李洪佳

組織間合作網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建：基于多主體參與的公共服務(wù)供給模式創(chuàng)新研究

李洪佳

（天津外國語大學(xué)涉外法政學(xué)院，天津300204）

公共服務(wù)多主體參與供給是當今全球范圍內(nèi)公共服務(wù)供給的一大趨勢。近幾年來，中國在公共服務(wù)的供給中也注重采取多主體參與供給的方式。從表面上看，政府已經(jīng)注意到了發(fā)揮其他主體在公共服務(wù)供給中的作用并將他們吸納到公共服務(wù)的供給中，但不同供給主體間的合作水平滯后。有效地提供公共服務(wù)不僅需要多元主體參與，還需要各個主體間有效互動產(chǎn)生相乘效果。構(gòu)建良好的供給主體間的關(guān)系成為公共服務(wù)有效供給的內(nèi)生要求。組織間網(wǎng)絡(luò)理論作為分析組織間關(guān)系的重要理論與公共服務(wù)的多主體參與具有內(nèi)在的邏輯契合性，可以在多主體參與供給的基礎(chǔ)上建立不同主體間的組織間合作網(wǎng)絡(luò)。組織間合作網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建應(yīng)從網(wǎng)絡(luò)的行動者和網(wǎng)絡(luò)關(guān)系兩個方面著手，包括行動者的選擇和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的設(shè)計。網(wǎng)絡(luò)行動者的選擇應(yīng)考慮網(wǎng)絡(luò)供給主體的目標、過去的合作關(guān)系及網(wǎng)絡(luò)行動者的資源。不同的網(wǎng)絡(luò)行動者在合作供給公共服務(wù)的過程中應(yīng)形成一種政府主導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。

公共服務(wù)；多主體供給；組織間網(wǎng)絡(luò)；網(wǎng)絡(luò)行動者；網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

公共服務(wù)的有效供給不僅關(guān)系到是否能滿足公眾的需求而且還關(guān)系到社會的穩(wěn)定。公共服務(wù)的有效供給主要取決于兩個變量，一是經(jīng)濟能力；二是制度安排。［1］解決公共服務(wù)供需矛盾需要財力的支持，但更需要供給模式的創(chuàng)新。20世紀后期以來，整個社會都呈現(xiàn)多元化的趨勢，甚至社會生活的任何一個層面都朝著多元化的方向運動。極端復(fù)雜化與多樣化是當今世界的特征，其中權(quán)力分散而不是集中；任務(wù)趨同而不是細化或者分化。隨著人的自我價值的提高，人的個性也越來越多元化和個性化，要求更多的自由和個性化的服務(wù)而不是一體化的服務(wù)，要求更高質(zhì)量和更廣范圍的服務(wù)而不是滿足于一般服務(wù)，主動提出自己的服務(wù)需求而不是被動地接受政府提供的服務(wù)。傳統(tǒng)的政府供給公共服務(wù)提供的是滿足大多數(shù)人需求的公共服務(wù)，提供以一種規(guī)格來適應(yīng)一切的服務(wù)，這使它不能對人們的這種公共服務(wù)需求的變化做出及時有效的反應(yīng)。人們的公共服務(wù)需求的改變需要變革公共服務(wù)供給的政府單方主體的供給模式，發(fā)展多元的公共服務(wù)供給主體，加強政府與私人部門、社會組織等的合作。隨著市場經(jīng)濟的不斷完善和社會組織的發(fā)展成熟，中國開始注重其他主體在公共服務(wù)供給中的作用并將他們吸納到公共服務(wù)的供給中。多主體參與的公共服務(wù)供給模式在中國有其必然的生成邏輯，而且也發(fā)揮了一定的作用，但也存在著一定的缺陷。我國的多主體參與的公共服務(wù)供給只是強調(diào)公共服務(wù)供給中的多方參與，但卻無法給出多方主體參與的具體框架，試圖整合政府、市場和社會組織等多種力量，卻缺少明確的操作規(guī)程。從表面上看，政府已經(jīng)注意到了發(fā)揮其他主體在公共服務(wù)供給中的作用并將他們吸納到公共服務(wù)的供給中，但由于相互之間信任的匱乏以及政府職能轉(zhuǎn)變不到位，他們之間缺少有效的互動及治理性資源的交換。有效地提供公共服務(wù)不僅需要多元主體參與，還需要各個主體間有效互動產(chǎn)生相乘效果。本文通過組織間網(wǎng)絡(luò)理論的引入，提出通過構(gòu)建公共服務(wù)的組織間合作網(wǎng)絡(luò)供給來促進不同供給主體間的互動，并且從網(wǎng)絡(luò)成員的選擇和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的形成等方面對組織間合作網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建提供了建議。

一、組織間網(wǎng)絡(luò)的含義

網(wǎng)絡(luò)作為一種結(jié)構(gòu)形態(tài)在企業(yè)管理的領(lǐng)域非常的流行。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)組織作為一種不同于科層組織和市場組織的組織形態(tài)因其能產(chǎn)生較高的組織績效而備受關(guān)注。隨著對網(wǎng)絡(luò)組織研究的不斷發(fā)展，組織間網(wǎng)絡(luò)成為分析組織間關(guān)系的重要理論。組織間網(wǎng)絡(luò)的研究主要有三個方向：

