黃開騰

(廣東技術(shù)師范學(xué)院政法學(xué)院，廣州　510665；貴州民族大學(xué)民族學(xué)與社會學(xué)學(xué)院；貴陽　550025)

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新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理研究

黃開騰

(廣東技術(shù)師范學(xué)院政法學(xué)院，廣州510665；貴州民族大學(xué)民族學(xué)與社會學(xué)學(xué)院；貴陽550025)

新型城鎮(zhèn)化；協(xié)同治理；新型農(nóng)村社區(qū)；模式構(gòu)建

新型城鎮(zhèn)化的實施賦予了新型農(nóng)村社區(qū)新的社會環(huán)境，對原有的鄉(xiāng)村治理模式提出了挑戰(zhàn)，致使農(nóng)村社區(qū)治理面臨新的問題，如進(jìn)一步加劇農(nóng)村社會分層，不利于農(nóng)村社區(qū)的穩(wěn)定；增加農(nóng)村基層組織之間沖突的可能性；加劇鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對居委會行政干預(yù)的可能性；增加精英分子長期占據(jù)居兩委領(lǐng)導(dǎo)崗位的可能性。這些問題的出現(xiàn)增加了農(nóng)村社區(qū)治理的難度，因而需對治理模式作出調(diào)整。基于農(nóng)村社區(qū)當(dāng)前的社會環(huán)境和協(xié)同治理自身的特點，協(xié)同治理模式應(yīng)成為新型農(nóng)村社區(qū)治理的新模式。構(gòu)建協(xié)同治理模式需要樹立治理理念，形成責(zé)任分擔(dān)意識；完善組織結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新治理體制；加強(qiáng)制度和機(jī)制建設(shè)，為社區(qū)治理提供制度保障；培育農(nóng)村社會資本，優(yōu)化農(nóng)村社區(qū)治理資源。

中國共產(chǎn)黨的十八大報告中確立了實施新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略目標(biāo)，且2014年國務(wù)院頒布了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》，由此意味著我國已經(jīng)進(jìn)入了實施新型城鎮(zhèn)化的社會發(fā)展階段。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是新型城鎮(zhèn)化的重要載體，其實踐促進(jìn)了新型城鎮(zhèn)化的向前推進(jìn)，推動了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，有助于實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標(biāo)。但新型農(nóng)村社區(qū)是有別于傳統(tǒng)農(nóng)村和城市社區(qū)的一種獨(dú)特的社會生活共同體，雖然其“通過科學(xué)規(guī)劃、合理布局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的一體化和公共服務(wù)的均等化，切實改善村居民的居住環(huán)境和生活條件，提升精神文化水平”[1]但它的出現(xiàn)無疑給農(nóng)村治理帶來了新的課題，致使傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)政村治”治理模式難以再適應(yīng)其實現(xiàn)治理之善治目標(biāo)的需要。因此，要根據(jù)新型農(nóng)村社區(qū)的新特點，探討符合時代要求的農(nóng)村社區(qū)治理模式具有非常重要的現(xiàn)實意義。

一、新型農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)涵

2006年10月，中國共產(chǎn)黨的十六屆六中全會決議中首次提出：“全面開展城市社區(qū)建設(shè)，積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體?！庇纱?，“農(nóng)村社區(qū)”的概念開始引起社會各界的關(guān)注。而新型農(nóng)村社區(qū)即為傳統(tǒng)自然村或行政村經(jīng)過改造而成的社區(qū)。它指的是在統(tǒng)一規(guī)劃居住和服務(wù)設(shè)施，合理布局產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)農(nóng)民積極參與、穩(wěn)步推進(jìn)的基礎(chǔ)上，通過村莊合并、集約發(fā)展的方式，組建而成的新的生產(chǎn)生活共同體[2]。一般而言，新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)在理念上表現(xiàn)為用城市社區(qū)的理念打造傳統(tǒng)農(nóng)村(自然村或者行政村)，但其與傳統(tǒng)農(nóng)村和現(xiàn)代城市社區(qū)仍存在不同程度的差別，表現(xiàn)出了一定的獨(dú)特性。其一，新型農(nóng)村社區(qū)人口結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜。與傳統(tǒng)農(nóng)村相比，新型農(nóng)村社區(qū)往往通過村莊合并或者農(nóng)民集中入住新區(qū)等方式產(chǎn)生，加上產(chǎn)業(yè)發(fā)展而引起的外來人口下鄉(xiāng)，導(dǎo)致其人口結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜。同時，相對于傳統(tǒng)農(nóng)村主要以農(nóng)業(yè)為主的單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，新型農(nóng)村社區(qū)往往具備較為完整的產(chǎn)業(yè)支撐體系，第一、第二和第三產(chǎn)業(yè)形成一定的比例結(jié)構(gòu)，因此，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜。其二，新型農(nóng)村社區(qū)的利益主體較為多元。在傳統(tǒng)農(nóng)村，利益主體主要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村兩委和村民，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要負(fù)責(zé)教育、計劃生育、社會保障等行政性事務(wù)，而村內(nèi)公共事務(wù)主要由村委會和村民負(fù)責(zé)。而在新型農(nóng)村社區(qū)，企業(yè)、社區(qū)服務(wù)中心、各類型社會組織不斷出現(xiàn)，利益相關(guān)者越來越多，利益主體之間的博弈也越來越多。其三，新型農(nóng)村社區(qū)的功能有所增加。傳統(tǒng)農(nóng)村由于產(chǎn)業(yè)單一，村民的社會生活簡單，因此，其功能主要表現(xiàn)在生產(chǎn)、選舉等少數(shù)幾個領(lǐng)域，而新型農(nóng)村社區(qū)因其擁有完善的基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，使其可以在教育、娛樂、政治參與、消費(fèi)、就業(yè)等諸如方面發(fā)揮出相應(yīng)的功能。其四，新型農(nóng)村社區(qū)具有相對完善的公共設(shè)施和公共服務(wù)體系。新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)旨在運(yùn)用城市社區(qū)的理念改造傳統(tǒng)農(nóng)村，因此，政府會在公共設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給等方面加大力度，使其具備較為完善的公共設(shè)施和公共服務(wù)體系。其五，新型農(nóng)村社區(qū)異質(zhì)性特征日益凸顯。對于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村而言，其社會關(guān)系主要建立在血緣和地緣的基礎(chǔ)上，村民的職業(yè)、教育、觀念等方面的差異性較小，因此，村民的同質(zhì)性特征較為明顯，而對于新型農(nóng)村社區(qū)來說，由于產(chǎn)業(yè)的積聚，勞動分工日益明顯，建立在業(yè)緣基礎(chǔ)上的社會關(guān)系日益復(fù)雜，導(dǎo)致居民在職業(yè)、教育、觀念等方面的差異越來越大，故社會異質(zhì)性特征有所增加，但是相對于城市社區(qū)而言，又與其具有一定的差距。

