烏吉斯古楞

在我國(guó)，內(nèi)蒙古天然草原畝數(shù)占全國(guó)天然草原畝數(shù)的五分之一，與其他省區(qū)相比，比重極大，自然成為我國(guó)草原面積之首。內(nèi)蒙古有著得天獨(dú)厚的地理優(yōu)勢(shì)，為畜牧業(yè)的發(fā)展提供最優(yōu)的物質(zhì)基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)下，內(nèi)蒙古草原成為我國(guó)北疆生態(tài)防線也是毋庸置疑的事情。草原資源在我國(guó)陸地生態(tài)系統(tǒng)中起著重要的作用，不僅拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，更是保護(hù)生態(tài)資源、促進(jìn)草原文化發(fā)展的重要保障。另一方面，牧民離不開草原，更離不開他們賴以生存的畜牧業(yè)。要想維護(hù)草原生態(tài)完整，就必須發(fā)展草原畜牧業(yè)并堅(jiān)持草原生態(tài)保護(hù)。近10年來(lái)存在著氣候、人為等因素，導(dǎo)致植被嚴(yán)重破壞。不斷惡化的草原環(huán)境問(wèn)題引起了國(guó)家和社會(huì)的高度關(guān)注，因此如何調(diào)節(jié)畜牧業(yè)發(fā)展與草原生態(tài)的矛盾、處理好草原生態(tài)保護(hù)與牧民經(jīng)濟(jì)收益的矛盾，是畜牧工作者面臨的首要任務(wù)。

一、內(nèi)蒙古草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制實(shí)施的現(xiàn)狀

20世紀(jì)90年代是草原生態(tài)保護(hù)機(jī)制實(shí)施的分水嶺，在此之前草原生態(tài)保護(hù)是被人們忽視的階段。20世紀(jì)90年代以后，草原沙化問(wèn)題逐漸暴露，迫于環(huán)境壓力，草原生態(tài)保護(hù)被提上了日程，一系列保護(hù)生態(tài)的政策由此出臺(tái)。

內(nèi)蒙古自治區(qū)“十一五”期間，加強(qiáng)了禁牧、休牧、劃區(qū)輪牧和草畜平衡制度的落實(shí)力度，2010年全區(qū)禁牧、休牧、劃區(qū)輪牧面積達(dá)共達(dá)到78069.39萬(wàn)畝，全區(qū)33個(gè)牧業(yè)旗縣實(shí)施了草地生產(chǎn)力和草畜平衡動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)管理。2011年開始，國(guó)家對(duì)包括內(nèi)蒙古在內(nèi)的8個(gè)主要草原牧區(qū)實(shí)施了草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?，中央?cái)政計(jì)劃每年投入134億元，主要用于補(bǔ)助草原禁牧、休牧、草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)等。這是繼風(fēng)沙源以及退牧還草工程后，國(guó)家做出的又一保護(hù)草原生態(tài)的重大決策。到2015年為止，內(nèi)蒙古自治區(qū)已經(jīng)全面實(shí)行了保護(hù)草原一系列機(jī)制，并取得了顯著性的效果。

二、內(nèi)蒙古草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制中存在的問(wèn)題

盡管內(nèi)蒙古生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制取得了積極成效，但在政策實(shí)行當(dāng)中還存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于單一化、補(bǔ)償主體不全面、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低、法律法規(guī)不完善、草原監(jiān)管力度不足等問(wèn)題。

（一）補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)單一

自治區(qū)政府從實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)開始，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基本采用了“一刀切”的做法，雖然各級(jí)政府對(duì)部分地區(qū)補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)作了一些改變，但與整個(gè)內(nèi)蒙古千差萬(wàn)別的草原環(huán)境、各地降水量、人口密度差異極大的狀況相比，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于單一化。內(nèi)蒙古草原異質(zhì)性突出，草原類型分為草甸草原、典型草原、荒漠草原、沙化荒漠草原和荒漠區(qū)等5種，各種類型草原的退化程度也各不相同。沒(méi)有因地制宜制定的生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致草原各地區(qū)之間得到的生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)存在較大的差距，補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)的單一化與補(bǔ)獎(jiǎng)對(duì)象不同的矛盾將使不同草原地區(qū)之間生態(tài)服務(wù)供需矛盾更加突出，不能滿足各地區(qū)生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。

