胡衛(wèi)衛(wèi)　唐　丹　陳建平　鄭逸芳

(1.福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院，2.福建省農(nóng)村廉潔建設(shè)研究中心，福建福州　350002)

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農(nóng)村基層小微權(quán)力腐敗的發(fā)生機(jī)理及其治理路徑研究

胡衛(wèi)衛(wèi)唐丹陳建平鄭逸芳

(1.福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院，2.福建省農(nóng)村廉潔建設(shè)研究中心，福建福州350002)

農(nóng)村基層；小微權(quán)力；依法行政；制度異化；權(quán)力清單

基層小微權(quán)力腐敗是國家行政體系和基層群眾自治體系之間權(quán)利關(guān)系規(guī)范失序的結(jié)果，是鄉(xiāng)村治理制度異化的表現(xiàn)，對鄉(xiāng)村治理造成巨大挑戰(zhàn)。在分析農(nóng)村基層小微權(quán)力腐敗的新特征基礎(chǔ)上剖析其發(fā)生的內(nèi)在機(jī)理，認(rèn)為小微權(quán)力腐敗主要受到鄉(xiāng)村治理制度的異化、農(nóng)村法治不健全，監(jiān)管機(jī)制不完善，村干部廉潔教育的缺失、村干部的經(jīng)濟(jì)人理性等因素的影響，最后從推進(jìn)行政權(quán)和自治權(quán)的分離、健全農(nóng)村法治體系、完善農(nóng)村基層監(jiān)管機(jī)制、加強(qiáng)對村干部的廉潔教育、建立小微權(quán)力清單制度等方面提出對策建議。

引言：“村官巨腐”已經(jīng)成為推進(jìn)農(nóng)村基層治理的重大障礙。小微權(quán)力腐敗是鄉(xiāng)村治理制度異化的結(jié)果，本文所講的小微權(quán)力主要是指農(nóng)村基層自治組織中村官的權(quán)力。從本質(zhì)上講，小微權(quán)力腐敗的根源是國家行政體系和社會自治體系之間權(quán)利關(guān)系的規(guī)范失序，是行政權(quán)與自治權(quán)博弈的結(jié)果[1]。村官既是基層政府的代理人，又是民間自治組織的代理人，雙重代理的身份為村官腐敗創(chuàng)造制度空間，在缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制和權(quán)力邊界界定模糊的背景下，小微權(quán)力腐敗已經(jīng)成為腐敗的重災(zāi)區(qū)。本文在系統(tǒng)分析小微權(quán)力腐敗的機(jī)理上，就如何加強(qiáng)對小微權(quán)力的制約進(jìn)行探討，從制度設(shè)計和運(yùn)行機(jī)制的層面上提出小微權(quán)力腐敗治理的具體舉措。

一、 農(nóng)村基層小微權(quán)力腐敗的新特征

十八大以來，從查處的村干部權(quán)力腐敗的案件來看，其數(shù)量多，涉案的金額大，村干部違法犯罪形式多樣。一項數(shù)據(jù)表明：村干部權(quán)力腐敗引發(fā)的群眾上訪數(shù)量占到上訪總量的70%以上。

2015年，中紀(jì)委新開設(shè)的“查處群眾身邊的“四風(fēng)”和腐敗問題“專欄中，共曝光人數(shù)為1355人，其中，村(居委會)干部的數(shù)量為776，占總數(shù)的一半(數(shù)據(jù)來源：中紀(jì)委網(wǎng)站)。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村基層小微權(quán)力腐敗呈現(xiàn)新的特征。

(一)窩案串案問題嚴(yán)重

窩案串案是發(fā)生在一定范圍內(nèi)的系統(tǒng)性腐敗問題，嚴(yán)重?fù)p害村民的利益，破壞村委會公信力。比較典型的是2013年溫州10名村官瓜分價值18億元的316套安置房，創(chuàng)下了建國以來村級官員集體貪腐的第一大案。在缺乏有效監(jiān)管的情況下，各個村干部之間為謀求自利會達(dá)成一種默契，往往形成腐敗的鏈條。

(二) 經(jīng)濟(jì)腐敗占主導(dǎo)

