吳斌才

從分類控制到嵌入式治理：項(xiàng)目制運(yùn)作背后的社會(huì)組織治理轉(zhuǎn)型

吳斌才

（華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海201620）

自上世紀(jì)90年代中期開(kāi)始，社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目制不僅成為國(guó)家向社會(huì)提供公共服務(wù)的重要途徑，亦成為連結(jié)政府與社會(huì)組織的有效機(jī)制。隨著公共服務(wù)項(xiàng)目制的大范圍推廣，政府在管理實(shí)踐中逐漸形成了一套迥異于分類控制體系的社會(huì)組織治理模式——“嵌入式治理”。文章試圖通過(guò)對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程的分析，探究政府如何通過(guò)對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目打包、發(fā)包、執(zhí)行、監(jiān)管的全程式主導(dǎo)和控制，將自身的價(jià)值目標(biāo)和管控意志滲入社會(huì)組織的日常運(yùn)作中，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織政治嵌入、功能嵌入和結(jié)構(gòu)嵌入，并通過(guò)與分類控制體系的比較，指出“嵌入式治理”內(nèi)在治理邏輯及其對(duì)當(dāng)下中國(guó)政府與社會(huì)組織關(guān)系詮釋的適用性。

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)；嵌入式治理；項(xiàng)目制；分類控制模式；非營(yíng)利組織管理

一、分類控制模式及其評(píng)述

1978年以來(lái)，中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了廣泛而深刻的變化。伴隨著經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革的深入，社會(huì)中自由流動(dòng)資源出現(xiàn)并不斷擴(kuò)大，國(guó)家與社會(huì)開(kāi)始分離。［1］20世紀(jì)80年代后期，隨著經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革的深入和國(guó)家政治控制體系的松動(dòng)，社會(huì)領(lǐng)域中涌現(xiàn)出了大量社會(huì)組織以滿足人們?nèi)找娑嘣睦嫘枨?。面?duì)社會(huì)組織發(fā)展的新趨勢(shì)，原有的國(guó)家總體性支配體制逐漸瓦解，并在實(shí)踐中形成一套新的國(guó)家支配體制——分類控制體系。［2］

康曉光、韓恒認(rèn)為，在威權(quán)主義體系中，政府和社會(huì)組織的行為都具有政治和社會(huì)的“雙重屬性”：對(duì)政府而言，一是鎮(zhèn)壓職能，避免敵對(duì)勢(shì)力對(duì)政府權(quán)威的挑戰(zhàn)，二是提供公共服務(wù)職能，滿足一定的社會(huì)需求；對(duì)社會(huì)組織而言，一是挑戰(zhàn)者角色，作為集體行動(dòng)的載體對(duì)政府權(quán)威的挑戰(zhàn)，二是合作者角色，彌補(bǔ)政府機(jī)制的不足為社會(huì)提供公共物品。而作為理性的威權(quán)主義政府，必然會(huì)根據(jù)社會(huì)組織角色屬性的不同采取不同的控制策略。［3］之后，康曉光、盧憲英、韓恒進(jìn)一步通過(guò)實(shí)證案例研究，按照“政府性—非政府性”和“營(yíng)利性—非營(yíng)利性”的兩維坐標(biāo)系，將國(guó)內(nèi)的社會(huì)組織分為15種類型，分別對(duì)應(yīng)著7種控制模式和5種發(fā)展模式，進(jìn)而歸納出“行政吸納社會(huì)”的分析模式?！靶姓{社會(huì)”的核心機(jī)制是“控制”和“功能替代”，政府一方面通過(guò)“控制”防止社會(huì)組織挑戰(zhàn)政府權(quán)威，繼續(xù)壟斷政治權(quán)利，另一方面以“功能替代”培育可控的社會(huì)組織體系，并利用他們滿足社會(huì)需求。［4］

康曉光等人提出的分類控制模式在學(xué)術(shù)界引起了極大的興趣和熱烈討論，亦有部分學(xué)者針對(duì)特定現(xiàn)象和個(gè)案問(wèn)題試圖對(duì)分類控制體系進(jìn)行修正和補(bǔ)充。韓恒認(rèn)為，在當(dāng)前中國(guó)社會(huì)領(lǐng)域管理中，除了分類控制，實(shí)質(zhì)還遵循著另一套管理策略——行政分隔，行政分隔和分類控制共同構(gòu)成了政府在社會(huì)領(lǐng)域的“條塊管理體制”。［5］唐文玉在研究中試圖以“行政吸納服務(wù)”的分析框架對(duì)“行政吸納社會(huì)”進(jìn)行修正。他通過(guò)個(gè)案分析發(fā)現(xiàn)，在實(shí)際操作中，“行政吸納社會(huì)”模式中的“控制”策略并不明顯，取而代之的是“支持”與“配合”，政府通過(guò)提供場(chǎng)地、資金、組織和合法性的方式支持社會(huì)組織的發(fā)展；作為交換，社會(huì)組織通過(guò)響應(yīng)政府號(hào)召、服從和政策執(zhí)行配合政府的工作，二者在合作中形成一種穩(wěn)定的非對(duì)稱性行政依附關(guān)系。［6］唐文玉的研究一定程度上反映了當(dāng)前政府與社會(huì)組織關(guān)系新的趨勢(shì)，盡管唐文玉在分析中極力強(qiáng)調(diào)二者之間的合作關(guān)系及公共服務(wù)的價(jià)值目標(biāo)，但并未否認(rèn)合作中二者地位的不平等及權(quán)力的不對(duì)稱，實(shí)質(zhì)上并未超越“分類控制體系”的解釋范疇。

