青島市事業(yè)單位監(jiān)督管理局

自2012年啟動(dòng)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作以來(lái)，青島市按照“積極穩(wěn)妥、試點(diǎn)先行、充分放權(quán)、社會(huì)參與”的思路，積極組織開(kāi)展試點(diǎn)工作，取得一定成效。但受現(xiàn)行體制機(jī)制的約束，試點(diǎn)工作也面臨諸如事業(yè)單位自主權(quán)難以落實(shí)、理事會(huì)作用發(fā)揮不明顯、管辦分離難以實(shí)現(xiàn)等瓶頸性問(wèn)題，阻礙了試點(diǎn)工作的深入推進(jìn)。為客觀評(píng)估試點(diǎn)工作成效，摸清遇到的體制機(jī)制問(wèn)題，近期青島市事業(yè)單位監(jiān)管局組織開(kāi)展了全市事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作評(píng)估調(diào)研。

一、評(píng)估調(diào)研的背景

試點(diǎn)工作啟動(dòng)4年來(lái)，全市共有31家單位列入試點(diǎn)，其中市本級(jí)8家、各區(qū)市23家，涵蓋科技、教育、文化、衛(wèi)生等系統(tǒng)所屬的科研院所、學(xué)校、文化館、圖書(shū)館、公立醫(yī)院等單位。從進(jìn)展情況來(lái)看，市、區(qū)兩級(jí)試點(diǎn)單位基本完成了理事會(huì)組建、召開(kāi)理事會(huì)、修訂章程、健全內(nèi)部管理制度等基本工作環(huán)節(jié)。但是隨著試點(diǎn)工作的深入，出現(xiàn)了理事會(huì)空轉(zhuǎn)運(yùn)行、試點(diǎn)單位自主權(quán)落實(shí)困難、理事作用發(fā)揮不明顯等實(shí)際問(wèn)題。導(dǎo)致這些問(wèn)題的原因既有現(xiàn)行事業(yè)單位管理體制的束縛，也有行業(yè)政策法規(guī)約束，同時(shí)還有試點(diǎn)單位和主管部門(mén)認(rèn)識(shí)的不到位等因素。這些問(wèn)題對(duì)試點(diǎn)工作的深入推進(jìn)產(chǎn)生了很大阻礙，也影響了試點(diǎn)工作的成效。因此，監(jiān)管局今年將法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作的重點(diǎn)由簡(jiǎn)單的擴(kuò)大試點(diǎn)范圍轉(zhuǎn)變?yōu)榻鉀Q現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、確保試點(diǎn)工作成效、深化試點(diǎn)工作內(nèi)涵上。

二、試點(diǎn)工作取得的成效及存在的問(wèn)題

一是建立完善了試點(diǎn)工作制度框架體系。在認(rèn)真借鑒現(xiàn)代企業(yè)管理制度、充分吸收先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，市編辦會(huì)同組織、財(cái)政、人社部門(mén)出臺(tái)了《關(guān)于事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》，明確了試點(diǎn)工作的指導(dǎo)思想和主要原則，規(guī)定了理事會(huì)的運(yùn)行方式和運(yùn)行規(guī)則，賦予了試點(diǎn)單位一定自主權(quán)，建立完善了監(jiān)管制度體系。

二是科學(xué)確定了試點(diǎn)工作范圍。將試點(diǎn)工作與教育、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域改革相融合，與事業(yè)單位分類(lèi)改革、去行政化改革協(xié)同推進(jìn)，借改革之力，推動(dòng)試點(diǎn)工作開(kāi)展。試點(diǎn)單位的選擇突出代表性和適用性，如衛(wèi)生系統(tǒng)的市中心醫(yī)院、市婦兒醫(yī)院，文化系統(tǒng)的市圖書(shū)館、市博物館、市文化館，教育系統(tǒng)的中小學(xué)校，這些單位普遍面向社會(huì)提供公益服務(wù)、社會(huì)關(guān)注度高、利益關(guān)聯(lián)方較多、規(guī)模較大，具備開(kāi)展試點(diǎn)的良好基礎(chǔ)。

