韓巍

（中國勞動保障科學研究院，北京100029）

教育服務合作供給視角下的民辦學校：角色定位與政策支持①

韓巍

（中國勞動保障科學研究院，北京100029）

當前我國的民辦教育正遭遇著在理念上受到高度重視，但在政策和現(xiàn)實中卻處于發(fā)展相對無力的悖論。從教育服務公私合作供給的角度來看，可以將教育服務的供給模式劃分為五種模式：教育產(chǎn)業(yè)化模式、企業(yè)化辦學模式、非營利模式、政府購買模式、傳統(tǒng)公辦和捐助模式。如果將民辦學校作為分析的中心，從民辦學校的數(shù)量（所占比重）和性質（公益性還是營利性）兩個維度出發(fā)，可以建構出民辦學校在這五種模式中所扮演角色的一個分析框架。在未來，應該建立起民辦學校和公辦學校合作發(fā)展的制度安排；合理界分非營利性民辦教育和營利性民辦學校，制定分類管理的政策體系；在不同教育階段和領域，要對民辦學校的功能從質和量兩個層面做出頂層設計。

民辦學校；公私合作；角色定位；政策支持

一、問題：民辦教育在整個教育服務體系中應扮演何種角色

改革開放之前以及改革開放之初的一段時間內(nèi)，政府和單位是教育服務的壟斷性供給主體，社會上缺乏足夠的制度和資源空間來支持民辦教育的生存和發(fā)展，直至進入20世紀90年代，中國的市場化改革正式開始之后，民辦教育才逐漸獲得生機（見圖1）。1993年2月，黨中央和國務院印發(fā)了《中國教育改革和發(fā)展綱要》，次年6月國務院又發(fā)布了《關于〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實施意見》，提出在辦學體制上要改革政府包攬辦學的格局，逐步建立以政府辦學為主，社會各界共同辦學的體制，這些規(guī)定標志著民辦教育取得了正式的制度認可。改革開放以來，我國的民辦教育發(fā)展取得了長足進展。

圖1　1994-2012年各類民辦學校占比（%）［1］

不難看出民辦教育的發(fā)展是與我國市場化改革的浪潮息息相關的，在民辦教育發(fā)展之初，營利性是其產(chǎn)生和發(fā)展的原動力。但是在之后發(fā)展中，法律又將民辦教育規(guī)定為公益事業(yè)，對民辦教育提出了“合理回報”的限定。《中華人民共和國民辦教育促進法》第五十一條規(guī)定：“民辦學校在扣除辦學成本、預留發(fā)展基金以及按照國家有關規(guī)定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報?！币蚨诿褶k教育最初的發(fā)展動機和之后的法律定位之間產(chǎn)生了相當?shù)拿?，在缺乏西方民辦教育發(fā)展的文化、經(jīng)濟和社會背景的情況下，這種矛盾在理論上、政策上以及現(xiàn)實中都導致了許多問題。

理論上，這種矛盾引出了關于民辦學校到底是營利性還是非營利性的理論爭議，基本形成了四條道路：一是民辦教育的非營利性道路，認為民辦學校并不因其學校的經(jīng)費來源、辦學主體而失去公益性，因為民辦學校通過培養(yǎng)人才、開辦學校、緩解國家教育投入、促進教育改革而體現(xiàn)其公益性［2］［3］；二是民辦教育的營利性道路，認為民辦學校是可以營利的［4］；三是民辦教育的第三條道路，認為可以將教育的公益性與投資的營利性有機統(tǒng)一，創(chuàng)辦“投資舉辦但不要求取得回報的民辦高校和要求取得合理回報但又不是營利性的民辦高?！保?］；四是分類管理的思路，即將營利性民辦學校和非營利性民辦學校進行區(qū)分，適用不同導向的政策［6］［7］。政策上，這種矛盾造成了對民辦教育的定位模糊，并由此造成了政策無力：如果是營利事業(yè)，缺乏足夠的行業(yè)規(guī)制和監(jiān)管，如果是非營利事業(yè)，缺少來自政府的政策扶持?，F(xiàn)實中，即使全社會都形成了發(fā)展民辦教育非常有必要的共識，民辦教育的發(fā)展步伐仍舊步履蹣跚。

