王建勛

雖然不少法律中都有產(chǎn)權(quán)保護的規(guī)定，但要么是制度設計不合理，要么是執(zhí)法和司法實踐中走樣，以至于現(xiàn)實中的產(chǎn)權(quán)保護困難重重。這種背景下，《意見》能否推進對產(chǎn)權(quán)的有效保護，備受期待

前不久，中央全面深化改革領(lǐng)導小組通過了《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》（下稱《意見》），提出十條改革措施，強調(diào)平等保護產(chǎn)權(quán)、推進產(chǎn)權(quán)保護法治化等，被認為釋放了積極的變革信號，引發(fā)廣泛的關(guān)注和討論。

雖然不少法律中都有產(chǎn)權(quán)保護的規(guī)定，但要么是制度設計不合理，要么是執(zhí)法和司法實踐中走樣，以至于現(xiàn)實中的產(chǎn)權(quán)保護困難重重，甚至由此激發(fā)了不少的矛盾和沖突。在這種大背景下，人們期待《意見》能夠在一定程度上掃除障礙，推進對產(chǎn)權(quán)的有效保護。

產(chǎn)權(quán)的平等保護

區(qū)分不同的所有制，區(qū)分不同所有制下的財產(chǎn)權(quán)，并進而對它們采取不同程度的保護，與市場經(jīng)濟和法治社會格格不入

《意見》的一個重要內(nèi)容是，確立對產(chǎn)權(quán)的平等保護原則，清除對非公有制經(jīng)濟的歧視性規(guī)定。譬如，它指出：“公有制經(jīng)濟財產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟財產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯?！薄皬U除對非公有制經(jīng)濟各種形式的不合理規(guī)定，消除各種隱性壁壘，保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護、共同履行社會責任。”“統(tǒng)籌研究清理、廢止按照所有制不同類型制定的市場主體法律和行政法規(guī)，平等保護各類市場主體。加大對非公有財產(chǎn)的刑法保護力度?！?/p>

至少就表述而言，這與此前的一些法律相比，離平等保護更近了一步。譬如，《民法通則》第73、75條分別規(guī)定：“國家財產(chǎn)神圣不可侵犯”，“公民的合法財產(chǎn)受法律保護”。這樣的表達將公有財產(chǎn)與私有財產(chǎn)區(qū)分開來、區(qū)別對待，一個是“神圣的”，而另一個則不是。不能不說，這是改革不徹底的產(chǎn)物。

區(qū)分不同的所有制，區(qū)分不同所有制下的財產(chǎn)權(quán)，并進而對它們采取不同程度的保護，與市場經(jīng)濟和法治社會格格不入，因為它們要求平等對待所有的財產(chǎn)權(quán)主體和類型，不能厚此薄彼，偏袒一些而歧視另一些，否則，不僅違反公平正義原則，削弱一些財產(chǎn)權(quán)主體的積極性，而且會影響整個國家的社會經(jīng)濟發(fā)展。

過去幾十年，非公有制經(jīng)濟在夾縫中生存，它們在使用和獲得各種生產(chǎn)要素方面受到諸多阻礙，但是，它們克服了重重困難，為中國經(jīng)濟的發(fā)展貢獻卓著。不應忘記，在國有企業(yè)紛紛虧損的時候，私營企業(yè)對中國經(jīng)濟做出巨大貢獻。沒有它們，也無法實現(xiàn)中國經(jīng)濟的騰飛，無法實現(xiàn)未來的可持續(xù)發(fā)展。

長期以來，私營企業(yè)在法律上的地位是尷尬的，它們不是“鞏固和發(fā)展”的對象，而是“鼓勵、支持和引導”的對象，它們的財產(chǎn)權(quán)也不是“神圣”不可侵犯的。如果中國的目標是奔向真正的市場經(jīng)濟，建立真正的法治社會，我們就不應當歧視私營企業(yè)，應該在法律上為它們正名，理直氣壯地宣布所有類型的財產(chǎn)權(quán)一律平等，一律神圣不可侵犯。

