王寶忠

近年來(lái)，日照市認(rèn)真貫徹落實(shí)十八屆四中全會(huì)精神，在創(chuàng)新行政管理體制、深化機(jī)構(gòu)改革方面下了很大功夫，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能不斷得到加強(qiáng)。為推動(dòng)改革向縱深發(fā)展，著力解決跨領(lǐng)域、部門(mén)和層級(jí)的重大問(wèn)題，2015年以來(lái)，日照市充分考慮市、縣（區(qū)）的現(xiàn)狀，部署開(kāi)展了市、縣（區(qū)）兩級(jí)政府及其工作部門(mén)的事權(quán)劃分工作，出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步明確市和縣（區(qū)）事權(quán)劃分理順職責(zé)權(quán)限的通知》《關(guān)于調(diào)整市和縣（區(qū)）有關(guān)事權(quán)的通知》（列入事權(quán)劃分的市直32個(gè)部門(mén)系統(tǒng)內(nèi)事權(quán)劃分意見(jiàn)同時(shí)出臺(tái)），以事權(quán)劃分推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，切實(shí)加強(qiáng)政府自身建設(shè)、提高政府效能。

一、全面開(kāi)展事權(quán)劃分工作的考量和現(xiàn)實(shí)需要

這次事權(quán)劃分工作，是日照市落實(shí)“突破園區(qū)，聚力招引”工作的一項(xiàng)重要抓手，目的在于切實(shí)解決好市與縣（區(qū)）之間存在的體制不順、職責(zé)關(guān)系不清、管理服務(wù)不規(guī)范等矛盾和問(wèn)題，為加快形成法制規(guī)范、分工合理、職責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的政府間事權(quán)縱向配置和運(yùn)行機(jī)制奠定基礎(chǔ)，在總體設(shè)計(jì)上主要考慮了三個(gè)方面的現(xiàn)實(shí)需要：

一是積極適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的迫切需要。市、縣（區(qū)）政府職能配置是否合理、運(yùn)行是否暢通，直接影響到行政效能的提升和活力的發(fā)揮。這幾年，日照市經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的潛力和優(yōu)勢(shì)正在逐步顯現(xiàn)，但發(fā)展中不協(xié)調(diào)、不平衡、不可持續(xù)的問(wèn)題仍然比較突出，外部環(huán)境依然復(fù)雜多變，市場(chǎng)主體的動(dòng)力和活力還有些不足。面對(duì)當(dāng)前嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，解決下行壓力和面臨的諸多困難，迫切需要大力簡(jiǎn)政放權(quán)，進(jìn)一步釋放改革紅利。只有通過(guò)明確市和縣（區(qū)）事權(quán)劃分，理順職責(zé)權(quán)限，不斷減少市級(jí)政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，賦予縣（區(qū)）政府更多的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，加快形成分工合理、管理科學(xué)、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、監(jiān)督有力、便于追責(zé)、法律保障的政府權(quán)力縱向配置體系與運(yùn)行機(jī)制，才能進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)活力、需求潛力和發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，才可以有力推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

二是更好履行政府職能，增強(qiáng)社會(huì)治理能力的客觀需要?，F(xiàn)代政府治理要求科學(xué)界定政府公共權(quán)力邊界，并實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力的合理配置和規(guī)范運(yùn)行。政府公共權(quán)力縱向配置就是事權(quán)劃分，是政府治理體系的核心構(gòu)成要素。長(zhǎng)期以來(lái)，日照市在履行政府職能方面付出了很多努力，但由于一直沒(méi)有全面、系統(tǒng)地理順市和縣（區(qū)）的事權(quán)關(guān)系，一方面，市政府包攬了過(guò)多的城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理事務(wù)，市直部門(mén)管了一些不該管也管不好的事，人權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)過(guò)分集中，抓宏觀、推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新的時(shí)間和空間受到一定程度的影響；另一方面，縣（區(qū)）政府應(yīng)有的職責(zé)權(quán)限不到位，人權(quán)與財(cái)權(quán)、財(cái)權(quán)與事權(quán)、事權(quán)與人權(quán)不能有效匹配，影響了政府功能的充分發(fā)揮。解決這些問(wèn)題，必須通過(guò)推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)劃分的規(guī)范化、高效化，加快現(xiàn)代政府建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，來(lái)更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，不斷滿足人民群眾的新期待、新要求。