經(jīng)濟(jì)腐敗是指貪污受賄，侵吞農(nóng)村三資等與經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)的腐敗。出于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，國家通過“項目制”向農(nóng)村提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，這種公共資源往往被村干部掠奪。特別是農(nóng)村近幾年來，土地流轉(zhuǎn)、村莊改造、農(nóng)村社會保障等眾多項目使得村干部在經(jīng)濟(jì)利益面前迷失自己，公共權(quán)力異化為私人權(quán)力。

(三)村官與鎮(zhèn)官勾結(jié)現(xiàn)象嚴(yán)重

村官和鎮(zhèn)官相勾結(jié)，主要在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)行的公司化，鎮(zhèn)政府行政活動的目的是為了GDP,為了實現(xiàn)這個目的，政府便將行政力量投放到能夠獲利的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。國家向農(nóng)村投放的資源必須經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級，在利益的驅(qū)動下，村官和鎮(zhèn)官形成自利性的利益共同體。

(四)村干部違法犯罪的形式多樣

新農(nóng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)化、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等一系列事項為村干部違法犯罪提供契機(jī)。從村干部違法犯罪的形式來看主要有公款挪用、賄選、假公濟(jì)私、侵吞農(nóng)村集體三資、權(quán)錢交易、克扣補(bǔ)貼等。

從2015年中紀(jì)委公布的數(shù)據(jù)來看，基層干部以權(quán)謀私、虛報冒領(lǐng)的違法案件所占比例為57.30%；發(fā)生在群眾身邊的生冷硬推、吃拿卡要等四風(fēng)問題所占比例為11.85%；執(zhí)法、監(jiān)管、公共服務(wù)等窗口和領(lǐng)域違規(guī)收費、收紅包等問題的案件占比為18.69?？梢?，犯罪形式多樣，涉及農(nóng)村發(fā)展所延伸的各個方面。(數(shù)據(jù)來源：中紀(jì)委網(wǎng)站)

二、 農(nóng)村基層小微權(quán)力腐敗的條件及發(fā)生機(jī)理

(一)小微權(quán)力腐敗產(chǎn)生的條件

村干部是小微權(quán)力腐敗的行為主體，在當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理體制下，小微權(quán)力腐敗行為的發(fā)生需要同時具備三個條件：物質(zhì)條件+心理條件+制度條件。

物質(zhì)條件主要指權(quán)力資源。從小微權(quán)力社會授權(quán)來源來看，主要包括來自國家行政體系的行政權(quán)和基層自治組織的自治權(quán)。就權(quán)力的形式來看，主要有對資源的控制權(quán)和分配權(quán)，比如：農(nóng)村集體三資管理權(quán)、宅基地的分配權(quán)、基建的發(fā)包權(quán)、土地安置費的發(fā)放權(quán)等一系列權(quán)力資源。

心理條件主要指腐敗的動機(jī)或者說是貪欲。小微權(quán)力腐敗的心理條件主要有三種：分別是從眾心理、補(bǔ)償心理和僥幸心理。

制度條件主要是指腐敗產(chǎn)生的機(jī)會。腐敗機(jī)會歸根結(jié)底是由于制度運(yùn)行的缺陷。我國農(nóng)村實行基層群眾自治制度，實行自我管理、自我決策、自我選舉、自我監(jiān)督。

(二)小微權(quán)力腐敗發(fā)生的機(jī)理分析

小微權(quán)力腐敗的發(fā)生必須同時具備物質(zhì)條件，心理條件和制度條件，且各個條件之間相互作用，相輔相成。物質(zhì)條件主要指權(quán)力資源，是將腐敗由可能變?yōu)楝F(xiàn)實的工具或者載體；心理條件即貪欲是腐敗發(fā)生的根據(jù)，是小微權(quán)力腐敗的內(nèi)因，在法理上闡釋了“想不想”的問題；制度條件即機(jī)會是小微權(quán)力腐敗的外因，在法理上闡釋了“能不能”的問題。從哲學(xué)上講，內(nèi)因是根據(jù)，外因是條件，外因通過內(nèi)因起作用。除此之外，懲戒作為一種重要的變量貫穿于小微權(quán)力腐敗的始終，因為懲戒既是腐敗發(fā)生導(dǎo)致的后果，又是腐敗發(fā)生的重要誘因，在法理上闡釋了“敢不敢”的問題。因此，要形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制，必須在小微權(quán)力腐敗的發(fā)生機(jī)理上進(jìn)行系統(tǒng)具體分析，如下圖1。

