王春業(yè)

(河海大學法學院，江蘇南京210098)

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論新《行政訴訟法》對《行政復議法》修改的影響

王春業(yè)

(河海大學法學院，江蘇南京210098)

摘要：已實施的新《行政訴訟法》較舊《行政訴訟法》有了較大完善。而鑒于行政復議與行政訴訟的緊密關系，新《行政訴訟法》將對行政復議制度的定性、《行政復議法》的立法宗旨和目的、行政復議程序、行政復議決定的形式、行政復議受理方式等都產(chǎn)生較大影響。為此，《行政復議法》的修改必須結合新《行政訴訟法》的相關規(guī)定進行完善，以確保與新《行政訴訟法》相銜接。

關鍵詞：行政復議法；行政訴訟法；立法銜接

《行政復議法》修改在即，如何修改《行政復議法》，不僅要考慮行政復議制度本身的問題，還要考慮修改過的新《行政訴訟法》的影響，因為一方面行政訴訟作為救濟的最后一道防線，其制度的設計必然對其前面的救濟方式產(chǎn)生影響；另一方面行政復議行為要受到行政訴訟所帶來的更多的司法審查。因此，《行政復議法》在修改的過程中，必須考慮新《行政訴訟法》的內(nèi)容，并使行政復議有關制度與新《行政訴訟法》進行銜接。新《行政訴訟法》對《行政復議法》修改的影響主要涉及以下幾個方面內(nèi)容。

一、對行政復議制度定性的影響

行政復議制度到底是一種什么性質(zhì)的制度，學術界是有爭議的，也有各種不同的設計模式。行政復議的性質(zhì)在理論上曾經(jīng)存在行政說、行政救濟說、行政司法說、司法說四種觀點，在《行政復議法》的制定過程中則一直存在是行政機關的內(nèi)部監(jiān)督機制還是公民的權利救濟機制之爭。[1]從行政復議制度與行政訴訟制度關系的角度觀察行政復議制度的性質(zhì)，學術界有幾種不同的觀點：有的將行政復議作為一種純救濟方式，因此，作為救濟方式的一種，屬于居中裁決，類似于仲裁一樣的救濟方式，法院不能對行政復議行為的本身進行審查，而只能就行政復議的對象即原行政行為進行審查；有的將行政復議作為行政行為的一種，既然是一種行政行為，同其他行政行為一樣，必然要接受司法審查；還有一種折衷觀點認為，行政復議具有行政救濟的性質(zhì)，也具有行政行為的特點，因此，要接受有限的司法審查。然而，隨著新《行政訴訟法》的實施，這些爭議則告一段落，或者至少說這種爭議已經(jīng)沒有多大意義了，當務之急是要按照新《行政訴訟法》的導向來設計行政復議的相關制度。

按照新《行政訴訟法》的規(guī)定，首先，對于行政復議機關維持原行政行為的，復議機關與原行政機關則充當共同被告。對此類情形，法院不僅對原行政行為進行審查，而且對復議機關的復議決定也要一并審查并作出裁決。*新《行政訴訟法》第79條規(guī)定，復議機關與作出原行政行為的行政機關為共同被告的案件，人民法院應當對復議決定和原行政行為一并作出裁判。也就是說，在這種情況下，行政復議機關的復議行為與其他行政行為一樣，要接受法院審查和裁決。其次，對于復議機關改變原行政行為的，復議機關作為單獨的被告。此時，法院對行政復議決定是否合法進行審查。再次，對于復議機關受理后逾期不作出復議決定的情形，原告既可將原行政機關作為被告起訴，也可以針對復議機關的不復議行為作為起訴對象。如果屬于后者的情形，復議機關即為被告，法院將對復議機關的不作為行為進行審查。此外，對于復議機關不受理的行為，雖然新《行政訴訟法》沒有作出規(guī)定，但新司法解釋已經(jīng)作出了補充*新《行政訴訟法》的司法解釋第6條規(guī)定，《行政訴訟法》第26條第二款規(guī)定的“復議機關決定維持原行政行為”，包括復議機關駁回復議申請或者復議請求的情形，但以復議申請不符合受理條件為由駁回的除外。，即把復議機關“駁回復議申請或者復議請求”的情形包括在“復議機關決定維持原行政行為”里面。