三是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要支撐。《日照市全面深化改革重要舉措實(shí)施規(guī)劃（2014—2020年）》提出了“落實(shí)省以下財(cái)政體制改革方案，完善政府間收入分配關(guān)系，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”的目標(biāo)。事權(quán)劃分是現(xiàn)代財(cái)政制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和支撐，是理順政府間財(cái)政關(guān)系的邏輯起點(diǎn)和前置條件。只有明確政府間事權(quán)劃分，才能相應(yīng)界定各級(jí)政府的支出責(zé)任，并合理選擇轉(zhuǎn)移支付方式，確定財(cái)力與事權(quán)相匹配的程度，滿足各級(jí)政府履行事權(quán)的財(cái)力需求，實(shí)施相應(yīng)的預(yù)算管理。因此，必須既審慎穩(wěn)妥又堅(jiān)定果敢地推進(jìn)市和縣（區(qū)）政府事權(quán)的規(guī)范化，進(jìn)一步明確政府事權(quán)和支出責(zé)任。

二、日照市事權(quán)劃分工作的基本情況和主要做法

事權(quán)劃分工作從日照市城市構(gòu)成的特殊情況入手，充分考慮市、縣、區(qū)的現(xiàn)狀，工作中堅(jiān)持合法性、屬地管理與重心下移相結(jié)合、權(quán)責(zé)一致及服務(wù)群眾的原則，突出重點(diǎn)，精準(zhǔn)發(fā)力。

（一）突出創(chuàng)新，在探索中實(shí)現(xiàn)破題。推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度是十八屆三中、四中全會(huì)部署的一項(xiàng)重要改革任務(wù)，也被日照市列入全面深化改革的重點(diǎn)內(nèi)容。作為在全省首個(gè)大范圍探索事權(quán)劃分的地級(jí)市，在工作范圍廣、難度大、可借鑒的經(jīng)驗(yàn)少的條件下，日照既做了分行業(yè)的探索，又做了全面的準(zhǔn)備。2015年，在質(zhì)監(jiān)領(lǐng)域率先印發(fā)了事權(quán)劃分意見(jiàn)；在教育領(lǐng)域，將市直部門(mén)主辦的9所義務(wù)教育學(xué)校下放地方政府管理；在城市建設(shè)管理領(lǐng)域，對(duì)市區(qū)環(huán)衛(wèi)工作事權(quán)、安置房項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)的立項(xiàng)、環(huán)評(píng)、施工許可等職責(zé)進(jìn)行了調(diào)整、下放等；在綜合執(zhí)法領(lǐng)域，將執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員編制力量下放區(qū)一級(jí)，市和區(qū)只保留一個(gè)執(zhí)法層級(jí)；在落實(shí)園區(qū)享有的管理權(quán)限方面，按照“突破園區(qū)、聚力招引”工作要求，先后分兩批次向有關(guān)園區(qū)下放市級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限141項(xiàng)。這些方面的探索得到了市委、市政府的高度重視，主要領(lǐng)導(dǎo)分別作出了重要批示。依托這些工作基礎(chǔ)，日照市編委印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步明確市和縣（區(qū)）事權(quán)劃分理順職責(zé)權(quán)限的通知》（日編〔2015〕56號(hào)），市、縣（區(qū)）事權(quán)劃分工作的大幕正式拉開(kāi)。