時至今日，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在我國已經(jīng)實踐多年，并形成了一定的發(fā)展類型或模式。比如，任曉莉(2013)認(rèn)為，我國新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的模式有城鎮(zhèn)開發(fā)連建模式、產(chǎn)業(yè)集聚園區(qū)帶動模式、以中心村為圓點多村聯(lián)建模式、村企共建模式、移民異地搬遷模式、舊村集聚建設(shè)模式等六種。而且，毫無疑問，在以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的推動，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)將呈現(xiàn)出更加繁榮的局面。而隨著新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)高潮的到來，我國鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展也會進(jìn)入新的階段，農(nóng)民生活質(zhì)量將有所提高，農(nóng)村文明程度將有所提升，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度將有所加強(qiáng)，城鄉(xiāng)對立的格局將逐漸消除，而城鄉(xiāng)融合的格局將逐漸呈現(xiàn)。同時，不可否定的是，新型城鎮(zhèn)化既有助于新型農(nóng)村社區(qū)各方面事業(yè)的發(fā)展，又會給新型農(nóng)村社區(qū)的治理造成一定的挑戰(zhàn)，為此，必須保持清醒頭腦，采取有效措施加以應(yīng)對。

二、 新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中新型農(nóng)村社區(qū)治理面臨的問題

在新型城鎮(zhèn)的進(jìn)程中，“鄉(xiāng)政村治”模式已經(jīng)無法適應(yīng)新型農(nóng)村社區(qū)治理的需要，相應(yīng)的治理性問題不斷呈現(xiàn)，社區(qū)治理難度有增無減。

1.新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)有可能加劇農(nóng)村社會分層，給農(nóng)村社會穩(wěn)定帶來挑戰(zhàn)，進(jìn)而增加了農(nóng)村社會治理的難度。普遍性和長期性是社會分層的基本特征。長期以來，由于農(nóng)民在職業(yè)、教育、觀念等方面差距較小，使得以經(jīng)濟(jì)收入為主要分層標(biāo)準(zhǔn)的社會分層在傳統(tǒng)農(nóng)村社會的表現(xiàn)不明顯，致使農(nóng)村社會呈現(xiàn)明顯的同質(zhì)性，從而產(chǎn)生較強(qiáng)了的社會整合能力，降低了農(nóng)村社會治理的難度。而隨著新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)，由于各農(nóng)村在政府投入力度、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、地理位置等各有差異，村民(居民)的個人情況，導(dǎo)致各農(nóng)村或村民(居民)在收入上出現(xiàn)一定的差異性，而收入的差異性恰為促進(jìn)社會分層的重要元素，這必然會沖擊現(xiàn)有的農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)，引起農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的重新組合，導(dǎo)致村民(居民)在價值觀、經(jīng)濟(jì)利益、生活方式等方面出現(xiàn)很大程度的差異性?！斑@些差異是各個社會層次之間溝通和協(xié)調(diào)的障礙，也是產(chǎn)生社會隔閡和社會沖突的根源[3]。”與此同時，政府推動的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)引起下鄉(xiāng)資源的增加，各村或農(nóng)民(居民)觸手可得利益由此增多，這必然會強(qiáng)化各村或農(nóng)民(居民)爭奪利益的觀念，而隨著這種觀念的增加，基于利益獲得而產(chǎn)生的糾紛也必然會越來越多，進(jìn)而為矛盾和沖突甚至群體性事件發(fā)生埋下伏筆，最終影響農(nóng)村社區(qū)治理的順利推行。