由此可看出，“分類控制體系”確實(shí)為我們理解復(fù)雜的當(dāng)代中國(guó)國(guó)家—社會(huì)關(guān)系提供了有力的宏觀視角和解釋框架，反映了一定時(shí)期內(nèi)我國(guó)社會(huì)組織治理的趨勢(shì)及其背后的國(guó)家—社會(huì)關(guān)系。但是，正如康曉光本人所預(yù)測(cè)的，隨著國(guó)內(nèi)社會(huì)領(lǐng)域的進(jìn)一步組織化，分類控制模式或許只是一種過(guò)渡性的安排。如今，這樣的變化已經(jīng)顯現(xiàn)，最少在以下兩個(gè)方面引起我們注意：第一，隨著2011年后政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的大規(guī)模推行，①各類社會(huì)組織如雨后春筍般建立和發(fā)展起來(lái)。在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，邏輯上是先有數(shù)量眾多、功能齊全的社會(huì)組織，而后才有以“降低成本，提高效率”為目標(biāo)的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。而在國(guó)內(nèi)，這一發(fā)展邏輯恰好相反，在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)之前，社會(huì)組織在社會(huì)功能領(lǐng)域一直處于缺位的狀態(tài)；在之后，受政策支持和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)經(jīng)費(fèi)刺激，社會(huì)組織在數(shù)量上呈現(xiàn)激增狀態(tài)。根據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)：2012-2014年，全國(guó)社會(huì)組織數(shù)量較上年分別增長(zhǎng)8.1%、9.6%和10.8%，截至2014年底，全國(guó)各類社會(huì)組織已有60.6萬(wàn)個(gè)，較2005年增長(zhǎng)近一倍。②也就是說(shuō)，2005年后的中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展態(tài)勢(shì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了分類控制體系的解釋范疇。第二，為了緩解政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中基層社會(huì)組織“供不應(yīng)求”的現(xiàn)狀，同時(shí)形成公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)市場(chǎng)的“競(jìng)爭(zhēng)”態(tài)勢(shì)，很多地方政府通過(guò)“條例”、“通知”、“辦法”的形式，積極探索直接登記、備案制等試圖降低社會(huì)組織的準(zhǔn)入門(mén)檻。③這些變化直接導(dǎo)致了在社會(huì)組織管理實(shí)踐中，作為分類控制體系中重要控制策略的“雙重管理體制”出現(xiàn)了松動(dòng)。面對(duì)近10年社會(huì)組織發(fā)展新動(dòng)態(tài)及相關(guān)管理體制的變化，政府如何實(shí)現(xiàn)有效治理成為擺在理論界和實(shí)踐界面前的新的難題。

本文認(rèn)為，2011年后大規(guī)模的公共服務(wù)項(xiàng)目化趨勢(shì)，一方面催生了大量基層社會(huì)組織，以承接國(guó)家福利功能的轉(zhuǎn)移，另一方面，項(xiàng)目制本身亦是一種治理體制，通過(guò)主導(dǎo)公共服務(wù)項(xiàng)目打包、發(fā)包、服務(wù)遞送和評(píng)估，政府成功實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)組織再治理。這種治理模式區(qū)別于康曉光等人提出的分類控制模式，在公共服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中，政府對(duì)社會(huì)組織的核心治理機(jī)制不再是“控制”和“功能替代”，而是通過(guò)目標(biāo)設(shè)定、申請(qǐng)程序、資源分配、考核評(píng)估等項(xiàng)目環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織的政治嵌入、功能嵌入和結(jié)構(gòu)嵌入，直接對(duì)社會(huì)組織的功能、結(jié)構(gòu)和行為產(chǎn)生重要影響，具有明顯的過(guò)程性、嵌入式特征。在公共服務(wù)項(xiàng)目制運(yùn)作過(guò)程中，政府對(duì)社會(huì)組織的治理實(shí)現(xiàn)了由分類控制到嵌入式治理的轉(zhuǎn)型。

二、公共服務(wù)項(xiàng)目制形成的結(jié)構(gòu)條件

項(xiàng)目產(chǎn)生于人類對(duì)生產(chǎn)活動(dòng)的細(xì)分。一般認(rèn)為，項(xiàng)目是為提供某項(xiàng)獨(dú)特的產(chǎn)品、服務(wù)或成果所做的臨時(shí)性努力。［7］而所謂的公共服務(wù)項(xiàng)目，就是指政府通過(guò)資助或外包，由社會(huì)組織承接并提供的社會(huì)福利和服務(wù)，具有明確的目標(biāo)性、短期性及資金來(lái)源外部化的特征。公共服務(wù)項(xiàng)目制就是建立在公共服務(wù)項(xiàng)目打包、發(fā)包、服務(wù)遞送、評(píng)估過(guò)程中一系列體制和機(jī)制安排。［8］作為一種穩(wěn)定的制度，公共服務(wù)項(xiàng)目制已經(jīng)超過(guò)了單個(gè)公共服務(wù)項(xiàng)目所意涵的事本主義特征，而成為聯(lián)結(jié)資源與服務(wù)提供、政府和社會(huì)組織之間的制度化方式。正是通過(guò)對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)作的全過(guò)程管控，政府逐漸形成對(duì)社會(huì)組織治理的一種新的結(jié)構(gòu)模式。

公共服務(wù)項(xiàng)目制作為聯(lián)結(jié)資源與服務(wù)提供、政府與社會(huì)組織之間的橋梁，其形成有著特定的制度背景和歷史情勢(shì)：

1.改革以來(lái)中國(guó)社會(huì)領(lǐng)域發(fā)展的總體性滯后，造成社會(huì)福利和公共服務(wù)事業(yè)上的大面積空白。上世紀(jì)80年代以后，隨著經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革的深入，作為社會(huì)福利體系中樞的單位制逐漸瓦解，同時(shí)出于對(duì)政治穩(wěn)定的考慮，國(guó)家對(duì)于社會(huì)多元化采取限制和抑制作用，社會(huì)自主空間并未充分發(fā)育，新的社會(huì)福利組織體系并未構(gòu)建起來(lái)，社會(huì)在組織和功能層面出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性真空。［9］上述現(xiàn)象直接導(dǎo)致了社會(huì)福利和公共服務(wù)事業(yè)上的大面積空白，與社會(huì)成員密切相關(guān)的養(yǎng)老、助殘、心理疏導(dǎo)、就業(yè)培訓(xùn)等專業(yè)社會(huì)服務(wù)和針對(duì)農(nóng)民工、留守兒童、流浪兒童等特殊群體的社會(huì)服務(wù)大范圍缺失，一定程度上加劇了社會(huì)的不滿，沖擊了政府的合法性。國(guó)家亟需在上述問(wèn)題上做出改變。

2.分稅制改革后中央財(cái)政汲取能力迅速提高，對(duì)社會(huì)關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行資助和扶持。分稅制后，隨著“兩個(gè)比重”的大幅提高，中央政府以財(cái)政手段調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)、平衡地方財(cái)力的能力也大為增強(qiáng)。［10］21世紀(jì)初，為了緩解因“財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下壓”的分稅制邏輯對(duì)基層社會(huì)福利和公共事業(yè)的沖擊，中央財(cái)政開(kāi)始以“專項(xiàng)資金”和“轉(zhuǎn)移支付”的形式對(duì)民生性的公共事業(yè)進(jìn)行“反哺”，公共服務(wù)開(kāi)始大范圍以“專項(xiàng)”和“項(xiàng)目”的形式向社會(huì)提供，以此凸顯政府在維護(hù)社會(huì)公平、保障社會(huì)民生的基本職能。［11］