事實上，將民辦教育從整個教育服務體系中剝離出來給予“一刀切”式的定性是不恰當?shù)?，因為在現(xiàn)實中既可以是非營利性的也可是營利性的，如民辦義務教育既可以是高檔雙語學校，也可以是滿足基本需要的打工子弟學校。從理論上看，公共物品的概念本身存在張力，如果以非競爭性和非排他性作為公共物品的辨識標準，那么教育服務可以是完全的私人物品，而如果從外部性的角度來看，那么教育服務，特別是基礎教育又屬于公共物品。因而要判斷民辦教育的屬性關鍵要看其制度安排與制度環(huán)境。

在當前公共服務供給主體日益多元化，供給機制靈活化的背景下，民辦和公辦學校之間的關系不再是營利與非營利的平行對立關系，相反雙方互相合作，通過各種方式（制度安排）共同提供教育服務的趨勢日益顯著，這種現(xiàn)象使這個問題更加復雜，也更值得在理論上、政策上重新進行梳理和分析?；谶@樣的視角，本文試圖從教育資源整體配置的角度回答民辦教育在整個教育體系中扮演什么角色、民辦學校與公辦學校的關系如何以及促進民辦教育發(fā)展的政策應當如何定位等問題。

二、理論：公共服務供給視角下的民辦學校

在當代的公共服務供給中，服務生產(chǎn)者和提供者的區(qū)分構成了服務供給制度的初始設定，其中，“服務的生產(chǎn)者直接組織生產(chǎn)，或者直接向消費者提供服務……服務提供者指派生產(chǎn)者給消費者，指派消費者給生產(chǎn)者，或選擇服務的生產(chǎn)者”［8］。這樣的角色區(qū)分源自于對政府角色和效率的認知，即出于公共服務的非營利性，政府對公共服務的供給要承擔起付費責任以及由此衍生出的監(jiān)管責任，但是出于政府和市場或社會在具體生產(chǎn)公共服務中的比較效率優(yōu)勢，具體的生產(chǎn)活動可能要交由市場或社會主體來完成。基于這種角色區(qū)分，在理論上可以形成多樣化的公共服務供給制度安排。

表1：公共服務供給的制度安排［9］

表1顯示了生產(chǎn)者與提供者分離后公共服務供給的基本制度框架。從理論上說，提供者是承擔付費責任的主體，決定提供者的標準主要是“非營利性”標準，即特定服務或物品的非營利性程度越高就越應該由政府作為提供者來承擔付費責任；而生產(chǎn)者是具體組織生產(chǎn)服務或物品的組織，根據(jù)新制度經(jīng)濟學的契約理論，決定治理結構（科層或市場）的核心因素是交易成本，即選擇科層（公共部門）還是市場（私人部門）作為具體的生產(chǎn)機制要看哪種生產(chǎn)機制的交易成本更低［10］。

不難看出，在兩“P”（producer和provider）分離的背景下，公共服務供給的機制得到了極大的豐富，并且對于私人部門來說，兩“P”分離給他們的生存和發(fā)展提供了另外的契機和道路。特別是對于中國這樣從計劃經(jīng)濟轉軌而來的國家，公共部門在服務供給方面有著數(shù)量上、傳統(tǒng)上的多方面優(yōu)勢，對于私人部門來說，在服務供給方面與公共部門形成競爭態(tài)勢并不現(xiàn)實，而在公共部門覆蓋能力之外尋找生存空間又面臨著諸多制度和服務接受者方面的阻礙，所以通過這種公共服務供給的多元化制度安排形成與公共部門的合作關系可能成為未來私人部門供給服務、獲取資源并且取得發(fā)展的一種重要途徑。

同樣，對于民辦學校而言，在教育服務的生產(chǎn)者與提供者分離的背景下，也可以發(fā)展出這種多元化的制度安排從而為民辦學校的發(fā)展創(chuàng)造空間。以服務供給的一般性制度安排框架為藍本，結合當前我國民辦教育的具體政策，可以發(fā)展出教育服務公私合作供給的制度框架（見表2）。

