李玉耘

(濰坊學(xué)院法學(xué)院，山東濰坊261061)

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公共管理

早期公共行政研究的學(xué)理演進(jìn)(1887～1926年)

李玉耘

(濰坊學(xué)院法學(xué)院，山東濰坊261061)

摘要：早期公共行政研究(1887～1926年)是公共行政研究的源頭和邏輯起點(diǎn)，只有對(duì)早期公共行政研究有著透徹的認(rèn)識(shí)，才能更準(zhǔn)確地把握公共行政發(fā)展的來龍去脈。早期的公共行政研究主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：政治-行政二分；以問題解決為導(dǎo)向，把公共行政作為一個(gè)方法，而不是一門學(xué)科；堅(jiān)信公共行政是一門科學(xué)；通過法律的視角來研究公共行政；采用分層分類的公共行政。這個(gè)時(shí)期的人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到公共行政研究的重要性，并為以后的公共行政研究奠定了重要的成果基礎(chǔ)，但是由于視野的偏狹，無法產(chǎn)生系統(tǒng)的、全面的公共行政研究，更不可能產(chǎn)生公共行政這門學(xué)科。所以，1887～1926年是公共行政學(xué)的播種季節(jié)，而不是收獲季節(jié)，收獲的任務(wù)是由倫納德·懷特完成，收獲的成果就是懷特的行政科學(xué)思想。

關(guān)鍵詞：公共行政學(xué)；公共行政研究；政治-行政二分

現(xiàn)代行政學(xué)之父伍德羅·威爾遜在《行政學(xué)研究》中指出，“在進(jìn)入行政學(xué)研究領(lǐng)域之前，首先必須要思考別人在此領(lǐng)域中做過的研究，也就是，行政學(xué)研究的歷史”[1]197。美國行政學(xué)家倫納德·懷特曾說過：“公共行政學(xué)者必須關(guān)注該學(xué)科的歷史。因?yàn)橹挥惺煜ち藲v史背景，才能真正地評(píng)估當(dāng)前的環(huán)境和問題”[2]463。美國管理學(xué)家丹尼爾·雷恩也曾有過相關(guān)的論述，“管理學(xué)者從歷史上可以吸取許多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，其中重要的一條就是把研究過去作為研究管理的入門”[3]。這三位學(xué)術(shù)泰斗無不在強(qiáng)調(diào)行政學(xué)說史研究的意義，即行政學(xué)說史研究是研究行政學(xué)的基礎(chǔ)和起點(diǎn)。早期的公共行政研究更是行政學(xué)說史的開端，如果不了解早期公共行政研究的狀況，就很難認(rèn)清行政學(xué)說史發(fā)展的源頭，也就無法把握公共行政發(fā)展變化的邏輯。就目前而言，早期公共行政研究基本上被忽略了。正因?yàn)槿绱?，本文將?duì)早期公共行政研究作一番研究，從公共行政研究的前提、目的、價(jià)值取向、視角、概念五個(gè)方面探討早期公共行政研究的特點(diǎn)，進(jìn)而得出早期公共行政研究的主要貢獻(xiàn)。

一、公共行政研究的前提：政治-行政二分

作為一門學(xué)科，公共行政研究擁有一條根深蒂固的敘事原則，也就是“政治-行政二分”。正如張康之與陳柏志所言：“政治與行政二分，不僅是行政學(xué)理論的一種敘事原則，而且也是一種具有普遍性的研究方法，處于主流狀態(tài)的行政學(xué)理論，無論是持辯護(hù)態(tài)度還是批判態(tài)度，其理論體系的建構(gòu)和實(shí)踐方案的設(shè)計(jì)，都是在政治-行政二分的思維框架下展開的?？梢哉J(rèn)為，政治-行政二分原則，是公共行政的邏輯起點(diǎn)，不僅是理論上的起點(diǎn)，同時(shí)也是實(shí)踐的起點(diǎn)?！盵4]從張、陳二人的言語中，可以看出政治-行政二分原則在行政學(xué)，尤其是行政學(xué)構(gòu)建過程中的重要地位，從某種意義上說，政治-行政二分原則是現(xiàn)代行政學(xué)的母親。正因?yàn)槿绱?，早期的公共行政研究不可避免地帶有濃厚的政?行政二分的基因。

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，美國政治學(xué)家既對(duì)國會(huì)控制的聯(lián)邦政府的低效表示不滿，也對(duì)政治的腐敗影響和政治家表示厭惡。他們認(rèn)為，美國政府的權(quán)力制衡的特征是導(dǎo)致行政低效的原因。正如威爾遜所指出:“由于權(quán)力分散，所以沒有力量；由于權(quán)威太多，所以行動(dòng)不夠敏捷；由于程序繁多，所以運(yùn)轉(zhuǎn)不靈；由于職責(zé)不清、領(lǐng)導(dǎo)不力，所以效率不高”[5]。對(duì)于美國人來說，長(zhǎng)期以來，民主不僅是政府的形態(tài)，也是一種信念、理想和浪漫的想法。[6]因此，政治學(xué)家們認(rèn)為民主和效率并非不能兼容，杰克遜的民主理想與漢密爾頓的效率政府是沒有沖突的，并試圖尋找一種方法，既能保存和實(shí)現(xiàn)民主的理想，又能保證行政有效率。

為此，政治學(xué)家們?cè)O(shè)想政府功能可以劃分為兩種：政治與行政。政治主要關(guān)注憲法的問題、法律的決定和公共政策的制定，是立法部門的功能。行政主要負(fù)責(zé)執(zhí)行政府的事務(wù)，關(guān)注效率和經(jīng)濟(jì)性，是執(zhí)行部門的責(zé)任。

