劉美池
【摘 要】治理理論認(rèn)為在現(xiàn)代社區(qū)發(fā)展過(guò)程中,國(guó)家、社會(huì)組織、居民都應(yīng)發(fā)揮其主體作用,參與到社區(qū)治理的過(guò)程中。元治理理論作為治理理論的補(bǔ)充和完善,特別強(qiáng)調(diào)在發(fā)展中國(guó)家,政府應(yīng)在社區(qū)治理中起主導(dǎo)作用。我國(guó)社區(qū)治理主要面臨的問(wèn)題是居委會(huì)行政色彩濃厚和社區(qū)社會(huì)組織發(fā)育水平較低。解決這兩個(gè)問(wèn)題都要發(fā)揮街道辦事處的主導(dǎo)作用,因?yàn)橹挥薪值擂k積極主動(dòng)地理清與居委會(huì)的關(guān)系并向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移部分公共服務(wù)職能,社區(qū)治理才有可能實(shí)現(xiàn)。
【關(guān)鍵詞】元治理;街道辦;居委會(huì);社會(huì)組織
一、元治理理論
治理是學(xué)界普遍認(rèn)可的社區(qū)管理方式。它要求政府、社會(huì)組織及公民之間以合作、協(xié)商和對(duì)話(huà)而不是命令、控制的方式共同管理社區(qū)。雖然治理較統(tǒng)治更適用于現(xiàn)代社會(huì),但治理也存在失效問(wèn)題,因?yàn)樗^(guò)高地估計(jì)了市場(chǎng)和公民社會(huì)的作用。福山曾指出:“國(guó)家建構(gòu)也許比治理更重要,一個(gè)強(qiáng)有力的國(guó)家也許比自組織治理更重要,尤其對(duì)于廣大的第三世界國(guó)家而言?!敝卫硎е饕w現(xiàn)在目標(biāo)設(shè)定、信任維系和體制協(xié)調(diào)困難等諸多方面。
鑒于治理存在失敗的可能,學(xué)者提出了各種治理理論作為補(bǔ)充和發(fā)展,例如“健全的治理”、“善治”和“元治理”等。其中元治理特別強(qiáng)調(diào)政府在治理過(guò)程中的作用,是治理的治理。該理論最早由英國(guó)政治理論家杰普索提出,他認(rèn)為元治理的目的是對(duì)市場(chǎng)、國(guó)家、公民社會(huì)等治理形式、力量或機(jī)制進(jìn)行宏觀安排的組合治理機(jī)制。他指出,“雖然治理機(jī)制可能獲得了特定的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、政治和意識(shí)形態(tài)職能,但國(guó)家(政府)還是要保留自己對(duì)治理機(jī)制開(kāi)啟、關(guān)閉、調(diào)整和另行建制的權(quán)力”。“然而元治理并非建立一個(gè)至高無(wú)上、一切治理安排都要服從的政府,相反,他承擔(dān)的是設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)制度,提出遠(yuǎn)景設(shè)想,它們不僅促進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域的自組織,而且還能使各式各樣自組織安排的不同目標(biāo)、空間和時(shí)間尺度、行動(dòng)以及后果等相對(duì)協(xié)調(diào)。”
二、社區(qū)治理面臨的問(wèn)題
(一)居委會(huì)行政化色彩濃厚
社區(qū)居委會(huì),按照《憲法》和《地市居民委員會(huì)組織法》的要求,是城市“居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。社區(qū)居委會(huì)的法律地位從根本上規(guī)定了作為區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)的街道與自治組織的居委會(huì),應(yīng)是指導(dǎo)、支持與幫助的關(guān)系。而非命令、領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)行、被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。然而現(xiàn)實(shí)的情況是社區(qū)居委會(huì)成為了街道辦事處的下級(jí),成為準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)。
(二)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)育不完全。
我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展與西方相比,仍處于起始階段,無(wú)論在數(shù)量上還是承擔(dān)的職能上都還極為有限。社會(huì)組織的發(fā)展也受到制度環(huán)境及其自身的影響和制約。概括而言,社會(huì)組織在參與社區(qū)治理過(guò)程中主要面臨的問(wèn)題是數(shù)量少,承擔(dān)的公共服務(wù)有限。導(dǎo)致社會(huì)組織數(shù)量較少不能滿(mǎn)足公共服務(wù)需要的原因主要有兩個(gè):一是政策法規(guī)的限制;二是政府部門(mén)在制度、機(jī)制上對(duì)社會(huì)組織的支持度不夠。