（二）抓牢“三點(diǎn)”，打造事權(quán)劃分總體框架。一是明晰市級(jí)政府在事權(quán)配置中的著力點(diǎn)。作為中央、省與區(qū)縣的重要關(guān)節(jié)點(diǎn)，市級(jí)政府地位和作用十分重要，發(fā)揮著承上啟下的作用。日照市充分發(fā)揮主動(dòng)性，有針對(duì)性地加強(qiáng)區(qū)域管理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，著力抓大事、管宏觀，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，最大限度減少對(duì)微觀事務(wù)的管理。對(duì)直接面向基層、量大面廣、由區(qū)縣政府管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放到區(qū)縣政府和基層管理。結(jié)合前期開(kāi)展的權(quán)力清單編制工作，在行政權(quán)力取消、轉(zhuǎn)移、下放上下功夫，對(duì)可以由縣級(jí)以上政府部門(mén)實(shí)施、但實(shí)際工作中由市級(jí)部門(mén)實(shí)施的事權(quán)，以及雖明確由設(shè)區(qū)的市工作部門(mén)承擔(dān)，但條件成熟、可由市級(jí)工作部門(mén)委托區(qū)縣實(shí)施的事權(quán)進(jìn)行全面梳理，在此基礎(chǔ)上，提出了進(jìn)一步調(diào)整和理順與縣（區(qū)）事權(quán)劃分的工作方案。二是找準(zhǔn)縣級(jí)政府在事權(quán)配置中的承接點(diǎn)。明確市、縣（區(qū)）事權(quán)劃分，就是要縣（區(qū)）將工作重心放到社會(huì)管理具體的組織實(shí)施上，強(qiáng)化直接面向基層群眾服務(wù)與管理職能，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定，健全社會(huì)管理和公共服務(wù)體系，增強(qiáng)處置突發(fā)公共事件和維護(hù)公共安全的能力。因此，日編〔2015〕56號(hào)和日政辦發(fā)〔2016〕22號(hào)文件都明確提出了縣級(jí)政府對(duì)于承接的市級(jí)轉(zhuǎn)移、下放的事權(quán)，必須研究提出簡(jiǎn)政放權(quán)承接和行政權(quán)力流程再造的具體工作方案，對(duì)業(yè)務(wù)對(duì)接、規(guī)范運(yùn)作、強(qiáng)化監(jiān)督等方面提出具體要求，并健全完善首問(wèn)負(fù)責(zé)制、一次性告知制、服務(wù)承諾制、限時(shí)辦結(jié)制等制度，修訂完善窗口聯(lián)席會(huì)議、審批綠色通道、交辦等規(guī)章制度。三是把握市與市轄區(qū)事權(quán)配置的平衡點(diǎn)。日照市級(jí)政府主要是強(qiáng)化宏觀管理職責(zé)和能力，推進(jìn)宏觀管理目標(biāo)制定和政策手段運(yùn)用機(jī)制化，完善頂層設(shè)計(jì)和制度設(shè)定，將具體管理事項(xiàng)交由市轄區(qū)政府承擔(dān)，實(shí)現(xiàn)管理和執(zhí)法重心下移；而作為市轄區(qū)的東港區(qū)政府重點(diǎn)發(fā)揮在城市管理中的基礎(chǔ)地位和作用，強(qiáng)化在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和公共服務(wù)方面的職能。通過(guò)對(duì)市與市轄區(qū)政府事權(quán)的合理劃分，完善市與市轄區(qū)兩級(jí)政府的服務(wù)功能，降低城市管理成本。在關(guān)系理順的基礎(chǔ)上，健全行政執(zhí)法體制機(jī)制，合理劃分執(zhí)法權(quán)限，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問(wèn)題，建立了權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。

