運(yùn)會籌備期間產(chǎn)生的負(fù)債。因此，2012年底廣州市政府開始收緊“三舊”改造政策的適用范圍，于2012年6月頒布了《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的補(bǔ)充意見》(穗府2010[20] 號文)，規(guī)定了“三舊”改造舊廠房用地實(shí)行“應(yīng)儲盡儲”的原則，鼓勵“城中村”改造項(xiàng)目通過土地公開出讓進(jìn)行招商融資。在實(shí)際工作中，基本上停止了城中村“自主改造”項(xiàng)目的審批工作，僅對國企企業(yè)地塊改造的規(guī)劃設(shè)計(jì)有政策優(yōu)惠。

為了明確亞運(yùn)會籌辦對廣州市政府行為的影響，筆者專門對籌辦期間6年(2005—2010)以及籌辦前6年(1999—2004)的廣州市政府財(cái)政收入對土地財(cái)政收入的依賴程度進(jìn)行了進(jìn)一步的分析。亞運(yùn)會籌辦期間廣州市累計(jì)土地財(cái)政收入占累計(jì)財(cái)政收入的比重為56%，比1999—2004年增加了12個(gè)百分點(diǎn)，其中9.5個(gè)百分點(diǎn)是由土地出讓收入貢獻(xiàn)的，僅有2.3個(gè)百分點(diǎn)是由于土地稅收收入的增加(見表6)。

表6.1999—2010年亞運(yùn)會籌辦前后廣州土地財(cái)政收入及其占地方財(cái)政收入比重的變化

四、結(jié)論及啟示

通過對2000—2010年廣州市土地財(cái)政收入的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、發(fā)展階段等特征及廣州市財(cái)政收支對土地財(cái)政收入的依賴程度的分析可知，與20世紀(jì)90年代相比，2000年以后土地出讓收入占據(jù)了絕對地位，且有越來越大的趨勢。土地出讓收入的增長速度遠(yuǎn)高于土地稅收收入，且在土地財(cái)政收入中的比重越來越大。土地的稅收收入雖然具有持續(xù)性，但對于地方政府來說其掌控難度大，征收成本高，不能在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)快速增長。因此，政府開始主動追求更易掌控的土地出讓收入。

雖然廣州市預(yù)算內(nèi)財(cái)政缺口與土地出讓收入有著隨時(shí)間的增長而增長的趨勢，但在規(guī)模上卻沒有緊密的相關(guān)性，因此，預(yù)算內(nèi)財(cái)政缺口只能在一定時(shí)間段內(nèi)解釋土地財(cái)政的增長。而城市建設(shè)固定資產(chǎn)投資與土地出讓收入無論在規(guī)模上還是在增長速度上都具有更高的相關(guān)性，特別是在2005—2010年亞運(yùn)會籌辦期間，城市固定資產(chǎn)和土地出讓收入在規(guī)模和增長速度上較之前有了很大的提高，土地出讓收入占城市建設(shè)固定資產(chǎn)投資的比重上升到了71.67%。由此可以初步判斷，2005年以后廣州市政府具有獲取更多土地出讓收益的沖動。而2005—2010年期間，廣州市地方政府追求土地出讓收入并不僅僅是為了彌補(bǔ)預(yù)算內(nèi)財(cái)政缺口，更主要的是尋求資金用于亞運(yùn)期間的城市建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)政治和經(jīng)濟(jì)的雙重目標(biāo)。

在土地出讓收入的激勵下，地方政府推動了城市的外延擴(kuò)張。為了在激烈的競爭中不落后于他人，土地經(jīng)營成為地方政府進(jìn)行競爭發(fā)展的重要手段。通過賣地可以帶來大量的土地財(cái)政收入以用于城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而獲得城市地位的提升、區(qū)域經(jīng)濟(jì)的增長和城市空間的發(fā)展等正面影響。但同時(shí)，也可能帶來過度依賴土地出讓收入、城市建設(shè)用地的蔓延式擴(kuò)張、耕地銳減、城市政府負(fù)債率高企和金融危機(jī)，以及財(cái)富分配不公帶來的一系列社會問題等。作為土地一級市場的土地資源唯一供給者，城市政府是土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)與提升的主導(dǎo)者。土地經(jīng)營行為的效應(yīng)取決于城市政府對土地的利益訴求。而在當(dāng)前的官員考核體制中，中央對地方官員的晉升標(biāo)準(zhǔn)由過去的以政治表現(xiàn)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟(jì)績效為主，在這種政績觀下，地方官員為了得到政治晉升等收益，必須致力于轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長，進(jìn)而導(dǎo)致了“為增長而競爭”的負(fù)面效應(yīng)。