表2：教育服務公私合作供給的制度框架

經(jīng)費來源方面，目前教育服務的經(jīng)費主要來自于政府財政撥款、社會捐資助學和社會投資辦學三個方面，從服務的非營利性角度來看，政府財政撥款和社會捐資主要用于非營利性較為明顯的教育階段和群體，而社會投資則主要用于一些營利性教育項目。生產(chǎn)方式方面，教育服務的生產(chǎn)主體有公辦學校和民辦學校兩類。

結合付費方式和生產(chǎn)方式就產(chǎn)生了教育服務供給的五種模式：

第一，由社會投資公辦學校而產(chǎn)生的教育產(chǎn)業(yè)化。傳統(tǒng)的公辦學校都是以開展非營利性教育為宗旨的，但是近年來在教育產(chǎn)業(yè)的浪潮中，公辦學校也通過與社會力量合作開展營利性項目，如社會教育機構與大學合作開展的同等學力進修班、企業(yè)與大學合辦的獨立學院等就是這些機構利用公辦學校的資源進行營利性教育活動。由于這種形式的教育容易使公辦學校滋生強烈的營利性傾向而忽視其本應承擔的公益性責任，所以對這類教育應當加以收縮。此外，國內(nèi)一些地方還通過國有民辦、名校專制等形式將公辦學校交由社會籌資舉辦。

第二，企業(yè)化辦學模式，即以經(jīng)營企業(yè)的理念、方式來供應教育服務，同時在法律上受民商法律關系的調整。這類教育供給模式是改革開放之后隨著教育服務需求的多樣化而產(chǎn)生的，通過企業(yè)化辦學，可以快速回應社會上對教育服務的各種需求。但是這種模式是以營利為目的的，而教育本身就帶有公益性，所以企業(yè)化辦學模式有著特定的邊界，主要集中在高端基礎教育服務、社會培訓等領域。在未來，隨著公眾教育服務需求的日益豐富和多樣，這種模式還將繼續(xù)發(fā)展。

第三，非營利模式，即社會通過捐助的方式興辦的民辦教育。從組織屬性上看，非營利模式主要通過非營利組織開展教育服務，在中國，相應的組織形式為民辦非企業(yè)單位，目前大多數(shù)民辦學校都屬于民辦非企業(yè)單位。出于其非營利組織的屬性，這類辦學模式的財務、收益、組織等都受到國家法律法規(guī)的嚴格約束。

第四，政府購買模式，即由政府出資向民辦學校購買教育服務的模式，這種模式是公私合作提供教育服務的典范。國外，政府購買教育服務的制度安排有多種的形式，上文提到的憑單、補助等都是較為常見的制度，當前，我國的南京等地也在一定范圍內(nèi)推行了教育券制度。另外，我國的許多地方也創(chuàng)新出了一些中國特色的政府教育服務的制度，如公辦托管、民辦公助（政策補貼）、公建民營、租賃托管等。

第五，傳統(tǒng)的捐助和辦學模式，即由社會向公辦學校捐助以及財政撥款辦學的傳統(tǒng)模式。

需要注意的是，這五種模式是一種理論上的分類，在實踐中，一所學校內(nèi)可能會同時存在若干種情況，如政府可能會向企業(yè)化辦學的民辦學校購買一些服務項目，此處只是出于研究的目的將這些情況進行模式化。在教育服務供給的五種模式中，涉及到民辦學校（包括付費和生產(chǎn)兩個方面）的主要是前四種模式，這四種模式中又以第一種和第四種模式為較為典型的公私合作模式。出于本文的立足點，后文將著重對這幾種模式涉及到的問題和政策進行研究。

如果轉換教育服務供給制度分析框架的視角，將焦點放在民辦學校上，就可以得到一個分析民辦教育在整個教育服務供給體系中所扮演角色的理論框架，即就特定的教育階段和領域來說，民辦學校是非營利性的還是營利性的是從服務性質的維度進行的說明，決定這種性質的主要是付費的主體，同時民辦學校在這個階段和領域的角色還有數(shù)量的維度，即民辦學校在這個階段和領域中所占的比重或份額有多大。非營利性和數(shù)量這兩個維度一個關注的是民辦學校的質，一個關注的是民辦學校的量，兩個維度相互結合構成了對民辦學校角色的分析框架（見表3）。