2.新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)促進(jìn)了農(nóng)村各類型組織產(chǎn)生和發(fā)展的同時，也增加了各組織之間沖突的可能性， 進(jìn)而增加了鄉(xiāng)村治理的難度。 自治意味著自治主體自己制定治理規(guī)則、確定治理手段、方法和內(nèi)容。自治能否取得成功，自治主體的構(gòu)成和其自身的發(fā)展起著關(guān)鍵性的作用。農(nóng)村治理的有效推行且取得實效，首先要以自治主體的培育和發(fā)展為前提和基礎(chǔ)。為此，在我國農(nóng)村社會推行自治制度之后，為了確保其成功，農(nóng)村社會基層組織的培育和發(fā)展也隨之啟動。農(nóng)村社會基層組織主要有三種基本類型[4]：(1)黨群組織。黨群組織主要由村級黨組織(黨支部、黨委會)和傳統(tǒng)的農(nóng)村群團(tuán)組織(共青團(tuán)、婦代會等)構(gòu)成；(2)村民自治組織。主要由村民委員會、村民會議、村民代表會議和村務(wù)監(jiān)督小組等組成；(3)經(jīng)濟(jì)自治組織。主要有村經(jīng)濟(jì)合作社、合作社管理委員會、社員成員會議等。同時，隨著新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)，鄉(xiāng)村社會環(huán)境的變化必然引起農(nóng)村基層組織體系的重構(gòu)。比如，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)帶動各產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引起各類型合作社的出現(xiàn)；新型城鎮(zhèn)化和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)促進(jìn)農(nóng)民(居民)維權(quán)觀念的增強(qiáng)，促進(jìn)各類型協(xié)會組織的產(chǎn)生；由此可見，新型城鎮(zhèn)催生了農(nóng)村基礎(chǔ)組織的發(fā)展，這無疑為農(nóng)村治理創(chuàng)造了條件和奠定了基礎(chǔ)，然而，“這些組織各自依據(jù)不同的制度規(guī)則運(yùn)行，彼此之間職能交叉重疊，不可避免地會造成組織之間權(quán)力角逐，發(fā)生摩擦和沖突，”[4]特別是在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的過程中，政府大量資源的下鄉(xiāng)，極有可能引起更大范圍的利益爭奪 ，而利益的爭奪有可能成為農(nóng)村社區(qū)各組織之間沖突的導(dǎo)火索，給農(nóng)村社區(qū)治理增加難度。

3.新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的政府主導(dǎo)方式推動農(nóng)村社會發(fā)展的同時，也可能引起行政權(quán)對鄉(xiāng)村自治權(quán)的過度干預(yù)，讓村(居)委會無所適從，進(jìn)而增加農(nóng)村社區(qū)治理的難度?！吨腥A人民共和國村委會組織法》第五條規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！眹曳蔀樵谖覈鴮嵤班l(xiāng)政村治”治理模式提供了制度上的保障，然而，制度行文安排上的縝密也難以保證制度執(zhí)行的嚴(yán)格性，制度安排和制度執(zhí)行之間的偏差往往難以避免。理論上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權(quán)對村(居)委會進(jìn)行行政干預(yù)，但是由于受到權(quán)力行使的慣性思維、壓力性體制、利益機(jī)制等諸多因素的影響，在實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往會習(xí)慣性地把村(居)委會視為下屬機(jī)構(gòu)，對其發(fā)號施令，由其代辦相關(guān)的行政性工作，這樣，村(居)委會就淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作助手，行政性的工作也隨即成為其工作的主要內(nèi)容，只能整天忙碌于大量的行政性事務(wù)之中，而所謂的村民自治、為人服務(wù)只好擱置一邊。進(jìn)而久之，村(居)委會的行政性就日顯突出，其自治性也就蕩然無存。尤其是當(dāng)前的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是在政府自上而下的主導(dǎo)下進(jìn)行的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在發(fā)揮其作用推動農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)的同時，也有可能會因為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)帶來的巨大利益使得其自身權(quán)力變得更加膨脹，對村(居)委會的行政干預(yù)也會變得更加普遍和嚴(yán)重。其結(jié)果就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過度干預(yù)村(居)委會，村(居)委會自治權(quán)喪失，農(nóng)村社區(qū)自治有名無實，自治之路困難重重。