這樣看來，復議機關是否受理案件、受理后是否作出復議決定、受理后是否及時作出復議決定、作出的復議決定是否維持原決定等，都難以逃脫當被告的可能，都要接受法院的司法審查。更值得注意的是，根據(jù)新司法解釋，在當被告時，與作出原行政行為的行政機關一樣，復議機關也要“對復議程序的合法性承擔舉證責任”；如果復議機關因其復議程序違法而給原告造成損失時，復議機關還要承擔賠償責任。如此看來，新《行政訴訟法》對行政復議的行為與一般的行政行為幾乎沒有作出區(qū)分。那么，以往對行政復議制度性質(zhì)問題的爭議，都因新《行政訴訟法》的實施而得到平息，那些試圖使行政復議制度成為完全獨立的權利救濟制度的主張也因此暫時告一段落了。根據(jù)新《行政訴訟法》，行政復議制度應當是在司法嚴格監(jiān)督下的一種權利救濟制度，通過不斷地讓復議機關當被告的方式來促使復議機關行使好權利救濟和權力監(jiān)督的功能。為此，《行政復議法》在修改的過程中，要考慮到這種變化，要從保證行政復議行為合法性的角度設計行政復議制度，并在相關的條款中予以明確和體現(xiàn)。

二、對行政復議立法宗旨的影響

新《行政訴訟法》對《行政訴訟法》的宗旨作了較大的修改。首先，增加“解決行政爭議”的行政訴訟功能?！靶姓V訟制度首先是一種訴訟制度，是其內(nèi)容為解決行政爭議的訴訟制度，所以，行政訴訟的首要功能和作用即是解紛：解決行政爭議”。[2]其次，對行政權的行使由“維護和監(jiān)督”改為“監(jiān)督”。這不是僅僅幾個字的改動，而是一個理念的轉(zhuǎn)變。

《行政復議法》的宗旨是什么？現(xiàn)行《行政復議法》第一條指出了《行政復議法》的宗旨，即三個宗旨：一是對違法或不當行政行為的預防與糾正；二是對行政相對人合法權益的保護；三是對行政機關行使職權所起的作用。這種表述是否完整，直接關系到對行政復議制度功能的定位是否完整和準確的問題，關系到《行政復議法》修改的總體思路是否完善的問題。

立法的宗旨是每一部法律制定時都必須正視的一個問題，必須對立法宗旨作出準確全面的定位。新《行政訴訟法》立法宗旨的完善會對《行政復議法》的修改產(chǎn)生影響是不言而喻的。首先，關于是否要增加“解決行政爭議”的行政復議宗旨的問題。實際上，與行政訴訟一樣，行政復議也是解決行政爭議的一種方式，而不僅僅是行政機關內(nèi)部的層級監(jiān)督；而且，在《行政訴訟法》中，之所以對行政復議機關作被告的情形進行完善，主要目的還是為了促使復議機關更好地履行解決行政爭議的功能，使更多的行政爭議能在行政復議階段得以解決，而不是都涌向法院。因此，必須將解決行政爭議明確列入《行政復議法》的立法宗旨之中，而且還要在其他相關條款中進一步體現(xiàn)出行政復議制度在解決行政爭議的及時性、公平性與公正性。通過對“解決行政爭議”表述的增加，對行政復議制度進行了更為準確的定位，也明確行政復議制度今后發(fā)展的方向，并促使其真正發(fā)揮及時解決行政爭議的作用。其次，關于是否刪除行政復議對行政機關行使職權“保障”功能的問題。行政復議活動是對原行政行為合法性和適當性的審查，對原行政行為應持一種什么態(tài)度，也關系到行政復議制度的未來走向。其實，行政復議盡管仍屬于行政機關內(nèi)部的一種救濟制度，但其不同于其他行政行為，對行政權的行使應是一種審視、挑剔的態(tài)度。面對行政權具有天性的擴張性，復議機關需要對行政權進行控制與規(guī)范，而不是維護和保障，因為“權力總傾向于增加權力……它們喜歡自己是一個目的而不是手段”[3]，“無論在普通法國度還是在大陸法國度，貫穿于行政法的中心主題完全是相同的。這個主題就是對政府權力的法律控制”[4]；行政行為本身就具有公定力、確定力，不需要復議機關采取所謂維護和保障的措施就已經(jīng)具有了法律的效力；而且，行政復議“保障”功能的設定，將使本來就比較脆弱的復議制度更喪失了其公信力和社會的認可度。因此，《行政復議法》在修改時，必須旗幟鮮明地表明對原行政行為監(jiān)督的態(tài)度。如果行政復議制度仍抱著對原行政行為有維護或保障的功能，將會受到行政訴訟的審查，將復議機關更多地推向被告席。為此，只有對行政權的行使采取監(jiān)督而不是保障，才能真實地體現(xiàn)出行政復議的本來特征，才能有利于行政復議目的和宗旨的實現(xiàn)，也有利于提高行政復議在社會上的公信力和權威性，才能減少復議機關成為行政訴訟被告的幾率。