表3：民辦學校角色的分析框架

三、現(xiàn)實：民辦學校在不同教育階段的角色分析

（一）學前教育階段：主導非營利+補充營利

自1994年到2012年，我國民辦幼兒園的數(shù)量在全部幼兒園中所占的比重由10.47%提高到了68.75%，民辦幼兒園幼兒數(shù)量占全部幼兒園幼兒的比重由3.94%增加到了50.27%，民辦幼兒園在整個學前教育體系中已經(jīng)占據(jù)了半壁江山。

從功能上看，學前教育階段對幼兒身心健康、習慣養(yǎng)成、智力發(fā)展等方面都有著重要作用，同義務教育一樣，這類教育也具有顯著的公益性，因而政府需要承擔起付費責任。但是與其他公共服務相同，政府在這類服務中的責任是有限的，只能滿足大眾的基本需求。與此同時，在作為公共服務的學前教育之外，還存在很多滿足高端需求的民辦幼兒園，這類學前教育主要是營利性的，遵循市場法則開展運營活動。另外，在農(nóng)村偏遠地區(qū)等社會資本不愿投資的地方，政府不僅要承擔起付費責任，還要親自“生產(chǎn)”這類服務，以保障這些地區(qū)幼兒的基本權益，并維護社會公平正義的價值。

因而，結合數(shù)量和性質兩方面情況，民辦幼兒園的角色應該包括兩種情況：一種是占有主導地位的非營利性民辦幼兒園，另一種是補充地位的營利性民辦幼兒園。對于前一種情況，由于政府要承擔付費責任，所以對應的制度安排是政府購買服務，其具體形式非常多樣，包括對供給方付費的補貼制度，對需求放付費的教育券制度以及承包等，這幾種形式在中國都得到了嘗試。對于后一種情況，則由私人部門進行投資，面向市場中有需要的群體提供服務，民辦幼兒園的運營遵循市場法則，收益由幼兒園的投資人支配。

（二）義務教育階段：補充非營利+補充營利

由于歷史的路徑依賴，在義務教育階段，我們國家主要是以公辦學校為主，2012年我國民辦初中的學校數(shù)量占全部初中學校數(shù)量的比重為8.15%，民辦小學的學校數(shù)量占全部小學數(shù)量的比重僅為2.24%。所以在義務教育階段民辦教育只能扮演補充性的角色。

與此同時，我們國家的義務教育法規(guī)定“義務教育是國家統(tǒng)一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業(yè)。實施義務教育，不收學費、雜費。國家建立義務教育經(jīng)費保障機制，保證義務教育制度實施”，因而從法律上講，國家對義務教育負有完全的付費責任，民辦義務教育學校僅僅應該以滿足高端需求為目標，但是在實踐中情況卻更加復雜。除了滿足高端需求的義務教育之外，還存在許多滿足基本需求的民辦義務教育學校，其典型的代表就是打工子弟學校。從性質上來看，打工子弟學校的學生家庭都是城市的中下收入階層，所以本應該由政府承擔這部分學齡兒童的義務教育付費責任，但是由于城市中義務教育供求的不均衡，許多公辦義務教育學校設定了戶籍等方面的限制，不對這些兒童和家庭開放，為了解決這部分群體的就學問題，就產(chǎn)生了非營利性的民辦義務教育學校。

所以，從現(xiàn)實情況來看，民辦義務教育學校的角色包括了兩種情況：一種是向高端需求群體服務的，以商業(yè)化模式運作的補充性民辦義務教育學校；另一種是向無法進入公辦義務教育學校的家庭提供的非營利性、補充性義務教育服務。從趨勢來看，前一種民辦義務教育學校還將繼續(xù)得到發(fā)展，后一種則會隨著戶籍制度改革、國家投入力度的加大逐漸被并入普通的公辦義務教育學校行列之中。