第一個(gè)提出政治-行政二分的人是威爾遜。1887年，他在《政治學(xué)季刊》上發(fā)表了題名為《行政學(xué)研究》的文章，一個(gè)目的是引起對(duì)行政科學(xué)的學(xué)術(shù)關(guān)注和興趣，正因?yàn)槿绱?，威爾遜被稱為行政學(xué)之父；另一個(gè)目的就是為政府改革造勢(shì)，把行政從紛亂和沖突的政治中分離出來，提高政府效率。威爾遜《行政學(xué)研究》中指出，“行政管理的問題并不是政治問題，雖然行政管理的任務(wù)是由政治加以確定的，但是政治卻無需自找麻煩去操縱行政管理機(jī)構(gòu)”。緊接著，他又對(duì)政治與行政做了限定：政治是“在重大而且?guī)毡樾缘氖马?xiàng)”方面的國家活動(dòng)，而“行政管理”則是“國家在個(gè)別和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動(dòng)。因此，政治是政治家的特殊活動(dòng)范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情”。[1]210威爾遜雖然提出政治-行政二分的思想，但更多的是為行政學(xué)研究的發(fā)展提供一種理論依據(jù)，卻無法變?yōu)橐环N真正的政府實(shí)踐。所以，政治-行政二分的闡述只能由后來的學(xué)者完成，貢獻(xiàn)最大的當(dāng)屬古德諾。

1900年，弗蘭克·古德諾在《政治與行政》中對(duì)政治-行政二分法作了完整而透徹的說明。他認(rèn)為，政治-行政二分有三層含義，即功能上的政治-行政二分、人員上的政治-行政二分、組織上的政治-行政二分，需要指出的是，每一層次上的“行政”的內(nèi)涵是不同的，范圍在不斷縮小。

古德諾對(duì)美國政府實(shí)際運(yùn)作過程進(jìn)行一番考察后指出，孟德斯鳩的權(quán)力三分法根本就不符合美國政治的實(shí)際，是不可行的，并認(rèn)為國家就是一種有機(jī)體，主要包括意志表達(dá)和意志執(zhí)行這兩種活動(dòng)，在此基礎(chǔ)上提出政治-行政二分，即所有的政府體制存在著兩種主要或基本的功能：政治(國家意志的表達(dá))與行政(國家意志的執(zhí)行)。爾后，他明確指出，“盡管人們能夠區(qū)分政府的兩種主要功能，但是無法嚴(yán)格地規(guī)定這些功能委托給哪些政府機(jī)關(guān)去行使”[7]9，也就是說，古德諾的政治-行政只是從功能上將政治與行政分開，而在機(jī)構(gòu)上，是無法將兩者截然分開的，因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)政治中，被稱為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)，擁有大量的立法權(quán)，需要把國家意志表達(dá)機(jī)關(guān)所制定的一般原則進(jìn)一步細(xì)化為具體的細(xì)節(jié)，“以表達(dá)國家意志為主要職責(zé)的機(jī)關(guān)，即立法機(jī)關(guān)，通常又有權(quán)用某種方式控制以執(zhí)行國家意志為主要職責(zé)的機(jī)關(guān)對(duì)國家意志的執(zhí)行”。[7]9所以，功能二分層面上的“行政”是指政策的執(zhí)行，但并不等同于執(zhí)行機(jī)構(gòu)的功能，正如古德諾所說的，“在某些方面，它在范圍上可能比由成文法規(guī)定的執(zhí)行性機(jī)構(gòu)的功能要大一些，在另一方面則可能要小一些”。[7]12

古德諾將政治與行政在功能上做了區(qū)分之后，對(duì)“政治”與“行政”的功能進(jìn)行詳細(xì)的闡述，尤其是“行政”的功能。他認(rèn)為“行政”包括政府行政和司法行政，政府行政又包括課稅、建筑規(guī)劃、選舉等準(zhǔn)司法的功能，統(tǒng)計(jì)和半科學(xué)的功能以及執(zhí)行的功能；爾后將執(zhí)行性的功能劃分為基層的辦事性、幕僚性的活動(dòng)和高層的決策性活動(dòng)。在對(duì)“行政”的功能做出如此詳盡的劃分之后，古德諾指出，為保證高效行政和民治政府的實(shí)現(xiàn)，在行政體制中的承擔(dān)司法、準(zhǔn)司法、統(tǒng)計(jì)和半科學(xué)的人員以及執(zhí)行中的辦事性、幕僚性功能的人員，應(yīng)保持長(zhǎng)期任職，而行政體制中較高層次上對(duì)政策決定具有重要影響的人員，當(dāng)然包括政治性官員(選舉產(chǎn)生的官員)，應(yīng)當(dāng)避免長(zhǎng)期任職。換句話說，事務(wù)官與政務(wù)官應(yīng)當(dāng)分離，即事務(wù)官通過考試競(jìng)爭(zhēng)上崗，保持政治中立，除非犯嚴(yán)重的錯(cuò)誤不得被開除，以保持政府工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性；而政務(wù)官通過政黨選舉上臺(tái)，與執(zhí)政黨共進(jìn)退，具有一定的任期，以體現(xiàn)民意和代表性，但是兩個(gè)系統(tǒng)各自封閉，不具有連通性。由此觀之，人員二分層面上的“行政”主要指事務(wù)官所承擔(dān)的職能，主要包括司法、準(zhǔn)司法、統(tǒng)計(jì)和半科學(xué)功能以及執(zhí)行中的辦事性、幕僚性功能。

