周慶智

[摘要]權(quán)威主義基層治理的特征：一方面是集權(quán)下的強(qiáng)勢(shì)政府，即政府有強(qiáng)大的執(zhí)政資源與治理能力，以權(quán)力集中和結(jié)構(gòu)集中來控制和平衡權(quán)力分散和結(jié)構(gòu)多元；另一方面是集權(quán)下的分權(quán)，即以民主化為方向的分權(quán)來適應(yīng)社會(huì)多元化。但一個(gè)社會(huì)只要走向開放與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就會(huì)形成價(jià)值多元化和社會(huì)利益多元化，難以用一元化集權(quán)來取代社會(huì)多元化。因此，權(quán)威主義基層治理存在一個(gè)悖論：既要加強(qiáng)黨政權(quán)力，提高管控和治理社會(huì)能力；又要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)多元、社會(huì)文化多元與思想多元的發(fā)展態(tài)勢(shì)。所以，社會(huì)資源分散造成的權(quán)力分散進(jìn)而導(dǎo)致的多元社會(huì)力量參與擴(kuò)大要求，是一個(gè)結(jié)構(gòu)性問題，用一元來取代社會(huì)多元，乃是當(dāng)前基層治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型所面對(duì)的挑戰(zhàn)和內(nèi)在張力。

[關(guān)鍵詞]基層治理；權(quán)威主義；質(zhì)量黨建；一元治理與多元共治

[中圖分類號(hào)]D61

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1007-8487（2016）10-0004-11

有關(guān)基層治理的研究，大都假設(shè)有一個(gè)社會(huì)自治在基層是真實(shí)存在的，或者說，自治只是個(gè)多少的問題，不是有沒有的問題。這類研究大多站在為體制政策做詮釋的立場(chǎng)上，從中央精神和地方政府的治理經(jīng)驗(yàn)當(dāng)中，獲得政治素材或“經(jīng)驗(yàn)材料”，然后得出符合預(yù)設(shè)立場(chǎng)的結(jié)論。與之相反的另一類討論，則從權(quán)威主義概念出發(fā)，把基層片段的經(jīng)驗(yàn)材料作為研究“輔料”，目的是刻畫出一個(gè)權(quán)威主義治理形態(tài)的模型，然后將目標(biāo)指向?qū)殷w制權(quán)威主義性質(zhì)的判斷或批判上。

本文從經(jīng)驗(yàn)材料中提供一個(gè)權(quán)威主義基層治理的基本事實(shí)，要分析的問題是：基層治理的權(quán)威主義本質(zhì)沒變，基層有自治，但沒有自治權(quán)，當(dāng)前基層治理呈現(xiàn)的權(quán)力集中和結(jié)構(gòu)集中，由集權(quán)體制本質(zhì)所規(guī)定，況且，黨政權(quán)力一元化的管控社會(huì)模式，一直是基層治理的基本形態(tài)?；蛘哒f，基層有多元結(jié)構(gòu)和多元社會(huì)，但沒有自治結(jié)構(gòu)和多元共治，原因是，執(zhí)政資源和社會(huì)資源都在政府手中。高度集中的政治體制、經(jīng)濟(jì)增長率、穩(wěn)定的社會(huì)秩序，是權(quán)威主義模式得以存續(xù)的基本保障和前提條件。另外，不能用國家權(quán)威主義概念來解釋基層治理的基本事實(shí)而忽視集權(quán)體制的地方主義邏輯，比如從多元社會(huì)到多元社會(huì)治理，其結(jié)構(gòu)變化和社會(huì)分化受地方性因素的影響，亦即治理是 “地方性的”，往往出乎國家權(quán)威主義邏輯推理之外。

一、權(quán)威主義與基層治理

一般地講，基層治理的權(quán)威主義形態(tài)，是指黨政權(quán)力主導(dǎo)下的社會(huì)秩序形態(tài)。在過去，這個(gè)權(quán)威主義治理形態(tài)建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制上。它的主要特征是，政治包納整個(gè)社會(huì)，權(quán)力自上而下流動(dòng)，人是同質(zhì)性，不存在社會(huì)利益的分化，治理的邏輯是統(tǒng)治，社會(huì)被束縛在國家權(quán)力管制體系當(dāng)中。

顯然，本文所敘述的權(quán)威主義，不是指一種政治運(yùn)行模式，或者說，它不是指?jìng)鹘y(tǒng)專制政治或集權(quán)主義，而是指一種社會(huì)治理形態(tài)。在這個(gè)意義上，權(quán)威主義社會(huì)治理形態(tài)，也可以稱之為全能主義①社會(huì)治理形態(tài)。