（1）新經(jīng)濟社會學(xué)派從社會關(guān)系嵌入性的視角來研究組織間網(wǎng)絡(luò)的問題。格蘭諾維特（M. Granovetter）在威廉姆森研究的基礎(chǔ)上提出“在把秩序引入經(jīng)濟生活中時，企業(yè)間的社會關(guān)系比市場和等級制思路所假定的更為重要，而企業(yè)內(nèi)部的權(quán)威不是那么重要。一種平衡的和對稱的論證需要關(guān)注在市場關(guān)系中的權(quán)力和企業(yè)內(nèi)部的社會聯(lián)系。必須對權(quán)力關(guān)系加以關(guān)注，免得我們強調(diào)的社會關(guān)系在市場中的潤滑作用使我們忽視這些關(guān)系在沖突行為中的作用。”［2］他認為經(jīng)濟行動是嵌入在持續(xù)的個人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的，而不是由分裂成原子的個人完成的。如果沒有相互信任，任何兩個主體間都不可能開展交易的。［3］布萊恩·烏茲（Brain Uzzi）作為組織行為學(xué)派的代表也是從社會關(guān)系嵌入的視角來研究組織間網(wǎng)絡(luò)的。不過，他的研究與格蘭諾維特不同。他認為格蘭諾維特的論點雖然有效地解釋了在經(jīng)濟行動的經(jīng)濟學(xué)圖式和社會結(jié)構(gòu)圖式之間的差異，但還不能具體地說明社會關(guān)系如何作用于經(jīng)濟交換。社會關(guān)系有時促進經(jīng)濟交換，有時阻礙經(jīng)濟交換，經(jīng)濟行動嵌入在持續(xù)的社會關(guān)系中的基本觀點，還存在著理論上的不確定的缺陷。因此他的研究主要是為了提出一種對嵌入性可能多樣的明確說明。［4］

（2）眾多學(xué)者從組織變革的實踐角度，依從交易成本經(jīng)濟學(xué)理論，在三重維度基礎(chǔ)上具體研究單個網(wǎng)絡(luò)組織形式如合資企業(yè)、分包制企業(yè)和戰(zhàn)略聯(lián)盟等的治理。柯諾克（David Knoke）等討論了戰(zhàn)略聯(lián)盟的建構(gòu)、執(zhí)行和結(jié)果。他們認為成功的戰(zhàn)略聯(lián)盟需要依賴不同組織間的有形的物質(zhì)資本和無形資本的投入。無形資本包括組織間的適應(yīng)能力、信任程度及組織平衡共同利益與自身利益的能力。成功的戰(zhàn)略聯(lián)盟不僅為聯(lián)盟雙方提供了有形的物質(zhì)資本所帶來的收益，而且還能使聯(lián)盟雙方可以以不同的方式調(diào)整和控制商業(yè)關(guān)系。［5］古拉蒂（Ranjay Gulati）利用生物制藥、汽車行業(yè)和新材料等領(lǐng)域在1970年到1989年所公布的企業(yè)數(shù)據(jù)對這些行業(yè)中的企業(yè)聯(lián)盟進行研究，指出企業(yè)聯(lián)盟中的成員因為重復(fù)聯(lián)系能夠產(chǎn)生組織間的信任，信任是企業(yè)聯(lián)盟治理機制的重要組成部分。信任在企業(yè)的相互交易過程中發(fā)揮重要的作用。信任不僅能節(jié)約交易成本，而且還賦予企業(yè)聯(lián)盟一定的靈活性，使它能迅速適應(yīng)不斷變化的環(huán)境，從而實現(xiàn)那些利用契約無法實現(xiàn)的聯(lián)盟關(guān)系。［6］

（3）在四重維度上探討組織間網(wǎng)絡(luò)。瓊斯（Candace Jones）等通過引入供給穩(wěn)定條件下的需求不確定性、人力資產(chǎn)專用性中的定制化交易、時間壓力下的任務(wù)復(fù)雜性和網(wǎng)絡(luò)成員間的頻繁性交易構(gòu)建出交易的四重維度，以探討組織間網(wǎng)絡(luò)的交易環(huán)境平臺。他認為結(jié)構(gòu)嵌入是組織間網(wǎng)絡(luò)的協(xié)調(diào)機制的基礎(chǔ)。因為結(jié)構(gòu)嵌入擴散提高協(xié)調(diào)自主組織的價值和規(guī)范，它擴散了關(guān)于組織行為和戰(zhàn)略的信息。因此，結(jié)構(gòu)嵌入允許網(wǎng)絡(luò)成員在需求不確定性下使用隱含的開放式合同來進行復(fù)雜的定制化交易。它使利用限制性進入、文化范圍、集體制裁和名譽等機制來協(xié)調(diào)和保障交易成為可能。［7］（P937）