盡管從功能上作出政治-行政二分后，古德諾承認(rèn)組織上的政治與行政完全分立是不可能的，但是，待他對(duì)“行政”的功能做了系統(tǒng)的論述之后，發(fā)現(xiàn)部分行政功能是可以在組織上與政治分開的，也是非常有必要的，并詳細(xì)論述了行政與政治在組織上二分的可能性與必要性。正如上文所說，他首先將行政劃分為司法、準(zhǔn)司法、統(tǒng)計(jì)和半科學(xué)、執(zhí)行功能，并進(jìn)一步指出，行政體制中的司法、準(zhǔn)司法、統(tǒng)計(jì)和半科學(xué)活動(dòng)，幾乎與政治沒有聯(lián)系，是可以保持政治中立的。然后，古德諾主張，雖然為保證民意表達(dá)的實(shí)現(xiàn)，“政治機(jī)關(guān)應(yīng)該，并且必須對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)有所控制，但這種控制當(dāng)然不能施行于行政機(jī)構(gòu)，即行政功能中不明顯具有執(zhí)行性的那種機(jī)構(gòu)”[7]46，即承擔(dān)司法、準(zhǔn)司法、統(tǒng)計(jì)和半科學(xué)職責(zé)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于政治機(jī)關(guān)。因?yàn)樾姓w制中的這部分使命是搜集信息，尋求事實(shí)，為政治決策和政策執(zhí)行提出可靠的信息和準(zhǔn)確的證據(jù)。如果政治機(jī)關(guān)過多地干預(yù)這些行政機(jī)構(gòu)，會(huì)使行政官員唯政黨之命是從，為政黨政治服務(wù)，而不是追求客觀的事實(shí)，為制定和執(zhí)行正確的政策提供堅(jiān)實(shí)的依據(jù)，影響行政的公正性，勢(shì)必帶來行政的低效率?？傊?，為保證行政的公正性和高效率，行政與政治可以且應(yīng)當(dāng)在組織上分開，這一層次上的“行政”是指司法、準(zhǔn)司法、統(tǒng)計(jì)和半科學(xué)的功能。

古德諾從不同層面論述了政治-行政二分的內(nèi)涵，非常謹(jǐn)慎區(qū)分了政治與行政。后人卻誤解了他的意思，把政治等同于政治家、政黨、立法機(jī)關(guān)，行政成為政府工作人員的代名詞，這樣的情況同樣出現(xiàn)在政策-行政的二分中，即政策是國會(huì)或民眾意志的表達(dá)，而行政就是執(zhí)行政策。[8]也就是說，后來的學(xué)者把不同層次的政治-行政二分簡(jiǎn)化為一個(gè)層面的政治-行政二分，即功能上的政治-行政二分、人員上的政治-行政二分、組織上的政治-行政二分是一致的。弗雷德里克森做出的解釋是，在改革年代以及公共行政研究早期，人們可能認(rèn)為行政需要一個(gè)寬松的權(quán)限，才能使專業(yè)技術(shù)的應(yīng)用和有效率的行政管理成為可能。于是，進(jìn)一步認(rèn)為，政策/政治與行政之間的邊界如同一面防火墻。[9]戲劇性的是，這種誤解卻為公共行政的發(fā)展奠定了一種基礎(chǔ)，把行政作為一個(gè)技術(shù)或科學(xué)問題來對(duì)待，將政治或政策制定排除在外，并在立法機(jī)關(guān)和行政部門之間畫了一條重要的分界線。換言之，公共行政學(xué)者們認(rèn)為他們的研究對(duì)象是行政機(jī)構(gòu)和方法，它們具有政治和政策制度所不具備的剛性，正是這種剛性才能使得他們能夠運(yùn)用科學(xué)作為研究的核心方法和把效率作為運(yùn)作成功的重要標(biāo)準(zhǔn)成為可能。[10]

根據(jù)這一原則，公共行政被視為獨(dú)立于政治的一種社會(huì)治理實(shí)踐，公共行政學(xué)則被視為獨(dú)立于政治學(xué)的一門學(xué)科。對(duì)于公共行政的研究者來說，這一結(jié)論可以提高他們的學(xué)術(shù)地位，因而是他們所樂于接受的。但是接受這一結(jié)論就等于放棄了研究更加廣闊的政治過程的責(zé)任，也等于否定了行政作為政治過程一部分的事實(shí)，而這顯然是對(duì)公共行政本質(zhì)的嚴(yán)重扭曲，它將導(dǎo)致我們無法正確理解現(xiàn)代社會(huì)治理活動(dòng)的后果。[11]所以，政治-行政二分原則給公共行政(學(xué))發(fā)展造成了某種身份悖論，即在為公共行政(學(xué))的發(fā)展奠定基礎(chǔ)的同時(shí)，也為公共行政(學(xué))埋下一顆定時(shí)炸彈，使得公共行政(學(xué))時(shí)不時(shí)地陷入危機(jī)之中。事實(shí)上，公共行政學(xué)術(shù)史上的每一次重大爭(zhēng)論也都是由它引起的。

二、公共行政研究的目的：?jiǎn)栴}解決

早期的公共行政學(xué)者不少是推動(dòng)政府改革的直接參與者和智囊專家，他們主要的興趣是改革，即加強(qiáng)行政權(quán)以確定政府的責(zé)任；消除政黨分贓制，建立中立的、有能力的公務(wù)員隊(duì)伍；使政府運(yùn)作過程更有效率。[12]就連關(guān)注行政學(xué)研究的威爾遜，也在試圖追求改革，不過，他不是研究行政管理的細(xì)節(jié)問題并提出解決之道，而是通過行政研究找到一條可以解決所有行政改革問題的通用方法。因此，這一時(shí)期的公共行政研究帶有鮮明的問題解決的導(dǎo)向和臨床診斷的成分。行政學(xué)者們大都視推進(jìn)民主為己任，以表明民主能在現(xiàn)代社會(huì)條件下得以維系。然而，他們也都是講究實(shí)際的人，熱衷于建立一些使他們能夠應(yīng)對(duì)日益城市化和技術(shù)化的社會(huì)的具體機(jī)制，以解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)變遷帶來的各種問題，從而發(fā)現(xiàn)自身的價(jià)值。[13]47正因?yàn)槿绱?，?dāng)時(shí)各種公共行政研究機(jī)構(gòu)的精力主要用于對(duì)在它們與政府打交道過程中產(chǎn)生的、有關(guān)政府運(yùn)行的特定問題的解決方案的批評(píng)和建議，以及發(fā)行旨在教育公眾和激發(fā)其對(duì)于政府事務(wù)實(shí)際運(yùn)作的興趣的傳單與小冊(cè)子上。[14]所以，當(dāng)時(shí)的公共行政文獻(xiàn)大部分是研究機(jī)構(gòu)有關(guān)公共行政改革的調(diào)查報(bào)告，具有理論視野和學(xué)科關(guān)懷的研究成果鳳毛麟角。正如麥克斯懷特所言，在其創(chuàng)立階段，這一領(lǐng)域的學(xué)術(shù)內(nèi)容是各種針對(duì)治理和社會(huì)生活的特殊問題的實(shí)際改革的調(diào)查報(bào)告。[15]