圖1　農(nóng)村基層小微權(quán)力腐敗的發(fā)生機(jī)理圖

1.物質(zhì)條件是小微權(quán)力腐敗發(fā)生的載體或工具

法國著名思想家孟德斯鳩說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗”，“有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”。美國學(xué)者克利特加德認(rèn)為：

腐敗條件=壟斷權(quán)+自由裁量權(quán)-責(zé)任制(公眾參與)

如果公共權(quán)力不加以節(jié)制，就會創(chuàng)造權(quán)力尋租的空間，公共權(quán)力就會異化為私人權(quán)力，腐敗就會發(fā)生。國家資源(主要是國家通過“項目制”向農(nóng)村提供的公共資源)和地方資源(房屋拆遷款、土地承包費、宅基地分配、社會保險費等資源)的分配權(quán)和控制權(quán)都掌握在村干部手中，在缺乏有效監(jiān)督、公眾參與度低、權(quán)力運(yùn)行不透明的情況下，這些權(quán)力資源為腐敗的發(fā)生提供工具。

2.心理條件是小微權(quán)力腐敗產(chǎn)生的動機(jī)

西方學(xué)者的尋租腐敗理論和“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為研究小微權(quán)力腐敗提供一種理論視角。馬克思認(rèn)為人的基本屬性是一個函數(shù)系統(tǒng)，可用函數(shù)公式表達(dá)為：

F(H)=∑ f (A，P ，C，S，E……)

其中F(H)代表人或人類(Human)的總屬性，f(A)、f( P)、 f(C)、f(S)、f(E)分別表示人的動物、政治、文化、社會和經(jīng)濟(jì)等方面的屬性。無論哪一方面的屬性，都會支配人類的活動行為，每個人都會為自己的生存而奮斗，社會成為人們相互競爭的場所，在資源稀缺的社會背景下，競爭規(guī)則使得人們對事物的利弊做出判斷，最終做出有利選擇，可見，人性中包含了導(dǎo)致腐敗的因素。一般情況下，村干部的年齡較大，作為農(nóng)村社會的精英為農(nóng)村發(fā)展做出了很大貢獻(xiàn)，但是在這種年事已高，該為自己打算的心理暗示下，就會利用手中的權(quán)力為自己謀取不正當(dāng)利益。村干部不僅擁有權(quán)力，更是地位的象征，村干部的工資相對比較低，很難滿足日常生活需要，他們認(rèn)為即使犯了錯誤也很難被發(fā)現(xiàn)，在這種僥幸心理的作用下，中飽私囊。中國自古以來就有“官本位”的思想，認(rèn)為升官就是為了發(fā)財，權(quán)力腐敗是當(dāng)今社會一種普遍現(xiàn)象，有些村官認(rèn)為你貪我也貪，在這種從眾心理的驅(qū)動下，鋌而走險。

3.制度條件為小微權(quán)力腐敗的發(fā)生提供機(jī)會

制度是制約權(quán)力的有效手段，但是制度安排和運(yùn)行機(jī)制的不合理容易為小微權(quán)力腐敗的產(chǎn)生制造機(jī)會。我國農(nóng)村實行基層群眾自治制度，基層自治包括民主選舉、民主監(jiān)督、民主管理和民主決策。民主選舉是由村民直接選舉產(chǎn)生村干部，但是在選舉過程中，容易受到黑惡勢力、宗族勢力的干擾，擾亂民主選舉的程序，賄選嚴(yán)重，這就使得選舉結(jié)果不是村民真正意愿的表達(dá)。民主監(jiān)督是指村民對村委會工作和村干部行為的監(jiān)督，事實上，由于村務(wù)信息公開制度流于形式，村民很難了解村務(wù)信息[3]。民主決策和民主管理由于缺乏科學(xué)的參與機(jī)制，基本上都是村干部“一把手”說了算。制度執(zhí)行是制度得以實施的重要保障，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)的干預(yù)、村民民主參與意識低下等原因使得制度在運(yùn)行過程中出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致基層自治難以實現(xiàn)。農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)體制改革還處于轉(zhuǎn)型期，由于制度供給存在時空上的“滯后”，某些具體領(lǐng)域缺乏監(jiān)督和管理，為別有用心的掌權(quán)者提供“鉆空子”的制度漏洞。