三、街道辦事處的作用
(一)街道辦在改革居委會(huì)過(guò)程中的作用
居委會(huì)改革的目標(biāo)是功能復(fù)位——從街道辦事處的“腿”變?yōu)檎嬲木哂歇?dú)立地位的治理主體。實(shí)現(xiàn)居委會(huì)功能復(fù)位,街道辦應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手:
1.支持社區(qū)成立居民代表大會(huì)
目前街道辦包辦社區(qū)居委會(huì)選舉的情況不利于居委會(huì)自治權(quán)的實(shí)現(xiàn),也不利于其發(fā)揮治理主體的積極性。另外當(dāng)前鑒于我國(guó)居民參與程度較低,成立居民大會(huì)在許多地方還不現(xiàn)實(shí)。因此,街道辦事處應(yīng)支持社區(qū)成立居民代表大會(huì),再由大會(huì)選舉出居委會(huì),選出的居委會(huì)不再受街道的控制,而是對(duì)居民代表大會(huì)負(fù)責(zé),因而只對(duì)居民負(fù)責(zé)。
2.改變觀念,財(cái)政撥付制度化
街道辦事處需要轉(zhuǎn)變的一個(gè)觀念是居委會(huì)既然拿了街道辦的經(jīng)費(fèi)就理所應(yīng)當(dāng)?shù)亟邮芙值擂k的領(lǐng)導(dǎo)。居委會(huì)接受的是納稅人的錢(qián),應(yīng)為納稅人服務(wù)。當(dāng)然這個(gè)觀念的轉(zhuǎn)變還需要其他的制度支持。例如居委會(huì)經(jīng)費(fèi)撥付專(zhuān)門(mén)化,專(zhuān)款專(zhuān)用,不能隨意截留、克扣。
3.理清街道辦事處與居委會(huì)的職責(zé)
理清街道與居委會(huì)的職責(zé)首先需要將社區(qū)事務(wù)分類(lèi)。社區(qū)事務(wù)一般分為行政事務(wù)、專(zhuān)業(yè)性服務(wù)事務(wù)及自治性事務(wù)。這三者分別由街道、社會(huì)組織和居委會(huì)來(lái)承擔(dān)。
(二)街道辦在培育社會(huì)組織過(guò)程中的作用
政府掌握了絕大部分公共服務(wù)的資源,社會(huì)組織的發(fā)展空間受到了極大限制。因此發(fā)展社會(huì)組織,政府(街道辦)掌握著主動(dòng)權(quán)。
針對(duì)社會(huì)組織成立困難,數(shù)量較少,承擔(dān)的職能有限的問(wèn)題,一些地方由街道主導(dǎo),設(shè)立了社會(huì)組織服務(wù)中心。如上海長(zhǎng)壽街道的民間組織服務(wù)中心和南京車(chē)站街道辦社會(huì)組織中心。前者并非政府部門(mén),而是政府主導(dǎo)建立的民間服務(wù)組織,它以服務(wù)社區(qū)組織為宗旨,發(fā)揮著培育、管理社會(huì)組織的功能。后者則完全是街道的下設(shè)部門(mén),它的組成人員、經(jīng)費(fèi)來(lái)源均是政府。雖然兩者的性質(zhì)有所不同,但它們都為社會(huì)組織進(jìn)駐社區(qū)提供了平臺(tái)和渠道,以資金、政策等不同方式,為社會(huì)組織可以在更廣泛的領(lǐng)域承擔(dān)角色并逐漸成長(zhǎng)為社會(huì)管理控制體系的有機(jī)組成部分提供了有力條件。
那些已經(jīng)在運(yùn)作但沒(méi)有條件注冊(cè)的社會(huì)組織,只要在服務(wù)中心登記備案,就可以獲得街道在資金、場(chǎng)地方面的支持。通過(guò)街道與服務(wù)中心的授權(quán)和合作,街道開(kāi)始向外轉(zhuǎn)移服務(wù),不僅減輕了自身的壓力,而且引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)及社會(huì)組織的參與。隨著這種合作機(jī)制的良性運(yùn)轉(zhuǎn),政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)逐漸步入常態(tài)化和制度化的軌道,社會(huì)組織也在與街道的合作中發(fā)展壯大起來(lái)。
由此可見(jiàn),在街道辦、居委會(huì)和社會(huì)組織三個(gè)社區(qū)治理主體中,街道辦居于主導(dǎo)地位。它掌握著社區(qū)治理的大部分資源,無(wú)論在與居委會(huì)的關(guān)系中,還是與社會(huì)組織的關(guān)系中,它的強(qiáng)勢(shì)地位都不言而喻。因此,確立居委會(huì)的自治主體地位、培育社會(huì)組織參與社區(qū)治理進(jìn)程都需要街道辦以開(kāi)放、包容的態(tài)度發(fā)揮作用。
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