本文在綜合其他學(xué)者研究的基礎(chǔ)上認為組織間網(wǎng)絡(luò)包括兩方面的內(nèi)容：一方面組織間網(wǎng)絡(luò)是一種新的治理，強調(diào)多元主體的參與互動。網(wǎng)絡(luò)是由多個組織組成的相互依賴的結(jié)構(gòu)形式也是一種用來交換信息、資源、承諾和信任的溝通渠道，其中任何一個組織都不是其他組織的下級機關(guān)，網(wǎng)絡(luò)成員間的關(guān)系不是通過正式的命令建立的；另一方面組織間網(wǎng)絡(luò)指的是多元主體的關(guān)系嵌入的交易模式，強調(diào)不同行動主體之間的交換關(guān)系的治理，與社會學(xué)中的網(wǎng)絡(luò)含義相似。

具體來說，本文主要借鑒張緊跟對組織間網(wǎng)絡(luò)的研究，將組織間網(wǎng)絡(luò)定義為一些相關(guān)的組織之間由于長期的相互聯(lián)系和相互作用而形成的一種相對比較穩(wěn)定的合作結(jié)構(gòu)形態(tài)，這樣組織群就可以通過集體決策、聯(lián)合行動來生產(chǎn)產(chǎn)品或服務(wù)，以便更迅速地適應(yīng)不斷變化的技術(shù)和市場環(huán)境，并提高自身競爭力。［8］組織間網(wǎng)絡(luò)中的每一個網(wǎng)絡(luò)行動者之間都是相互依賴的，因此他們之間不存在嚴格的界限。為了實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)的整體目標，網(wǎng)絡(luò)成員間需要相互作用和交換資源。他們的相互作用和資源交換是建立在相互信任和共同規(guī)則的基礎(chǔ)之上的，而且在相互作用的過程中，他們?nèi)员Ａ羝渥灾鞯牡匚?。組織間網(wǎng)絡(luò)的治理機制也不同于適用于等級組織的科層治理機制或者市場中的市場治理機制。組織間網(wǎng)絡(luò)的最主要的貢獻就在于強調(diào)根據(jù)成員間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來整合不同成員的行為，從而提供了一種新的治理機制即網(wǎng)絡(luò)治理。

就網(wǎng)絡(luò)治理而言，坎迪斯·瓊斯等認為網(wǎng)絡(luò)治理指的是通過組織間的長期穩(wěn)定的伙伴關(guān)系來協(xié)調(diào)組織的行為。這種長期的合作關(guān)系不僅能夠減少組織間的投機行為，而且還有利于組織間的資源和信息交換。［7］（P913）組織間網(wǎng)絡(luò)的形成，一方面來自外部的壓力，比如組織的外部環(huán)境發(fā)生了變化需要組織與其他的組織建立紐帶來應(yīng)對這種變化；另一方面來自內(nèi)部的動力，比如組織間的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)推動了組織間網(wǎng)絡(luò)的形成。網(wǎng)絡(luò)作為一種組織形式超越了傳統(tǒng)的對組織的狹義的定義，不再將組織的研究集中于組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整與邊界的界定，而是將組織的變革與創(chuàng)新放到更為廣闊的環(huán)境中來探討組織間相互聯(lián)結(jié)的模式。

二、組織間網(wǎng)絡(luò)對于公共服務(wù)多元供給的適用性

隨著組織間網(wǎng)絡(luò)的興起，有些學(xué)者開始注意到了組織間網(wǎng)絡(luò)對公共行政領(lǐng)域的啟示作用和借鑒意義。鮑芳修將組織間網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用到地方政府間合作管理公共危機中。他認為公共危機管理超越了單個政府的能力范圍，任何地方政府都不可能擁有達成目標所需的所有條件，因此，地方政府在公共危機管理領(lǐng)域更需要通過組建組織間的網(wǎng)絡(luò)來與其他政府合作。他還提出為了保證組織間網(wǎng)絡(luò)在公共危機管理中運行的效率，應(yīng)建立健全地方政府間合作的法律體系，完善中央的宏觀政策環(huán)境，成立并完善政府組織網(wǎng)絡(luò)間的信任機制，加強地方政府間互動平臺的建設(shè)。［9］郭雪松等通過對2008年華南雪災(zāi)的案例分析指出我國政府在跨域的應(yīng)急管理中存在著“碎片化”的問題。這主要是因為我國條塊分割的管理體制導(dǎo)致不同的專業(yè)部門隸屬關(guān)系不同、管理層級復(fù)雜和多頭指揮。針對我國政府在跨域應(yīng)急管理中存在的問題，郭雪松提出通過實現(xiàn)科學(xué)、合理的組織間網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建來完成不同政府部門的信息和資源的整合從而提升跨域危機治理的水平。［10］雖然學(xué)者們已經(jīng)注意到了組織間網(wǎng)絡(luò)在公共行政領(lǐng)域的作用，但將組織間網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用到公共服務(wù)的合作供給中的研究較少。僅有的研究也只限于分析公共服務(wù)組織間合作網(wǎng)絡(luò)供給的優(yōu)點。比如，諸大建、李中政主要研究了網(wǎng)絡(luò)化供給模式與政府主要依靠自身的公共部門提供公共服務(wù)相比所具有的優(yōu)點，比如可以提高政府部門的行政效率，降低公眾的成本等。［11］曹軍輝、劉智勇認為網(wǎng)絡(luò)化供給可以提升公共服務(wù)的績效，因為公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化供給模式創(chuàng)新了公共服務(wù)供給的結(jié)構(gòu)和機制，優(yōu)化了公共服務(wù)的制度，提高了公共服務(wù)的公平性和回應(yīng)性。［12］學(xué)界缺少對組織間網(wǎng)絡(luò)在公共服務(wù)合作供給中的適用性和公共服務(wù)組織間網(wǎng)絡(luò)如何構(gòu)建的研究。