4.懲戒不力是小微權(quán)力腐敗發(fā)生的重要誘因

美國學(xué)者克利特加德通過理論分析認(rèn)為：腐敗收益=賄賂-(被發(fā)現(xiàn)和制裁機(jī)會×所受處罰>薪金。假設(shè)M代表村干部的普通工資，W代表腐敗得到的收入，f(0—1)表示受賄行為被懲戒的概率。一個村干部的總收入R=(M+W) ×(1-f)，從這個公式我們知道：一個村干部總收入R與受賄行為被懲戒的概率f成反比關(guān)系。在被懲戒概率小的情況下，總收入高，灰色收入就多，權(quán)力腐敗發(fā)生的可能性就大。

圖2　村干部防腐成本效用圖

從圖2看出，當(dāng)防腐成本一定時，被發(fā)現(xiàn)概率和處罰嚴(yán)厲程度是反比關(guān)系，L3為社會效用曲線，L1，L3交叉點(m，p)為該成本下的最優(yōu)組合，當(dāng)腐敗成本上升到L2時，被發(fā)現(xiàn)的概率和被懲罰的的嚴(yán)厲程度都提升了，社會效用L4也得到提升。所以，增加腐敗的成本，加大對權(quán)力腐敗的經(jīng)濟(jì)懲罰可以有效地降低腐敗的收益，減少小微權(quán)力腐敗的機(jī)會。

三、農(nóng)村基層小微權(quán)力腐敗的多維成因分析

(一)鄉(xiāng)村治理制度的異化

從歷史的角度分析，可以發(fā)現(xiàn)其制度演變的內(nèi)在淵源。封建帝制時期，國家主要通過胥吏來維護(hù)鄉(xiāng)村統(tǒng)治秩序，胥吏主要依靠國家委托的權(quán)力輔佐縣衙行使政府權(quán)力，胥吏沒有編制，并不隸屬國家行政體系，因為沒有政府財政支持，他們主要依靠向村民收受規(guī)費維持生活，腐敗現(xiàn)象猖獗。新中國成立以后結(jié)束封建帝制，鄉(xiāng)紳和胥吏慢慢地退出歷史舞臺，國家和社會高度融合，國家政權(quán)直接延伸到農(nóng)村，形成“一大二公”的人民公社體制，雖然這個時期的體制造成很多問題，但是行政權(quán)過于強(qiáng)大，壓制了村干部腐敗的空間。改革開放以來，我國實行基層群眾自治制度，村官既有來自政府的行政權(quán)又有來自群眾的自治權(quán)，具備雙重代理身份，正是這種雙重代理身份，使得村官腐敗處于“三不管”地帶[4]。任何時段制度的產(chǎn)生都有它的歷史繼承性，制度在更替的過程中總會依據(jù)路徑依賴殘留歷史的成分，現(xiàn)代基層治理制度和傳統(tǒng)基層治理制度具有同構(gòu)性，都是官治和民治體制性沖突的結(jié)果，是鄉(xiāng)村治理制度異化的具體表現(xiàn)。

(二)農(nóng)村法治不健全

隨著改革的進(jìn)一步深入，農(nóng)村法治建設(shè)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整和變遷下出現(xiàn)了法治缺位的現(xiàn)象，現(xiàn)有的農(nóng)村法治建設(shè)落后于城市法治建設(shè)的同時，也無法跟上社會高速發(fā)展進(jìn)程[5]。農(nóng)村法治建設(shè)的不健全主要體現(xiàn)在三點：第一，農(nóng)村立法的缺失。我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口的比例遠(yuǎn)高于城市人口，雖然“三農(nóng)問題”一直被“中央一號文件”重點關(guān)注，但是農(nóng)村立法在國家立法的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到時代發(fā)展的要求，其中主要表現(xiàn)在農(nóng)村立法的滯后，缺乏充分的法制保障；農(nóng)民權(quán)益在農(nóng)村立法中得不到有效體現(xiàn)；農(nóng)村立法層次低，效率差，穩(wěn)定性不高且法規(guī)實際執(zhí)行困難重重。農(nóng)村立法越往基層，政策的制定力和執(zhí)行力就越差，效力就越低，很大程度上阻礙了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村法治化藍(lán)圖的實現(xiàn)。第二，農(nóng)村法治主體缺位。人民是法治的主體，農(nóng)民是推動農(nóng)村法治進(jìn)程的關(guān)鍵所在，但是在實際生活中，農(nóng)民群體整體素質(zhì)不高、法律接受和認(rèn)可度有限、缺乏民主法治意識、法律運(yùn)用能力差等因素導(dǎo)致了農(nóng)村法治主體性的缺失。第三，農(nóng)村執(zhí)法難度高。影響農(nóng)村法治化進(jìn)程的又一重要因素就是農(nóng)村執(zhí)法的困難，一方面是因為農(nóng)村執(zhí)法力量較為薄弱，執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，另一方面是因為農(nóng)村執(zhí)法監(jiān)督制度缺失，監(jiān)督滯后，權(quán)責(zé)不清，監(jiān)督主體缺乏溝通，各自為政，無法形成反腐合力。農(nóng)村執(zhí)法受限于多種主客觀因素，不僅影響了農(nóng)村執(zhí)法的效力，也阻礙了農(nóng)村法治化進(jìn)程。