縱觀西方社會18世紀以來的社會經(jīng)濟發(fā)展，正是建立在私有財產(chǎn)神圣不可侵犯基礎(chǔ)之上的，沒有這一原則，很難想象那里的人們能夠安居樂業(yè)，能夠自由而和平共處，那里能夠率先進入發(fā)達社會。

審慎處理民企產(chǎn)權(quán)案

一些執(zhí)法和司法機關(guān)動輒將民事糾紛上升為刑事案件，將社會轉(zhuǎn)型中的歷史遺留問題擴大化，導致冤案錯案頻發(fā)

《意見》的另一個重要內(nèi)容是，強調(diào)對涉及到民營企業(yè)產(chǎn)權(quán)的案件進行審慎處理，糾正冤案錯案。

它規(guī)定：“對涉及重大財產(chǎn)處置的產(chǎn)權(quán)糾紛申訴案件、民營企業(yè)和投資人違法申訴案件依法甄別，確屬事實不清、證據(jù)不足、適用法律錯誤的錯案冤案，要依法予以糾正并賠償當事人的損失……以發(fā)展眼光客觀看待和依法妥善處理改革開放以來各類企業(yè)特別是民營企業(yè)經(jīng)營過程中存在的不規(guī)范問題?！薄耙獓栏駞^(qū)分個人財產(chǎn)和企業(yè)法人財產(chǎn)，嚴格區(qū)分違法所得和合法財產(chǎn)，區(qū)分涉案人員個人財產(chǎn)和家庭成員財產(chǎn)，在處置違法所得時不牽連合法財產(chǎn)……”“嚴格區(qū)分經(jīng)濟糾紛與經(jīng)濟犯罪的界限、企業(yè)正當融資與非法集資的界限、民營企業(yè)參與國有企業(yè)兼并重組中涉及的經(jīng)濟糾紛與惡意侵占國有資產(chǎn)的界限，準確把握經(jīng)濟違法行為入刑標準，防止把經(jīng)濟糾紛當作犯罪處理，防止選擇性司法……”

不難看出，這主要是從司法實踐的角度矯正侵犯民營企業(yè)產(chǎn)權(quán)的案件。

近些年來，出現(xiàn)了不少以“非法集資”、“非法經(jīng)營”、“偷稅漏稅”、“涉黑”等罪名懲治民營企業(yè)和企業(yè)家的案例，引發(fā)社會的擔憂。一些執(zhí)法和司法機關(guān)動輒將民事糾紛上升為刑事案件，將社會轉(zhuǎn)型中的歷史遺留問題擴大化，導致冤案錯案頻發(fā)。

以“非法集資”為例，民營企業(yè)在法律和政策上經(jīng)常受到歧視，存在嚴重的貸款和融資難問題，通常無法從大銀行獲得資金，無奈之下，只好從普通民眾手里借錢，而這經(jīng)常面臨著被指控為“非法集資”的風險。

這些企業(yè)兩頭受氣，生存空間逼仄，不從民間借貸就面臨關(guān)閉，但借貸又面臨被治罪的危險。不少的“非法集資”案件是民營企業(yè)出于無奈而出現(xiàn)的，從早期的“孫大午案”，到近幾年的“曾成杰案”、“吳英案”等，都存在這樣的因素，正因為如此，這些企業(yè)家都在一定程度上獲得了民眾的同情，獲得法律界的幫助和支持。

造成這樣的案件，一方面有法律規(guī)定不當?shù)膯栴}，另一方面有執(zhí)法、司法隨意的問題，以及選擇性執(zhí)法、司法的問題。譬如，就法律規(guī)定而言，刑法上的“非法集資罪”——包括非法吸收公眾存款罪和集資詐騙罪——一直受到各界詬病。所謂“非法吸收公眾存款”，是當事人之間的借款契約關(guān)系，即使發(fā)生了糾紛，也不過是民事案件，為何上升到刑法上的犯罪行為？

即使因“詐騙”而形成的“集資詐騙罪”，也很容易被誤用或濫用，因為如何證明集資者是“以非法占有為目的”，并不是一件容易的事情。在司法實踐中，一些企業(yè)家從民間集資之后，僅僅因為沒有及時還上款，就被扣上集資詐騙的罪名，盡管控告者根本無法證明當事人是“以非法占有為目的”。一旦攤上這種罪名，企業(yè)往往被關(guān)閉，財產(chǎn)被查封、扣押、凍結(jié)，無論給企業(yè)還是給當事人都造成巨大損失。