隨著服務(wù)型政府的提出，政府開始把提供公共服務(wù)放在首位，不斷加大對公共服務(wù)的財政投入，并開展與私人部門和社會組織的合作。公共服務(wù)多元合作供給為解決我國公共服務(wù)供給中存在的問題找到了出路，但在合作的過程中需要新的理論在細節(jié)和微觀層面促進合作關(guān)系的發(fā)生和發(fā)展，以期達到最佳的合作效果。組織間網(wǎng)絡(luò)作為回應(yīng)時代要求的一種新的公共管理理論，以多元合作主體之間的交換關(guān)系而不是行動主體本身為研究視角，不僅吸收了交易成本經(jīng)濟學(xué)的部分研究成果而且還融合了社會網(wǎng)絡(luò)理論，從本質(zhì)上看其既包含了合作的價值理性又為合作的實現(xiàn)提供了機制因而具有工具理性，因此更符合我國公共服務(wù)供給的實踐。組織間網(wǎng)絡(luò)與公共服務(wù)的多主體參與供給具有內(nèi)在的邏輯契合性。［13］

1.組織間網(wǎng)絡(luò)為合作主體間關(guān)系的建立提供了論證

公共服務(wù)的多主體參與供給要想提高公共服務(wù)供給的效率、取得更好的供給效果，就必須重視建立不同供給主體間的良好的關(guān)系，使不同的供給主體間能夠優(yōu)勢互補、揚長避短。組織間網(wǎng)絡(luò)以網(wǎng)絡(luò)的視角來分析組織間的關(guān)系。它強調(diào)網(wǎng)絡(luò)成員間的交易活動是嵌入在他們的社會關(guān)系中的，主張通過網(wǎng)絡(luò)成員間的密切關(guān)系來促進合作。網(wǎng)絡(luò)成員關(guān)系是決定組織間網(wǎng)絡(luò)績效的重要影響因素。由此，組織間網(wǎng)絡(luò)的這種以網(wǎng)絡(luò)的觀點來看待不同的行動主體間的關(guān)系實際上為不同供給主體間應(yīng)發(fā)展良好的關(guān)系提供了有力的論證。

2.組織間網(wǎng)絡(luò)為合作主體的行為提供了新的模式

網(wǎng)絡(luò)是一種介于企業(yè)與市場的中間組織形態(tài)。直到20世紀80年代，隨著學(xué)者們對組織間關(guān)系研究的不斷深入，它才作為一種新的組織形態(tài)引起人們的注意。網(wǎng)絡(luò)組織結(jié)構(gòu)的最大特點是扁平化。公共服務(wù)的多主體參與供給需要摒棄傳統(tǒng)的政府壟斷供給模式，并形成不同供給主體間相互合作的局面。具體來說，不同供給主體間的地位平等；不同的供給主體間存在相互依賴關(guān)系，任何一方供給主體都無法單獨提供公共服務(wù)，需要與其他的供給主體進行資源的交換；不同的供給主體應(yīng)通過合作實現(xiàn)各自的目標。組織間網(wǎng)絡(luò)模式對克服供給主體間的地位不平等，避免不同的供給主體間的零和博弈具有重要的意義。

3.組織間網(wǎng)絡(luò)為合作主體間關(guān)系的維持提供了解釋

組織間網(wǎng)絡(luò)的核心問題是使不同的網(wǎng)絡(luò)成員齊心協(xié)力、優(yōu)勢互補、形成“1+1＞2”的合作效應(yīng)。所有的網(wǎng)絡(luò)成員都是組織間網(wǎng)絡(luò)的利益相關(guān)者。他們都應(yīng)分享網(wǎng)絡(luò)治理的權(quán)力，通過相互互動和協(xié)調(diào)來共同實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)的目標。在實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)整體目標的前提下，不同的網(wǎng)絡(luò)成員能夠獲得那些依靠自身的力量所不能獲得的合法收益。當網(wǎng)絡(luò)成員發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)參與并沒有給他們帶來他們所期望的收益，甚至比獨自工作的收益還少時，他們會選擇退出網(wǎng)絡(luò)。公共服務(wù)多元供給中的供給主體具有獨立的地位，有著自身的利益追求。合作關(guān)系能否維持很大程度上取決于他們是否獲得期望的合作收益。組織間網(wǎng)絡(luò)對分析供給主體間關(guān)系的維持具有強有力的解釋作用。