(三)監(jiān)管機(jī)制不完善

村官腐敗是基層自治肌體細(xì)胞的的“病原體”，它嚴(yán)重的侵蝕了黨的執(zhí)政根基，直接侵害了廣大人民群眾的根本利益。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村土地、礦產(chǎn)資源等被重新重視起來，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展離不開我國對“三農(nóng)”問題的重視和補(bǔ)貼力度的加大，農(nóng)村基層小微權(quán)力也變得更具“價值”和“含金量”，但原有的農(nóng)村基層小微權(quán)力的監(jiān)督力量和方式?jīng)]有與時俱進(jìn)，使得對村官權(quán)力的監(jiān)督脫節(jié)，導(dǎo)致村官腐敗問題積弊更深、擴(kuò)散更廣。農(nóng)村基層小微權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制不完善是直接導(dǎo)致村官權(quán)力異化，農(nóng)村腐敗頻發(fā)的關(guān)鍵因素[6]。村委會作為農(nóng)村基層的自治組織，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道更不是相對意義上的“上級”角色，在實際的工作中很難對村級事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌的監(jiān)督和約束。再加上村務(wù)信息公開度不高，透明度有限，村民民主參與意識不高和自身素質(zhì)不足往往無法對基層小微權(quán)力形成有效的監(jiān)督，農(nóng)村基層小微權(quán)力集中于村支書手中，村官“一把手”的權(quán)力過大而又缺少相互制約的監(jiān)督機(jī)制，僅僅依靠群眾監(jiān)督難以發(fā)揮作用，這給農(nóng)村基層小微權(quán)力腐敗不斷創(chuàng)造尋租空間。

(四)村干部廉潔教育的缺失

由于廉潔教育的缺乏，村干部隊伍作為貫徹黨的基本路線、方針，服務(wù)群眾、引領(lǐng)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要角色面臨著廉潔自律的重大考驗。農(nóng)村廉潔教育缺失所面臨的困境主要體現(xiàn)在以下兩個方面：第一，村干部對黨風(fēng)廉政建設(shè)工作不重視，沒有認(rèn)識到廉潔教育的重要性，主觀上懈怠，缺乏應(yīng)有的緊迫感和責(zé)任感。側(cè)重于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而輕視文化精神層面的廉潔教育，注重開會檢討而忽視長期的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。第二，廉潔教育體系不完善，不能與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相適應(yīng)。農(nóng)村基層由于經(jīng)濟(jì)、文化長期落后于城市，深受封建殘余思想和資產(chǎn)階級腐朽思想的影響，宗族觀念和宗派思想嚴(yán)重，缺乏科學(xué)、系統(tǒng)地學(xué)習(xí)貫徹廉潔教育文化。村干部常以老一輩的經(jīng)驗作為行動準(zhǔn)則，法律法規(guī)意識淡薄，心中缺乏法治信念，思想上的不先進(jìn)導(dǎo)致淡忘全心全意為人民服務(wù)的宗旨，工作作風(fēng)簡單粗暴極大地傷害了村民的感情，最終在金錢和利益中迷失自我，誤入歧途。