（三）職業(yè)教育階段：從補充非營利到半主導非營利

我們國家的職業(yè)教育體系包括由教育部門主管的學歷職業(yè)教育和人力資源社會保障部門主管的職業(yè)培訓，其中學歷職業(yè)教育又包括初等職業(yè)教育、中等職業(yè)教育和高等職業(yè)教育，職業(yè)培訓包括技工學校教育（學制教育）和職業(yè)技能培訓（短訓）兩類。

從數(shù)量上看，民辦職業(yè)院校占職業(yè)院校的比重是較小的，根據(jù)《中國教育統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)，近年來我國高等職業(yè)院校的在校生中民辦高等職業(yè)院校在校生的比重穩(wěn)定在大約20%左右，而民辦中等職業(yè)院校的在校生數(shù)占全部中等職業(yè)院校在校生數(shù)的比重則持續(xù)下降，由2009年的大約14%下降到2013年的大約10%（見圖2），這其中的原因主要是中等職業(yè)院校的生源減少以及職業(yè)教育的布局調整等?？梢娔壳懊褶k職業(yè)院校在整個職業(yè)教育體系中是補充性的，公辦職業(yè)院校仍然占據(jù)著職業(yè)教育的主體。

圖2　民辦職業(yè)院校在校生占職業(yè)教育在校生的比重

從性質上看，民辦職業(yè)院校大多是依據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》在民政部門注冊登記成立，因而這些學校并不以營利為目的，舉辦者可以在保證培訓機構正常發(fā)展的基礎上，從辦學收益中適量提取合理回報或不要求取得合理回報，從理論上說，這類民辦職業(yè)教育機構屬于前文所說的“非營利模式”。另外，也存在一些經(jīng)營性質的培訓機構，目前這些機構在培訓市場中非?；钴S，但是其具體數(shù)量并不明確。

綜合來看，目前民辦職業(yè)院校在職業(yè)教育體系中的角色分兩類：一類屬于補充性非營利性院校，主要指登記為民辦非企業(yè)單位的那些民辦職業(yè)教育機構，另一類是處于主導地位的營利性院校，主要是提供經(jīng)營性培訓服務的那部分機構。

職業(yè)教育作為一種強調培養(yǎng)學生實際操作能力的教育類型，與市場的需求有著天然的聯(lián)系，甚至可以說職業(yè)教育的活力來自于和市場、社會的良性互動，因而在職業(yè)教育領域，民辦院校有著特殊的重要地位，基于這一點，民辦職業(yè)院校在未來將成為重要的增長點。同樣，也是出于職業(yè)教育與市場的緊密聯(lián)系，政府在職業(yè)教育領域的過多干涉可能會阻礙職業(yè)教育的發(fā)展和職業(yè)教育質量的提升，但與此同時，職業(yè)教育的成功與否關系到我們國家經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變和產(chǎn)業(yè)結構的調整能否有足夠的技能人才作為支撐，所以政府對職業(yè)教育的責任卻是不可推卸的，因而在制度安排上，將負有付費責任的政府和民辦職業(yè)教育機構相結合是當前最優(yōu)的選擇，即將民辦職業(yè)院校的角色轉向主導地位的非營利性事業(yè)，以政府購買服務作為主要的制度安排。與此同時，對于市場上經(jīng)營性的職業(yè)培訓機構，也應促進其大力發(fā)展，滿足社會中各個類別、各個層次的培訓需求，發(fā)揮政府和市場兩方面的作用，為我國技能人才隊伍的建設鋪平制度道路。