三、對行政復議公正性制度設置的影響

在新《行政訴訟法》實施之前，復議機關如果維持了原行政行為，復議機關是無需當被告的，只有在改變原行政行為時才可能成為被告。因此，在那種制度設計下，對復議制度的公正性要求遠遠沒有現(xiàn)在要求得這么高。復議機關讓復議機構工作人員通過看材料，就作出一個復議決定，大不了作出一個維持決定即可；申請人若不服，就讓其到法院起訴原行政機關，復議機關可不必對此過問。但現(xiàn)在新《行政訴訟法》將復議機關作被告的范圍予以擴大，復議機關的復議決定若是出現(xiàn)不公正現(xiàn)象，將被申請人起訴到法院，并像作出行政行為的行政機關一樣，接受法院的司法審查。為此，在《行政復議法》修改的過程中，必須從如何保證行政復議決定公正性角度來設計行政復議的相關制度，以減少當被告的可能。

當下，對行政復議決定的公正性有直接影響的因素至少有以下三個：一是從事行政復議的組織。這種由復議機構工作人員來審查行政行為的做法，不僅使行政復議活動缺乏專業(yè)化、獨立性和中立性，難以保證復議決定的公正性；而且，也會遭遇到復議機構人員編制上的瓶頸，出現(xiàn)案多人少、難以保證復議質(zhì)量的現(xiàn)象。二是行政復議程序問題。當下行政復議仍采取書面審查為主的方式，書面審查意味著不開庭審查、不公開審查，即使有少數(shù)例外的情形，即申請人提出要求或行政復議機構認為必要時進行調(diào)查、詢問等環(huán)節(jié)，也不是通常意義上的開庭審查，而只是向相關當事人等了解情況，不是當庭對質(zhì)的庭審方式。這種書面審查方式由于當事人無法當面展開面對面舉證、質(zhì)證、辯論，不利于復議機關詳細準確地把握案情，致使對一些事實問題難以查清，影響了辦案質(zhì)量；申請人也易產(chǎn)生猜疑和顧慮，造成當事人與復議機關之間的誤解。三是復議的證據(jù)及舉證規(guī)則問題。行政復議要實行開庭審查，必然涉及到證據(jù)及證據(jù)規(guī)則方面的規(guī)定，而現(xiàn)行《行政復議法》中關于證據(jù)的規(guī)定很少，難以保證行政復議決定的公正性。

因此，必須從確保行政復議決定的公正性角度入手，從上述三個方面對《行政復議法》進行大刀闊斧的修改。

首先，要對行政復議組織進行重大改革。第一，要設置專門的行政復議組織。這個復議組織要體現(xiàn)較高的專業(yè)性、一定程度的中立性和相對獨立性，它應與現(xiàn)在的行政復議機關和復議機構適當分離，這樣才能保證公正、客觀地審查行政行為，并作出公正的行政復議決定。這個復議組織無論稱它為行政復議委員會，還是復議專家組，都應當由一定比例的、相關領域的法律專家、律師、社會精英等組成。第二，復議專家組負責審查大多數(shù)一般的案件，而少數(shù)重大、復雜的案件提交給行政復議委員會決定。復議專家組和行政復議委員會的復議結果即為復議機關的審查結果，以復議機關的名義對外生效。第三，要對行政復議機構的職責作適當調(diào)整?，F(xiàn)行的復議機構除了承擔日常行政工作外，還承擔了“審查申請行政復議的具體行政行為是否合法與適當，擬訂行政復議決定”的重任，而隨著復議案件的增多和復議審查活動的專業(yè)化，行政復議機構越來越難以承擔如此重任，此類功能也將轉(zhuǎn)移給更為專業(yè)的復議組織。同時，隨著復議審查活動的開庭和公開審查，復議機構除了承擔原有的部分職責外，還要適當增加一些職責，包括文書的送達、及時成立復議專家組、重大疑難案件向行政復議委員會提交等。也就是說，復議機構只負責日常的行政工作，而不從事具體的行政復議工作。