4.新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)助長精英治村，致使精英分子長期占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)崗位，無助于普通村民參與農(nóng)村公共事務(wù)，進(jìn)而給農(nóng)村社區(qū)治理增加難度。農(nóng)村社區(qū)治理取得實效的重要基礎(chǔ)為治理主體具備強(qiáng)烈的治理意識和能力，治理意識主要表現(xiàn)為管理村社區(qū)事務(wù)和為民服務(wù)的愿望和熱情，治理能力表現(xiàn)為人際溝通能力、獲取資源能力、組織協(xié)調(diào)能力、決策指揮能力、發(fā)展經(jīng)濟(jì)能力等方面。一直以來，大多數(shù)農(nóng)民群眾長期生活于較為封閉的農(nóng)村社會，其對政治生活的關(guān)注度極低，政治敏感性不強(qiáng)，加上其自身文化素質(zhì)、經(jīng)濟(jì)條件等因素的制約，他們不僅缺乏參與鄉(xiāng)村治理的積極性，而且更缺乏參與農(nóng)村治理的自信和能力。在這樣的社會背景下，精英分子由于其自身在財力、人脈、視野等方面的優(yōu)勢使其自然而然地成為了農(nóng)村社會的領(lǐng)導(dǎo)者，承擔(dān)起帶領(lǐng)普通農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)村治理的重任。現(xiàn)有農(nóng)村中的“村民自治”不是完整意義上的村民自治，而是一種能人帶領(lǐng)下的村民自治，是一種“能人政治”[5]。這樣的說法的確很有道理。事實也證明了精英治村(或能人治村)的必要性和重要性。不過，精英人士存在著不斷自我強(qiáng)化權(quán)威的內(nèi)心沖動和趨勢，長期以往，必然會形成對農(nóng)村政治構(gòu)成嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，比如，固化了原有的經(jīng)濟(jì)和政治分層，壓抑了普通村民政治參與的熱情，使其處于集體失語的狀態(tài)；精英分子在村莊中絕對權(quán)威的樹立，意味著村莊的治理可以按照個人意志進(jìn)行，進(jìn)而使自村民自治成為一席空話[6]。當(dāng)前，新型城鎮(zhèn)進(jìn)程中的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)所引起的巨大利益空間會進(jìn)一步激發(fā)精英人士主導(dǎo)農(nóng)村治理的熱情和激情，而如果這種情況延續(xù)下去，則精英治理對農(nóng)村政治構(gòu)成的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)將成為事實，如此一來，農(nóng)村社區(qū)治理之路就會越走越偏，治理難度就會越來越大。

綜上所述可知，在新型城鎮(zhèn)化的背景下，已經(jīng)實施多年的“鄉(xiāng)政村治”模式已經(jīng)開始顯示其弊端，其與時代的不適應(yīng)性越來越突出。

三、協(xié)同治理的內(nèi)涵

(一)協(xié)同治理的基本概念

“協(xié)同”一詞由德國物理學(xué)家于20世紀(jì)七十年代首創(chuàng)，其最初的意思為倡導(dǎo)系統(tǒng)要素或子系統(tǒng)之間的相互合作和配合。治理理論產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代。1989 年世界銀行在討論非洲社會發(fā)展時首次使用了“治理危機(jī)”這個術(shù)語，并對治理作出了理論上的定義，指出治理是為了發(fā)展而在一個國家的經(jīng)濟(jì)與社會資源的管理中運(yùn)用權(quán)力的方式[7]。

協(xié)同治理理論為協(xié)調(diào)理論和治理理論的有機(jī)綜合?？蓪f(xié)同治理作如下定義：在社會公共事務(wù)的管理中，政府、社會組織、經(jīng)濟(jì)組織和公民個人等形成合作性網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，各主體根據(jù)自身特點和優(yōu)勢以不同角度、從不同方面與其它主體相互協(xié)調(diào)和合作，最終發(fā)揮出系統(tǒng)性網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的最大優(yōu)勢，實現(xiàn)管理效率和效果的提高，公共利益最大化的實現(xiàn)，社會良性秩序的維持和常態(tài)化。由此可知，協(xié)同治理理論兼顧對效率的外在追求和合作共贏的內(nèi)在需求，是工具理性和價值理性的有機(jī)統(tǒng)一。其內(nèi)涵具有治理主體的多元性、治理權(quán)威的多樣性、子系統(tǒng)的協(xié)作性、系統(tǒng)的動態(tài)性、自組織的協(xié)調(diào)性、社會秩序的穩(wěn)定性等特征[8]。在新型農(nóng)村社區(qū)治理中，治理主體的多元性意味著新型農(nóng)村社區(qū)的治理并非單純的村民自治，新型農(nóng)村社區(qū)的各類型組織、個人(無論是否為本村戶籍人員)、政府及其官員都要參與社區(qū)公共事務(wù)的治理；治理權(quán)威的多樣性意味著新型農(nóng)村社區(qū)的治理除了依靠公共權(quán)力之外，還更要依靠倫理道德、鄉(xiāng)規(guī)民約、相互間的信任關(guān)系等社會資本；子系統(tǒng)的協(xié)同性意味著各參與主體要以平等的身份，與其他主體展開多方面的互動和協(xié)作；系統(tǒng)的動態(tài)性意味著各參與主體之間的角色定位、合作的內(nèi)容、方法等要隨著環(huán)境變化而作出調(diào)整；自組織的協(xié)調(diào)性意味著由系統(tǒng)內(nèi)部自身組織起來，為實現(xiàn)新型農(nóng)村社區(qū)的社會善治的目標(biāo)形成共識進(jìn)行的協(xié)調(diào)，最終可實現(xiàn)各種資源的協(xié)同增效；社會秩序的穩(wěn)定性意味著經(jīng)過各參與主體之間的協(xié)調(diào)合作，實現(xiàn)新型農(nóng)村社區(qū)社會的和諧穩(wěn)定，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)的順利推行。