以問題解決為導(dǎo)向的公共行政研究要求行政學(xué)者不斷關(guān)注政府管理的動(dòng)態(tài)以及社會(huì)發(fā)展所帶來的問題并進(jìn)行診斷，在此基礎(chǔ)上提出解決的辦法和措施，甚至直接參與到政府管理中。所以，這個(gè)時(shí)期的“公共行政家”(學(xué)術(shù)界)和公共行政人員(實(shí)踐領(lǐng)域)之間的關(guān)系相當(dāng)接近，二者之間幾乎沒有什么區(qū)別。[16]

這種導(dǎo)向也直接影響了當(dāng)時(shí)的公共行政教育的發(fā)展。1914年，美國政治科學(xué)學(xué)會(huì)成立的公共服務(wù)實(shí)踐培訓(xùn)委員會(huì)，提出一個(gè)非常具有前瞻性的建議：必須建立培養(yǎng)公共行政人員的“專業(yè)院?！?，同時(shí)也有必要為此設(shè)立新的技術(shù)學(xué)位。[17]從此，公共行政教育被提上日程。許多高校相繼開設(shè)與公共行政有關(guān)的專業(yè)、課程和項(xiàng)目，以培訓(xùn)新的公共行政專家，其教學(xué)內(nèi)容基本上都是抱有改革目的的研究機(jī)構(gòu)的調(diào)查、報(bào)告和比較研究文獻(xiàn)。這種以問題解決為導(dǎo)向的思維，使得公共行政教育的內(nèi)容與政府事務(wù)密切結(jié)合，并注重學(xué)員操作技能的培養(yǎng)，導(dǎo)致這個(gè)時(shí)期的公共行政教育與公務(wù)員入職培訓(xùn)非常相近?？梢哉f，公共行政教育承擔(dān)了公務(wù)員培訓(xùn)的功能。這種以問題解決為導(dǎo)向的研究，對(duì)于指導(dǎo)政府改革、解決行政難題、提升公務(wù)員素質(zhì),為政府培訓(xùn)專家和準(zhǔn)備專業(yè)人才很有幫助，也發(fā)表了大量的公共行政研究成果，提出了一些奠定行政學(xué)發(fā)展基礎(chǔ)的思想和學(xué)說，但是它無法實(shí)現(xiàn)公共行政知識(shí)的積累，導(dǎo)致當(dāng)時(shí)的公共行政研究缺少一個(gè)完全綜合的知識(shí)框架[18]，反過來，其限制了作為一門學(xué)科的公共行政的發(fā)展，也為以后公共行政學(xué)發(fā)展過程中出現(xiàn)的“身份危機(jī)”埋下禍根。

正因?yàn)槿绱?，人們只把公共行政理解為一種方法，限制了行政學(xué)的發(fā)展。除了威爾遜外，行政學(xué)者們都不關(guān)注作為一門學(xué)科的公共行政的發(fā)展，只是把公共行政研究作為一個(gè)可以用來糾正政治上的弊端和建立一個(gè)富于效率而且反應(yīng)敏銳的政府的手段。[19]他們把行政研究作為政府改革的手段的態(tài)度可以理解，畢竟早期的行政學(xué)者大多數(shù)也是政府的改革者，而當(dāng)時(shí)的政府正在受政治腐敗和行政低效的困擾，因此，他們希望通過行政研究能夠使政府不走彎路、專心處理政府事務(wù)，提高效率，加強(qiáng)和純潔政府機(jī)構(gòu)，以盡職盡責(zé)為榮譽(yù)。[1]201他們關(guān)注的都是政府事務(wù)中的行政，而對(duì)行政學(xué)研究和發(fā)展鮮有興趣。需要注意的是，美國內(nèi)戰(zhàn)以來的數(shù)次政府改革運(yùn)動(dòng)，產(chǎn)生了大量的公共行政研究成果，雖然只是關(guān)注行政方法和過程，但是對(duì)后來行政學(xué)的發(fā)展產(chǎn)生重要的影響。

這個(gè)時(shí)期高校的公共行政研究，也只是把行政作為一個(gè)實(shí)踐問題看待，而不是把它作為一個(gè)系統(tǒng)化和概念化的學(xué)科。當(dāng)時(shí)比較有名的公共行政研究出現(xiàn)在哥倫比亞大學(xué)，出版了一些關(guān)于州政府集權(quán)問題的著作。[20]325其中，約翰·費(fèi)爾利，也是古德諾的學(xué)生，寫了一本題名為《紐約州的行政集權(quán)》的書，這本書主要分析了集權(quán)運(yùn)動(dòng)的主要原因，并提出一些有關(guān)行政集權(quán)和分權(quán)的原則。毫無疑問，這本書的內(nèi)容對(duì)行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展很有益處，但是，作者意圖并不在此，而是向改革者獻(xiàn)言獻(xiàn)策，試圖推動(dòng)行政改革。