(五)村干部的經(jīng)濟(jì)人理性

村干部是由村民通過民主選舉產(chǎn)生的，是農(nóng)村的精英，承擔(dān)著管理和服務(wù)村子，帶領(lǐng)村民走向幸福生活道路的重任。但是，從人性角度看，村干部作為自然人，追求經(jīng)濟(jì)利益，想要擁有財富、聲望和榮耀，有自身的利益訴求。因此，競選村干部的動力就是能夠獲得利益，這個利益主要體現(xiàn)在兩個方面：一是抽象收益，如面子、家族榮譽(yù)、理想抱負(fù)等，一個是實體收益，即經(jīng)濟(jì)收益，包括合法的、非法的，正當(dāng)?shù)?、不正?dāng)?shù)摹Ｓ捎谵r(nóng)村在精神文化方面發(fā)展相對不足，村干部作為經(jīng)濟(jì)人自然而然的將重點轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟(jì)收益。從馬斯洛需要層次理論來看，物質(zhì)需求作為最低級別的需求是人最基礎(chǔ)、最根本的需求，同時這個需求貫穿在每個需要層次之中[7]。在缺乏廉潔教育和強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制的約束下，村干部作為經(jīng)濟(jì)人會不斷地算計著自身的利弊得失，力求經(jīng)濟(jì)效益和抽象效益最大化，從而迷失自我，陷入腐敗的深淵。

四、農(nóng)村基層小微權(quán)力腐敗的治理路徑

(一)推進(jìn)行政權(quán)和自治權(quán)的分離

鄉(xiāng)村治理制度的異化根源于國家行政體系和基層群眾自治體系之間權(quán)利關(guān)系規(guī)范無序，是國家行政權(quán)和基層自治權(quán)相博弈的結(jié)果。必須通過確權(quán)的方式推進(jìn)基層社會自治并促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的職能轉(zhuǎn)變。這有兩個方面：一是大力推進(jìn)基層社會自治。村官的權(quán)力來源于村民授權(quán)，要對村民負(fù)責(zé)并受村民監(jiān)督。新興的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織具有獨立性和自主性，是真正的社會自治的共同體。政府和社會要積極培育社會自治力量，通過各種機(jī)制扶持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的發(fā)展，讓民眾通過有效的渠道參與到基層治理中，這樣便會對村官的自治權(quán)形成約束，使得村官行為真正為民。二是促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的職能轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要減少對鄉(xiāng)村治理的行政干預(yù)，讓村民或者村集體真正成為基層自治的主體。通過科學(xué)的政府績效評估機(jī)制引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為，規(guī)避鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了追求政府收益(GDP)而出現(xiàn)職能行使的公司化傾向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的職能轉(zhuǎn)變減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村官的利益勾結(jié)，加快了村官和鎮(zhèn)官這個自利性利益共同體的瓦解。

(二)健全農(nóng)村法治體系

農(nóng)村法治建設(shè)一直以來是我國法治建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。缺乏完善的法律制度作為支撐，建設(shè)健全農(nóng)村法治體系就是紙上談兵，無法落到實處。健全的農(nóng)村法治體系，不僅能夠為社會主義新農(nóng)村的建設(shè)發(fā)展指明前進(jìn)方向，同時還能夠為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化的可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)有力的法治支持。因此，健全農(nóng)村法治體系需做到以下幾點：第一，完善農(nóng)村立法體制是前提。構(gòu)建完備的農(nóng)村法律規(guī)范體系，不僅要制定完備的農(nóng)業(yè)基本法，還要在農(nóng)村治理、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面制定專門的法律法規(guī)，同時要重視農(nóng)村立法的價值和明確立法的價值取向，在保證農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)上使農(nóng)村發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)形勢的新常態(tài)。第二，深化農(nóng)村執(zhí)法體制改革。首先，加強(qiáng)農(nóng)村執(zhí)法人員的責(zé)任意識和素質(zhì)教育，規(guī)范執(zhí)法行為，明確執(zhí)法職責(zé)；其次，改革農(nóng)村執(zhí)法機(jī)構(gòu)財務(wù)體制，健全涉農(nóng)執(zhí)法經(jīng)費財政保障機(jī)制，從經(jīng)濟(jì)源頭上遏制農(nóng)村執(zhí)法亂象和尋租、設(shè)租的腐敗行為；最后，加強(qiáng)基層執(zhí)法隊伍建設(shè)，合理配置執(zhí)法力量，改革農(nóng)村執(zhí)法機(jī)構(gòu)多頭、力量分散的現(xiàn)狀，加強(qiáng)農(nóng)村執(zhí)法的監(jiān)管力度，有效及時地糾正農(nóng)村執(zhí)法機(jī)構(gòu)的違法行為。第三，完善農(nóng)村法律服務(wù)和司法救助。首先，要從側(cè)重事后法律救濟(jì)向事前防范法律風(fēng)險轉(zhuǎn)變。其次，農(nóng)村法律工作者要主動向農(nóng)民提供法律服務(wù)，改變以往農(nóng)民需要被動尋找法律服務(wù)的困境。最后，司法機(jī)關(guān)要進(jìn)一步完善涉農(nóng)立案服務(wù)措施，切實保障農(nóng)村的合法權(quán)益，牢固為民服務(wù)意識，為農(nóng)村法治體系建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展提供堅實的司法保障。