三是初步建立了試點(diǎn)單位的法人治理結(jié)構(gòu)。各試點(diǎn)單位基本建立了以理事會(huì)為主要組織形式的決策機(jī)構(gòu)，理事會(huì)吸納了政府有關(guān)部門(mén)、舉辦單位、事業(yè)單位、服務(wù)對(duì)象等方面的代表人士，服務(wù)對(duì)象代表的參與，使群眾參與到事業(yè)單位的決策中來(lái)。建立和完善以管理層為主體的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，管理層對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)，按照理事會(huì)決議定期向理事會(huì)報(bào)告工作，接受理事會(huì)監(jiān)督，獨(dú)立履行單位運(yùn)行與管理職責(zé)。部分規(guī)模較大的試點(diǎn)單位還探索建立了以監(jiān)事會(huì)為主要組織形式的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。法人治理結(jié)構(gòu)的建立，提升了決策的科學(xué)化水平和透明度，實(shí)現(xiàn)了決策、執(zhí)行、監(jiān)督的相互分離、相互制約。

四是一定程度賦予了事業(yè)單位自主權(quán)。從機(jī)構(gòu)編制、人事管理、收入分配、財(cái)務(wù)管理等多方面賦予試點(diǎn)單位自主權(quán)，釋放試點(diǎn)單位活力。機(jī)構(gòu)編制方面，推行試點(diǎn)單位內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)備案制，試點(diǎn)單位可按照標(biāo)準(zhǔn)自主設(shè)置。通過(guò)機(jī)動(dòng)編制“蓄水池”制度對(duì)滿(mǎn)編、超編單位引進(jìn)高層次人才予以保障。人事管理方面，允許試點(diǎn)單位采取多樣化的方式公開(kāi)招聘急需人才，單位主要負(fù)責(zé)人可自主選任副職及中層干部。收入分配方面，試點(diǎn)單位有權(quán)自主制定體現(xiàn)崗位績(jī)效和分級(jí)分類(lèi)管理要求的收入分配制度。在財(cái)務(wù)管理方面，試點(diǎn)單位經(jīng)費(fèi)按預(yù)算年初一次性下達(dá)，由事業(yè)單位按規(guī)定自主使用與核算。

五是較好保證了事業(yè)單位規(guī)范運(yùn)行。在賦予試點(diǎn)單位自主權(quán)的同時(shí)，及時(shí)完善監(jiān)管制度，跟進(jìn)監(jiān)管措施，確保規(guī)范運(yùn)行。先后建立了決策失誤追究、信息公開(kāi)、審計(jì)、績(jī)效考核和信用評(píng)價(jià)等系列制度，以完備的制度加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)單位的制約和監(jiān)管。將所有試點(diǎn)單位均納入績(jī)效考核范圍，并適當(dāng)增加公益屬性指標(biāo)、社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)的權(quán)重，有效突出試點(diǎn)單位公益屬性。推行事業(yè)單位異常名錄管理制度，對(duì)試點(diǎn)單位出現(xiàn)的違規(guī)異常行為，一律按照《青島市事業(yè)單位異常名錄管理暫行辦法》的規(guī)定載入異常名錄，并同步通報(bào)監(jiān)管工作聯(lián)席會(huì)議成員單位。

在取得積極成效的同時(shí)，試點(diǎn)工作還面臨很多挑戰(zhàn)和困難，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是管辦分離缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見(jiàn)》中一條主要的原則就是“堅(jiān)持政事分開(kāi)和管辦分離，落實(shí)事業(yè)單位法人自主權(quán)?！比欢诋?dāng)前事業(yè)單位管理體制下，事業(yè)單位人、財(cái)、物仍很大程度受制于主管部門(mén)，主管部門(mén)對(duì)事業(yè)單位管得過(guò)多過(guò)細(xì)。從另外一個(gè)角度看，作為事業(yè)單位的主管部門(mén)和舉辦單位，有對(duì)事業(yè)單位實(shí)施管理的權(quán)利和義務(wù)，這樣的制度設(shè)計(jì)很難讓主管部門(mén)主動(dòng)切斷與事業(yè)單位管辦臍帶關(guān)系。

