胡九如

摘 要：我國人民調(diào)解制度是民群眾自我管理的一項化解人民內(nèi)部矛盾糾紛的社會制度。1990年以后，隨著經(jīng)濟體制的改革創(chuàng)新、社會結(jié)構(gòu)的深刻變動，給社會帶來新機遇、新活力的同時，也帶來了各類激增的社會矛盾糾紛。人民調(diào)解賴以發(fā)展的社會基礎(chǔ)、人們的觀念意識以及人民調(diào)解制度自身的缺陷，使傳統(tǒng)的人民調(diào)解工作方式不能很好地適應(yīng)新形勢下的新問題、新情況。近年來，隨著“訴訟爆炸”導(dǎo)致的司法資源在應(yīng)對激增的社會矛盾時顯得力不從心，以人民調(diào)解制度為代表的一系列訴訟外解決糾紛機制重新回到人們的視野。一些地方通過改革創(chuàng)新，探索建立了諸如“大調(diào)解”工作模式、居（村）司法工作室、專業(yè)性、行業(yè)性、區(qū)域性人民調(diào)解組織等新型的人民調(diào)解工作制度和方法，積極爭取政府和社會的支持，取得了良好的效果。然而，我國的人民調(diào)解制度與國外ADR制度相比仍有較大差距，我國人民調(diào)解制度仍需進一步予以改良完善。以面對新時代的挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：人民調(diào)解制度；人民調(diào)解員；改良

一、我國人民調(diào)解制度概述

人民調(diào)解是我國協(xié)調(diào)社會糾紛、處理各種社會矛盾的一種法律制度，它是我國法律規(guī)定的法定形式，是一種有效的制度，作為一種歷史悠久有著良好的組織基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)的糾紛解決機制，人民調(diào)解應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起非訴訟糾紛解決機制的主要角色。《民事訴訟法》第16條對人民調(diào)解解決方式做出了規(guī)定：“人民調(diào)解委員會是在基層人民政府和基層人民法院指導(dǎo)下，調(diào)解民間糾紛的的群眾性組織，人民調(diào)解委員會依照法律規(guī)定，根據(jù)自愿的原則進行調(diào)解。當(dāng)事人對人民調(diào)解達成的協(xié)議應(yīng)當(dāng)履行；不愿調(diào)解、調(diào)解不成或反悔的，可以向人民法院起訴。人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛，如有違背法律的，人民法院應(yīng)當(dāng)予以糾正?！?/p>

我國人民調(diào)解制度具有人民性、民主性、自治性，始終堅持平等自愿、當(dāng)事人地位平等、合法合理等原則，人民調(diào)解必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進行，以法律為根據(jù)，以事實為準繩，接受社會公眾、政府、司法機關(guān)的監(jiān)督，做到公平、公正。通過人民調(diào)解制度解決人民之間的矛盾，消除誤會，平衡社會各個階層的利益，促進社會的發(fā)展，有利于構(gòu)建社會主義和諧社會，實現(xiàn)社會主義法治，實現(xiàn)人民當(dāng)家作主。

二、我國人民調(diào)解制度的現(xiàn)實存在的問題

我國目前人民調(diào)解的現(xiàn)狀主要體現(xiàn)在城市和農(nóng)村兩大方面。城市和農(nóng)村的不同社會因素，諸如經(jīng)濟、政治、文化或生活背景等都致使人民調(diào)解在這兩塊呈現(xiàn)著不同的情況。

1.城市的人民調(diào)解制度現(xiàn)實存在的問題

⑴城市人民調(diào)解委員會的人員組成存在著不合理，法律對調(diào)解人員的要求較低。根據(jù)我國司法部《人民調(diào)解工作規(guī)定》的規(guī)定：“擔(dān)任人民調(diào)解員的條件是：為人公正，聯(lián)系群眾，熱心人民調(diào)解工作，具有一定法律、政策、文化水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人民調(diào)解委員會應(yīng)當(dāng)具備高中以上文化程度?！狈蓪τ谌嗣裾{(diào)解員要求過低不利于調(diào)解工作的順利進行，難以保證調(diào)解的質(zhì)量，阻礙我國人民調(diào)解制度的發(fā)展。