3.治理理念和構(gòu)建服務(wù)型政府，要求市場(chǎng)和社會(huì)更多地參與公共服務(wù)的提供。20世紀(jì)90年代初，治理理念開(kāi)始在全球興起。治理理念強(qiáng)調(diào)政府轉(zhuǎn)變職能，推動(dòng)社會(huì)獨(dú)立和自治，形成包括公共部門(mén)、私營(yíng)部門(mén)和社會(huì)組織的自組織網(wǎng)絡(luò)，建構(gòu)公共事務(wù)由政府和社會(huì)共同合作的治理機(jī)制。④進(jìn)入新世紀(jì)，黨的十七大順勢(shì)提出了建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)，要求實(shí)現(xiàn)由“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變，精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)第三部門(mén)和民營(yíng)企業(yè)參與公共事務(wù)管理。［12］

4.新世紀(jì)社會(huì)組織在某些領(lǐng)域的優(yōu)異表現(xiàn)和示范效應(yīng)，為自己開(kāi)拓了廣闊的發(fā)展空間。進(jìn)入21世紀(jì)，國(guó)內(nèi)社會(huì)組織活動(dòng)領(lǐng)域迅速拓寬，在環(huán)境保護(hù)、扶貧開(kāi)發(fā)、志愿服務(wù)、災(zāi)后重建等領(lǐng)域表現(xiàn)出色，彰顯了社會(huì)組織參與社會(huì)公共服務(wù)的巨大潛能。特別是在2008年的南方冰凍災(zāi)害救援、汶川抗震救災(zāi)和北京奧運(yùn)會(huì)志愿服務(wù)過(guò)程中，展現(xiàn)出了專業(yè)的服務(wù)技能和強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員能力，向世人證明了中國(guó)的社會(huì)組織不是政府權(quán)威的挑戰(zhàn)力量，而是政府應(yīng)對(duì)各種社會(huì)問(wèn)題、提供社會(huì)公共服務(wù)的得力助手。［13］

簡(jiǎn)而言之，公共服務(wù)項(xiàng)目制的形成，既有其特定制度環(huán)境和歷史條件，也是新時(shí)期公共服務(wù)多元化的產(chǎn)物，它一方面迎合了政府整體支配和公共服務(wù)的雙重需求，另一方面也為社會(huì)組織通過(guò)項(xiàng)目運(yùn)作介入更廣闊的社會(huì)公共服務(wù)提供了機(jī)會(huì)。

三、公共服務(wù)項(xiàng)目制的運(yùn)作機(jī)制

公共服務(wù)項(xiàng)目的運(yùn)作是政府和社會(huì)組織雙向互動(dòng)的過(guò)程，政府和社會(huì)組織通過(guò)項(xiàng)目聯(lián)結(jié)在一起并形成分工負(fù)責(zé)、合作治理的格局。在這個(gè)分工與合作的治理格局中，政府發(fā)起項(xiàng)目、制定規(guī)則、提供資金并進(jìn)行監(jiān)督管理，社會(huì)組織抓包并提供服務(wù)以獲取政府的項(xiàng)目資金。［14］在整個(gè)項(xiàng)目的打包、發(fā)包、抓包、執(zhí)行和評(píng)估過(guò)程中，政府對(duì)社會(huì)組織的影響和規(guī)制表現(xiàn)得極為豐富。

（一）項(xiàng)目打包：政府意志的延伸

項(xiàng)目打包是發(fā)掘公共服務(wù)需求并將其轉(zhuǎn)化為具體項(xiàng)目的過(guò)程。公共服務(wù)需求的反饋一般按照政府的科層架構(gòu)，自下而上由一級(jí)一級(jí)反饋，最后由民政部門(mén)或社會(huì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組批復(fù)并立項(xiàng)，形成項(xiàng)目招標(biāo)書(shū)。在這個(gè)過(guò)程中，政府通常按照自身的政策意圖和管控目標(biāo)，將公共服務(wù)需求分解為幾大類幾小類數(shù)十個(gè)具體項(xiàng)目，并對(duì)每個(gè)項(xiàng)目的目標(biāo)、申報(bào)程序、資金分配、項(xiàng)目時(shí)效、考核標(biāo)準(zhǔn)等都作出了嚴(yán)格的規(guī)定。以上海市社區(qū)公益服務(wù)項(xiàng)目為例，根據(jù)2009-2012年度已經(jīng)實(shí)施的社區(qū)公益服務(wù)項(xiàng)目的總結(jié)和經(jīng)驗(yàn)，上海市在2014年形成了《上海市社區(qū)公益服務(wù)項(xiàng)目目錄》，將社區(qū)公益服務(wù)細(xì)分為5大類14小類共30個(gè)項(xiàng)目，如“扶老類”大項(xiàng)目下面又細(xì)分為“健康保健服務(wù)類”、“精神文化服務(wù)類”、“權(quán)益保障服務(wù)類”和“社區(qū)照顧服務(wù)類”，“健康保健服務(wù)類”下面又進(jìn)一步細(xì)分為“健康干預(yù)服務(wù)項(xiàng)目”和“心理關(guān)懷服務(wù)項(xiàng)目”，其細(xì)化程度可見(jiàn)一斑，同時(shí)每個(gè)具體項(xiàng)目都編制了相應(yīng)的招投標(biāo)書(shū)，對(duì)每個(gè)項(xiàng)目的目標(biāo)、內(nèi)容、申報(bào)條件、申報(bào)程序、執(zhí)行時(shí)間、資金分配、考核指標(biāo)等都進(jìn)行了明確規(guī)定。［15］

項(xiàng)目打包雖然是以公共需求為導(dǎo)向，將需求轉(zhuǎn)化為具體的項(xiàng)目，但整個(gè)打包過(guò)程摻雜了大量的政府意志和管控目標(biāo)。

1.公共服務(wù)項(xiàng)目設(shè)置本身就是政府意志的體現(xiàn)，政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)種類的偏好，導(dǎo)致社會(huì)組織類別上的結(jié)構(gòu)性失衡。從各地的實(shí)證經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，目前政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目主要集中在社區(qū)基本公共服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性服務(wù)、社會(huì)管理性服務(wù)、技術(shù)性服務(wù)和政府履職所需輔助性事項(xiàng)等五個(gè)領(lǐng)域，而政治法律性服務(wù)、宗教類服務(wù)、涉外交流性服務(wù)等領(lǐng)域的購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目基本不存在。與此相適應(yīng)的是，在各地的管理實(shí)踐中，為了適應(yīng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的需要，形成競(jìng)爭(zhēng)性的“買(mǎi)方”市場(chǎng)，城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類、行業(yè)商會(huì)類、公益慈善類和科技類等四類服務(wù)性社會(huì)組織逐漸開(kāi)放登記，而政治法律、宗教和涉外服務(wù)等權(quán)益表達(dá)類社會(huì)組織的成立依然被嚴(yán)格限制。結(jié)果是，與居民日常生活和基本服務(wù)相關(guān)的功能性社會(huì)組織獲得支持發(fā)展迅速，而對(duì)居民生活同樣重要的權(quán)益表達(dá)類社會(huì)組織卻相對(duì)萎縮，形成社會(huì)組織“強(qiáng)功能、弱表達(dá)”的失衡局面。［16］