所以，正如前面所言，這個(gè)時(shí)期的行政學(xué)者只是把行政作為一種方法看待，但是有一個(gè)例外學(xué)者——威爾遜。威爾遜在《行政學(xué)研究》一文中，號(hào)召要建立行政科學(xué)，把行政管理方法從經(jīng)驗(yàn)性活動(dòng)的混亂和低效中解救出來，并把它們深深地建立在穩(wěn)固的原則之上。[1]210威爾遜首先指出，在此之前，沒有人把行政機(jī)關(guān)作為政府科學(xué)的一個(gè)分支進(jìn)行系統(tǒng)的論述。以前的政治學(xué)者關(guān)注政府的構(gòu)成問題，即由誰制定法律以及制定什么樣的法律問題。至于如何迅速地實(shí)施法律，就被看作是實(shí)際工作中的細(xì)節(jié)問題，由辦事人員處理。然后，他解釋道，當(dāng)政府事務(wù)非常簡(jiǎn)單的時(shí)候，這是可能的。但是，政府的職能日益變得更加復(fù)雜和困難，數(shù)量上也大大增加，使得執(zhí)行一部憲法變得比制定一部憲法要更困難得多，所以，我們需要一門行政科學(xué)，發(fā)現(xiàn)政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ刈鍪裁垂ぷ?，以及如何高效、低成本地完成政府事?wù)。[1]197-201最后，他還指出，行政科學(xué)涉及人事、組織、政府機(jī)構(gòu)的工作方法以及行政與政治的關(guān)系等問題，并鼓勵(lì)向歐洲學(xué)習(xí)，吸取先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立適合美國的行政學(xué)。奇怪的是，在此后，威爾遜卻沒有出版一部專門探討行政學(xué)的著作。德懷特·沃爾多的解釋是，威爾遜不能確信自己已經(jīng)精通行政學(xué)，并能夠把它的基本原理講述出來，但是他已經(jīng)開始準(zhǔn)備這項(xiàng)工作，接受批判性的審視，后來，他發(fā)現(xiàn)很難做到，或者說，如何讓公共行政適合美國并在現(xiàn)有體系內(nèi)部運(yùn)作是很困難的。[21]筆者認(rèn)為，威爾遜發(fā)表《行政學(xué)研究》的時(shí)候，美國的第一份政治學(xué)專業(yè)期刊《政治學(xué)季刊》(1886年)創(chuàng)刊剛剛一年，美國政治學(xué)會(huì)尚未成立，作為一門學(xué)科的政治科學(xué)在美國還沒有得到承認(rèn)，在這種狀況下，公共行政學(xué)的學(xué)科構(gòu)建是不可能進(jìn)入政治學(xué)家們的視野，遑論行政學(xué)專著的出現(xiàn)。正因?yàn)槿绱?，威爾遜的《行政學(xué)研究》一文發(fā)表后，如泥牛入海，沒有引起多大響應(yīng)，直到20世紀(jì)50年代才引起重視。[22]

所以，這時(shí)期的公共行政研究只是關(guān)注行政過程和方法，對(duì)行政學(xué)學(xué)科的發(fā)展沒有興趣。唯獨(dú)威爾遜提出要建立行政科學(xué)的想法，卻沒有產(chǎn)生什么影響，直到后來才被發(fā)現(xiàn)，受到重視，并把威爾遜追認(rèn)為行政學(xué)的開山鼻祖。

三、公共行政研究的價(jià)值取向：科學(xué)

正如前文所述，19世紀(jì)后期美國文官制度改革帶有濃厚的道德色彩，或者說，盡管文官改革也擁有提高行政效率的目標(biāo)，但是在改革的發(fā)起階段是從屬于反對(duì)腐敗、純潔政府的道德主題的。不過，隨著《彭德爾頓法案》的出臺(tái)，文官制度改革的道德感召力逐漸褪色，先前的道德主題被進(jìn)步主義者倡導(dǎo)的效率政府取代，追求效率成為行政改革的主旋律。特別是進(jìn)入20世紀(jì)，美國政府掀起了一場(chǎng)效率運(yùn)動(dòng)，為此，塔夫脫總統(tǒng)設(shè)立了經(jīng)濟(jì)與效率委員會(huì)，還聘請(qǐng)了當(dāng)時(shí)紐約市政研究局的技術(shù)總監(jiān)克利夫蘭作為主席，負(fù)責(zé)研究行政效率問題。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)首先在城市政府中發(fā)起，很快就擴(kuò)展到州和聯(lián)邦等各層級(jí)政府，成為一場(chǎng)全國性的行政運(yùn)動(dòng)。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)包含這樣一種理念，即只有通過有效率的政府，進(jìn)步主義的社會(huì)福利目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)，而只要政府是無效率的，消除社會(huì)弊病的那些自愿而超然的努力就仍然沒有希望。[23]公共行政在實(shí)踐上的效率追求必然會(huì)轉(zhuǎn)化為其在研究上的科學(xué)取向，尤其受政治科學(xué)和科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的影響，早期的行政學(xué)者非常虔誠地相信行政是一門或者可以成為一門建立在普遍適用原則基礎(chǔ)之上的科學(xué)，即只要通過使用科學(xué)的研究方法，就能尋找到這些原則，并確立它的普遍適用性，隨之，行政科學(xué)就會(huì)產(chǎn)生。正如威洛比所言：“行政需要通過一種科學(xué)的精神來探究，行政基本原則的確立只有通過科學(xué)的研究方法才能獲得，從這個(gè)意義上說，行政可以成為一門科學(xué)”[24]。

其實(shí)，早在1880年，伊頓就對(duì)行政科學(xué)深有感觸，他在《英國文官制度》中指出，“在英國，公共行政事實(shí)上已經(jīng)簡(jiǎn)化為某種類似于科學(xué)的東西”[25]11c。而當(dāng)他將此與美國的行政現(xiàn)實(shí)相比較時(shí)，就不禁發(fā)出感慨：我們的政治家對(duì)于大憲章、人身保護(hù)法、權(quán)利法案、王位繼承法以及先于我們革命的偉大實(shí)踐都足夠熟悉。但是他們對(duì)于這個(gè)世紀(jì)最偉大的英國政治家所絞盡腦汁的行政原則與精心培育出的行政方法投入了多少研究呢？[25]6-7但是，隨著文官制度改革、科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)與政治科學(xué)的興起，美國也迅速走向了行政科學(xué)的道路，開始尋找類似科學(xué)的行政原則。