筆者認(rèn)為，有關(guān)土地財(cái)政的正面和負(fù)面效應(yīng)之爭的關(guān)鍵在于收益怎么分配和使用。當(dāng)前，土地財(cái)政作為城市化的原始積累資金，主要用于城市建設(shè)，而不是用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生建設(shè)和支農(nóng)類項(xiàng)目。筆者并不否定城市政府將土地收益用于城市建設(shè)的行為，但當(dāng)前的土地財(cái)政和土地經(jīng)營模式帶來了城市人力資本上漲和土地租金過高的結(jié)果，會抑制產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，我們認(rèn)為，首先，應(yīng)提倡依靠土地稅收收入的可持續(xù)發(fā)展模式，在對土地的招商引資功能進(jìn)行充分肯定的同時(shí)，應(yīng)制定更為合理的政策，如設(shè)置協(xié)議出讓或行政劃撥方式獲得產(chǎn)業(yè)用地的退出和回收制度等，使得土地引資的負(fù)面影響降到最低。其次，對于土地出讓收入的使用還應(yīng)增加產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支出項(xiàng)目。再次，當(dāng)前在土地財(cái)政發(fā)展模式的驅(qū)動下，地方政府的城市規(guī)劃行為存在工具理性偏向，應(yīng)重新審視城市規(guī)劃的角色定位，使其回歸到價(jià)值理性上來。這要求我們更加注重社會財(cái)富的公平、注重舊城保護(hù)、城市福利、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、提升基礎(chǔ)設(shè)施使用效率，以及保護(hù)生態(tài)環(huán)境等多元目標(biāo)。

注釋：

① 數(shù)據(jù)來源：《廣東地稅年鑒》、《廣東財(cái)政年鑒》、《廣州市統(tǒng)計(jì)年鑒》、《廣州地稅收入十年鑒(1996—2005)》。

② 數(shù)據(jù)來源：李紅衛(wèi).廣州市政府城市土地經(jīng)營狀況的分析與思考[J].城市規(guī)劃匯刊，2002,(3).

③ 根據(jù)《廣州市房地產(chǎn)年鑒2001》整理得出。

④ 1992—1999年主要統(tǒng)計(jì)了土地出讓收入、土地使用稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育附加費(fèi)、契稅、房產(chǎn)稅，以及房地產(chǎn)業(yè)和建筑行業(yè)的營業(yè)稅收。2000—2010年的統(tǒng)計(jì)口徑進(jìn)行了擴(kuò)展，包括：直接稅收的耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、契稅和房產(chǎn)稅共5個(gè)稅種，間接稅收統(tǒng)計(jì)了包括建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、印花稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、車輛購置稅和其他共8個(gè)稅種，以及土地出讓收入。數(shù)據(jù)來源為：1.1992—1999年的城市維護(hù)建設(shè)稅、土地使用稅、土地出讓金、契稅、房地產(chǎn)業(yè)營業(yè)稅、房產(chǎn)稅來源：李紅衛(wèi).廣州市政府城市土地經(jīng)營狀況的分析與思考[J].城市規(guī)劃匯刊,2002,(3)；2.建筑業(yè)營業(yè)稅根據(jù)2000年建筑行業(yè)稅收占土地間接稅的比重和額度來確定。3.2000—2010年數(shù)據(jù)來源于《廣州市統(tǒng)計(jì)年鑒》、《廣東地稅年鑒》、《廣東財(cái)政年鑒》和《廣州地稅收入十年鑒(1996—2005)》。

⑤ 數(shù)據(jù)來源：《廣州統(tǒng)計(jì)年鑒》。

⑥ 數(shù)據(jù)來源：土地出讓收入數(shù)據(jù)來源于《廣州統(tǒng)計(jì)年鑒》，土地直接稅收入根據(jù)《廣東地稅年鑒》和《廣東財(cái)政年鑒》計(jì)算，土地間接稅收入根據(jù)《廣東地稅年鑒》和《廣州地稅收入十年鑒(1996—2005)》得出；地方財(cái)政收入數(shù)據(jù)均來源于《廣州統(tǒng)計(jì)年鑒》。

⑦ 數(shù)據(jù)來源：《廣州統(tǒng)計(jì)年鑒》。

⑧ 數(shù)據(jù)來源于《廣州統(tǒng)計(jì)年鑒》；財(cái)政盈余(赤字)等于“一般預(yù)算收入”項(xiàng)減去“一般預(yù)算支出”項(xiàng)。

[1] Healey, P. and Barrett, S. M. Structure and Agency in Land and Property Development Processes: Some Ideas for Research [J]. Urban Studies, 1990, (1).

[2] Healey P. Models of the Development Process: A Review [J]. Journal of Property Research, 1991, (3).

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[10] 李紅衛(wèi).廣州市政府城市土地經(jīng)營狀況的分析與思考[J].城市規(guī)劃匯刊，2002，(3).

責(zé)任編輯：王升平

2016—05—06

李鳳珍(1982—)，女，湖南郴州人，中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院博士生，主要研究方向?yàn)槌鞘薪?jīng)濟(jì)、土地財(cái)政、城鄉(xiāng)規(guī)劃；李郇(1964—)，男，江西南昌人，中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)槌鞘薪?jīng)濟(jì)、城市規(guī)劃；陳樂(1987—)，男，陜西渭南人，中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院博士生，主要研究方向?yàn)槌鞘薪?jīng)濟(jì)、地理經(jīng)濟(jì)。

F810.7

A

1008—4533(2016)05—0017—08

10.13975/j.cnki.gdxz.2016.05.003