(三)完善農(nóng)村基層監(jiān)管機(jī)制

強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制是限制權(quán)力尋租腐敗的重要手段，以“寧海小微權(quán)力清單”為例，它不僅理清了村干部的權(quán)力邊界，建立其明細(xì)的“小微權(quán)力”清單，“將權(quán)力運(yùn)行過程進(jìn)行分解，實施主體內(nèi)部及各主體之間存在監(jiān)督制衡”，更規(guī)范了權(quán)力運(yùn)行的流程，將“小微權(quán)力”鎖在制度的籠子里，置于法律法規(guī)的監(jiān)督之下。因此必須建立完善的、多維度的權(quán)力監(jiān)督體系，將內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督結(jié)合起來，構(gòu)建全方位、多角度、深層次的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)[8]。內(nèi)部監(jiān)督要做到以下幾點：首先，充分發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督主體的作用，從決策環(huán)節(jié)、村務(wù)公開、資金使用情況等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行重點監(jiān)督。其次，建立村務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)用先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和數(shù)字媒體，打造信息公開平臺，讓權(quán)力的運(yùn)行得到實時監(jiān)控。最后，加強(qiáng)農(nóng)村基層小微權(quán)力的廉政風(fēng)險控制，將潛在的腐敗風(fēng)險消除在萌芽狀態(tài)，廉政風(fēng)險控制機(jī)制與各項監(jiān)督體系在時間和空間上形成合力，密切配合、功能互補(bǔ)，不斷規(guī)范和監(jiān)督權(quán)力的異化。外部監(jiān)督主要體現(xiàn)在四個方面：一是村民監(jiān)督，充分發(fā)揮村民群眾的監(jiān)督力量；二是下級監(jiān)督，打破層級的時空界限，讓監(jiān)督無處不在；三是橫向監(jiān)督，即設(shè)立專門的村監(jiān)會對基層權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督制約，四是上級監(jiān)督，強(qiáng)化關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

(四)加強(qiáng)對村干部的廉潔教育

加強(qiáng)村干部的廉潔教育，是有效防止小微權(quán)力腐敗的有效手段。第一，科學(xué)的認(rèn)識廉潔教育。廉潔教育不是紙上談兵，走走形式而已，要認(rèn)識到廉潔教育在維持村干部隊伍先進(jìn)性，提高村干部為人民服務(wù)的思想覺悟上具有不可替代的重要作用。將廉潔教育作為黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的“龍頭”，貫徹在村干部日常生活、工作學(xué)習(xí)的每個角落，強(qiáng)化警示教育，增強(qiáng)反腐敗意識。第二，加強(qiáng)權(quán)責(zé)教育，落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制度。明確村干部的權(quán)責(zé)關(guān)系，守住道德和法律的底線，防止權(quán)力的濫用和誤用是廉潔教育的用意所在[9]。通過責(zé)任制度的落實，能夠形成良好的自我監(jiān)督、自我約束的機(jī)制，并且具有針對性的廉政權(quán)責(zé)教育，不僅明確了村干部的崗位責(zé)任，什么該做什么不該做，也劃定了村干部思想和行為的“警戒線”，進(jìn)一步強(qiáng)化了村干部的廉潔行為。第三，樹立典型人物，大力弘揚(yáng)廉政文化。清正廉潔自古以來就是為官者的必備修養(yǎng)，例如包拯、鄭燮、海瑞等正是因為其清正廉潔、剛正不阿的形象被后世所傳唱。因此要大力弘揚(yáng)廉政文化，充分挖掘廉政的典型人物，樹立先進(jìn)的人物榜樣，從群眾中來到群眾中去。廉潔的典型形象具有充分的說服力和感染力，能夠激發(fā)村干部的廉潔正氣，讓廣大人民群眾接受并產(chǎn)生強(qiáng)烈共鳴。