其次，要對行政復議審查方式進行明確規(guī)定。要在《行政復議法》的修改中，確定行政復議應當開庭審查的原則，使開庭審查成為行政復議的一種常態(tài)、一項基本原則，而不開庭屬于一種例外。只有經(jīng)過閱卷、調(diào)查和詢問當事人，對沒有提出新的事實、證據(jù)或者理由，行政復議機關認為不需要開庭審查的，才可以不開庭審查。同時要確定行政復議的公開審查原則，在行政復議過程中，應以公開審查為主、不公開審查為例外，只有在案件涉及國家秘密、個人隱私、商業(yè)秘密以及其他法律明確規(guī)定不公開的情形，才不公開審查，以此來加強復議過程的正當性，增強復議的公信力，確保復議結果的公平公正。

再次，要對行政復議的證據(jù)及舉證規(guī)則進行明確規(guī)定。要將證據(jù)的種類明確寫入《行政復議法》之中。由于行政復議的證據(jù)與行政訴訟的證據(jù)具有很強的一致性，且吸收后也使得兩者的證據(jù)相銜接，完全可以吸收《行政訴訟法》對證據(jù)種類的修改，即行政復議證據(jù)應當包括：書證、物證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)、證人證言、當事人的陳述、鑒定意見、勘驗筆錄及現(xiàn)場筆錄。同時，要將被申請人的舉證責任作出明確規(guī)定，規(guī)定其提交證據(jù)的期限；對申請人在某些情況下的舉證責任也要作出明確列舉；對復議機關調(diào)取證據(jù)的行為進行規(guī)制，特別要規(guī)定，復議機關不得為證明行政行為的合法性調(diào)取被申請人作出行政行為時未收集的證據(jù)。此外，還要明確規(guī)定，所有的復議證據(jù)必須在復議開庭時出示，并要經(jīng)過當事人互相質(zhì)證、復議機關認證等程序；對未采納的證據(jù)應當在復議決定書中作出理由說明；還要明確復議中的非法證據(jù)排除規(guī)則，規(guī)定凡是以非法手段獲取的證據(jù)，不得作為作出復議決定的根據(jù)。

四、對行政復議決定形式的影響

新《行政訴訟法》已對裁判形式進行了完善，尤其是第一審的裁判形式，將對行政復議決定的形式產(chǎn)生影響。因為，行政復議決定形式與行政訴訟裁判形式一樣，都是對原行政機關行政行為作出判斷，并根據(jù)不同情況對公民、法人或其他組織的請求進行有效的回應。因此，兩者在形式上應保持一致性，至少行政復議決定的形式不能少于行政訴訟裁判的形式，只有如此，才能更好地與行政訴訟相銜接。

對照新《行政訴訟法》，《行政復議法》應當對以下三種情況進行完善。

第一，對行政給付行為的回應。行政給付是行政機關賦予某些特殊群體或個人以一定物質(zhì)權益或與物質(zhì)有關的權益，可使相對人獲得一定數(shù)額的金錢或?qū)嵨?，或為相對人提供與財物有關的其他利益等，所適用的對象包括特定的公民或組織，如喪失勞動能力、無生活來源、難以進行正常生活的公民。新《行政訴訟法》在一審裁判形式中增加了對行政給付行為的裁判形式，《行政復議法》也應該作出相應增加?？梢宰魅缦乱?guī)定：復議機關經(jīng)過審查，查明被申請人依法負有給付義務的，責令被申請人履行給付義務。行政給付復議決定形式的增加，可以有效解決現(xiàn)實中申請人對行政給付行為提起復議申請而《行政復議法》中缺乏相應復議決定形式的困境，適應了行政復議活動的現(xiàn)實需要。