2.政府通過(guò)對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目的分割和細(xì)化，抑制組織規(guī)?；L(zhǎng)和行業(yè)性聯(lián)盟的形成。［17］對(duì)政府而言，在有限的資金條件下，項(xiàng)目分割的越細(xì)，參與的社會(huì)組織就越多、服務(wù)的范圍就越大、覆蓋的人群也就越廣，既實(shí)現(xiàn)了社會(huì)效益，又達(dá)成了政府的績(jī)效指標(biāo)。但對(duì)社會(huì)組織而言，項(xiàng)目細(xì)化雖易于執(zhí)行提高效率，但也容易導(dǎo)致組織的“碎片化”和“小型化”，形成社會(huì)組織功能單一的發(fā)展局面，難以成長(zhǎng)為規(guī)模相對(duì)較大的綜合性服務(wù)機(jī)構(gòu)。以上海市社區(qū)公益服務(wù)“心理關(guān)懷服務(wù)項(xiàng)目”為例，通常一個(gè)5～7人的社工機(jī)構(gòu)就能覆蓋整個(gè)街道的服務(wù)需求。而且，長(zhǎng)期“簡(jiǎn)單而低水平的重復(fù)”工作亦容易使社會(huì)組織喪失洞察全局的眼光，缺乏行業(yè)或領(lǐng)域發(fā)展的制度性建設(shè)，從而抑制了行業(yè)性組織聯(lián)盟的形成。

3.項(xiàng)目招標(biāo)書(shū)對(duì)項(xiàng)目時(shí)間、申請(qǐng)條件和資金分配等各方面具體而微的規(guī)定，亦形成了對(duì)社會(huì)組織的“軟約束”。項(xiàng)目的招標(biāo)要求就是政府管控意志，社會(huì)組織為了具備項(xiàng)目申請(qǐng)資格，必須盡可能地去迎合政府的喜好，在資金使用、人事安排、內(nèi)部治理及專業(yè)領(lǐng)域等各方面服從項(xiàng)目的要求，使政府滿意，實(shí)質(zhì)上間接影響了社會(huì)組織的日常運(yùn)作和發(fā)展態(tài)勢(shì)。

像中央與地方政府關(guān)系中的項(xiàng)目制，項(xiàng)目越專門(mén)化、具體化，上級(jí)政府就越能實(shí)現(xiàn)對(duì)下級(jí)政府“條線控制”的目標(biāo)。［18］對(duì)政府而言，在公共服務(wù)項(xiàng)目打包過(guò)程中，實(shí)際上也產(chǎn)生了類似的效果：公共服務(wù)項(xiàng)目偏好性購(gòu)買(mǎi)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織“強(qiáng)功能、弱表達(dá)”的結(jié)構(gòu)性特征；公共服務(wù)需求的分割和細(xì)化，抑制組織規(guī)?；L(zhǎng)和行業(yè)性聯(lián)盟的形成；項(xiàng)目招標(biāo)書(shū)各項(xiàng)具體而微的規(guī)定，間接影響了社會(huì)組織的日常運(yùn)作和發(fā)展態(tài)勢(shì)。

（二）項(xiàng)目發(fā)包與抓包：社會(huì)組織與政府的非對(duì)稱博弈

項(xiàng)目發(fā)包和抓包是公共服務(wù)項(xiàng)目通過(guò)招標(biāo)、委托和公益創(chuàng)投等方式最終進(jìn)入社會(huì)組織的過(guò)程。公共服務(wù)項(xiàng)目發(fā)包和抓包機(jī)制不同于中央地方關(guān)系中的發(fā)包、抓包機(jī)制，后者既存在自上而下的控制邏輯，也存在地方政府在項(xiàng)目中滲透自身發(fā)展意圖的自下而上的反控制邏輯，［19］而前者實(shí)際上是社會(huì)組織與政府之間的非對(duì)稱博弈。王名等根據(jù)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中的獨(dú)立性和競(jìng)爭(zhēng)性關(guān)系將政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)分為依賴關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)、獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)、依賴關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)和獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)四種模式，［20］但在實(shí)際操作過(guò)程中，大都以非競(jìng)爭(zhēng)性的“定向購(gòu)買(mǎi)”為主，競(jìng)爭(zhēng)性的購(gòu)買(mǎi)模式基本成了“走過(guò)場(chǎng)”。

在政府發(fā)包和社會(huì)組織抓包的非對(duì)稱博弈過(guò)程中，政府憑借著規(guī)則制定和資源壟斷的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織的功能替代、資格遴選和抗?fàn)幦趸?，其具體的項(xiàng)目策略主要表現(xiàn)為：

（2）設(shè)置“隱性壁壘”，讓“非內(nèi)定”的社會(huì)組織知難而退。［22］在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中，除了項(xiàng)目招標(biāo)書(shū)中明確規(guī)定的“硬條件”外，事實(shí)上還存在許多影響社會(huì)組織競(jìng)標(biāo)成功的隱性條件，如與政府的關(guān)系、雙方的合作意愿、社會(huì)組織的聲譽(yù)等，這些條件通常具有很強(qiáng)的主觀性，完全由政府主導(dǎo)判斷，而政府一般傾向選擇政府合意的人作為公共服務(wù)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，通過(guò)“精英吸納”實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織的間接控制。［23］這些“隱性壁壘”和“精英吸納”，實(shí)際上形成了政府在發(fā)包過(guò)程中對(duì)社會(huì)組織的資格篩選和“分類控制”，構(gòu)成一個(gè)以公共服務(wù)項(xiàng)目為中心的控制環(huán)——越靠近公共服務(wù)項(xiàng)目的，與政府的關(guān)系越密切、政治合法性越強(qiáng)，受項(xiàng)目資助的力度越大，發(fā)展的也越成熟；越遠(yuǎn)離公共服務(wù)項(xiàng)目的，與政府的關(guān)系越疏離、政治合法性越弱，受項(xiàng)目資助力度越小，發(fā)展越緩慢?！熬⑽{”和“分類控制”的結(jié)果就是造成一種“馬太效應(yīng)”，與政府關(guān)系越密切的社會(huì)組織發(fā)展越強(qiáng)，與政府關(guān)系越疏離的社會(huì)組織發(fā)展越弱，“以強(qiáng)抑弱”，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)領(lǐng)域內(nèi)社會(huì)組織的分化與控制。