(二)新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理的主要表現(xiàn)類型

1.村社區(qū)與村社區(qū)之間的協(xié)同。在新型城鎮(zhèn)的推動下，有些農(nóng)村社區(qū)因其地處城郊、基礎(chǔ)設(shè)施好、政府資源投入多，使得其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展極為迅速，進(jìn)而引起大量外來人員的下鄉(xiāng)或本籍外出人員的回歸，相反，另一些村社區(qū)因各方面條件較差，使得其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展極為緩慢，難以改變村民(居民)外流務(wù)工的現(xiàn)象，最終導(dǎo)致這些村莊“空心化”的問題變得更加嚴(yán)重?；诖迩f社區(qū)之間發(fā)展變遷差異化的現(xiàn)實，為了避免各村社區(qū)之間、人與人之間出現(xiàn)嚴(yán)重的社會分化，鄉(xiāng)村治理務(wù)必突破原來村社區(qū)的地理界限，從整體的視角進(jìn)行鄉(xiāng)村發(fā)展的謀劃，實現(xiàn)村社區(qū)與村社區(qū)之間的協(xié)同治理，共同發(fā)展和致富。

2.政府與村(居)兩委之間的協(xié)同。政府作為公共權(quán)力的行使者，其在農(nóng)村治理中必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，方能體現(xiàn)其合法性和權(quán)威性。 因此，首先政府在農(nóng)村治理中要有所作為，尤其是在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)進(jìn)程中，政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，以更好地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。同時，政府也不是萬能的，政府在農(nóng)村地區(qū)開展工作如果沒有黨支部、村(居)委會等組織的協(xié)助和支持是難以取得成功的。與此同時，村民自治也不能僅僅依靠村民自治組織和村民的力量，也需要政府的鼎力支持和專業(yè)指導(dǎo)，畢竟村民自治組織資源有限，能力不足。由此可知，政府與村社區(qū)兩委之間的協(xié)同合作應(yīng)成為新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理的基本常態(tài)。

3.各農(nóng)村基層組織之間的協(xié)同。正如前文所述，隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，傳統(tǒng)基層組織被注入了新的活力，新的組織也順勢而生、破繭而出，呈現(xiàn)出各組織爭相成長和發(fā)展的良好景象。然而，由于受到傳統(tǒng)思維的影響，諸如黨支部、村(居)委會等基層社會組織往往忽視其它組織，尤其是經(jīng)濟(jì)性組織的作用，甚至出于利益分配的考量，更會拒斥其參與社會治理。顯然，這樣的情況是無助于甚至有害于農(nóng)村社區(qū)治理取得實效的。事實上，任何組織都有其自身優(yōu)勢和不足，同時也都有參與社會治理的責(zé)任，因此，在新型農(nóng)村社區(qū)治理中，要實現(xiàn)各基層社會組織之間的協(xié)同合作，發(fā)揮各自優(yōu)勢，實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，提升治理整體效果。

4.各農(nóng)村社會成員之間的協(xié)同。當(dāng)前，以精英治村為主要模式的農(nóng)村自治弊端已顯露無遺，如果不改變其模式，必然無法確保農(nóng)村社區(qū)治理能力的持續(xù)增長和治理效果的持續(xù)提高。農(nóng)村社區(qū)治理是系統(tǒng)性的復(fù)雜工程，既要依靠精英分子發(fā)揮其資源優(yōu)勢以推動農(nóng)村治理工作的開展，又要依靠普通村民(居民)的踴躍參與、激情奉獻(xiàn)，尤其在當(dāng)前，普通村民(居民)的權(quán)利意識、利益訴求與日俱增，如果把這部分人拒參與之門外，那么，必然會引起其和精英分子之間的矛盾和沖突，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。因此，農(nóng)村社區(qū)治理首先要實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)精英和普通村民(居民)之間的協(xié)同努力。同時，要實現(xiàn)本村戶籍人員與外村外籍人員的協(xié)同合作。因為戶籍限制，使得許多有參與治理意愿和能力的外籍人員無法獲得參與資格(比如選舉權(quán))，致使其無法在農(nóng)村治理的舞臺上施展自己的才華，最終使得農(nóng)村社區(qū)治理的效果大打折扣。為此，必須改變這種狀況，真正做到農(nóng)村社區(qū)治理人人有責(zé)，農(nóng)村社區(qū)治理一起來更精彩。

另外，值得注意的是，以上所述的協(xié)同只是農(nóng)村社區(qū)治理最為基本的協(xié)同類型，并非是協(xié)同的所有表現(xiàn)類型，實際上，在由多元主體共同構(gòu)成的治理網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中，任何主體都應(yīng)該發(fā)揮自身優(yōu)勢與其它任何的一個主體或多個主體進(jìn)行協(xié)同合作，共同構(gòu)建協(xié)同治理機(jī)制，形成協(xié)同治理合力，發(fā)揮協(xié)同治理威力，實現(xiàn)新型農(nóng)村社區(qū)治理1+1>2的整體效應(yīng)。