三、公共服務(wù)組織間合作網(wǎng)絡(luò)供給的內(nèi)涵

正如上文所介紹的組織間網(wǎng)絡(luò)與公共服務(wù)的多主體參與供給具有內(nèi)在的邏輯契合性。公共服務(wù)的多主體參與供給要想取得更大的績效，就必須重視并著力構(gòu)建不同供給主體間的良好的關(guān)系。這與組織間網(wǎng)絡(luò)所認為的組織間關(guān)系是決定組織績效的關(guān)鍵因素不謀而合。公共服務(wù)的多主體參與供給強調(diào)不同供給主體間的相互合作、資源互補，擺脫傳統(tǒng)的高高在上的全能政府的觀點。組織間網(wǎng)絡(luò)作為組織互動的理論框架，強調(diào)多元主體間的平等互動，因此可以用來優(yōu)化不同的供給主體間的關(guān)系。公共服務(wù)的多主體參與供給需要不同供給主體間的信息共享和責任共擔。組織間網(wǎng)絡(luò)中的網(wǎng)絡(luò)治理機制強調(diào)在網(wǎng)絡(luò)成員的互動與相互調(diào)適中實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)目標，因此可以用來指導(dǎo)不同的供給主體間的互動關(guān)系。本文提出將組織間網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用到公共服務(wù)的多主體參與供給中形成一種新的公共服務(wù)供給模式——組織間合作網(wǎng)絡(luò)供給。公共服務(wù)的組織間合作網(wǎng)絡(luò)供給是指自主的多元主體（包括政府、私人部門、社會組織和公民）基于資源的相互依賴形成一種穩(wěn)定的組織間網(wǎng)絡(luò)，并在組織間網(wǎng)絡(luò)所建構(gòu)的關(guān)系模式下通過協(xié)同政府的管理及網(wǎng)絡(luò)成員間的水平融合的互動來共同供給公共服務(wù)的一種服務(wù)供給模式。具體來說該模式主要包括以下內(nèi)容：

（1）自主的多元主體參與。公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化供給模式倡導(dǎo)政府、私營部門、社會組織和公民各自發(fā)揮自己的優(yōu)勢共同參與公共服務(wù)的供給。多元的主體參與通過整合不同的知識、技能和信息可以提高公共服務(wù)供給的效率。但各供給主體在公共服務(wù)的供給中仍保持自己的自主性。他們既是網(wǎng)絡(luò)化供給中的一元供給主體同時又保留自己的自主的身份。自主不僅意味著自由，還意味著自我負責。他們不受任何由上級委任的行動者的控制，即使是政府。政府作為網(wǎng)絡(luò)供給的一方主體與其他的供給主體處于平等的地位，它不能以命令的方式將自己的意志強加給其他供給主體。網(wǎng)絡(luò)化供給模式要求不同的供給者從網(wǎng)絡(luò)整體的視角來看待問題，通過相互協(xié)商來確定整體的供給目標并解決沖突，從而既實現(xiàn)了供給主體的目標又實現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)的目標。雖然供給主體數(shù)量的增加有利于實現(xiàn)對于各供給主體行為的立體調(diào)整機制，但是也產(chǎn)生了優(yōu)先秩序不明確、效率低下等問題。在一個多主體參與的公共服務(wù)供給過程中，將具備不同資源、知識、信息、價值和規(guī)則的多個主客體進行有效連接，減少對抗性或非合作性的博弈，降低整體的交易成本，需要由一個作為中間者和協(xié)調(diào)者的主導(dǎo)組織對網(wǎng)絡(luò)進行管理。因此公共服務(wù)的組織間合作網(wǎng)絡(luò)供給的第二個特點就是政府的管理。