改革開放以后，市場(chǎng)化改革導(dǎo)致社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化和社會(huì)利益的多元化，改變了傳統(tǒng)權(quán)威主義治理基礎(chǔ)和支持條件。今天的權(quán)威主義治理形態(tài)所面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，即如何在一個(gè)利益分化和多元化的社會(huì)，既能保證黨政一元化權(quán)力地位，又能維持一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的權(quán)威社會(huì)秩序。

實(shí)際上，權(quán)威主義社會(huì)治理形態(tài)面臨兩個(gè)路徑選擇：一是積累權(quán)威，強(qiáng)化黨政一元權(quán)力結(jié)構(gòu)，即政府要有強(qiáng)大的執(zhí)政資源與治理能力，以權(quán)力集中和結(jié)構(gòu)集中來管控和平衡權(quán)力分散和結(jié)構(gòu)多元，維持傳統(tǒng)全能主義治理形態(tài)。一是要在政府、市場(chǎng)和社會(huì)的三維關(guān)系中，尋求廣泛的多元治理支持力量、有效的公共事務(wù)治理之道。因?yàn)?，基層社?huì)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的變化，要求政府作為多元治理主體的一元，它的功能和作用是維持經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序的法治架構(gòu)并提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，它與其他社會(huì)主體或市場(chǎng)治理主體的關(guān)系是一種平等的、合作與協(xié)商的共治關(guān)系。

但從基層黨政權(quán)力本身的結(jié)構(gòu)變化上看，其權(quán)威主義治理邏輯的連續(xù)性一直存在，治理形態(tài)也在不斷創(chuàng)新，似乎并不能作出非此即彼的判斷。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，基層政府的政治與行政功能因基層政社合一體制（農(nóng)村是人民公社體制，城市是單位制輔之以街居制）的基礎(chǔ)制度支持，表現(xiàn)為同質(zhì)性的權(quán)威主義治理形態(tài)，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革之后，上述功能似乎發(fā)生了頗為復(fù)雜的變化。一方面，基層政府權(quán)力整體深入經(jīng)營性與競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，壟斷資源和市場(chǎng)，蛻變?yōu)檎?quán)經(jīng)營者[1]（P52），運(yùn)行機(jī)制公司化；另一方面，基層政府對(duì)基層社會(huì)的控制似乎弱化了，基層社會(huì)自主性有所發(fā)展和進(jìn)步。對(duì)于前者，爭(zhēng)論不多，依據(jù)在于其歷經(jīng)30余年的經(jīng)濟(jì)職能的實(shí)現(xiàn)方式（權(quán)力市場(chǎng)化）和追求GDP增長的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向；但對(duì)于后者，爭(zhēng)議頗多，在于：第一，改革開放之后，在市場(chǎng)化改革和社會(huì)分化過程中形成的各種正式和非正式組織，表達(dá)著自己的利益追求和顯示著體制外社會(huì)力量的發(fā)展和成長，倪志偉（Victor Nee）與蒙津戈（David Monzingo）據(jù)此認(rèn)為，國家對(duì)社會(huì)的主導(dǎo)和控制呈現(xiàn)弱化態(tài)勢(shì)[2]（P9-21）。第二，與上述看法相反，比如戴慕珍和喬納森·安戈（Jonathan Unger）認(rèn)為，雖然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革政策在一定程度上削減了基層政府的部分行政管理權(quán)和資源控制權(quán)，但并沒有根除舊體制下的庇護(hù)型政治關(guān)系，甚至相反，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革政策導(dǎo)致這種庇護(hù)關(guān)系更加復(fù)雜和多變，基層干部通過建構(gòu)與農(nóng)民新的庇護(hù)型政治關(guān)系，使基層政府對(duì)基層社會(huì)的控制獲得了進(jìn)一步的加強(qiáng)和強(qiáng)化[3]（P17-23）[4]（P19-25）。實(shí)際上，上述爭(zhēng)論的理論價(jià)值并不大，因?yàn)椋瑖乙揽空闻c行政手段推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的治理邏輯和治理方式?jīng)]有改變，也就是說，不能撇開國家政治與行政控制來討論基層政府對(duì)基層社會(huì)控制的強(qiáng)或弱，而且，也不能夸大基層政府與農(nóng)民的所謂政治庇護(hù)關(guān)系——事實(shí)上這種關(guān)系（基于利益連接和體制約束）在改革開放之后的確在弱化。概括地講，基層政社合一體制的解體，并沒有改變基層政府治理體制及其權(quán)威結(jié)構(gòu)，這個(gè)體制及其權(quán)威結(jié)構(gòu)是由國家體制決定的，而且一直是中國現(xiàn)代國家建構(gòu)的目標(biāo)和方向，這也是事實(shí)。