（二）補(bǔ)獎(jiǎng)主體不全

草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t是：生態(tài)環(huán)境的收益者向生態(tài)環(huán)境的受害者進(jìn)行補(bǔ)償；生態(tài)環(huán)境的破壞者向保護(hù)者進(jìn)行補(bǔ)償，因此，草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w應(yīng)為生態(tài)環(huán)境的受益者和破壞者。但目前在內(nèi)蒙古草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施中，主要的補(bǔ)償主體還是國(guó)家和政府，具體說(shuō)是中央、自治區(qū)及各盟市政府，用生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｍ?xiàng)資金支持。而作為草原生態(tài)環(huán)境的受益者在這過(guò)程中并沒(méi)有承擔(dān)任何的責(zé)任。例如，北京、天津等核心地區(qū)享受了草原生態(tài)治理的收獲，卻沒(méi)有給予生態(tài)補(bǔ)償。我國(guó)從1949年開始內(nèi)蒙古草原牧區(qū)為了國(guó)家的建設(shè)，特別是發(fā)達(dá)地區(qū)的建設(shè)，開發(fā)了大面積的草地資源和礦產(chǎn)資源，造成了嚴(yán)重的生態(tài)破壞，按照誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，草原生態(tài)環(huán)境的破壞者理應(yīng)擔(dān)負(fù)相應(yīng)的補(bǔ)償責(zé)任，而不能只認(rèn)為當(dāng)前生活在草原牧區(qū)的牧民是破壞者和受益者。補(bǔ)償主體不全面造成補(bǔ)償資金的募集范圍過(guò)窄，導(dǎo)致補(bǔ)償資金數(shù)量有限，影響補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制的效果。

（三）補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)較低

雖然草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩膶?shí)施取得了明顯的效果，但現(xiàn)行的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較低，不利于激發(fā)牧民保護(hù)草原的積極性。以錫林郭勒盟周邊草蓄平衡區(qū)為例，按草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咭?guī)定，該地區(qū)草蓄平衡面積為90.2720萬(wàn)畝，涉及牧戶160戶，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是1. 71元/畝，養(yǎng)蓄標(biāo)準(zhǔn)60畝/羊。每戶平均草場(chǎng)面積為5642畝，養(yǎng)羊94只，獲得生態(tài)補(bǔ)貼為9647元，據(jù)實(shí)地調(diào)查，該地區(qū)每戶實(shí)際養(yǎng)羊?yàn)?20只。如果按照生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)卟菪笃胶鈪^(qū)規(guī)定，每戶牧民就要少養(yǎng)羊126只，以每只羊600元（現(xiàn)在市場(chǎng)價(jià)格）來(lái)計(jì)算，牧民至少損失75600元，顯然生態(tài)補(bǔ)貼遠(yuǎn)低于牧民的自主生產(chǎn)收入。另一方面，以我國(guó)物價(jià)水平為參照，未對(duì)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)哌M(jìn)行調(diào)整，然而我國(guó)從2011年開始實(shí)施生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制以來(lái)，商品價(jià)格發(fā)生了較大的變化，降低了補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制中的補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)效果。