二是事業(yè)單位自主權(quán)難以落實(shí)。主要表現(xiàn)是與事業(yè)單位自主權(quán)落實(shí)密切相關(guān)的編制、人事、財(cái)政等方面的改革政策出臺(tái)緩慢，事業(yè)單位的人、財(cái)、物等仍受制于政府各行政主管部門(mén)，如編制管理由機(jī)構(gòu)編制部門(mén)負(fù)責(zé)，事業(yè)單位無(wú)權(quán)自主設(shè)定機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)；人事招聘由人社部門(mén)按照“凡進(jìn)必考”原則組織實(shí)施，事業(yè)單位不允許自行組織；收入分配由人社、財(cái)政部門(mén)核定總量，事業(yè)單位不允許超出總量進(jìn)行收入分配。這些問(wèn)題導(dǎo)致事業(yè)單位自主權(quán)難以得到保障和落實(shí)。

三是理事會(huì)決策作用發(fā)揮不明顯。大部分試點(diǎn)單位理事會(huì)成立以來(lái)，決策權(quán)限有限，基本處于“空轉(zhuǎn)”運(yùn)行的狀態(tài)。如理事會(huì)職責(zé)有擬定本單位發(fā)展規(guī)劃、擬定本單位重大業(yè)務(wù)活動(dòng)計(jì)劃、審議本單位財(cái)務(wù)預(yù)算和決算、審議職工的收入分配方案等，但是在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，這些事項(xiàng)的的最終決策權(quán)仍需由主管部門(mén)把控，理事會(huì)陷入了“決而不策、策而不決”的尷尬。同時(shí)，從各試點(diǎn)單位理事構(gòu)成來(lái)看，理事多為兼職，且很多理事對(duì)試點(diǎn)單位專(zhuān)業(yè)知識(shí)了解程度有限，外行管內(nèi)行，理事作用發(fā)揮不明顯。

四是試點(diǎn)單位和主管部門(mén)主觀認(rèn)識(shí)不到位。部分試點(diǎn)單位對(duì)法人治理結(jié)構(gòu)缺乏深入了解，習(xí)慣于主管部門(mén)的直接和微觀管理，對(duì)于下放的人、財(cái)、物自主權(quán)不敢接，不會(huì)用。部分試點(diǎn)單位將理事會(huì)片面定位為“問(wèn)題解決協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”，對(duì)引入社會(huì)公眾監(jiān)督、維護(hù)職工及服務(wù)對(duì)象合法權(quán)益、促進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量提升等方面的作用未足夠重視。部分主管部門(mén)將試點(diǎn)工作作為政治任務(wù)對(duì)待，雖然形式上全力配合，但實(shí)質(zhì)上對(duì)事業(yè)單位運(yùn)行仍干預(yù)過(guò)深，造成試點(diǎn)工作形式大于內(nèi)容。

三、進(jìn)一步深化試點(diǎn)工作的對(duì)策和思路

（一）建立工作推進(jìn)協(xié)調(diào)機(jī)制，形成工作合力。法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及事業(yè)單位編制管理、干部人事管理、財(cái)政經(jīng)費(fèi)管理、收入分配管理等多領(lǐng)域改革，需要相關(guān)職能部門(mén)的大力配合和積極參與，僅憑編制部門(mén)一己之力難以有效推動(dòng)。目前，青島市該項(xiàng)工作還缺乏一套高效順暢的決策協(xié)調(diào)機(jī)制，試點(diǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的諸多矛盾問(wèn)題難以及時(shí)解決。建議將試點(diǎn)工作納入編委會(huì)決策范疇，通過(guò)編委會(huì)平臺(tái)，研究解決相關(guān)問(wèn)題，提高決策效力，充分調(diào)動(dòng)相關(guān)部門(mén)積極性，形成工作合力。建立法人治理結(jié)構(gòu)改革聯(lián)席會(huì)議，由市編辦領(lǐng)導(dǎo)同志任召集人，組織、編制、財(cái)政、人社及試點(diǎn)單位主管部門(mén)相關(guān)處室負(fù)責(zé)同志任成員，以加強(qiáng)日常工作協(xié)調(diào)，確保編委會(huì)決策事項(xiàng)的落實(shí)和推進(jìn)。市編辦作為該項(xiàng)改革的牽頭單位，應(yīng)加強(qiáng)政策研究，深入分析試點(diǎn)工作存在的共性問(wèn)題，研究提出合理、可行、科學(xué)的改革舉措，提交編委會(huì)研究確定，推動(dòng)試點(diǎn)工作向深水區(qū)邁進(jìn)。