（3）“競(jìng)標(biāo)前合作”的虛假競(jìng)標(biāo)，弱化社會(huì)組織在專業(yè)自主性上的抗?fàn)?。在很多?jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)發(fā)包的購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)中，政府和社會(huì)組織在競(jìng)標(biāo)前實(shí)際上已經(jīng)達(dá)成了共識(shí)，競(jìng)標(biāo)過(guò)程成了“走過(guò)場(chǎng)”。政府對(duì)這類組織一般知根知底，減少了合作過(guò)程中的政治風(fēng)險(xiǎn)。但對(duì)于有意承接公共服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，不得不采取“委曲求全”的抓包策略，在合同簽訂之前即投入了大量的“攻關(guān)成本”，包括派駐社工支持街道前期的招投標(biāo)工作、無(wú)償為項(xiàng)目提供先期服務(wù)、協(xié)助街道評(píng)估項(xiàng)目需求等。這些合作策略無(wú)形中增加了社會(huì)組織的“債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”，一旦“競(jìng)標(biāo)前合作”流產(chǎn)，就意味著社會(huì)組織巨大的成本消耗，陷入“斷糧”困境?！皞骼Ь场币欢ǔ潭壬先趸松鐣?huì)組織在專業(yè)自主性上的抗?fàn)?，消解了社?huì)組織在項(xiàng)目合作過(guò)程中的話語(yǔ)權(quán)。［24］

（三）項(xiàng)目執(zhí)行與監(jiān)督：行政干預(yù)與單向依賴

項(xiàng)目執(zhí)行是社會(huì)組織提供公共產(chǎn)品，遞送公共服務(wù)，滿足服務(wù)需求的過(guò)程。需要說(shuō)明的是，項(xiàng)目執(zhí)行并非社會(huì)組織的單獨(dú)行動(dòng)，沒(méi)有政府的配合和參與，公共服務(wù)項(xiàng)目幾乎不可能落地。在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，政府對(duì)社會(huì)組織的支持包括非正式授權(quán)，賦予社會(huì)組織一定公信力；疏通社區(qū)“條線”關(guān)系，方便社會(huì)組織進(jìn)入；為社會(huì)組織開(kāi)展活動(dòng)提供場(chǎng)地、經(jīng)費(fèi)和人員支持等。但在項(xiàng)目執(zhí)行與監(jiān)管過(guò)程中，政府亦表現(xiàn)出強(qiáng)烈的主導(dǎo)和滲透傾向：

1.為了防止“功能異化”，保證服務(wù)效果符合政府的預(yù)期，在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中輔之于大量的行政干預(yù)。在大部分購(gòu)買(mǎi)合同中，都沒(méi)有明確界定政府部門(mén)的管理權(quán)限，在實(shí)際監(jiān)管中，政府的管理觸角延伸至項(xiàng)目工作的方方面面。如有些街道將項(xiàng)目服務(wù)的監(jiān)督直接轉(zhuǎn)嫁為對(duì)社工服務(wù)的干涉，為社工的服務(wù)范疇、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)時(shí)長(zhǎng)另立指標(biāo)；有的街道為了政績(jī)宣傳，要求社工服務(wù)搞得人多一些、場(chǎng)面熱鬧一些。行政干預(yù)的直接后果就是導(dǎo)致社會(huì)組織服務(wù)的行政化傾向，影響社工專業(yè)水準(zhǔn)的發(fā)揮，偏離了社區(qū)需求，甚至干擾了居民的日常生活，最終損害了社會(huì)組織專業(yè)化形象和與社區(qū)之間的親密關(guān)系。［25］

2.為了加強(qiáng)項(xiàng)目的執(zhí)行和監(jiān)督，將社會(huì)組織納入政府的工作網(wǎng)絡(luò)和結(jié)構(gòu)體系。因合同管理能力的不足，政府機(jī)構(gòu)對(duì)公共服務(wù)的監(jiān)督、合同管理統(tǒng)統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)社會(huì)組織機(jī)構(gòu)的直接干預(yù)和監(jiān)管。［26］如很多地區(qū)在購(gòu)買(mǎi)實(shí)踐中形成的區(qū)政府、街道和社會(huì)組織的三方聯(lián)席會(huì)議制度，要求社會(huì)組織定期向政府匯報(bào)項(xiàng)目的進(jìn)展和經(jīng)費(fèi)使用情況；有些街道還要求參加服務(wù)的社工按照規(guī)定的格式每周提供活動(dòng)簡(jiǎn)報(bào)和服務(wù)通訊，以便街道對(duì)項(xiàng)目服務(wù)情況的隨時(shí)掌握。這種“日?qǐng)?bào)告、周例會(huì)、月交流”的管理模式經(jīng)常使得社會(huì)組織疲于應(yīng)付，為了應(yīng)對(duì)來(lái)自街道等政府機(jī)構(gòu)的日常檢查和對(duì)文書(shū)工作的要求，有的社會(huì)組織不得不在內(nèi)部分工，專業(yè)的社工負(fù)責(zé)“寫(xiě)”而一般的社工負(fù)責(zé)“做”，這些無(wú)形之中又進(jìn)一步弱化了社會(huì)組織的自主性和專業(yè)性。

通過(guò)此次論壇，從以往只側(cè)重于技術(shù)、裝備產(chǎn)品推介的交流會(huì)，變身為同行交流的高端學(xué)術(shù)活動(dòng)平臺(tái)，對(duì)本領(lǐng)域理論、工藝技術(shù)以及航天、深海、核電、國(guó)家重點(diǎn)領(lǐng)域的焊接智能裝備和應(yīng)用場(chǎng)合的最新進(jìn)展進(jìn)行全方位審視、多角度而深入的探討，促進(jìn)本行業(yè)技術(shù)進(jìn)步與產(chǎn)品創(chuàng)新。

3.項(xiàng)目合作過(guò)程中，行政權(quán)力滲透導(dǎo)致的社會(huì)組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)異化。對(duì)大多數(shù)社會(huì)組織而言，參與政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，不僅承接了公共服務(wù)項(xiàng)目，也在潛移默化中接受了政府科層體制和官僚作風(fēng)的熏陶，使組織在內(nèi)部工作機(jī)構(gòu)、制度和文化價(jià)值觀念等方面不同程度受政府部門(mén)的影響。如為了應(yīng)對(duì)政府的項(xiàng)目檢查，有些社會(huì)組織成立了專門(mén)的“項(xiàng)目辦”（有些稱為拓展部、研發(fā)部），專門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目標(biāo)書(shū)制作、撰寫(xiě)項(xiàng)目檢查報(bào)告及策劃項(xiàng)目相關(guān)的公關(guān)活動(dòng)等；為了應(yīng)對(duì)來(lái)自區(qū)政府和街道各“條線”的活動(dòng)要求，社會(huì)組織內(nèi)部也設(shè)置了相應(yīng)的分工，分別對(duì)口政府的各個(gè)職能機(jī)構(gòu)，形成與政府機(jī)構(gòu)事實(shí)上的“同構(gòu)”現(xiàn)象；更為隱蔽的是，受項(xiàng)目權(quán)威滲透的影響，很多社會(huì)組織的民主協(xié)商傳統(tǒng)逐漸被項(xiàng)目過(guò)程中的個(gè)人決定所取代，社會(huì)組織內(nèi)部集體行動(dòng)變得更加困難和低效。