四、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理模式的構(gòu)建

構(gòu)建協(xié)同治理模式，需要樹立理念，創(chuàng)新體制，完善制度，培育社會資本。具體表現(xiàn)如下：

1.各主體樹立治理理念，形成責(zé)任分擔(dān)意識。理念是行動的先導(dǎo)，構(gòu)建協(xié)同治理模式，首先要求各參與主體樹立治理理念，明確自身在農(nóng)村社區(qū)治理中的職責(zé)和作用。在傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)政村治”的語境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會之間的關(guān)系為指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，工作上也各有分工，但是在實踐中這兩者的關(guān)系基本上是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，村委會實際上淪為行政性的機(jī)構(gòu)。因此，傳統(tǒng)意義的農(nóng)村社會的治理基本上就是以政府為單一主體的社會管理，治理有名無實。當(dāng)前，實現(xiàn)協(xié)同治理構(gòu)建的構(gòu)建，首先要求政府進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，而非簡單的職能下移，切實改變執(zhí)政理念，實現(xiàn)管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。同時，政府要樹立多方參與理念，相信其它主體具備治理農(nóng)村社區(qū)社會的責(zé)任和能力。其次，各農(nóng)村社區(qū)基層組織也要明確自身參與農(nóng)村社區(qū)治理的責(zé)任，不斷提升自身治理意識和水平，積極與政府進(jìn)行互動，有效協(xié)調(diào)政府的工作。最后，培育農(nóng)民(居民)參與意識。農(nóng)民(居民)參與農(nóng)村社區(qū)事務(wù)的意識一直不高，這與政府的干預(yù)具有很大的關(guān)聯(lián)性。一般而言，政府的干預(yù)與農(nóng)民(居民)的參與之間具有一定的負(fù)相關(guān)性。即政府干預(yù)過度，農(nóng)民(居民)則形成依賴心理，參與熱情就會下降；政府的行為有所約束，農(nóng)民(居民)自主意識就增加，參與的熱情就會日益高漲。為此，政府要避免對農(nóng)村社區(qū)事務(wù)的干預(yù)，積極引導(dǎo)和培養(yǎng)農(nóng)民(居民)參與意識和能力，以最大限度地實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)事務(wù)參與的普遍化。

2.完善協(xié)同治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新治理體制。結(jié)構(gòu)決定功能，協(xié)同治理結(jié)構(gòu)的科學(xué)化是治理取得實效性的前提?；卩l(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會之間形成的理論上為指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系而實踐中卻體現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系的現(xiàn)實，傳統(tǒng)的農(nóng)村社會治理結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)為單一的垂直式的結(jié)構(gòu)。構(gòu)建協(xié)同治理模式，必須要對其進(jìn)行突破，形成包括政府、基層各類型組織、農(nóng)村社區(qū)各成員，共同參與的、 基于權(quán)力分享為基礎(chǔ)上的多元網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)將成員組織各自的核心優(yōu)勢經(jīng)過主動優(yōu)化、選擇搭配、相互之間以最合理的結(jié)構(gòu)形式結(jié)合而形成一個相互優(yōu)勢互補(bǔ)匹配、上下聯(lián)動、協(xié)同應(yīng)對的有機(jī)體[9]。其結(jié)構(gòu)圖如下所示：

在以上網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)圖中，各組織的職責(zé)劃分主要表現(xiàn)如下：

(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。履行服務(wù)型政府的職能，為農(nóng)村社區(qū)社會發(fā)展提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品供給和服務(wù)，諸如農(nóng)村社區(qū)發(fā)展規(guī)劃、社會保障、義務(wù)教育等；指導(dǎo)居委會進(jìn)行居民自治建設(shè)，比如制度建設(shè)、組織建設(shè)、思想建設(shè)、工作技能培訓(xùn)等。

(2)社區(qū)黨支部。村社區(qū)黨支部是黨在基層的代表，其職責(zé)主要表現(xiàn)保證黨的路線、方針、政策在基層能得到落到實處；政治上對居民會議、居民代表會議、居委會等組織進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)；整合居委會、經(jīng)濟(jì)性組織、其它社會組織以及農(nóng)村人士，避免組織之間、個人之間、組織與個人之間的沖突和矛盾，提升各主體之間的凝聚力，并對他們的工作進(jìn)行監(jiān)督。

(3)居民會議、居民代表會議。居民會議和居民代表會議為農(nóng)村社區(qū)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，其由農(nóng)村社區(qū)具有選舉資格的居民代表組成，定期討論決定農(nóng)村社區(qū)重大事項，是法律意義上的決策機(jī)構(gòu)。

(3)居委會。居委會作為基層群眾性自治組織，是權(quán)力機(jī)構(gòu)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其在黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下代表居民全面開展自我管理、自我教育、自我服務(wù)，管理農(nóng)村社區(qū)各項事務(wù)，為居民提供各種服務(wù)。