第二，對無效行政行為的回應。新《行政訴訟法》第75條增加了確認無效判決的情形，即“行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請確認行政行為無效的，人民法院判決確認無效”。而現(xiàn)行《行政復議法》中只有確認違法、撤銷等復議決定形式，卻沒有確認無效的復議決定形式。確認無效與確認違法以及撤銷等，雖有相似之處，但所針對的事由是不同的，其效力與法律后果也有差異。[5]為此，有必要在復議決定形式中增加確認無效的復議決定形式。其適用條件有兩個：一是行政行為有重大且明顯違法情形。這里的“重大且明顯違法”一般有如下情形：(1)實施主體不具有行政主體資格。任何沒有法律法規(guī)規(guī)章授權的組織和個人都無權對外行使職權，當然也不能成為行政主體，其實施的任何行為自然是無效的。(2)行政行為沒有依據(jù)?！皩τ谛姓黧w而言，只有法律有授權規(guī)定時才能為之。行政主體的各項活動都必須有明確的法律依據(jù)，依據(jù)法律規(guī)定而為之，凡法律沒有規(guī)定的，行政主體都不得為之”。[6]因此，即使實施主體是行政主體，但其在實施行政行為時該行政行為本身缺乏法律依據(jù)，所作出的行政行為也是無效的。二是申請人有確認無效的申請。確認無效必須以申請人的申請為前提。實際上，對于無效行政行為，行政相對人可以不受該行為拘束，可以不履行該行為所確定的任何義務，并且不履行該行為所確定的義務也不會引起任何法律責任。但之所以要提起確認無效的復議申請，往往與損害賠償有關系。行政行為被宣布無效后，行政相對人因無效行政行為而受到的一切損害均應予以補償。

第三，對補償或賠償申請的回應。按照新《行政訴訟法》第78條規(guī)定，政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議，行政機關必須認真履行，如果被告有不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除等情形的，法院可判決被告繼續(xù)履行、采取補救措施或者賠償損失等。而如果被告對上述協(xié)議的變更、解除是合法的行為，且給原告造成損失的，法院要作出補償判決。上述行政協(xié)議同樣在行政復議救濟中也會被提起行政復議，而現(xiàn)行《行政復議法》的復議決定形式中沒有關于補償或賠償?shù)男问剑y以適用對此類行政爭議解決的需要。為此，在即將修改的《行政復議法》中也要規(guī)定：對于政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等，被申請人不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除法律規(guī)定的協(xié)議的，復議機關應責令被申請人承擔繼續(xù)履行、采取補救措施或者賠償損失等責任。被申請人變更、解除協(xié)議合法，但未依法給予補償?shù)?，復議機關應責令給予補償。

五、對復議機關不受理或逾期不答復而提起行政訴訟情形的影響

現(xiàn)行《行政復議法》第19條規(guī)定了在行政復議前置情況下復議機關不受理或逾期不作出行政復議決定時，申請人提起行政訴訟的期限和起訴對象問題。對于此類情況，“公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書之日起或者行政復議期滿之日起十五日內(nèi)，依法向人民法院提起行政訴訟”。該條的缺陷有兩個：一是提起行政訴訟的期限僅針對復議前置的情形。即對不予受理或逾期不作答復行為進行起訴的情形僅限于“應當先向行政復議機關申請行政復議、對行政復議決定不服再向人民法院提起行政訴訟”的情形，也就是說，對于非復議前置的情形，則不適用于該條款。換言之，在沒有復議前置的情況下，復議機關“逾期不作答復”的，則不能在“期滿之日起十五日內(nèi)”提起行政訴訟。顯然，該期限所適用的范圍過于狹窄。二是對該情形申請人只能針對行政復議機關不作為的行為進行起訴。即申請人起訴的對象只能是針對行政復議機關的行為，就行政復議機關不受理行政復議申請或者不作出行政復議決定等不履行行政復議職責的行為而提起行政訴訟，而不能對原行政行為進行起訴，因此，法院的審理對象只能是行政復議行為，而不能是原行政行為。而法院審理的結果，最多只能要求行政復議機關受理復議申請或者作出復議決定，而不能審查原行政行為的合法性問題。