（二）推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，形成管辦分離的現(xiàn)實(shí)土壤。大力推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，按照“政事分開(kāi)、管辦分離”的原則，構(gòu)建事業(yè)單位和主管部門(mén)新型關(guān)系。強(qiáng)化主管部門(mén)制定政策法規(guī)、行業(yè)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、績(jī)效目標(biāo)和監(jiān)督指導(dǎo)的職責(zé)，徹底改變主管部門(mén)以往對(duì)事業(yè)單位“統(tǒng)、包、管”的管理模式，推動(dòng)政府部門(mén)出資人角色與行業(yè)監(jiān)管者角色相分離，為實(shí)現(xiàn)管辦分離奠定基礎(chǔ)。按照分類(lèi)改革的要求，對(duì)事業(yè)單位職能進(jìn)行重新理順，將不應(yīng)由事業(yè)單位承擔(dān)的職能交回機(jī)關(guān)或放給社會(huì)，讓事業(yè)單位專(zhuān)心從事社會(huì)公共服務(wù)。開(kāi)展清單管理方式試點(diǎn)，將行政主管部門(mén)對(duì)事業(yè)單位的管理事項(xiàng)通過(guò)清單形式進(jìn)行明確，最大限度縮減清單事項(xiàng)的范圍，清單以外的事項(xiàng)可由試點(diǎn)單位自主實(shí)施。

（三）深入推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域改革，賦予試點(diǎn)單位全方位自主權(quán)。一是推進(jìn)試點(diǎn)單位機(jī)構(gòu)編制管理體制改革。深入推進(jìn)試點(diǎn)單位去行政化改革，取消事業(yè)單位行政級(jí)別，遏制事業(yè)單位機(jī)關(guān)化、行政化傾向。推進(jìn)公立醫(yī)院人員控制總量備案管理改革，為試點(diǎn)單位人才引進(jìn)、人才流動(dòng)、財(cái)政資金使用相關(guān)領(lǐng)域改革提供基礎(chǔ)。試點(diǎn)單位進(jìn)人用編計(jì)劃由機(jī)構(gòu)編制部門(mén)予以重點(diǎn)保障，滿(mǎn)編試點(diǎn)單位新進(jìn)人員由機(jī)構(gòu)編制部門(mén)通過(guò)編制“蓄水池”制度予以解決，放寬對(duì)試點(diǎn)單位領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的限制。二是推進(jìn)試點(diǎn)單位人事管理制度改革。在人才招聘方面，進(jìn)一步給試點(diǎn)單位放權(quán)，試點(diǎn)單位可自主制定人才招聘計(jì)劃和方案，經(jīng)編制、人社部門(mén)審核備案后，由用人單位自主組織實(shí)施，探索采取考察方式直接招聘急需緊缺人才。改進(jìn)試點(diǎn)單位崗位管理模式，增強(qiáng)單位崗位設(shè)置自主權(quán)，實(shí)行崗位總量動(dòng)態(tài)調(diào)整，結(jié)構(gòu)比例分類(lèi)指導(dǎo)，探索在一定范圍統(tǒng)籌使用中初級(jí)專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位。下放中、初級(jí)職稱(chēng)評(píng)審管理權(quán)限，探索試點(diǎn)單位職稱(chēng)自主評(píng)聘。完善人才流動(dòng)機(jī)制，減少人才流動(dòng)的行政性、體制性制約，發(fā)揮市場(chǎng)在人才配置中的決定性作用。三是推進(jìn)收入分配制度改革。探索建立符合試點(diǎn)單位特點(diǎn)、體現(xiàn)崗位績(jī)效和分級(jí)分類(lèi)管理要求的收入分配制度，減少政府職能部門(mén)對(duì)事業(yè)單位收入分配的管制和約束。取消工資總量管控機(jī)制，試點(diǎn)單位可自主制定體現(xiàn)崗位績(jī)效和個(gè)人貢獻(xiàn)的收入分配方案，把績(jī)效考核與收入分配緊密結(jié)合起來(lái)，更好地發(fā)揮收入分配的激勵(lì)導(dǎo)向作用。四是推進(jìn)試點(diǎn)單位財(cái)政管理制度改革。推進(jìn)試點(diǎn)單位預(yù)算管理制度改革，財(cái)政資金年初一次性下達(dá)，資金使用和支配權(quán)交由試點(diǎn)單位，財(cái)政和試點(diǎn)單位主管部門(mén)不再對(duì)資金使用進(jìn)行審核，試點(diǎn)單位只需將預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)財(cái)政和主管部門(mén)備案。改革財(cái)政補(bǔ)助資金核算方式，探索建立基于編制總量和單位目標(biāo)績(jī)效的核算方式，推動(dòng)財(cái)政資金由“花錢(qián)養(yǎng)人”向“花錢(qián)辦事”方向轉(zhuǎn)變。