也就是說，傳統(tǒng)基層政府治理的制度環(huán)境沒有改變，其運(yùn)行模式、治理理念及治理方式也沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改變。但市場(chǎng)化改革使基層政府成為“政權(quán)經(jīng)營者”的事實(shí)，致使它將權(quán)力功能都投入到經(jīng)營性與競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)當(dāng)中。而且，基層政府的行政權(quán)力，幾乎擴(kuò)大到基層經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的所有公共領(lǐng)域之中。與改革開放之前比較，當(dāng)今基層政府治理目標(biāo)是追求自身政治利益最大化而非公共利益最大化[5]（P8-12），其治理結(jié)構(gòu)和治理方式是一元化權(quán)威自上而下的資源汲取和社會(huì)控制及動(dòng)員方式。

黨政一元權(quán)力的權(quán)威主義模式，是基層社會(huì)治理的基本形態(tài)。在改革開放之后，基層政府的社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)職能，主要體現(xiàn)的是經(jīng)營性與營利性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)基層社會(huì)秩序穩(wěn)定的管控上。過去那種全能主義的指導(dǎo)思想或“行政權(quán)支配社會(huì)”的思維以及傳統(tǒng)的社會(huì)管理方式幾乎沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，不僅如此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革反倒是強(qiáng)化了國家對(duì)基層社會(huì)的控制能力。也就是說，國家改革開放政策是在重新建立國家機(jī)器的權(quán)威，使基層政府政治與行政管控職能得到了進(jìn)一步的加強(qiáng)和強(qiáng)化[6]（P123-154）。

從過去的全能主義治理到現(xiàn)在的權(quán)威主義治理，差別不在本質(zhì)上，而是在治理基礎(chǔ)和治理?xiàng)l件的變化上。全能主義或稱集權(quán)主義，它的有效性是建立在國家與社會(huì)一體化的體制上的，比如人民公社的政社合一體制，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，社會(huì)一元化，社會(huì)結(jié)構(gòu)分化很低，全面控制社會(huì)，是集權(quán)社會(huì)治理形態(tài)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致的社會(huì)結(jié)構(gòu)分化和社會(huì)多元化條件下，權(quán)威主義的有效性依靠的是黨政權(quán)力掌控巨大資源和社會(huì)控制能力，有限控制社會(huì)，是權(quán)威社會(huì)的治理形態(tài)。本質(zhì)上，全能主義治理形態(tài)與權(quán)威主義治理形態(tài)都追求黨政一元化權(quán)力的核心地位和社會(huì)管控治理能力。

二、“質(zhì)量黨建”：權(quán)威主義基層治理實(shí)踐

下面對(duì)羅湖個(gè)案②的敘述和分析，是以整體性觀點(diǎn)去認(rèn)識(shí)一個(gè)社會(huì)基本事實(shí)，不是站在所謂“治理體系與治理能力現(xiàn)代化”的時(shí)政立場(chǎng)，而是站在整體社會(huì)發(fā)展演進(jìn)的立場(chǎng)，因?yàn)?，前者大多是有預(yù)設(shè)結(jié)論的選擇性敘述，是關(guān)于政治正確的詮釋性分析，缺乏客觀性。下面的分析難免掛一漏萬，但至少能辨明當(dāng)前許多虛妄的理論闡釋并沒有接近權(quán)威主義基層治理的本質(zhì)特征。

羅湖是以商務(wù)消費(fèi)和流動(dòng)人口倒掛為典型特征的成熟城區(qū)，有“兩新”組織③24676家，實(shí)際管理人口158萬，其中非戶籍人口超過100萬。傳統(tǒng)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)面臨多方面的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，比如，基于利益分化和權(quán)利沖突而產(chǎn)生的社會(huì)矛盾，呈現(xiàn)多發(fā)性、群體性、突發(fā)性等特征；退休以及下崗失業(yè)人員等弱勢(shì)群體權(quán)益保障問題；大規(guī)模流動(dòng)人口的治理以及政府、社會(huì)、市場(chǎng)共同參與的多元化治理格局的形成何以可能等問題。

從權(quán)威主義治理邏輯出發(fā)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性變化所帶來的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，要求有一個(gè)強(qiáng)勢(shì)政府，即政府要有強(qiáng)大的執(zhí)政資源與治理能力，來推進(jìn)基層“社會(huì)治理體系現(xiàn)代化”，亦即加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。激發(fā)社會(huì)組織活力，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用；開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進(jìn)基層協(xié)商制度化，建立健全居民、村民監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)群眾在城區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督；形成一個(gè)職能邊界清晰的政府、市場(chǎng)、社會(huì)“共治”的基層社會(huì)治理體系，提升基層社會(huì)治理能力。