對上述問題，新《行政訴訟法》已經(jīng)有了新的規(guī)定。新《行政訴訟法》第45條規(guī)定，“復議機關逾期不作決定的，申請人可以在復議期滿之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟”。此處沒有區(qū)分是否有行政復議前置的問題，而是對所有的逾期不作決定的情形都可以提起行政訴訟。另外，新《行政訴訟法》第26條將起訴復議機關的情形分為三種，其中，“復議機關在法定期限內(nèi)未作出復議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機關是被告；起訴復議機關不作為的，復議機關是被告?！币?guī)定了既可以起訴原行政行為作出的行政機關，也可以起訴復議機關的不作為，這是對“受理后超過行政復議期限不作答復的”情形進行的回應，此處沒有規(guī)定只能起訴復議機關，但對復議機關不予受理的情形沒有作出回應。之后，《行政訴訟法》新的司法解釋的規(guī)定試圖對此作出彌補，該司法解釋第6條對新《行政訴訟法》中“復議機關決定維持原行政行為”的含義作出擴大性解釋，將其內(nèi)容包括了復議機關駁回復議申請或者復議請求的情形，其中的駁回申請，便屬于行政復議法中的“不受理”的內(nèi)容。可見，新《行政訴訟法》及其司法解釋對于“復議機關不受理或逾期不作出行政復議決定”的情形已經(jīng)作出了全新的規(guī)定，對這些情形，申請人皆可以提出行政訴訟，不受是否是復議前置情形的限制；且申請人既可以對行政復議行為提起行政訴訟，也可以對原行政行為提起行政訴訟，而不是像現(xiàn)行《行政復議法》規(guī)定的只能起訴復議機關。

為此，要將現(xiàn)行《行政復議法》中關于行政復議前置的條件刪除，即把“法律、法規(guī)規(guī)定應當先向行政復議機關申請行政復議、對行政復議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的”表述刪除，以與新《行政訴訟法》的規(guī)定相銜接，同時，結合新《行政訴訟法》對復議機關作被告情形的規(guī)定，將《行政復議法》的該條規(guī)定修改為：行政復議機關決定不予受理或者受理后超過行政復議期限不作決定的，申請人可以自收到不予受理決定書之日起或者行政復議期滿之日起十五日內(nèi)，依法向人民法院提起行政訴訟。

六、對行政復議受理方式的影響

為了解決立案難問題，將更多的行政案件納入行政訴訟受案范圍，新《行政訴訟法》對受理方式進行了重大改革，采取登記立案制度，從而使更多的行政案件能夠進入司法程序，也使行政糾紛的解決更多地納入法治的軌道。這對《行政復議法》的修改既是啟示，也提出了要求。

首先，行政復議應以更加開闊的胸懷接納行政案件。與行政訴訟相比，行政復議在解決行政爭議方面具有高效、快捷等特點，也是行政機關自我糾錯、內(nèi)部監(jiān)督的一種好方式。而行政訴訟作為糾紛解決和權利救濟的最后一道防線，應適當保持謙抑性品格。從這個意義上講，行政復議受理的案件數(shù)量應當更多一些。當下，行政訴訟已經(jīng)采取了登記立案方式受理案件，將有更多的行政案件進入行政訴訟程序，而作為本來就應該更多地承擔解決行政爭議職責的行政復議制度，沒有任何理由采取保守方式對待案件的受理。否則，一邊是行政訴訟的廣開受案大門，另一邊是行政復議采取嚴格方式受理案件，必然導致大量行政案件都流向法院，這絕不是行政救濟制度設計的初衷。因此，行政復議采取登記受理制度是行政訴訟采取登記立案制度后的必然選擇。

其次，現(xiàn)實中復議機關的實質(zhì)審查制導致許多案件難以進入行政復議程序?，F(xiàn)行《行政復議法》第17條對復議案件的受理進行了規(guī)定，即行政復議機關在收到復議申請后，有五日的審查期，并根據(jù)具體情況作出是否受理的決定。對復議機關采取的審查方式，是實質(zhì)審查還是形式審查，盡管該法沒有作出明確的規(guī)定，但在現(xiàn)實過程中，許多復議機關采取的是實質(zhì)審查，由此將相當一部分可以受理的行政案件拒之于門外。而基于“有案必立、有訴必理，保障當事人訴權”的需要，變審查受理為登記受理已成為行政復議受理案件方式的必然。