（四）法律落實(shí)不足

現(xiàn)階段的草原生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律法規(guī)尚且不健全，主要表現(xiàn)為立法不完善、立法體系較薄弱，政策制定也就無(wú)法到位。法律法規(guī)不完善并落后于生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的發(fā)展是內(nèi)蒙古草原生態(tài)保護(hù)面臨的難題。生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制項(xiàng)目實(shí)施更離不開管護(hù)和監(jiān)管，從內(nèi)蒙古自治區(qū)牧區(qū)監(jiān)管的實(shí)際情況來(lái)看，基層草原監(jiān)管隊(duì)伍力量相對(duì)薄弱，人員和經(jīng)費(fèi)短缺，給草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制的監(jiān)管帶來(lái)了一定的困難。嘎查級(jí)牧民管護(hù)員補(bǔ)貼少（每年4000元），且缺乏必要的裝備和標(biāo)識(shí)，導(dǎo)致管護(hù)員工作積極性不高，影響了補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制的效果。

三、完善內(nèi)蒙古草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制的對(duì)策建議

（一）建立資金支持機(jī)制

第一，加大中央及各級(jí)政府的財(cái)政投入，除考慮草蓄平衡外還要考慮牧民生活成本，應(yīng)盡快制定出臺(tái)后續(xù)配套政策，改善生態(tài)保護(hù)政策的單一性，進(jìn)一步健全牧區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生、最低生活、養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度，解決牧民就業(yè)、醫(yī)療等實(shí)際問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上提高牧民的勞動(dòng)技能水平。第二，利用信貸加大投入力度，降低牧民貸款條件，鼓勵(lì)用雙證（草牧場(chǎng)使用權(quán)證及草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證）進(jìn)行抵押，完善牧區(qū)金融體系，為牧民提供信貸服務(wù)，鼓勵(lì)牧民信貸，解決資金短缺問(wèn)題，提高牧民的生產(chǎn)積極性。

（二）健全補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制主體

同等的權(quán)利對(duì)應(yīng)同等的義務(wù)，稱之為公平。在實(shí)施生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制中，根據(jù)“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”的公平性原則，確定生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的潛在主體，包括政府、單位、組織、特定區(qū)域的群體和個(gè)人。以錫林郭勒盟草原生態(tài)建設(shè)的實(shí)際情況來(lái)說(shuō)，補(bǔ)償?shù)闹黧w應(yīng)該包括：受錫林郭勒盟草原生態(tài)環(huán)境影響的北京、天津等地區(qū)的政府、借生態(tài)環(huán)境資源發(fā)展的企業(yè)等，以此為原則確定內(nèi)蒙古自治區(qū)牧區(qū)生態(tài)補(bǔ)償主體。

（三）提高生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)

實(shí)際上草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制是一項(xiàng)很復(fù)雜的工作，要根據(jù)地區(qū)與牧民的生存和發(fā)展來(lái)考慮，一方面，根據(jù)畜牧業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格總體水平，適當(dāng)提高補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而使其成為一種既定機(jī)制，并建立長(zhǎng)效的生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制，每隔2-3年對(duì)補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。另一方面，考慮內(nèi)蒙古自治區(qū)東、中、西部地區(qū)的人口密度、草場(chǎng)面積等客觀因素出臺(tái)因地制宜的補(bǔ)獎(jiǎng)方案，讓補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制落實(shí)到位并對(duì)產(chǎn)業(yè)選擇及結(jié)構(gòu)調(diào)整給予鼓勵(lì)和幫助。

（四）完善法律制度建設(shè)

建立完善草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)的法律機(jī)制，包括：補(bǔ)獎(jiǎng)原則、主體、方式等，維護(hù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)權(quán)益，與此同時(shí)健全蘇木、嘎查等草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)專職人員，配足設(shè)備、落實(shí)經(jīng)費(fèi)，將補(bǔ)獎(jiǎng)制度與草蓄平衡相結(jié)合確保資金用到實(shí)處，保障草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)者和建設(shè)者的利益，使生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制逐步邁入法制化軌道，讓草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制邁上新的臺(tái)階。

基金項(xiàng)目：本文獲得內(nèi)蒙古自然科學(xué)基金項(xiàng)目“草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制績(jī)效評(píng)價(jià)與政策創(chuàng)新研究”（2016MSO713）的資助。

（作者單位：內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：代建明