這把懸在民營企業(yè)家頭上的達摩克利斯之劍，與市場經(jīng)濟的改革方向多有齟齬。為了推進《意見》的實施，一方面，應當將“非法吸收公眾存款”非罪化，如果民間因借款行為發(fā)生了糾紛，適用民事法律即可；另一方面，應當嚴格限制“集資詐騙罪”的適用，除非有充分的證據(jù)證明當事人確有非法占有的目的，不得擅自適用這一罪名，以免將普通的借貸糾紛上升為刑事案件。

同時，應當對金融制度進行革新，放松乃至取消不當?shù)墓苤疲屆耖g參與到金融行業(yè)中來，讓民營企業(yè)的生存和發(fā)展環(huán)境得到改善。

加強保護土地產(chǎn)權(quán)

在過去二三十年，高速的、人為的城市化進程帶來很多問題，包括征收過程中造成的暴力拆遷、補償不到位等，嚴重侵犯了民眾的土地權(quán)利

《意見》還表達了加強土地產(chǎn)權(quán)保護的意思。比如，它指出：“建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)確權(quán)和保護制度。”“完善財產(chǎn)征收征用制度。合理界定征收征用適用的公共利益范圍，細化規(guī)范征收征用法定權(quán)限和程序，完善國家補償制度，著力解決征收征用中公共利益擴大化、程序不規(guī)范、補償不合理等問題。”“研究住宅建設用地等土地使用權(quán)續(xù)期使用法律安排……增加農(nóng)民財產(chǎn)收益?！?/p>

無論是在城市還是在農(nóng)村，土地都是至關(guān)重要的財產(chǎn)，保護土地產(chǎn)權(quán)刻不容緩。在過去二三十年，高速的、人為的城市化進程帶來很多問題，包括征收過程中造成的暴力拆遷、補償不到位等，嚴重侵犯了民眾的土地權(quán)利。

盡管五年前制定了《國有土地上房屋征收與補償條例》，但并未能有效遏制野蠻拆遷事件的頻發(fā)，這與法令的制度缺陷有關(guān)，更與現(xiàn)實中扭曲的利益驅(qū)動有關(guān)。

譬如，條例中規(guī)定的“公共利益”無所不包，從國防、外交到交通、水利，再到科教文衛(wèi)、社會福利等，地方政府仍可以許多理由和借口征收土地和房屋。而且，由于分稅制設計不合理，導致一些地方政府財政收入過分依賴土地出售，形成廣為詬病的“土地財政”，其直接后果是強拆不止、房價飛漲。

另外，由于法律上對住宅建設用地使用權(quán)續(xù)期的規(guī)定模糊不清，導致一些地方政府向居民收取高額的續(xù)期費用，增加了居民的經(jīng)濟負擔。

就農(nóng)地而言，農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)也因承包經(jīng)營等制度的弊端時常受到侵犯，村干部操控土地分配和使用的情形普遍。并且，由于農(nóng)地不能抵押、買賣，以至于它只能是秘魯經(jīng)濟學家德索托所說的“死資產(chǎn)”，不能轉(zhuǎn)化為“活資本”，因而農(nóng)民無法依賴土地改善境況。

為了有效保護土地產(chǎn)權(quán)，讓農(nóng)民致富，亟須變革中國的土地制度，方向應是逐步改造土地國有制和集體所有制，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的同地同權(quán)，從而落實農(nóng)民的土地所有權(quán)。

無論如何，人們期待保護產(chǎn)權(quán)的《意見》成為推動改革的東風，吹散觀念的迷霧，掃清制度的羈絆。財產(chǎn)權(quán)是每個人安身立命的基礎(chǔ)，是每個人獲得獨立、人格、尊嚴和自由的前提，是所有其他權(quán)利的保障，也是市場經(jīng)濟和法治社會的運行根基。

正是從這個意義上講，保護財產(chǎn)權(quán)是政府的首要任務。

作者為中國政法大學副教授