再次，新《行政訴訟法》對復議機關當被告制度的設計使復議機關傾向于不受理。新《行政訴訟法》對復議機關提出了更高要求，復議機關當被告的幾率明顯增多。但該法及其新的司法解釋中卻留了一個漏洞，使得復議機關可以利用這個漏洞達到不當被告的可能，其主要辦法是“以復議申請不符合受理條件為由駁回”而不受理行政案件。具體而言，新《行政訴訟法》規(guī)定了復議機關受理后的維持、改變及逾期不作出復議決定的情形，皆有讓復議機關當被告的可能；同時在新的司法解釋中將復議機關的“維持”含義作擴大的解釋，即如果復議機關駁回復議申請或駁回復議請求的，也視為“維持”原行政行為，復議機關也要當被告。但新《行政訴訟法》及其司法解釋還是留了個尾巴，即“以復議申請不符合受理條件為由駁回的除外”。那是否可以作如下推理：如果復議機關作出不受理復議申請的決定，其理由是該申請不符合受理條件，那么，申請人唯一的救濟出路就是到法院起訴原行政機關的行政行為，而不能把復議機關作為被告起訴?！艾F(xiàn)實中，復議機關不受理申請人復議申請，大多以不符合受理條件而駁回申請的，絕不會說你符合要求但就是不受理的?！盵7]這樣制度設計的結果是，對某些案件，復議機關為了不當被告，便以“不符合受理條件”而不予受理。這可能是行政訴訟在該制度設計時所沒有想到的。但作為《行政復議法》的修改，必須對此問題有足夠的重視，進行有效的回應和解決，不能讓一些復議機關鉆了空子。

基于以上原因，《行政復議法》的修改，也要借鑒新《行政訴訟法》登記立案制度以及為堵住復議機關變相不受理的漏洞，對行政復議的申請應當采取登記受理制度。在行政復議申請的環(huán)節(jié)上，應主要看該申請書在形式上是否符合法律的規(guī)定，而不是進行實質(zhì)性審查，將實質(zhì)性審查留在對行政行為正式進行復議的階段。如果行政復議申請書符合法律規(guī)定的形式要件，復議機關就應當受理，即便事后經(jīng)審查表明原行政行為不存在違法等問題；反之，如果行政復議申請不符合法律規(guī)定的形式要件，即使原行政行為明顯存在錯誤，也不能受理(當然，可以通過其他方式對被發(fā)現(xiàn)有明顯錯誤的行政行為進行內(nèi)部監(jiān)督)。換言之，在申請階段，對于行政復議申請書只作形式審查，審查的方式應當是很簡單、快捷的，不能給公民、法人或者其他組織行使行政復議申請權變相設置各種障礙。當然，為了便于復議機關在受理時對申請書作形式審查，應當對不予受理的情形作出明確的列舉性規(guī)定，這些情形應當是明顯的、易于操作和判斷的。同時，對于申請書存在欠缺的，復議機關有義務進行“指導和釋明”，并一次性告知補正，通過“指導和釋明”和一次性告知機制的建立，以確保符合復議條件的行政案件能夠進入復議程序。

七、對《行政復議法》其他內(nèi)容修改的影響

(一)對行政行為表述的影響

在實踐中，行政行為并非是非此即彼的。有的行政行為明顯屬于具體行政行為，有的行政行為明顯屬于抽象行政行為，實際上，還存在著介于具體與抽象之間的行政行為，對此，新《行政訴訟法》已經(jīng)將“具體行政行為”都改為“行政行為”。《行政復議法》也要作出修改，將行政復議對象的“具體行政行為”全部改為“行政行為”，以解決“具體行政行為”與“抽象行政行為”之間的模糊地帶，為行政復議案件的受理打開更為方便的大門。此外，由于行政復議不僅要對具體行政行為進行審查，也要對具有抽象行政行為特點的行政規(guī)范性文件進行附帶審查，還要對具有雙方合意性質(zhì)的行政協(xié)議案件進行審查等，而改用“行政行為”的表述更能完全涵蓋上述內(nèi)容。

(二)對上級行政機關可以直接受理復議案件的影響

現(xiàn)行《行政復議法》第20條規(guī)定了復議機關如果無正當理由不受理時，既可以“責令其受理；必要時，上級行政機關也可以直接受理”。然而，隨著新《行政訴訟法》已經(jīng)將復議機關作被告的規(guī)定進行了完善，無論是復議機關維持還是改變原行政行為的，復議機關都要當被告。鑒于此，復議機關為了不當被告，自己是不會直接受理的，因此，《行政復議法》該條款中“必要時，上級行政機關也可以直接受理”的規(guī)定顯然形同虛設，要將其予以刪除。