在當(dāng)時(shí)很具影響力的研究機(jī)構(gòu)——紐約市政研究局，是由洛克菲勒于1906年出資組建的，研究的主要目的是改進(jìn)紐約市政府的行政管理，促進(jìn)高效的公民權(quán)。該局為了表明致力于政府科學(xué)的決心，把“促進(jìn)科學(xué)原理在政府中的應(yīng)用”作為研究機(jī)構(gòu)期刊《高效的公民》的副標(biāo)題。[26]該局研究人員通過調(diào)查城市的狀況，觀察市政管理的運(yùn)作，提出改進(jìn)的措施，形成一套“現(xiàn)實(shí)的、實(shí)用的、客觀的”科學(xué)研究方法[27]216，并把這種研究方法應(yīng)用于市政管理研究，尋找隱藏在公共行政背后的科學(xué)。而且，他們開始把某些行政管理技術(shù)和組織原則當(dāng)作科學(xué)原理，也就是這個(gè)時(shí)期所謂的行政科學(xué)。可以看出，他們對(duì)“科學(xué)”一詞的理解，遵循了泰勒對(duì)科學(xué)的定義，即“經(jīng)過分類和組織了的知識(shí)”[28]。很顯然，這缺乏自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)對(duì)“科學(xué)”一詞使用的嚴(yán)謹(jǐn)性和精確性，但是，人們對(duì)科學(xué)方法的追求和崇拜則是毋庸置疑的。正如古利克在工作報(bào)告中所說：“市政研究局代表了一種促進(jìn)更加有效的政府的全新方法。不同于宣言、綱領(lǐng)與政見，它代以自然科學(xué)的嚴(yán)謹(jǐn)?shù)难芯糠椒ǎ徊煌谥庇X的與理性化的改革計(jì)劃，它堅(jiān)持對(duì)事實(shí)的不偏不倚的觀察；不同于對(duì)官員的人身攻擊，它將所有的時(shí)間投入到控制官員的體系的研究之中……”。[29]同樣，威洛比在《公共行政原則》一書的序言中寫道：“有人可能反對(duì)把行政作為一門科學(xué)。不管這種反對(duì)是否有效，我的立場(chǎng)是，公共行政與任何科學(xué)相類似，具有某些普遍適用的基本原則，為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，即運(yùn)作中的效率，就必須確立這些基本原則，并將科學(xué)方法嚴(yán)格地應(yīng)用到公共行政研究中，這樣，它的重要性才會(huì)為人所知”。[30]前言IX

由于對(duì)科學(xué)含義的理解不同，許多人對(duì)行政科學(xué)提出質(zhì)疑，但是沒有人認(rèn)為科學(xué)的解釋不適宜用來研究人類的組織，沒有人質(zhì)疑科學(xué)研究的結(jié)果是否能應(yīng)用于實(shí)踐，沒有人認(rèn)為公共組織的目標(biāo)不是效率，而是其他。[13]60最終需要做的是，對(duì)“科學(xué)”重新定義，使行政科學(xué)更具有合法性、更能為人接受。

因此，這個(gè)時(shí)期的行政學(xué)者相信只要使用科學(xué)的研究方法，行政可以成為一門科學(xué)，使行政具有規(guī)則性、可預(yù)見性和可控性。正如沃爾多所指出的，這一時(shí)期的公共行政研究所堅(jiān)持的信條就是行政是或者可以成為一門科學(xué)，至少對(duì)于運(yùn)用已經(jīng)確立的科學(xué)探索原則去研究和改進(jìn)公共行政很有幫助。[31]

四、公共行政研究的視角：法律

威爾遜在《行政學(xué)研究》中倡議，政治學(xué)者要轉(zhuǎn)移研究興趣，不要再糾纏于法律的制定問題，而要更多關(guān)注法律執(zhí)行問題，即公共行政。為了更好地推動(dòng)行政研究和指導(dǎo)政府工作，他還主張建立一門行政科學(xué)。雖然他的論文在當(dāng)時(shí)沒有引起人們的關(guān)注，但是由于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，政治學(xué)者開始關(guān)注行政問題。

當(dāng)時(shí)幾乎沒有行政的基本概念、信條或公認(rèn)的原則和慣例，也沒有行政分析方法，更沒有行政教科書。大多數(shù)學(xué)者是從法的角度探討行政問題，也就是將公共行政視為在特定情境中應(yīng)用法律與施行法律的活動(dòng)，相當(dāng)重視法治和裁決[32]，更多地把公共行政當(dāng)作一種司法事務(wù)。其代表性人物是古德諾，1893年他出版了兩卷本的《比較行政法》被認(rèn)為是第一本行政學(xué)專著。[33]在書中，他認(rèn)為“行政法是公法的一部分，規(guī)定行政官僚的組織及其權(quán)威的資格，并在個(gè)人權(quán)利受到侵犯時(shí)，給以救濟(jì)”。[34]1900年，他出版了廣為學(xué)界所知的《政治與行政》，在書中他重點(diǎn)探討了政治與行政的關(guān)系，把行政看作在統(tǒng)一的行政體系下的法定機(jī)構(gòu)有效執(zhí)行立法機(jī)構(gòu)所確立的政治政策的活動(dòng)，試圖將行政從錯(cuò)綜復(fù)雜的政治活動(dòng)中分離出來。古德諾的目的在于構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)一的行政法體系，但后來的發(fā)展并沒能如他所愿。[35]這在后來出版的《美國行政法原理》中作了很好的說明，古德諾說：“與法律研究的其它科目相比，行政法科目最近分化如此嚴(yán)重以至于關(guān)于它的定義和范圍沒有達(dá)成共識(shí)，很大程度上是由于，理論家們對(duì)行政法適用的對(duì)象，即從政府總體功能中分離出來的行政功能的含義，沒有形成共同的結(jié)論”。[36]還有一些學(xué)者在行政學(xué)領(lǐng)域辛勤耕耘，比如伍爾西、伯吉斯、比阿特麗斯、韋伯、亨利、威洛比、費(fèi)爾利、戈德金、勞埃德、梅里亞姆以及其他在政府管理研究領(lǐng)域中很有名氣的人，他們的著作對(duì)于塑造人的價(jià)值觀、增加人的閱歷、提高人的洞察力很有幫助，卻很少涉及如何計(jì)劃、組織、管理項(xiàng)目和操作之類的專業(yè)知識(shí)。[37]

這種通過法律視角來研究公共行政的做法，主要受美國制約傳統(tǒng)的影響，人們對(duì)政府存有懷疑的態(tài)度，希望通過法律來制約政府，是一種消極的公共行政觀念，而當(dāng)時(shí)的社會(huì)發(fā)展需要政府積極干預(yù)，所以，這種研究視角與當(dāng)時(shí)積極行政的實(shí)際不適應(yīng)，難以支撐公共行政的發(fā)展。