面對(duì)來(lái)自政府各層級(jí)的行政干預(yù)，社會(huì)組織也會(huì)進(jìn)行自主性抗?fàn)?，如拒絕項(xiàng)目合同之外的服務(wù)要求、抵制政府對(duì)服務(wù)過(guò)程的行政干預(yù)等，但是對(duì)政府資源的單向依賴又經(jīng)常使得社會(huì)組織的抗?fàn)幾兊密浫醪豢啊Ｔ趪?guó)內(nèi)，由于資助型基金會(huì)和公益捐贈(zèng)文化的缺失，社會(huì)組織很少能夠從其他渠道汲取資源，政府理所當(dāng)然地成為很多社會(huì)組織的最大贊助方。依靠購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的項(xiàng)目資金，很多社會(huì)組織得以維持并有所發(fā)展，但另一方面，政府的資助亦成為社會(huì)組織的“阿喀琉斯之踵”，使社會(huì)組織深深地陷入對(duì)政府資助網(wǎng)絡(luò)的依賴。

綜上所述，公共服務(wù)的項(xiàng)目制雖然使公共服務(wù)的提供更加專業(yè)化、多元化，但它仍有賴于政府對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目的整體性規(guī)劃和規(guī)則設(shè)定。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，公共服務(wù)項(xiàng)目制不僅沒(méi)有促使政府權(quán)力的淡出，反而一定程度上強(qiáng)化了政府掌控公共服務(wù)的能力，公共服務(wù)項(xiàng)目的打包、發(fā)包、執(zhí)行和評(píng)估仍然是一種政府全能的模式。另外，公共服務(wù)項(xiàng)目制運(yùn)作實(shí)際上也形成了政府對(duì)社會(huì)組織的靈活治理和嵌入性監(jiān)控，在整個(gè)公共服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中，公共服務(wù)項(xiàng)目的目標(biāo)是由政府設(shè)定的，項(xiàng)目資源由政府主導(dǎo)分配，項(xiàng)目人事配置由政府批準(zhǔn)，項(xiàng)目評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)由政府主導(dǎo)定制，評(píng)審人員也是由政府各職能科室、“條線”領(lǐng)導(dǎo)組成的，社會(huì)組織只能被動(dòng)地服從和參與，社會(huì)組織機(jī)構(gòu)獨(dú)立性、專業(yè)自主性和參與治理的能力面臨被進(jìn)一步消解的風(fēng)險(xiǎn)。

四、嵌入式治理：公共服務(wù)項(xiàng)目制運(yùn)作的后果

“嵌入性”的概念最早由人類學(xué)家波蘭尼（Polanyi）在《大轉(zhuǎn)型》一書(shū)中提出，并廣泛運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)理論分析。1990年，沙龍·祖金（Sharon Zukin）等進(jìn)一步將“嵌入”分為結(jié)構(gòu)嵌入性、認(rèn)知嵌入性、文化嵌入性和政治嵌入性四個(gè)方面，形成了嵌入性理論研究中較為典型并在后續(xù)研究中被大量引用的分析框架。［27］在國(guó)內(nèi)，“嵌入性”理論也深受學(xué)者們的重視，越來(lái)越多的學(xué)者在國(guó)家與社會(huì)、網(wǎng)絡(luò)與組織等領(lǐng)域?qū)Α扒度胄浴崩碚撨M(jìn)行了大量的研究。劉鵬認(rèn)為，現(xiàn)代中國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系體現(xiàn)為“嵌入性控制”，中央和地方層面通過(guò)一系列的制度創(chuàng)新，營(yíng)造出一種符合國(guó)家政治偏好的的組織運(yùn)行環(huán)境，從而達(dá)到政府對(duì)社會(huì)組織運(yùn)作的植入性影響和“嵌入性”干預(yù)。［28］但是，劉鵬并未就嵌入的機(jī)制展開(kāi)詳細(xì)研究。在這里，我們?cè)噲D在不改變“嵌入性”理論基本觀點(diǎn)和分析框架的前提下，將“嵌入性”理論引入現(xiàn)代政府與社會(huì)組織關(guān)系中，解釋政府如何通過(guò)公共服務(wù)項(xiàng)目制的運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織的意志滲透和靈活規(guī)制。

“嵌入性”的核心意涵是指組織運(yùn)行過(guò)程中政治、文化、社會(huì)資本等環(huán)境因素對(duì)組織運(yùn)行邏輯和發(fā)展態(tài)勢(shì)的植入性影響。［29］但是，任何價(jià)值觀念和政策意志的植入和擴(kuò)散都不可能憑空進(jìn)行，需要一個(gè)強(qiáng)而有力的抓手和媒介，作為新時(shí)期聯(lián)結(jié)政府與社會(huì)組織之間的橋梁，公共服務(wù)項(xiàng)目制正有此功用。在公共服務(wù)打包、發(fā)包、執(zhí)行、評(píng)估和監(jiān)管一系列項(xiàng)目環(huán)節(jié)中，政府通過(guò)項(xiàng)目分割、“內(nèi)部化”購(gòu)買(mǎi)、設(shè)置“隱性壁壘”、行政干預(yù)、權(quán)力滲透等多元化的項(xiàng)目策略，營(yíng)造出一種符合政府偏好的項(xiàng)目運(yùn)作環(huán)境，從而達(dá)到對(duì)社會(huì)組織功能、結(jié)構(gòu)和行為的植入性影響和“嵌入式”干預(yù)的目的。從政府監(jiān)管的角度看，這種對(duì)社會(huì)組織的靈活干預(yù)和調(diào)控可以稱為“嵌入式治理”，一方面，政府通過(guò)項(xiàng)目的打包、發(fā)包和監(jiān)管，主動(dòng)將自身的價(jià)值目標(biāo)和管控意志滲入社會(huì)組織的日常運(yùn)作中，對(duì)社會(huì)組織的運(yùn)作邏輯和發(fā)展態(tài)勢(shì)形成潛移默化的影響，是為政府嵌入過(guò)程；另一方面，社會(huì)組織通過(guò)項(xiàng)目抓包、執(zhí)行和合作，主動(dòng)迎合政府的項(xiàng)目策略，參與社會(huì)公共服務(wù)的提供，是為社會(huì)組織受嵌過(guò)程（圖1）。具體而言，“嵌入式”治理的運(yùn)作機(jī)理主要體現(xiàn)在如下三個(gè)方面：