⑵人民調(diào)解委員會缺乏資金運轉(zhuǎn)，經(jīng)費得不到有效保障，社區(qū)調(diào)解機構(gòu)工作場地環(huán)境差，工作設(shè)施落后。在我國，城市社區(qū)人民調(diào)解委員會的資金來源不穩(wěn)定，還沒有形成專項資金，政府只是進行一些補貼，社區(qū)人民調(diào)解委員會進行調(diào)解缺乏資金支持，這也造成了相關(guān)工作人員工作積極性不高，人浮于事，目前這個問題普遍存在，尤其是在中西部地區(qū)，沿海地區(qū)也有，調(diào)解委員會缺乏資金得不到有效的運轉(zhuǎn)，工作人員只好從事其它工作，這樣就導(dǎo)致調(diào)解委員會形同虛設(shè)。

⑶人民調(diào)解組織地位不高，人民調(diào)解協(xié)議效力低，相對于法院判決書差距過大。這也造成了人民盡管達成了調(diào)解協(xié)議但毀約而向法院起訴，這就意味著人民調(diào)解協(xié)議已經(jīng)失去了效力，人民調(diào)解協(xié)議在人們眼中只是一張紙，而當(dāng)他們不信賴這張紙時就轉(zhuǎn)向訴訟，協(xié)議只不過是暫時的妥協(xié)，最終要通過判決來裁決。盡管最高人民法院的司法解釋確認了調(diào)解協(xié)議屬于民事合同，但是這種確認并不能起到實質(zhì)作用。這種民事合同況且不是一般的合同，它是政府投入大量的人力、物力達成的，然而僅僅確認其民事合同的效力而沒有其他強化措施，這是對糾紛解決社會成果的浪費，是對社會資源揮霍。

⑷人民調(diào)解委員會機構(gòu)設(shè)置機關(guān)不合理，存在著多個可以設(shè)置調(diào)解機構(gòu)的組織或單位。根據(jù)司法部《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》：“人民調(diào)解委員會可以通過以下形式設(shè)立：①農(nóng)村村民委員會、城市居民委員會設(shè)立的人民調(diào)解委員會；②鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設(shè)立的人民調(diào)解委員會；⑶企事業(yè)單位根據(jù)需要設(shè)立的人民調(diào)解委員會；⑷根據(jù)需要設(shè)立的區(qū)域性、行業(yè)性人民調(diào)解委員會?！边@樣看來，可以設(shè)立人民調(diào)解委員會的組織或單位便顯得龐大，然而在現(xiàn)實生活中發(fā)揮作用的常常是基層自治組織城市居民委員會和農(nóng)村村民委員會，其他的組織根本沒有產(chǎn)生多大作用，況且設(shè)立的人民調(diào)解委員會過多會導(dǎo)致司法行政部門難以進行有效的指導(dǎo)和監(jiān)督，這樣也就難以保證調(diào)解的質(zhì)量。

⑸現(xiàn)今，人民調(diào)解委員會的地位還處在一個尷尬的地位，根據(jù)法律規(guī)定，我國的人民法院有權(quán)對人民調(diào)解工作進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，可是怎樣指導(dǎo)和監(jiān)督并沒有明確的規(guī)定。在現(xiàn)實中，法院的確對人民調(diào)解委員會的工作進行了一些指導(dǎo)，但是法院的指導(dǎo)工作僅僅是一些例如邀請人民調(diào)解員旁聽、共同參加審理的類似指導(dǎo)工作，沒有更好的體現(xiàn)人民調(diào)解委員會的性質(zhì)。另外，人民調(diào)解委員會還缺乏必要的監(jiān)督，這樣就容易滋生腐敗，會導(dǎo)致調(diào)解的不公平，當(dāng)事人利益受到損害。

2.農(nóng)村的人民調(diào)解制度現(xiàn)實存在的問題

⑴農(nóng)村糾紛的多樣性與調(diào)解制度的設(shè)置不符合。主要體現(xiàn)在傳統(tǒng)的調(diào)解只能解決農(nóng)民與農(nóng)民之間的糾紛，可是農(nóng)民與農(nóng)村經(jīng)濟組織、農(nóng)村經(jīng)濟組織之間的糾紛人民調(diào)解卻無法有效地解決，有些糾紛甚至跨地區(qū)、跨行業(yè)，人民調(diào)解便顯得無能為力。再者，人民調(diào)解解決的為例如婚姻糾紛、家庭糾紛、鄰里糾紛等人際關(guān)系之間的糾紛，可是新型的糾紛例如計劃生育、合同糾紛、選舉賄賂案糾紛、養(yǎng)老保險糾紛等就不能很好的解決。