（三）不搞“一刀切”，精準(zhǔn)發(fā)力重要區(qū)域和重點(diǎn)領(lǐng)域。依據(jù)權(quán)力清單、責(zé)任清單、“三定”規(guī)定等，日照市分別對(duì)市和區(qū)縣部門(mén)各自專有事權(quán)、共有事權(quán)、委托事權(quán)等進(jìn)行梳理界定，著重抓好重要區(qū)域和重點(diǎn)領(lǐng)域的事權(quán)劃分。重要區(qū)域，就是重點(diǎn)梳理界定市與東港區(qū)、嵐山區(qū)、日照經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、山海天旅游度假區(qū)的事權(quán)關(guān)系；重點(diǎn)領(lǐng)域，就是重點(diǎn)梳理界定城鄉(xiāng)規(guī)劃、城市建設(shè)管理、市場(chǎng)監(jiān)管、食品藥品、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、教育、交通運(yùn)輸、社會(huì)保障、衛(wèi)生計(jì)生等與民生及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)的領(lǐng)域的事權(quán)。

一是重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)事權(quán)劃分工作的督導(dǎo)指導(dǎo)。事權(quán)劃分工作政策性強(qiáng)，需要具體問(wèn)題具體分析，不能制定統(tǒng)一的模板，更不能搞“一刀切”。日照市機(jī)構(gòu)編制部門(mén)既落實(shí)各有關(guān)部門(mén)單位的主體責(zé)任，又加強(qiáng)了對(duì)這項(xiàng)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督導(dǎo)調(diào)度，將省食藥局、交通運(yùn)輸廳、市質(zhì)監(jiān)局等部門(mén)的事權(quán)劃分意見(jiàn)發(fā)至市直各部門(mén)單位作為參照，有針對(duì)性地選擇交通運(yùn)輸、質(zhì)監(jiān)、環(huán)境保護(hù)等部門(mén)進(jìn)行實(shí)地座談交流，召開(kāi)培訓(xùn)會(huì)議，面對(duì)面進(jìn)行指導(dǎo)，確保了各部門(mén)、單位的事權(quán)劃分科學(xué)、清晰和有效實(shí)施。

二是統(tǒng)籌做好與其他工作的有機(jī)銜接。為避免重復(fù)勞動(dòng)，結(jié)合行政權(quán)力取消下放“回頭看”工作，對(duì)需進(jìn)一步下放和取消的行政審批事項(xiàng)進(jìn)行了梳理研究；結(jié)合各區(qū)縣急需市里幫助解決的重點(diǎn)問(wèn)題等工作，對(duì)涉及的事權(quán)劃分有關(guān)事項(xiàng)，同步征求市直有關(guān)部門(mén)、單位的意見(jiàn)；結(jié)合綜合行政執(zhí)法改革工作，將納入綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域的有關(guān)部門(mén)單位行政處罰事項(xiàng)進(jìn)行了剔除。在征求部門(mén)意見(jiàn)并提交市法制辦進(jìn)行合法性審查的基礎(chǔ)上，對(duì)32個(gè)部門(mén)、單位的事權(quán)進(jìn)行了梳理、劃分，對(duì)市、縣（區(qū)）有關(guān)事權(quán)作進(jìn)一步調(diào)整，共涉及事權(quán)44項(xiàng)，其中，下放縣（區(qū)）39項(xiàng)，其他調(diào)整5項(xiàng)。

三是加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。日編〔2015〕56號(hào)和日政辦發(fā)〔2016〕22號(hào)文件都明確提出對(duì)于下放縣（區(qū)）事權(quán)的監(jiān)管要求，正確處理“放”與“管”的關(guān)系，根據(jù)轉(zhuǎn)移委托下放事項(xiàng)的特點(diǎn)，研究提出如何加強(qiáng)對(duì)承接部門(mén)行使權(quán)力過(guò)程的指導(dǎo)和監(jiān)督措施；通過(guò)隨機(jī)抽查、調(diào)查評(píng)估、第三方評(píng)價(jià)等形式，對(duì)轉(zhuǎn)移委托下放的權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)管。適應(yīng)行政審批制度改革的新要求，推動(dòng)部門(mén)更新管理理念，改進(jìn)管理方式，真正把工作重心由事前審批轉(zhuǎn)移到事中事后監(jiān)管上來(lái)，避免管理缺位，防止“一放就亂”。