（2）政府的管理。政府的管理有兩層含義，一是有一個整體性政府，二是整體性政府發(fā)揮著管理者的角色。公共服務(wù)的組織間合作網(wǎng)絡(luò)供給的核心問題是圍繞一個特定的問題如何形成一致行動。為了獲得滿意的結(jié)果，不同的供給主體之間需要相互合作。但這并不是一件容易的事情。雖然不同的供給主體之間存在著持久的依賴關(guān)系，但在合作的過程中關(guān)于成本和收益如何分配會存在著沖突。因此公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化供給受到相互依賴關(guān)系和目標利益多樣化之間的張力的困擾。盡管供給主體在相互作用的過程中形成的規(guī)范對張力可以起到一定的緩解作用，但張力的解決需要一定的管理戰(zhàn)略，即通過一個管理者來推動不同供給主體之間的有效合作。網(wǎng)絡(luò)管理者不是公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化供給模式的指揮者或領(lǐng)導(dǎo)者，只是扮演著協(xié)調(diào)者和推動者的角色。無論是公共部門還是私人部門都有可能成為網(wǎng)絡(luò)管理者。這取決于他們所擁有的資源及在網(wǎng)絡(luò)中的位置。公共服務(wù)的組織間合作網(wǎng)絡(luò)供給中雖然沒有任何一方供給主體處于支配地位，但這并不意味著資源在不同的供給主體間平等分配。政府作為公共服務(wù)的組織間合作網(wǎng)絡(luò)供給中的一個行動者，雖然注重與其他部門的合作，但因其掌握的獨一無二的資源，比如客觀的預(yù)算和大量的專業(yè)人員、對權(quán)力的壟斷等，在公共服務(wù)的組織間合作網(wǎng)絡(luò)供給中處于特殊地位，常常扮演著公共服務(wù)組織間合作網(wǎng)絡(luò)供給的管理者的角色。政府的管理并不是把政府放在一個高于其他供給主體的位置，它與其他供給主體的地位平等。只不過因為政府掌握著獨特的資源，所以賦予它在提供公共服務(wù)的過程中協(xié)調(diào)不同供給主體目標的權(quán)力和為不同供給主體間的合作提供制度規(guī)范的權(quán)力。政府管理包括制度的和戰(zhàn)略的兩個方面。制度上政府應(yīng)為不同主體間的合作和協(xié)調(diào)提供各種機制。戰(zhàn)略上政府的主要作用在于為不同的供給主體制定共同的目標。政府管理的前提是有一個以公眾需要為目的、關(guān)注民主價值和公共利益的整體性政府。［14］單靠政府與社會網(wǎng)絡(luò)互動的服務(wù)外包并不能解決公共服務(wù)供給的全部問題，“當一個刻板而又封閉的政府官僚結(jié)構(gòu)與一個私人公司簽訂一份服務(wù)合同的時候，公民仍然是通過一條狹長孤立的渠道接受服務(wù)?！保?5］

（3）關(guān)系嵌入的組織間網(wǎng)絡(luò)。公共服務(wù)的組織間合作網(wǎng)絡(luò)供給不僅需要不同的主體參與到公共服務(wù)的供給中，更主要的是通過這些不同的主體形成組織間網(wǎng)絡(luò)來保證公共服務(wù)供給的效率和效益。組織間網(wǎng)絡(luò)是相關(guān)的組織通過長期的相互聯(lián)系而形成的一種穩(wěn)定的合作結(jié)構(gòu)形態(tài)，是一種激勵人們?yōu)榧w貢獻的非正式的制度安排。制度是一種管制結(jié)構(gòu)，它能夠約束人們的投機行為從而為集體行動的開展提供保障。組織間網(wǎng)絡(luò)作為一種非正式的制度“是互惠的，行動者間由于擁有相對不變的關(guān)系與互動形式，因而會努力去實現(xiàn)共同的利益。網(wǎng)絡(luò)乃根據(jù)彼此同意的規(guī)則，故可降低信息與交易成本，又可在行動者之間建立彼此的信任以降低不確性及背叛的風險?！保?6］

（4）水平融合的互動機制。達爾和林德布洛姆指出有四種協(xié)調(diào)形式：多頭政治、科層制、市場和協(xié)商。多頭政治是民主代表的形式，是指通過多種力量組成的多頭政治來進行統(tǒng)治，其核心是制約政治領(lǐng)導(dǎo)人的行為。科層制是官僚組織的主要協(xié)調(diào)方式，通過自上而下的行政命令和層級結(jié)構(gòu)來進行協(xié)調(diào)。在以科層為協(xié)調(diào)機制的組織中，組織成員之間是一種上下級的等級關(guān)系，上級可以通過權(quán)力來協(xié)調(diào)成員的行為導(dǎo)向權(quán)力所確立的方向。市場的協(xié)調(diào)是通過價格杠桿來發(fā)揮作用。市場作為一種協(xié)調(diào)機制在亞當斯密那里得到了很好的論證。他認為在市場中任何一個人或者企業(yè)的行為都是雙向調(diào)適的，市場就像一只看不見的手在供給和需求方面做出調(diào)整。協(xié)商則是通過行動者之間的商議形成互動來調(diào)整行為。公共服務(wù)的組織間合作網(wǎng)絡(luò)供給主張社會組織和私營部門不再只是依附于政府，而是形成與政府的“合作——合伙”的平等關(guān)系。在合作的過程中，他們?nèi)匀槐Ａ糇约旱睦婧妥灾餍浴Ｋ麄兺ㄟ^相互協(xié)商來制定共同的規(guī)則并解決成本和收益的分擔問題。

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，人們對公共服務(wù)的需求越來越多樣化和個性化。為了解決公共服務(wù)供給中存在的問題，實現(xiàn)公共服務(wù)的高效供給，本文認為公共服務(wù)的供給應(yīng)構(gòu)建公共服務(wù)的組織間合作網(wǎng)絡(luò)供給模型。正如我們前文所界定的網(wǎng)絡(luò)是指由一些關(guān)系聯(lián)結(jié)的行動者。網(wǎng)絡(luò)的特點是由它的行動者和他們之間的關(guān)系決定的。行動者可以是個人、團隊，也可以是組織。這些行動者之間因為相互依賴而產(chǎn)生的持續(xù)的互動形成了特定的關(guān)系。這些關(guān)系把行動者聯(lián)系起來，可以是有導(dǎo)向的，也可以是無導(dǎo)向的。因此供給網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)應(yīng)從網(wǎng)絡(luò)的行動者和網(wǎng)絡(luò)關(guān)系兩個方面著手，包括行動者的選擇和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的形成。