⑵農(nóng)村人民調(diào)解委員會設(shè)置覆蓋面小。在城市基本上社區(qū)居委會都設(shè)有人民調(diào)解處，可是在農(nóng)村大部分地區(qū)由于經(jīng)濟條件和地方財政等種種原因，使得這些地方?jīng)]有開設(shè)這樣的機構(gòu)，這也是農(nóng)村發(fā)生一些小的糾紛為什么直接去法院起訴或者自行處理的原因?？上攵?，覆蓋面積這么少的人民調(diào)解委員會是不可能切實協(xié)調(diào)解決好廣大農(nóng)村中的民眾鄰里糾紛的。

⑶農(nóng)村人民調(diào)解委員會缺乏資金支持。在農(nóng)村的人民調(diào)解委員會，資金嚴重短缺，調(diào)解人員的待遇與城市的調(diào)解員差距太大。根據(jù)《人民調(diào)解若干工作規(guī)定》和《人民調(diào)解委員會組織條例》規(guī)定人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛不收取任何費用，調(diào)解委員會的工作經(jīng)費和調(diào)解員的補貼經(jīng)費，由村民委員會、企事業(yè)單位解決，而司法機關(guān)則通過同級人民政府的支持，解決人民調(diào)解的指導(dǎo)和表彰經(jīng)費，但事實上，在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府根本沒有運用資金去支持人民調(diào)解的工作，使得廣大農(nóng)村地區(qū)的人民調(diào)解員不能有效地化解糾紛。

⑷在農(nóng)村，人民調(diào)解委員會與法院聯(lián)系甚少?！度嗣裾{(diào)解工作若干規(guī)定》規(guī)定人民調(diào)解委員會在基層人民政府和基層人民法院的指導(dǎo)下開展工作，基層人民政府及其派出機構(gòu)指導(dǎo)人民調(diào)解委員會的日常工作由司法助理員負責(zé)，這就闡述了人民調(diào)解委員會與法院的關(guān)系，可是在農(nóng)村人民法院根本與調(diào)解委員會沒有太大的聯(lián)系，一般是與政府進行聯(lián)系，也就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的司法助理員對調(diào)解工作進行指導(dǎo)，法院很少甚至沒有履行指導(dǎo)的職責(zé)。

三、我國人民調(diào)解制度改良具體措施

在經(jīng)歷了數(shù)十年的發(fā)展，現(xiàn)代的人民調(diào)解制度相比傳統(tǒng)而言取得了很大的進步，但是仍然存在著諸多問題，亟待改良。針對人民調(diào)解制度現(xiàn)實存在的問題，下面筆者將著重提出以下幾點制度改良的建議：

1.加強調(diào)解人員隊伍建設(shè)，提高調(diào)解人員隊伍專業(yè)素質(zhì)，根據(jù)《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》，人民調(diào)解員是經(jīng)群眾選舉或者聘任而產(chǎn)生的，因此要嚴格人民調(diào)解員準入制度，只有受過專業(yè)的調(diào)解教育或者具有法律從事經(jīng)驗的人員例如律師、法官等，或者長期從事人民調(diào)解工作，具有豐富的調(diào)解經(jīng)驗的人才能擔(dān)任人民調(diào)解員。另外，對人民調(diào)解員應(yīng)當(dāng)進行的一些相應(yīng)的培訓(xùn)，對人民調(diào)解員可進行定期的考試、職稱評定，法院和司法行政部門挑選專業(yè)素質(zhì)高的人進入調(diào)解機構(gòu)，從而保證調(diào)解人員隊伍的專業(yè)化可以更好的解決糾紛，保證公平公正。