(4)經(jīng)濟(jì)性組織。經(jīng)濟(jì)性是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的組織，其具有專業(yè)性、經(jīng)濟(jì)性等特點使得這種類型的組織在管理公共事務(wù)方面具有其他組織不具有的優(yōu)勢。

(5)其它基層自治組織以及農(nóng)村群眾。其它類的組織主要基于共同的興趣、利益或者信仰而組織起來的，其凝聚力、動員動力往往較為突出，在參與農(nóng)村社區(qū)治理方面的能力也較為突出；而農(nóng)村群眾生于斯長于斯，對農(nóng)村富有感情，對農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展富有責(zé)任。

(6)顧問團(tuán)。顧問團(tuán)主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、下鄉(xiāng)村官、下鄉(xiāng)企業(yè)管理者、生活在外的本地知識分子、專家學(xué)者等視野開闊、文化程度高的人士組成，負(fù)責(zé)為農(nóng)村社區(qū)各組織開展社區(qū)治理工作出謀劃策。

由此可知，由以上組織結(jié)構(gòu)構(gòu)成的治理模式表現(xiàn)出了對傳統(tǒng)體制的重大突破，它能最大程度地實現(xiàn)各農(nóng)村社區(qū)主體參與中的權(quán)責(zé)明晰、分工有序、合作有力，形成協(xié)同治理的整體效應(yīng)，最終提升農(nóng)村社區(qū)治理的績效。

3.加強(qiáng)協(xié)同治理的制度和機(jī)制建設(shè)，為協(xié)同治理的實施提供相應(yīng)的保障。面對著新型城鎮(zhèn)化帶來的社會環(huán)境，為了推行新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理工作的推行，需要構(gòu)建相應(yīng)的制度作為基礎(chǔ)和保障。首先，完事信息公開制度。各社會主體參與治理首要前提是對社區(qū)事務(wù)有所知情，否則，共同治理就無從談起。因此，要完善社區(qū)事務(wù)信息公開制度。比如，居委會開設(shè)居務(wù)公開宣傳欄，及時公開與居民利益相關(guān)的各項事務(wù)；開通微信微博平臺，通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布相關(guān)社區(qū)事務(wù)信息，讓所有社區(qū)參與社會成員，尤其是顧問團(tuán)的各成員及時知曉村情村務(wù)，除此之外，微信微博也要成為各參與主體商討問題的重要平臺。其次，建立議事決策制度。協(xié)同治理關(guān)鍵點在于協(xié)同，能否有效協(xié)同，是治理能否取得成功的關(guān)鍵。如果各主體各自為政，單打獨(dú)干，顯然治理的效果肯定不佳。為了提升治理績效，建立協(xié)商決策制度顯得非常必要。協(xié)商決策制度還滿足了處于不同社會分層的成員表達(dá)的愿望，有助于平衡社會各階層的利益，維護(hù)農(nóng)村社區(qū)社會穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村社會發(fā)展。再次，形成民主監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督是確保公共權(quán)力正確行使、各項工作正確開展的重要途徑。在農(nóng)村社區(qū)治理中，為了確保治理的實效，應(yīng)該把監(jiān)督制度化、機(jī)制化。其一要發(fā)揮黨支部的監(jiān)督作用，以保證各項工作在方向上的正確性。其二，成立監(jiān)督小組對居委會的財務(wù)權(quán)、人事權(quán)等工作的透明度進(jìn)行監(jiān)督，以防止村干部以權(quán)謀私和精英分子濫用權(quán)力的情況出現(xiàn)。其三，動員全體農(nóng)村社區(qū)成員對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)型工作監(jiān)督，如出現(xiàn)行政不作為、服務(wù)不到位、對村基層組織進(jìn)行行政干預(yù)等情況，則直接提出意見，并向上級有關(guān)部門進(jìn)行舉報。最后，進(jìn)一步完善法律制度。為了保證農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理的協(xié)而不亂，法制保障是基礎(chǔ)性的工作。當(dāng)前，應(yīng)該做好以下幾個方面的工作：第一，從法律上明確各參與主體的資格。因為傳統(tǒng)思維慣性，居兩委對自身的參與權(quán)比較熟悉，而其它組織對自身的參與權(quán)存在模糊，甚至否定的認(rèn)識，尤其是外來人員因為在當(dāng)?shù)卮迩f尚未具有土地產(chǎn)權(quán)，與當(dāng)?shù)厣鐣娜谌氤潭容^低，其政治參與權(quán)(如選舉權(quán))無法獲得，因而也難以參與鄉(xiāng)村事務(wù)的治理，因此，當(dāng)前必須要進(jìn)一步完善法律制度，明確各參與主體的資格，賦予其參與的合法性；第二，明確各組織之間的權(quán)責(zé)劃分。因各組織的性質(zhì)和特性不同，為了確保協(xié)同的有效推進(jìn)，也務(wù)必從法律的層面明確各組織之間的職責(zé)；第三，依法行政?，F(xiàn)代社會是法治社會，任何組織的行為必須在法治的框架內(nèi)進(jìn)行。以法律的形式規(guī)范政府和其他組織的權(quán)力，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于農(nóng)村社區(qū)事務(wù)的指導(dǎo)地位和對于村務(wù)進(jìn)行過度行政干預(yù)的責(zé)任承擔(dān)。