直到20世紀(jì)的第二個(gè)十年，公共行政研究開始思考管理問題，并用管理的詞匯描述行政，這時(shí)期最明顯的變化體現(xiàn)在市政研究運(yùn)動(dòng)中。受工商企業(yè)科學(xué)管理的影響，市政研究人員著手政府科學(xué)管理的研究，于是，管理的概念如計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制、人事、報(bào)告等開始出現(xiàn)在公共行政文獻(xiàn)中，所以，市政研究運(yùn)動(dòng)對(duì)行政研究從法律和政治領(lǐng)域轉(zhuǎn)入管理領(lǐng)域具有重大的貢獻(xiàn)。但是始終沒有人提出要從管理的視角研究公共行政，直到1926年，由懷特提出行政過程的本質(zhì)是管理，而不是法律，因此，公共行政研究要以管理為基礎(chǔ)，而不是以法律為基礎(chǔ)，更要關(guān)注美國管理學(xué)會(huì)的事務(wù)，而不是法院的判決。[2]前言Ⅶ

五、公共行政研究的概念：分層分類

這一時(shí)期公共行政研究的最后一個(gè)特征就是采用分層分類的公共行政，比如按照政府的層次，將行政分為城市行政、州行政和國家行政；按照政府的功能，分為教育、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)、工業(yè)，等等；按照行政過程中的特定問題，分為集權(quán)與分權(quán)、會(huì)計(jì)、人事，等等。所以，他們從來不把行政作為“一個(gè)適用于所有場(chǎng)合的統(tǒng)一方法”[2]前言Ⅶ來研究。

在大學(xué)里面，公共行政并沒有被作為一個(gè)整體來研究，如醫(yī)療行政放在了醫(yī)學(xué)系，公共福利行政放在了社會(huì)服務(wù)管理學(xué)系，稅務(wù)行政放在了經(jīng)濟(jì)學(xué)系，學(xué)校管理放在了教育學(xué)系，等等。公共行政研究的核心內(nèi)容，比如行政組織內(nèi)部的關(guān)系、協(xié)調(diào)、監(jiān)督，以及預(yù)算和財(cái)政控制等，成為政治學(xué)者的研究興趣。[20]325從這一時(shí)期學(xué)者出版的有關(guān)公共行政的專著，我們也可以看出分層分類公共行政的特色，比如哥倫比亞大學(xué)教授費(fèi)爾利的三部曲：《紐約州的行政集權(quán)》(1898年)、《美國國家行政》(1905年)、《市政管理研究》(1908年)，很明顯，他根據(jù)政府的層級(jí)對(duì)行政作了劃分，并分別研究。

關(guān)于分類分層公共行政的特征，還可以在紐約市政研究局中找到。當(dāng)時(shí)紐約市政研究局有許多在政府管理研究領(lǐng)域影響很大的人物，比如威廉·艾倫、亨利·布魯埃爾、弗雷德里克·克利夫蘭、查爾斯·比爾德、卡廷·富爾頓和伯克，他們對(duì)公共行政研究都有著重要的貢獻(xiàn)，以至于有人把整合公共行政研究的功勞歸于他們，即“由于他們的活動(dòng)以及發(fā)展的需要，研究局的人員開始把公共行政看作一個(gè)在所有政府層級(jí)上都相似的過程。到1921年，研究局已經(jīng)意識(shí)到作為研究領(lǐng)域的公共行政在國家和國際層面的重要影響。研究局開始從更廣的意義上理解公共行政，不僅僅是市政研究，相應(yīng)地，把機(jī)構(gòu)的名字改為國家公共行政研究院”[27]224。但事實(shí)上，這個(gè)說法是不成立的。一方面，紐約市政研究局成立的目的是：建立一個(gè)高效而經(jīng)濟(jì)的市政府；將科學(xué)方法運(yùn)用于財(cái)務(wù)管理和市政府事務(wù)的報(bào)告中；收集、分類、分析、比較、解釋并公布有關(guān)市政管理的情況。[38]因此，從紐約市政研究局的目標(biāo)上看，它主要關(guān)注市政管理。另一方面，從這個(gè)機(jī)構(gòu)發(fā)表的研究成果看，他們并沒有把行政作為一個(gè)整體。20世紀(jì)20年代，該局的現(xiàn)任以及曾經(jīng)供職過該局的研究人員出版了一系列教材，無論在技術(shù)層面，還是在功能層面，已經(jīng)成為行政管理的準(zhǔn)則：伯克的預(yù)算、市財(cái)政和州政府改革研究，拉塞爾的采購研究，菲利普的特種稅研究，哈里斯的選舉管理研究，卡爾的醫(yī)療行政研究，路易斯的退休計(jì)劃研究，老莫舍的人事管理研究，史密斯的警察體系研究，瑞爾特的長(zhǎng)期財(cái)政計(jì)劃研究，格里爾的公共行政文獻(xiàn)研究，厄普森的市政管理研究。[27]142-143從研究人員的成果可以看出，該局的研究仍然是建立在分層分類的公共行政基礎(chǔ)上的。

因此，不管紐約市政管理局自身的性質(zhì)，還是該局產(chǎn)生的公共行政研究成果，都無法證明該局已經(jīng)把行政作為整合的概念和統(tǒng)一的過程來理解。而完成這個(gè)任務(wù)的是懷特，他認(rèn)為，行政是一個(gè)統(tǒng)一的過程，無論從哪個(gè)級(jí)的行政角度來看，其基本特征是大致相同的，這樣就避免對(duì)市行政、州行政和國家行政的區(qū)分而分別進(jìn)行研究[2]前言Ⅶ，并以此作為《行政學(xué)導(dǎo)論》的一個(gè)基本假設(shè)。也正因?yàn)槿绱耍闋査埂け葼柕略谑姓芯?0周年的講話中稱贊，《行政學(xué)導(dǎo)論》是第一本把公共行政作為一般科學(xué)來論述的專著，不同于以往的把公共行政作為特定管轄范圍的具體分支來描述。[39]