1.政治性嵌入——政府通過(guò)打包、發(fā)包等項(xiàng)目環(huán)節(jié)，將自身欲求實(shí)現(xiàn)的政治目標(biāo)和價(jià)值理念在社會(huì)組織中滲透和傳播，并獲得社會(huì)組織的認(rèn)同和回應(yīng)的過(guò)程。對(duì)于一個(gè)威權(quán)型政府而言，壟斷政治權(quán)力是其最大政治目標(biāo)，在職能上體現(xiàn)為鎮(zhèn)壓，政治性嵌入的目的就是要消解社會(huì)組織對(duì)政府權(quán)威的挑戰(zhàn)，其具體的項(xiàng)目策略包括：（1）通過(guò)項(xiàng)目種類的設(shè)置和偏好性購(gòu)買(mǎi)，形成社會(huì)組織“強(qiáng)功能、弱表達(dá)”的整體性失衡結(jié)構(gòu)；（2）公共服務(wù)項(xiàng)目的分割和細(xì)化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的功能分化，同時(shí)抑制組織的規(guī)?；L(zhǎng)和行業(yè)性聯(lián)盟的形成；（3）項(xiàng)目招標(biāo)條件和門(mén)檻的設(shè)置，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織日常運(yùn)營(yíng)的間接干預(yù)；（4）項(xiàng)目發(fā)包過(guò)程中的“內(nèi)部化”購(gòu)買(mǎi)和設(shè)置“隱性壁壘”，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織的重點(diǎn)識(shí)別和排他；（5）通過(guò)“競(jìng)標(biāo)前合作”，弱化社會(huì)組織的專業(yè)性抗?fàn)?。政治性嵌入的最終結(jié)果是，在整個(gè)社會(huì)組織生態(tài)中形成“強(qiáng)功能、弱表達(dá)”、“強(qiáng)服務(wù)、弱聯(lián)合”的整體態(tài)勢(shì)，極大的弱化了社會(huì)組織作為權(quán)益追訴、權(quán)力表達(dá)和集體行動(dòng)的角色，形成了政府對(duì)國(guó)家政治權(quán)利絕對(duì)壟斷的局面。

圖1　公共服務(wù)項(xiàng)目制“嵌入式治理”運(yùn)作機(jī)制

2.功能性嵌入——通過(guò)項(xiàng)目執(zhí)行和服務(wù)產(chǎn)出，政府將提供某項(xiàng)社會(huì)公共服務(wù)的職能或解決某個(gè)社會(huì)問(wèn)題的職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，從而成功地將社會(huì)組織納入政府的功能網(wǎng)絡(luò)。提供社會(huì)公共服務(wù)，滿足居民基本公共需求是各級(jí)政府的基本職能之一，吸納社會(huì)組織參與社會(huì)公共服務(wù)在為社會(huì)組織發(fā)展提供資源支撐的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了政府的角色轉(zhuǎn)變和功能轉(zhuǎn)移。從國(guó)務(wù)院發(fā)布政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄來(lái)看，目前社會(huì)組織承接的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目主要涵蓋五大類，包括（1）基本公共服務(wù)，如公共教育、公共文化、公共體育、社會(huì)救助、養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生等；（2）社會(huì)管理性服務(wù)，如社區(qū)建設(shè)、社會(huì)工作、社區(qū)矯正、貧困救助、人民調(diào)解、社區(qū)志愿服務(wù)等；（3）行業(yè)管理和協(xié)調(diào)性服務(wù)，如職業(yè)資格鑒定、行業(yè)規(guī)范、行業(yè)自律等；（4）技術(shù)性服務(wù)，如技術(shù)監(jiān)測(cè)、科研和技術(shù)推廣、會(huì)計(jì)審計(jì)服務(wù)、項(xiàng)目評(píng)估服務(wù)等；（5）政府履職所需的其他輔助性事項(xiàng)，包括決策咨詢、課題研究、規(guī)劃編制、社會(huì)調(diào)查等。也就是說(shuō)，通過(guò)公共服務(wù)項(xiàng)目化打包和執(zhí)行，社會(huì)組織基本被納入政府社會(huì)服務(wù)職能體系，成為政府解決社會(huì)問(wèn)題、滿足民眾需求的得力助手和輔助性力量。

3.結(jié)構(gòu)性嵌入——在項(xiàng)目執(zhí)行和監(jiān)管環(huán)節(jié)中，政府通過(guò)一系列制度安排和機(jī)制調(diào)整，形成與社會(huì)組織的密切聯(lián)系，并作用于組織的發(fā)展。如果說(shuō)功能性嵌入是政府與社會(huì)組織的功能融合，結(jié)構(gòu)性嵌入則實(shí)現(xiàn)了社會(huì)組織的組織融合。在實(shí)際操作中，結(jié)構(gòu)性嵌入的項(xiàng)目策略包括政府與社會(huì)組織項(xiàng)目工作聯(lián)席會(huì)議制度、政府向社會(huì)組織派出項(xiàng)目指導(dǎo)員制度、社會(huì)組織黨建工作制度、政府“條線”管理在社會(huì)組織內(nèi)部形成的“職能同構(gòu)”現(xiàn)象等。結(jié)構(gòu)性嵌入在政府與社會(huì)組織之間形成了一種動(dòng)態(tài)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，一方面，政府利用這個(gè)網(wǎng)絡(luò)傳達(dá)項(xiàng)目意圖、部署工作，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目的管理；另一方面，社會(huì)組織利用這個(gè)網(wǎng)絡(luò)與政府協(xié)作，獲取政府更大的信任。（見(jiàn)表1）

需要說(shuō)明的是，“嵌入式治理”的政府嵌入過(guò)程與社會(huì)組織受嵌過(guò)程并不是建立在二者平等的合作關(guān)系之上，而是建立在項(xiàng)目過(guò)程中政府單向權(quán)力控制和社會(huì)組織單向資源依賴的基礎(chǔ)之上。在項(xiàng)目過(guò)程中，政府通過(guò)主導(dǎo)和控制項(xiàng)目目標(biāo)、資源分配、人事配置和項(xiàng)目評(píng)估等項(xiàng)目環(huán)節(jié)，將政府的政策意圖和管控策略滲入項(xiàng)目運(yùn)作中，通過(guò)多元化的項(xiàng)目策略，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織的政治性嵌入、功能性嵌入和結(jié)構(gòu)性嵌入，巧妙地影響社會(huì)組織運(yùn)行邏輯和發(fā)展態(tài)勢(shì)。作為一種新型的社會(huì)組織治理手段，“嵌入式治理”并不是制度設(shè)計(jì)的結(jié)果，而是“集體無(wú)意識(shí)”的產(chǎn)物，其最大的合理性在于既滿足了政府整體支配和公共服務(wù)的需要，也滿足了社會(huì)組織參與社會(huì)治理和自我實(shí)現(xiàn)的需要，符合政府與社會(huì)協(xié)同共治的的社會(huì)治理趨勢(shì)。