四、組織間合作網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)行動者選擇

正如菲利普·庫珀（Phillip J.）所觀察的那樣：“整個網(wǎng)絡(luò)只能與其最弱的組成部分一樣強?！保?7］這就使得每一個網(wǎng)絡(luò)成員的選擇都非常重要。供給網(wǎng)絡(luò)不是一個封閉的系統(tǒng)，發(fā)起者有權(quán)決定誰可以加入、誰不能加入。供給網(wǎng)絡(luò)會發(fā)現(xiàn)，許多潛在的新成員都向自己伸出橄欖枝。這是件好事，這表明供給網(wǎng)絡(luò)在某個重大事件發(fā)展過程中的中心地位正得到越來越多的認可。但并不是所有的潛在成員都可以成為供給網(wǎng)絡(luò)的成員。供給網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建應(yīng)有效地選擇必要的網(wǎng)絡(luò)行動者。網(wǎng)絡(luò)行動者的選擇要求識別并整合對于實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)目標至關(guān)重要的人力和資源（比如資金、專業(yè)技能和權(quán)力等）。這就需要評估和分析潛在的網(wǎng)絡(luò)參與者的技能、知識和資源。行動者的選擇對供給網(wǎng)絡(luò)的績效具有重要的影響，因為資源，比如資金、信息和專業(yè)技能可以作為網(wǎng)絡(luò)的整合機制。如果網(wǎng)絡(luò)行動者的選擇是基于對潛在參與者的正確地確認基礎(chǔ)上的，而且這些潛在的參與者愿意貢獻他們資源，那么公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)會帶來較高的績效。但網(wǎng)絡(luò)成員并不是永久不變的。即使網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)開始運作，但如果發(fā)現(xiàn)供給網(wǎng)絡(luò)中包含了不合理的行動者或資源，我們也可以開除這些不合理的參與者。

網(wǎng)絡(luò)行動者的選擇受到各種因素的影響，而且分配給每一種因素的加權(quán)都要根據(jù)特殊的情況發(fā)生變化。有一些標準可以幫助選擇合適的網(wǎng)絡(luò)行動者。

（1）共同的目標。網(wǎng)絡(luò)行動者選擇的一個重要標準就是網(wǎng)絡(luò)成員有著共同的目標。共同的目標有助于合作?！氨M管合作關(guān)系包含了交換因素，但它的前提是互動雙方必須有一個共同的目標或完成一個共同的任務(wù)，在此基礎(chǔ)上才能形成合作關(guān)系?！保?8］與人一樣，組織也傾向于與那些與自己具有相似性的組織建立聯(lián)系。組織間的相似性可以催生出信任關(guān)系。社會心理學(xué)早已發(fā)現(xiàn)人們往往更愿意相信那些與自己處在同一個群體中的人而不愿意相信那些來自不同群體的人。一個公司里的員工間也有類似的效應(yīng)。知道某個人來自同一公司，這在某種程度上會使他或她更值得信任。因此要想保證長期持久的、互惠互利的關(guān)系，在選擇網(wǎng)絡(luò)行動者的時候就要關(guān)注目標的共享性問題。共同的目標使得網(wǎng)絡(luò)行動者之間更能夠產(chǎn)生信任，信任又使得網(wǎng)絡(luò)行動者之間進行頻繁的互動，頻繁的互動反過來又能加強信任，從而形成一連串的連鎖反應(yīng)。所以，組織間合作網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)應(yīng)選擇具有共同目標的網(wǎng)絡(luò)行動者。針對不同的供給目標，選擇不同的供給主體。共同的目標是合作的前提。如果雙方?jīng)]有共同的目標，他們是不可能開展合作的。

（2）過去的合作關(guān)系。組織間如果在以往存在過合作關(guān)系，那么他們之間相對來說比較容易建立關(guān)系密切的合作關(guān)系。今天活動中的合作是將來合作的一種標示。通過不斷富有成效的活動，一個人在與他人合作的趨向上建立了信任，即伯納德·威廉斯（Bernard Williams）所說的“厚信任”。從當初的親切合作開始，一個人走向了熟悉和較為重要的交換。這就是格蘭諾維特曾經(jīng)論述過的“將既存的社會關(guān)系轉(zhuǎn)化為工具性使用”。既存的社會關(guān)系不僅有利于合作主體間建立信任，而且還可以降低合作主體間的管理成本。古拉蒂對這一觀點進行了證明。［19］因此，在建構(gòu)公共服務(wù)的組織間合作網(wǎng)絡(luò)時應(yīng)考慮網(wǎng)絡(luò)成員過去是否存在一個印象良好的合作關(guān)系。政府在選擇合作伙伴的時候應(yīng)該選擇那些在過去與其有過合作關(guān)系的社會組織和私人部門，并且還要考慮這些社會組織和私人部門在過去的合作關(guān)系中表現(xiàn)如何。