(三)對行政復議范圍擴大的影響

新《行政訴訟法》已經(jīng)對受案范圍作了較大的調(diào)整。在肯定式的受案范圍中，將可以提起行政訴訟的行政行為由以前的8項增加到12項，對此，《行政復議法》在修改時，必須考慮到新《行政訴訟法》受理范圍擴大的情形，在行政復議受案范圍上至少不能小于行政訴訟的受案范圍。比如，在行政復議范圍上，要增加“行政強制執(zhí)行”的行為；要對申請行政許可復議的范圍進行整合和完善；要將“社會保險金”改為“社會保險待遇”，將“最低生活保障費”改為“最低生活保障待遇”，使其范圍更廣泛；要增加“認為行政機關不履行政府信息公開職責”的情形；要增加“認為行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭”的情形；要增加“認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議”的情形等。

(四)應當明確將授權組織的行為納入其中

新《行政訴訟法》第2條第二款將行政行為的主體擴展到法律法規(guī)規(guī)章授權組織?，F(xiàn)行《行政復議法》在管轄中雖然也涉及到被授權組織問題，但沒有在總則中作出明確規(guī)定。對此，也要增加一款，對作為行政行為作出主體之一的被授權組織加以更為明確的規(guī)定，使得對被授權組織的行為提起行政復議有了明確的法律依據(jù)，將使更多的行政權運用行為納入到行政復議審查監(jiān)督的范圍。而且，對授權的依據(jù)除了法律法規(guī)外，也要擴大到“規(guī)章”授權，以便與新《行政訴訟法》相銜接。

(五)應當增加對不作為行為提起復議的期限

對負有法定保護公民人身、財產(chǎn)等合法權利職責的行政機關，在公民請求保護的情況下不履行其法定職責的，應當給予公民以權利救濟的機會。為此，新《行政訴訟法》在其受案范圍中進行規(guī)定，并在其第47條中規(guī)定了對此類不作為行為提起訴訟的期限。而《行政復議法》在其受理范圍第九項中雖然規(guī)定了“申請行政機關履行保護人身權利、財產(chǎn)權利、受教育權利的法定職責，行政機關沒有依法履行”的情形，相對人可以對不作為行為申請復議的權利，但卻沒有規(guī)定具體的申請期限。為此，可借鑒和參考新《行政訴訟法》的相關規(guī)定，完善提起行政復議的期限。對此類不作為行為申請復議的期限，起算點可以從原行政機關在接到申請之日起兩個月內(nèi)，逾期不履行的，相對人可以提起行政復議。這是對一般情形下行政機關不作為的申請復議的期限。而對于在“緊急情況”下，即公民的人身權、財產(chǎn)權隨時可能受到危害，需要有關行政機關立刻提供保護，如果行政機關不作為的，當事人可以直接提起行政復議，不受上述期限的限制。

綜上，由于行政訴訟制度對行政復議制度有著較大影響，在新《行政訴訟法》已經(jīng)修改完畢并正在實施之際，《行政復議法》的修改必須把《行政訴訟法》作為重要的參照，對行政復議相關內(nèi)容進行修改，使得《行政復議法》與《行政訴訟法》進行最佳銜接。

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[責任編輯：林麗芳]

收稿日期:2016-03-17

基金項目：中國法學會2015年度部級法學研究課題[CLS(2015)C23]

作者簡介:王春業(yè)(1970-)，男，安徽明光人，河海大學法學院教授，博士后。

中圖分類號：D925.3

文獻標識碼：A

文章編號：1674-3199(2016)04-0036-09

On Influence of New Administrative Procedure Law to Revision of Administrative Reconsideration Law

Wang Chun-ye

(Law School, Hohai University, Nanjing 210098, Jiangsu, China)

Abstract:The new Administrative Procedure Law implemented has improved more than the old one. As the close relation between the administrative review and the administrative litigation, the new Administrative Procedure Law will have a great impact on the revision of the administrative reconsideration law in nature, legislative purpose, review procedure, decision forms, accepting ways, etc. Therefore, the revision of Administrative Reconsideration Law must be combined with the relevant provisions of the new administrative procedure law to ensure that it is connected with the new Administrative Procedure Law.

Key words:administrative reconsideration law, administrative procedure law, connection in legislation