五、“嵌入性治理”與分類控制體系比較

通過(guò)上述分析可以窺探，公共服務(wù)項(xiàng)目制所產(chǎn)生的治理效果確實(shí)在一定程度上異于康曉光等人提出的分類控制體系。分類控制體系的核心機(jī)制是“控制”和“功能替代”，在實(shí)踐中表現(xiàn)為通過(guò)雙重管理、歸口管理、“代管”和禁止等外部控制策略來(lái)限制表達(dá)類社會(huì)組織對(duì)政府權(quán)威的挑戰(zhàn)，同時(shí)大力發(fā)展官辦社會(huì)組織來(lái)提供公共服務(wù)以沖抵民間社會(huì)組織的影響。［30］而“嵌入性治理”的核心機(jī)制是政治性嵌入、功能性嵌入和結(jié)構(gòu)性嵌入，其具體的項(xiàng)目策略包括項(xiàng)目打包過(guò)程中的購(gòu)買(mǎi)偏好和項(xiàng)目種類設(shè)置、項(xiàng)目分割和細(xì)化、項(xiàng)目要求和門(mén)檻設(shè)置，項(xiàng)目發(fā)包過(guò)程中的“內(nèi)部化”購(gòu)買(mǎi)、設(shè)置“隱性壁壘”、“競(jìng)標(biāo)前合作”以及項(xiàng)目執(zhí)行與監(jiān)管過(guò)程中的行政干預(yù)、機(jī)構(gòu)滲透等。

表1　公共服務(wù)項(xiàng)目策略與“嵌入性治理”治理機(jī)制

從治理特征來(lái)看，分類控制體系更多的體現(xiàn)為一種外向式管控，而嵌入式治理是一種內(nèi)向式干預(yù)和調(diào)節(jié)。與分類控制體系相比較，嵌入式治理表現(xiàn)出更多的靈活性和動(dòng)態(tài)性。在嵌入式治理模式下，政府與社會(huì)組織的融合程度更高；政府與社會(huì)組織的核心互動(dòng)機(jī)制是政治性嵌入、功能性嵌入和結(jié)構(gòu)性嵌入，而非“控制”和“功能替代”；通過(guò)公共服務(wù)項(xiàng)目制，政府對(duì)社會(huì)組織的重點(diǎn)識(shí)別和吸納能力更強(qiáng)；政府對(duì)社會(huì)組織的治理策略亦更加靈活和多元化（見(jiàn)表2）。

依托項(xiàng)目制的廣泛運(yùn)用，嵌入式治理正逐漸成為中國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系新模式。正如渠敬東等描述的，在當(dāng)下中國(guó)，項(xiàng)目制正成為一種“國(guó)家現(xiàn)象”，大到國(guó)家重大工程建設(shè)，小至出版、教學(xué)和科研等文化活動(dòng)，都或多或少以專項(xiàng)資金或項(xiàng)目資助的方式推進(jìn)。在社會(huì)治理和公共服務(wù)領(lǐng)域，僅2012年和2013年，國(guó)家民政部安排支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)專項(xiàng)資金就達(dá)4億多元，而地方上政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)常常由民政、財(cái)政等幾個(gè)部門(mén)同時(shí)在做，難以獲得比較詳細(xì)準(zhǔn)確的整體資金規(guī)模的數(shù)據(jù)，不過(guò)其規(guī)模必定極為客觀。［31］同時(shí)，隨著《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)有關(guān)問(wèn)題的通知》、《關(guān)于支持和規(guī)范社會(huì)組織承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的通知》等文件的出臺(tái)，公共服務(wù)項(xiàng)目制運(yùn)作進(jìn)一步規(guī)范化、制度化。上述現(xiàn)象說(shuō)明，作為一種新的治理模式，嵌入式治理并不是一種局部性、策略性變化，而是一種全局性、制度性的模式選擇。

六、總結(jié)與討論

不可置否，2011年以來(lái)這種從中央到地方大范圍推廣的公共服務(wù)項(xiàng)目制確實(shí)重塑了政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系，筆者有意將建立在以公共服務(wù)項(xiàng)目制基礎(chǔ)之上的社會(huì)組織治理模式稱為嵌入式治理。作為一個(gè)學(xué)理性的概念，嵌入性治理在項(xiàng)目制實(shí)踐中逐漸形成相對(duì)穩(wěn)定的體制特征和內(nèi)在規(guī)定，但是，作為一種新的治理現(xiàn)象，這種以項(xiàng)目制為媒介的嵌入式治理尚未被當(dāng)前學(xué)界關(guān)注，其理論體系仍有待進(jìn)一步完善。另外，這種嵌入式的治理邏輯究竟產(chǎn)生了怎樣的效果？其對(duì)于社會(huì)組織機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、自主性以及參與社會(huì)治理的能力而言，又有何影響？亦有待學(xué)界同仁的進(jìn)一步發(fā)掘。

（特別致謝：華東政法大學(xué)滕世華教授的悉心指導(dǎo)，感謝《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》編輯部老師和匿名審稿人的建設(shè)性意見(jiàn)。）

表2　分類控制模式與嵌入式治理模式比較

注釋：

①王向民在《中國(guó)社會(huì)組織的項(xiàng)目制治理》一文中，將我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)發(fā)展歷程歸納為：1995—2002年是起步探索階段；2003—2010年為試點(diǎn)推廣階段；2011年后為制度化推廣階段。

②數(shù)據(jù)來(lái)源：2005年國(guó)家民政部《民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，2010—2014年國(guó)家民政部《社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

③近年來(lái)，各地方政府正在積極試點(diǎn)推廣“四類”社會(huì)組織直接登記管理，如2010年《廣州市扶持發(fā)展社會(huì)工作類社會(huì)組織實(shí)施辦法（試行）》，2014年《上海市社會(huì)組織直接登記管理若干規(guī)定》，2015年《山西省四類社會(huì)組織直接登記管理暫行辦法》等。

④2016年5月，郭蘇建老師在華東政法大學(xué)作了題為《中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化視角下的社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)型》的講座，闡釋了中國(guó)語(yǔ)境下治理現(xiàn)代化的基本意涵，講座內(nèi)容尚未刊稿。

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（編輯：井虹）

D630

A

1009-4997（2016）03-0080-08

2016-06-10

吳斌才（1992-），男，江西臨川人，華東政法大學(xué)行政管理碩士研究生，研究方向：非營(yíng)利組織管理。