三、繼續(xù)深化關(guān)鍵領(lǐng)域的事權(quán)劃分的思路設(shè)想

一是進(jìn)一步深化市與園區(qū)的事權(quán)關(guān)系。這里指的園區(qū)主要是日照經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、山海天旅游度假區(qū)和日照國(guó)際海洋城。這次市縣政府部門(mén)間的事權(quán)劃分意見(jiàn)，對(duì)這三個(gè)園區(qū)的事權(quán)進(jìn)行了明確，但還需進(jìn)一步深化。結(jié)合下半年開(kāi)展的修訂部門(mén)“三定”規(guī)定工作，組織市直部門(mén)和園區(qū)進(jìn)行對(duì)接，進(jìn)一步向園區(qū)延伸服務(wù)，市直部門(mén)能夠承擔(dān)的社會(huì)管理等方面的事權(quán)盡可能交由市直部門(mén)承擔(dān)，以強(qiáng)化園區(qū)經(jīng)濟(jì)功能，切實(shí)減輕園區(qū)辦社會(huì)負(fù)擔(dān)。這些事權(quán)劃分都將在“三定”規(guī)定這一規(guī)范性文件中予以明確；對(duì)明確由園區(qū)承擔(dān)的事權(quán)，盡快建立權(quán)力清單和責(zé)任清單，使事權(quán)法定化。

二是合理劃分縣（區(qū)）政府（管委）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)關(guān)系。這是個(gè)薄弱點(diǎn)，也是導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)不一致的根源。今年，日照市已經(jīng)出臺(tái)了深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)，目前各區(qū)縣正在梳理制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的具體事項(xiàng)目錄，即將以權(quán)力清單的形式向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放一批管理權(quán)限，年底前編制完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力清單和責(zé)任清單目錄并向社會(huì)公布，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法正確履行職責(zé)。各園區(qū)實(shí)行扁平化管理，黨群工作、社會(huì)管理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等工作盡量實(shí)行屬地管理。

三是進(jìn)一步厘清部門(mén)間的職責(zé)邊界?？v向間事權(quán)劃分結(jié)束后，繼續(xù)推進(jìn)部門(mén)間的職責(zé)邊界劃分，特別是隨著改革的深入，日照市對(duì)部分領(lǐng)域的管理體制機(jī)制進(jìn)行了調(diào)整，綜合行政執(zhí)法、口岸管理等方面的職責(zé)分工需要結(jié)合修訂部門(mén)“三定”規(guī)定工作進(jìn)一步夯實(shí)，防止出現(xiàn)推諉扯皮、監(jiān)管空白。

四是建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，及時(shí)調(diào)整事權(quán)。事權(quán)劃分是一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整的過(guò)程，今年中央也將出臺(tái)理順事權(quán)劃分和支出責(zé)任的指導(dǎo)性文件。因此，及時(shí)對(duì)事權(quán)劃分進(jìn)行調(diào)整、補(bǔ)充、完善是落實(shí)簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能改革精神的重要一環(huán)。

五是研究理順市縣兩級(jí)的支出責(zé)任劃分。按照《省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省財(cái)政廳等部門(mén)關(guān)于在教育衛(wèi)生計(jì)生交通運(yùn)輸領(lǐng)域開(kāi)展省與市縣事權(quán)和支出責(zé)任劃分試點(diǎn)的意見(jiàn)的通知》（魯政辦發(fā)〔2016〕2號(hào)）文件要求，結(jié)合日照市實(shí)際，研究理順市、縣（區(qū)）兩級(jí)教育、衛(wèi)生計(jì)生、交通運(yùn)輸領(lǐng)域的事權(quán)和支出責(zé)任劃分。同時(shí)，按照“事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配”的原則，研究確定市、縣（區(qū)）之間的支出責(zé)任劃分。

關(guān)鍵詞：事權(quán)劃分 現(xiàn)實(shí)需要 主要做法 思路設(shè)想