六、結(jié)語

這個(gè)時(shí)期的學(xué)者，已經(jīng)意識(shí)到行政的重要性，花費(fèi)大量的精力和時(shí)間進(jìn)行公共行政研究，也產(chǎn)生了許多研究成果，但是由于學(xué)者們過多地關(guān)注行政的實(shí)用性，限制了對(duì)行政的認(rèn)識(shí)視野，導(dǎo)致無法系統(tǒng)全面地研究公共行政，更不可能產(chǎn)生公共行政這門學(xué)科。正如威洛比所言，現(xiàn)在已經(jīng)存在某些探討公共行政特定分支的著作和大量的有關(guān)行政組織問題和特定政府的程序的文獻(xiàn)，然而，迄今為止仍然沒有一部著作能夠涵蓋整個(gè)公共行政領(lǐng)域的原則。[30]前言Ⅹ但是，不能因此就抹殺這個(gè)時(shí)期的學(xué)者對(duì)公共行政學(xué)發(fā)展所作的貢獻(xiàn)。沃爾多在1955年寫道：在1914年，第一本教科書(《行政學(xué)導(dǎo)論》)中的主要思想已經(jīng)出現(xiàn)，并得到相當(dāng)多的闡釋和認(rèn)可。第一本教科書作者(懷特)的任務(wù)是收集、論證這些思想并將其系統(tǒng)化，在此基礎(chǔ)上建立公共行政的基本事實(shí)分類和日常資料。這本書已經(jīng)獲得權(quán)威地位，并給予科學(xué)的光環(huán)，使得書中的思想乃至事實(shí)類別都被人們接受為固定不變的真理。一個(gè)綜合體，更進(jìn)一步說，一個(gè)結(jié)晶體已經(jīng)存在。[40]在這段話中，沃爾多雖然貶低了懷特的貢獻(xiàn)，把懷特的貢獻(xiàn)說成是對(duì)前人思想的收集、論證和系統(tǒng)化，但是他說出了部分事實(shí)，懷特在編寫第一本行政學(xué)教科書時(shí)，吸收和利用了早期行政研究的成果。懷特在《行政學(xué)導(dǎo)論》的序言中提出四個(gè)假設(shè)：行政是一個(gè)通用的程序，無論在何處其基本特征大體相同，這樣可以避免市行政、州行政和聯(lián)邦行政的分類研究；行政學(xué)研究應(yīng)該開始以管理為基礎(chǔ)，而不是法律，因此，要更多關(guān)注美國管理協(xié)會(huì)的事務(wù)，而不是法院的判決；行政現(xiàn)在基本上仍然是一種技藝，但要特別注意它轉(zhuǎn)變?yōu)橐婚T科學(xué)的重要趨勢(shì)；行政已經(jīng)成為并且將來一直是現(xiàn)代政府問題的核心。[2]前言Ⅶ-Ⅷ實(shí)際上，當(dāng)比較這四個(gè)假設(shè)的內(nèi)容和早期公共行政研究的特征時(shí)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)兩者具有相當(dāng)?shù)挠H和性。

可見，1887～1926年是公共行政學(xué)的播種季節(jié)，而不是收獲季節(jié)，收獲的任務(wù)是由懷特完成，收獲的成果就是懷特的行政科學(xué)思想。但是這個(gè)任務(wù)并不像沃爾多所說的只是收集、論證和系統(tǒng)化前人的思想那么簡(jiǎn)單，因?yàn)榍叭说乃枷胍参幢厥峭耆_的，很多思想對(duì)于公共行政的未來發(fā)展有害。懷特正是懷著這樣的心情，重新審視了前人的研究成果：政治-行政二分原則為公共行政研究劃定了一個(gè)范圍，使得公共行政(學(xué))從政治(學(xué))分離出來成為可能；公共行政研究的實(shí)用主義，對(duì)于解決當(dāng)時(shí)行政實(shí)踐中遇到的問題可能很有幫助，但是這種研究取向使得公共行政研究喪失自我意識(shí)，無法將公共行政研究的成果變?yōu)橄到y(tǒng)化的知識(shí)，難以形成公共行政知識(shí)的累積；公共行政的科學(xué)取向，使得公共行政研究能夠利用科學(xué)的研究方法，提供公共行政研究的科學(xué)性，也使得人們相信存在一套科學(xué)的行政原則，實(shí)現(xiàn)公共行政的統(tǒng)一性；公共行政研究的分層分類取向，使得公共行政研究各自為戰(zhàn)，難以形成共同的交流，更不可能有公共行政自我意識(shí)的存在，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，不利于公共行政的發(fā)展；以法律為視角的公共行政研究既難以滿足公共行政實(shí)踐的需要，也不符合公共行政研究未來的發(fā)展邏輯。鑒于此，懷特決定建立行政科學(xué)，使得公共行政理論更加合理化、系統(tǒng)化。

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[責(zé)任編輯：王少泉]

Study Evolution of Public Administration in Early Stage from 1887 to 1926

LI Yu-yun

(School of Law，Weifang University，Weifang 261061，Shandong，China )

Abstract:The study of public administration in early stage，from 1887 to 1926， is the origin and the logical starting point of the study of public administration. Only when the study of public administration in an early stage is understood comprehensively，can the context of the public administration development be exactly grasped. There are some features about the study of public administration in early stage，as following：the dichotomy of politics and administration，the problem-solving orientation and the concern with public administration as a process, the belief in public administration a science, the legalistic approach to study public administration, and the stratified classification of administration. At this stage，people recognized the importance of the study of administration，and make an important contribution to the study of public administration later. However，due to the limit of their visions，it can neither produce a comprehensive knowledge in the study of public administration，nor can it promote a discipline of public administration. So the years from 1887 to 1926 was not a harvest time，but a sowing season，and the harvest is the thought of administrative science by Leonard White.

Key words:public administration；study of public administration；dichotomy of politics and administration

收稿日期:2015-12-21

作者簡(jiǎn)介:李玉耘(1986-)，男，山東昌樂人，濰坊學(xué)院法學(xué)院講師，博士。

中圖分類號(hào)：C93-02

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-3199(2016)02-0029-11