2.應(yīng)該要加強人民調(diào)解的宣傳，提高“調(diào)解”在人們心目的意識度，爭取調(diào)解在訴訟之前解決糾紛。法院在立案之前應(yīng)該向當(dāng)事人說明調(diào)解，詢問當(dāng)事人是否進行調(diào)解，鼓勵他們選擇調(diào)解解決糾紛。各種新聞媒介要加強對人民調(diào)解的宣傳，廣播一些調(diào)解成功的案件，提高人們對于調(diào)解的信任度。此外政府也要加強人民調(diào)解的宣傳，當(dāng)發(fā)生糾紛時，利用調(diào)解來解決矛盾，避免摩擦甚至是暴力事件。

3.我國司法機構(gòu)應(yīng)該賦予人民調(diào)解協(xié)議一定的執(zhí)行力。盡管國家法律規(guī)定人民調(diào)解協(xié)議屬于民事合同，這樣的協(xié)議根本不具有任何強制執(zhí)行力，當(dāng)事人可隨時違約轉(zhuǎn)入訴訟程序，使調(diào)解協(xié)議不具有公信力，公民的信任度下降。為此，筆者認為最高院應(yīng)該制定相關(guān)的規(guī)定，如書面調(diào)解協(xié)議經(jīng)法院確認登記或者公證機構(gòu)公證之后即具有確定力，一方當(dāng)事人如反悔，另一方當(dāng)事人可以憑借該協(xié)議向人民法院起訴請求強制執(zhí)行，但是法院應(yīng)當(dāng)對人民調(diào)解協(xié)議進行審核，審查該協(xié)議是否違反法律強制性規(guī)定、是否違背當(dāng)事人意思自治原則、是否違背公序良俗原則。

4.擴大人民調(diào)解的主體范圍、糾紛范圍、允許多種類型調(diào)解組織的發(fā)展。傳統(tǒng)的人民調(diào)解主要是解決公民之間的糾紛，現(xiàn)代的人民調(diào)解可以嘗試將主體范圍擴展到公民與法人之間、法人之間；與此同時，也可以擴大人民調(diào)解的糾紛范圍，盡量將調(diào)解延伸到其他未知的領(lǐng)域，例如：知識產(chǎn)權(quán)、醫(yī)患糾紛、交通事故等新型領(lǐng)域，擴寬人民調(diào)解組織涉及領(lǐng)域和作用范圍。

5.對人民調(diào)解工作應(yīng)提供財政補貼，給予相應(yīng)的資金支持，保障調(diào)解工作的順利進行。政府可以按照調(diào)解組織調(diào)解的成功的案例的工作經(jīng)費通過購買公共服務(wù)的方式予以支持，核撥資金，必要時可設(shè)立專項資金，給予調(diào)解工作物質(zhì)保障。通過對調(diào)解組織的資金支持可以提高調(diào)解人員的工作積極性，使他們更好的幫助當(dāng)事人解決糾紛。

6.立法部門應(yīng)當(dāng)完善相應(yīng)的法律法規(guī)，結(jié)合我國的國情，總結(jié)人民調(diào)解的歷史經(jīng)驗教訓(xùn)，我國的人民調(diào)解法還與其他部門法存在著沖突，法條之間出現(xiàn)了矛盾，這就需要我們修改其中的不合理之處。同時可以借鑒國外非訴訟糾紛解決方式（ADR制度），創(chuàng)新人民調(diào)解法律制度。

7.要明確政府和人民法院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能，對人民調(diào)解工作進行監(jiān)督管理。法院要積極融入到調(diào)解工作中去，對其進行有效的指導(dǎo)，要將調(diào)解作為訴訟的一個前置制度，告知當(dāng)事人是否需要調(diào)解，做好協(xié)商工作。

四、結(jié)語

鑒于人民調(diào)解制度在我國面臨諸多方面的挑戰(zhàn)和考驗，改良之路勢在必行。

只有在立足我國現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀實際，社會形態(tài)的不斷變化，不斷完善人民調(diào)解制度，從人員管理、經(jīng)費運轉(zhuǎn)、立法建設(shè)等方面對我國人民調(diào)解制度進行改良，對在歷史的長河中吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，彌補不足；同時借鑒西方發(fā)達國家先進的ADR制度，在我國完善符合我國國情的人民調(diào)解制度，為建設(shè)社會主義和諧社會做出貢獻，為中國經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境，為建設(shè)社會主義法治國家做出貢獻。

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