4.培育社會資本，優(yōu)化新型農(nóng)村社區(qū)治理資源。社會資本是不同于于人力資本、財力資本等資源的一種社會性資源，是“能夠通過推動共同行動，以更有效的達(dá)成共同目標(biāo)的社會生活要素，如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)?！盵10]自從社會資本理論產(chǎn)生之后，它就“成為人類社會試圖走出發(fā)展困境和探索治理之道的一種具有高度概括力的理論解釋范式?！盵11]社會資本所具有的信任、規(guī)范、網(wǎng)絡(luò)等特征使其與協(xié)同治理之間的契合程度非常高，“信任是實現(xiàn)社會協(xié)同治理的心理基礎(chǔ)，規(guī)范是實現(xiàn)社會協(xié)同治理的制度保障，網(wǎng)絡(luò)是實現(xiàn)社會協(xié)同治理的必要平臺，”[11]由此可見，在農(nóng)村社區(qū)培育社會資本對于協(xié)同治理的成功推進(jìn)是如此之重要，如果農(nóng)村社區(qū)社會資本狀況很差，各主體之間相互猜疑而不是相互信任，各主體之間隨心所欲而不是有所約束，各主體之間形如陌人路、各掃門前雪而不是互通感情、守望相助，那么農(nóng)村社區(qū)的協(xié)同治理就無從談起，農(nóng)村社會善治的目標(biāo)就無法實現(xiàn)。當(dāng)前，培育農(nóng)村社會資本可以從以下三個方面著手：其一培養(yǎng)公共精神，增加社會責(zé)任感?！肮簿褚怨怖鏋榛A(chǔ)，其實質(zhì)內(nèi)容在于公共責(zé)任意識和互惠合作精神，”[11]各農(nóng)村社區(qū)社會主體應(yīng)充分提升對社區(qū)事務(wù)公共性的認(rèn)識，主動承擔(dān)社會責(zé)任，為了農(nóng)村社區(qū)的和諧穩(wěn)定奉獻(xiàn)自身力量，尤其對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和居兩委，要以高度的責(zé)任感帶領(lǐng)居民發(fā)展致富，以激發(fā)各居民對公共事務(wù)的關(guān)注，提升參與公共事務(wù)的技巧和能力。其二，進(jìn)一步完善鄉(xiāng)規(guī)民約和相關(guān)制度，為各參與主體的參與社會治理提供制度支持和制度約束，最終實現(xiàn)各行為主體的規(guī)范化、有序化、成效化。其三，提升感情，增加社會信任。感情深厚、彼此信任是開展合作的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、居兩委要通過多種途徑開展諸如舉辦文體活動、開辦講座等形式引導(dǎo)和促進(jìn)各參與主體之間的交流，增加了解、培養(yǎng)感情、 提升信任，讓傳統(tǒng)農(nóng)村社會的“熟人”特征薪火相傳，進(jìn)而為構(gòu)建協(xié)同合作的奠定堅實的基礎(chǔ)。

五、 結(jié)語

新型城鎮(zhèn)化的實施已經(jīng)成為勢不可擋的歷史潮流，其對新型農(nóng)村社區(qū)的影響也將會日益深遠(yuǎn)，由此決定了農(nóng)村社區(qū)治理模式的選擇既要承前啟后、繼往開來，又要與時俱進(jìn)、銳意創(chuàng)新。2013年，基于對國內(nèi)外環(huán)境的客觀分析和把握，中共十八屆三中全會提出了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)，這是黨中央審時度勢、高瞻遠(yuǎn)矚進(jìn)行社會治理創(chuàng)新的具體表現(xiàn)，同時這也為我國新型農(nóng)村社區(qū)治理改革指明了方向。農(nóng)村社區(qū)治理體制作為國家治理體制的重要組成部分，加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)治理體制改革，創(chuàng)新符合農(nóng)村社區(qū)社會環(huán)境需要的協(xié)同治理模式不僅有助于解決在新型城鎮(zhèn)化背景下新型農(nóng)村社區(qū)治理出現(xiàn)的各種問題，提升新型農(nóng)村社區(qū)治理的效果，實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)的和諧穩(wěn)定，而且也有助于為推動國家治理體系和能力的現(xiàn)代化建設(shè)，最終實現(xiàn)國家治理社會的能力和績效的提升以及國家社會的和諧和穩(wěn)定。

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(責(zé)任編輯：白林)

2015-12-15

廣州市2015年社科規(guī)劃課題《廣州新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)城社區(qū)協(xié)同治理模式研究》(項目編號為：15G47)階段性成果；2015年廣東省教育廳青年創(chuàng)新人才類項目《新型城鎮(zhèn)化背景下廣東民族地區(qū)村莊空心化治理模式構(gòu)建研究》(項目編號：2015WQNCX082)階段性成果。

黃開騰(1981-)，海南臨高人，講師，貴州民族大學(xué)社會學(xué)專業(yè)博士生，研究方向為社會治理。

C912

A

1008-5955(2016)01-0100-07