（四）完善監(jiān)管措施，提升事業(yè)單位公共服務(wù)質(zhì)量和效率。堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致的原則，在給事業(yè)單位充分賦權(quán)的同時(shí)，加強(qiáng)監(jiān)管，確保事業(yè)單位規(guī)范用權(quán)，不斷提升公共服務(wù)質(zhì)量和效率。一是推進(jìn)事業(yè)單位信用體系建設(shè)。將事業(yè)單位法人納入社會(huì)信用體系建設(shè)范疇，完善信用信息收集公示披露機(jī)制，將年度報(bào)告公示、日常監(jiān)管運(yùn)行、績(jī)效等相關(guān)情況列為信用信息，加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位的信用約束。二是健全事業(yè)單位信息披露制度。按照信息公開(kāi)工作的有關(guān)規(guī)定，推行事業(yè)單位信息公開(kāi)，除保密和內(nèi)部運(yùn)行信息之外，事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制、人員、績(jī)效、監(jiān)管等相關(guān)信息應(yīng)向社會(huì)進(jìn)行公開(kāi)，維護(hù)社會(huì)公眾知情權(quán)和參與權(quán)，為構(gòu)建事業(yè)單位社會(huì)化監(jiān)管模式奠定基礎(chǔ)。三是加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位的績(jī)效監(jiān)管。完善事業(yè)單位績(jī)效考核工作機(jī)制，通過(guò)完善的考核指標(biāo)和充分的考核結(jié)果使用機(jī)制，強(qiáng)化事業(yè)單位公益屬性，引導(dǎo)其不斷提升自身公共服務(wù)質(zhì)量和效率。四是深化事業(yè)單位異常名錄管理制度。及時(shí)將事業(yè)單位違規(guī)行為載入異常名錄，結(jié)合信用體系建設(shè)，將事業(yè)單位異常信息納入信用信息，增強(qiáng)異常名錄的約束作用。

（五）創(chuàng)新理事會(huì)組成模式，激發(fā)社會(huì)資源參與公共服務(wù)熱情。在條件具備的試點(diǎn)單位，開(kāi)展理事會(huì)組成模式改革，減少理事會(huì)中政府工作人員比例，大幅提高行業(yè)專(zhuān)家、學(xué)者、社會(huì)愛(ài)心人士、服務(wù)對(duì)象代表的占比，探索公開(kāi)招募理事模式，將懂專(zhuān)業(yè)、懂管理、懂發(fā)展的人員吸納進(jìn)理事會(huì)，將理事會(huì)真正打造成為試點(diǎn)單位發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展方向、重大問(wèn)題、管理層選聘的重要決策機(jī)構(gòu)。通過(guò)將社會(huì)愛(ài)心人士吸納進(jìn)理事會(huì)，為社會(huì)資源參與公共服務(wù)提供有效渠道，通過(guò)引入社會(huì)資源，改進(jìn)試點(diǎn)單位公共服務(wù)能力和水平。

（六）加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，提升對(duì)試點(diǎn)工作的認(rèn)識(shí)水平。對(duì)于試點(diǎn)單位和主管部門(mén)，加大宣傳培訓(xùn)力度，通過(guò)培訓(xùn)會(huì)、座談會(huì)等形式，對(duì)法人治理結(jié)構(gòu)政策和改革舉措進(jìn)行深入解讀，消除顧慮，增強(qiáng)信心，提升他們對(duì)試點(diǎn)工作的認(rèn)識(shí)水平和重視程度。加大公眾宣傳力度，提升社會(huì)公眾參與事業(yè)單位監(jiān)管和決策的積極性，為試點(diǎn)工作營(yíng)造良好的社會(huì)輿論氛圍。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位 法人治理 試點(diǎn) 調(diào)研 評(píng)估