四、政策：基于不同角色定位的民辦學校政策

第一，在制度安排上，改變民辦學校和公辦學校平行發(fā)展的思路，走向二者共融發(fā)展。在對民辦學校和公辦學校的關系上，“人們對《民辦教育促進法》總則第二條‘利用非國家財政性經(jīng)費’的規(guī)定常常片面地理解為‘民辦學校不能利用國家財政性經(jīng)費’”，但是從立法精神的層面來看，這一條文“應該被理解為對舉辦者設立民辦學校時需要具備的法律要件的規(guī)定，并不是對民辦學校運行過程中得到政府財政性經(jīng)費的禁止性規(guī)范”［11］。所以在具體的制度安排上，通過購買服務、補貼、委托管理等多種方式可以在市場經(jīng)濟條件下最大限度地調動雙方的優(yōu)勢資源，對于政府和公辦教育來說，通過合作可以汲取市場中的優(yōu)勢資源，增強公辦教育的活力，同時可以降低政府的管理成本，對于民辦學校來說，在當前辦學資源緊缺的情況下，公私合作的方式更是可以為其補充包括經(jīng)費資源、政策資源與合法性資源在內(nèi)的各種資源，在雙方互利共融的制度安排下，最終實現(xiàn)整體教育資源的優(yōu)化配置。

第二，合理界分非營利性民辦學校和營利性民辦學校，以此作為民辦教育政策的基石。前文已述，在公共服務供給制度多元化的時代，作為生產(chǎn)機制的民辦學校既可以是非營利性的，也可以是營利性的，兩種情況經(jīng)?；ハ嘟豢?，因而需要在制定政策時首先加以明確界分。非營利性民辦學校是以政府財政投入或社會捐資作為付費機制，不以營利為目的，在實際運作中獲取合理回報或不獲取回報的民辦學校，這類民辦教育機構的組織類型通常是民辦非企業(yè)單位（國際上通行的是非營利組織）；營利性民辦教育機構則通常以社會投資為經(jīng)費來源，以獲取利潤為目的，通常在工商部門登記注冊為企業(yè)法人。這些是兩類民辦教育機構的基本區(qū)分點。

對于非營利性民辦學校，政府應當以非營利組織管理法律為基本依據(jù)進行管理，其財務、人事、運行等都要符合《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《教育類民辦非企業(yè)單位登記辦法》等規(guī)章的規(guī)定，負有管理責任的主要是民政部門和教育部門；對于營利性民辦學校，則應當遵循市場監(jiān)管的規(guī)則，由工商行政管理部門主要負責管理，管理依據(jù)主要是民商法。

第三，在不同教育階段和領域，要對民辦學校的功能從質和量兩個層面做出頂層設計。由于民辦學校和公辦學校各有優(yōu)勢和特色，在每個教育階段和領域，民辦學校和公辦學校的邊界應該有所側重。如在義務教育階段應當以非營利性為本位，具體應該以民辦學校還是公辦學校為服務的主體則要結合具體情況來分析和決策，營利性民辦學校只能作為補充，而在職業(yè)教育階段，民辦院校則可以憑借其優(yōu)勢發(fā)揮更突出的作用。在實踐中，要充分考慮政府責任的邊界以及民辦學校和公辦學校的比較優(yōu)勢來制定決策。

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［11］陶西平，王佐書.中國民辦教育［M］.北京：教育科學出版社，2010：302.

（責任編輯：趙曉梅；責任校對：楊玉）

Role and Policy Support of Private School from the Perspective of Cooperation Service Supply

HAN Wei
（China Institute of labor and social security，Beijing 100029）

China’s current private education is highly valued in concept，but in terms of policy and the reality it is far from satisfactory.From the perspective of public-private partnerships serving education，the supply pattern of educational services can be divided into five modes：education industrialization，running enterprise，nonprofit mode，outsourcing，traditional public and donors mode.The private schools as a central analysis，from the number（proportion）and nature（nonprofit or for-profit）of private schools，we can construct an analytical framework of the role of private school in five modes.In the future，we should establish institutional arrangements of private schools and public schools cooperation for development；differentiate non-profit and for-profit private education private schools，classified management system policy；at different stages of education and in the field，to make top-level private schools design from qualitative and quantitative aspects.

private school；public-private cooperation；role；policy support

G648.7

A

1674-5485（2016）09-0070-06

國家社會科學基金重大項目“基層政府社會管理體制機制創(chuàng)新研究”（11&ZD032）。

韓巍（1987-），男，青海樂都人，中國勞動保障科學研究院助理研究員，博士，主要從事公共服務、公共管理研究。