上述結(jié)構(gòu)性問題，要求基層黨建必須做出適應(yīng)性調(diào)整和改革。因此，在推進(jìn)社會(huì)治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型中，基層黨建如何發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，如何適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型和政府治理模式轉(zhuǎn)型的需要，把基層黨建工作重心轉(zhuǎn)移到社會(huì)治理上來，羅湖 “質(zhì)量黨建”的內(nèi)容大致包括以下方面：第一，構(gòu)建三個(gè)區(qū)域化黨建體系。建構(gòu)分別覆蓋社區(qū)、商務(wù)樓宇（園區(qū)、街區(qū)、行業(yè)）、城中村的三個(gè)區(qū)域化治理體系，即健全中心、外圍互動(dòng)的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)體系：以社區(qū)黨委為核心，社區(qū)居委會(huì)、工作站和黨群服務(wù)中心各司其職的“四位一體”社區(qū)核心治理結(jié)構(gòu)，以及以“兩代表一委員”、第一書記、掛點(diǎn)機(jī)關(guān)干部、社區(qū)組織等為代表的社區(qū)治理外圍輔助結(jié)構(gòu)。第二，建構(gòu)黨建業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系。針對(duì)機(jī)關(guān)、社區(qū)、非公有制經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織、“同鄉(xiāng)村”、集體股份公司等五類基層黨組織，分別制定黨建業(yè)務(wù)清單，建立集業(yè)務(wù)指引、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效考核“三位一體”的基層黨組織質(zhì)量評(píng)定管理體系，分領(lǐng)域開展黨組織A、B、C、D質(zhì)量等級(jí)評(píng)定，實(shí)現(xiàn)基層黨組織分類定級(jí)、晉位升級(jí)、一年一評(píng)、動(dòng)態(tài)管理的長效機(jī)制，解決基層黨組織做什么、怎么做的問題。第三，構(gòu)建黨建責(zé)任和考評(píng)體系。2015年開始，區(qū)委和區(qū)屬基層黨（工）委、各基層黨（工）委和下一級(jí)黨組織逐級(jí)簽訂基層黨建工作責(zé)任狀，強(qiáng)化了各級(jí)黨組織和黨組織書記抓黨建的責(zé)任。構(gòu)建了黨建質(zhì)量效果“雙向考核評(píng)議”體系，重點(diǎn)解決各級(jí)黨組織責(zé)任落實(shí)的問題。第四，建立黨建激勵(lì)機(jī)制。對(duì)黨建成績(jī)突出、全年黨建工作排名靠前的基層黨（工）委和黨建示范點(diǎn)，在黨建經(jīng)費(fèi)上予以重點(diǎn)支持。同時(shí)，積極推薦政治素質(zhì)好、參政議政能力強(qiáng)的優(yōu)秀基層黨務(wù)工作者參選黨代表、人大代表、政協(xié)委員。第五，建立選優(yōu)配強(qiáng)黨務(wù)干部機(jī)制。重點(diǎn)選配干部擔(dān)任區(qū)屬黨（工）委書記、副書記和組織委員。在機(jī)關(guān)事業(yè)單位、群團(tuán)組織中明確班子成員，已成立黨委的中小學(xué)校明確專職副書記，給予行政副職領(lǐng)導(dǎo)待遇，具體負(fù)責(zé)黨委日常工作，加強(qiáng)對(duì)機(jī)關(guān)黨員、群團(tuán)組織黨員的管理和服務(wù)。全區(qū)83個(gè)社區(qū)黨委全部標(biāo)配社區(qū)黨委書記、專職副書記和專職組織員。健全了社區(qū)后備干部跟蹤培養(yǎng)機(jī)制，2015年內(nèi)有12名社區(qū)黨委副書記提任社區(qū)黨委書記，27名社區(qū)黨建組織員提任社區(qū)黨委副書記。

權(quán)威主義基層治理的內(nèi)涵是，黨政權(quán)力主導(dǎo)，社區(qū)公共產(chǎn)品供給和公共服務(wù)，社會(huì)秩序。羅湖通過“質(zhì)量黨建”建構(gòu)起來的基層治理結(jié)構(gòu)體系，把所有社會(huì)力量統(tǒng)統(tǒng)納入基層黨政管制體系當(dāng)中。比如，外來務(wù)工群體（主體是農(nóng)民工）的管控和服務(wù)問題的治理，即以黨員帶同鄉(xiāng)、同鄉(xiāng)管同鄉(xiāng)的工作思路，在全市率先建立“同鄉(xiāng)村”黨支部，參與所在社區(qū)的城市管理、社會(huì)治安、計(jì)劃生育、就業(yè)輔導(dǎo)、留守兒童關(guān)愛、維權(quán)維穩(wěn)等工作，發(fā)揮黨組織對(duì)外來務(wù)工人員的服務(wù)、引領(lǐng)、凝聚和輻射作用。比如，“兩新”組織的黨組織建立，即在非公企業(yè)建立黨組織和在社會(huì)組織建立黨組織，是為了擴(kuò)大黨對(duì)新生經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的控制力和影響力。