(五)建立小微權(quán)力清單制度

建立小微權(quán)力清單制度是預(yù)防農(nóng)村基層腐敗，規(guī)范小微權(quán)力運(yùn)行的有效措施。通過權(quán)力清單，能夠最大限度的從小處著手，讓小微權(quán)力在陽光下運(yùn)行，確保權(quán)為民所用，利為民所謀，從而有效的防止“小權(quán)力大腐敗”的發(fā)生。首先，標(biāo)準(zhǔn)配權(quán)。結(jié)合農(nóng)村基層實際情況，根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)，對村級組織的權(quán)力進(jìn)行梳理，對村民普遍關(guān)心的事項進(jìn)行歸納，建立權(quán)力清單，切實做到“清單之外無權(quán)力”。其次，合理限權(quán)。建立小微權(quán)力清單的目的是合法合理的運(yùn)用權(quán)力，讓權(quán)力在法律法規(guī)、管理權(quán)限上運(yùn)行，最大限度的優(yōu)化小微權(quán)力的自由裁量權(quán)，減少隨意性和失范性。最后，公開用權(quán)。將權(quán)力清單、程序運(yùn)行的過程和結(jié)果、規(guī)章制度等進(jìn)行及時公開，內(nèi)容真實且簡潔易懂，讓人民群眾能夠清晰地了解到權(quán)力運(yùn)作的各個方面[10]。

[1] 周慶智.論“小官貪腐”問題的體制與機(jī)制根源——以鄉(xiāng)村治理制度為中心[J].社會學(xué)研究，2015(5)：128-136.

[2] 李玉明，陳建平.農(nóng)村財務(wù)管理中的腐敗現(xiàn)狀及其懲防模式構(gòu)建[J].廉政文化研究，2012(11):58-64.

[3] 萬銀鋒.城鄉(xiāng)結(jié)合部的“村官”腐敗問題及其治理[J].中州學(xué)刊，2015(8)：14-18.

[4] 周慶智.基層治理一個現(xiàn)代性的討論——基層政府治理現(xiàn)代化的歷時性分析[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版),2014(5):19-28.

[5] 劉啟君，蔣艷.農(nóng)村基層組織人員腐敗演變實證分析[J].廣州大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2014(5):11-18.

[6] 丁永華.農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)及預(yù)防腐敗體系的完善[J].人民論壇，2015(7)：31-33.

[7] [美]馬斯洛著，成明編譯.馬斯洛人本哲學(xué)[M].北京：九州出版社，2007.

[8] 趙樹凱.鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化[M].北京：商務(wù)印書館，2010：291.

[9] 蘇淼.農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型期防治“村官”腐敗的對策思考[J].學(xué)習(xí)論壇，2012(7):25-27.

[10] 夏行.防止“小權(quán)力”演變?yōu)椤按蟾瘮　薄獙幉ㄊ型菩修r(nóng)村“小微權(quán)力”清單制度的探究[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2014(11):22-23.

(責(zé)任編輯：孫開慶)

2016-04-22

2015年度福建省中青年教師教育科研重點項目：基層小微權(quán)力腐敗的發(fā)生機(jī)理及其治理機(jī)制研究(編號：JAS150210)；2015年度福建省社科規(guī)劃項目：反腐新常態(tài)下基層公職人員的職業(yè)心態(tài)變化及均衡激勵機(jī)制研究(編號：FJ2015C103)。

胡衛(wèi)衛(wèi)(1990-)男，河南濟(jì)源人，福建農(nóng)林大學(xué)碩士研究生，研究方向：廉政建設(shè)和生態(tài)文明；唐丹(1992-)女，四川瀘州人，福建農(nóng)林大學(xué)碩士研究生，研究方向：公共管理與環(huán)境治理；陳建平(1980-)，男，福建南平人，副教授，主要從事公共管理理論與實踐、腐敗治理與廉政倫理方面的研究；鄭逸芳(1960-)女，福建古田人，福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院院長、教授、博導(dǎo)，研究方向：農(nóng)村社會治理。

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1008-5955(2016)02-0082-06