（3）網(wǎng)絡(luò)行動者的資源。組織缺少滿足自身需要的所有資源。單個組織可能缺少處理繁重的工作任務(wù)的能力。單個組織能夠提供的服務(wù)的質(zhì)量和類型也可能因機構(gòu)的傳統(tǒng)和專業(yè)化而受到限制。有時，組織由于受到空間位置的約束而不能服務(wù)于分散在一個較廣領(lǐng)域的所有顧客。單個組織的工作人員可能缺少提供與當?shù)氐恼Z言、文化和民族特征相適應(yīng)的服務(wù)能力。資源交換理論認為當一個組織擁有對另一個組織來說有益但卻不具備的資源或能力時，組織將會建立聯(lián)盟。合作關(guān)系建立的一個主要動力就是獲得實現(xiàn)目標所需要的但自己又不具備的關(guān)鍵性資源。當組織間存在著高度的資源相互依賴關(guān)系時，他們就會形成合作關(guān)系來獲得自身所需的資源。組織間通過建立戰(zhàn)略聯(lián)盟使得組織可以獲得隱性的知識、互補的技能、新的技術(shù)和提供超越組織能力限制的產(chǎn)品或服務(wù)的能力。［20］因此，在構(gòu)建公共服務(wù)的組織間合作網(wǎng)絡(luò)時應(yīng)考慮行動者的地理位置和目標群體，或基于他們的經(jīng)驗或文化及語言能力等專業(yè)技能。私人部門與政府相比通常具有專業(yè)化的技術(shù)能力和多渠道的資金籌集途徑，社會組織則具有豐富的社會資源。這些都是政府所不具備的。因此公共服務(wù)的合作供給應(yīng)將這些供給主體納入進來結(jié)成公共服務(wù)的供給網(wǎng)絡(luò)，這些網(wǎng)絡(luò)成員可以開展多種形式的合作。布林克霍夫（Brinkerhoff J.M.）對資源的依賴與行動者之間的合作進行了很好地論述。［21］

布林克霍夫的關(guān)系模型

因此，公共服務(wù)的組織間合作網(wǎng)絡(luò)供給的構(gòu)建應(yīng)首先從社會中選擇合適的供給主體參與到供給網(wǎng)絡(luò)中，針對特定的供給目標，選擇合適的供給主體。公共服務(wù)的有效供給需要多元主體的參與，但對于不同的供給目標和不同的公共服務(wù)需求，供給的主體往往也不同。公共服務(wù)的組織間合作網(wǎng)絡(luò)供給構(gòu)建的第一步就是為供給網(wǎng)絡(luò)選擇網(wǎng)絡(luò)成員，對不同的供給主體進行選擇和搭配，讓合適的供給主體參與到公共服務(wù)的供給中。

五、組織間合作網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)設(shè)計

公共服務(wù)組織間合作網(wǎng)絡(luò)供給的績效不僅取決于單個的供給主體的服務(wù)供給績效，還取決于網(wǎng)絡(luò)中所有的供給主體相互協(xié)調(diào)和整合的有效性。組織間合作網(wǎng)絡(luò)的主要作用就是通過整合不同的成員和他們擁有的資源、推動共同行動和相互學(xué)習從而及時有效地提供公共服務(wù)。如果網(wǎng)絡(luò)化供給的所有成員效率低下，那么即使網(wǎng)絡(luò)得到了很好的整合，網(wǎng)絡(luò)化供給的效果也好不到哪里去。人們對這一點不會有任何的質(zhì)疑。但人們往往忽視了它的對立面，即使所有的供給主體運轉(zhuǎn)高效，但如果忽視了他們之間的協(xié)調(diào)與整合，網(wǎng)絡(luò)化供給的績效仍然是不理想的。因此網(wǎng)絡(luò)化供給需要一種能夠促進不同的供給主體相互整合的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與網(wǎng)絡(luò)供給的有效性之間存在著密切的關(guān)系。普羅文（Keith G.Provan）和米爾沃德（H.Britnton Milward）通過對比四個社區(qū)的精神健康組織來分析網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和環(huán)境與供給網(wǎng)絡(luò)有效性之間的關(guān)系。在他們的研究中，供給網(wǎng)絡(luò)的有效性指的是顧客健康狀況的改善和顧客滿意度。他們的研究發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)的有效性受到網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和環(huán)境的影響，比如網(wǎng)絡(luò)的整合程度、外部控制和系統(tǒng)的穩(wěn)定性等，認為如果分權(quán)的整合不會提高網(wǎng)絡(luò)的效率，那么由一個機構(gòu)主導(dǎo)的整合將會提高系統(tǒng)的有效性。而且外部的財政控制也會影響網(wǎng)絡(luò)的有效性。他們認為政府的直接的、集權(quán)的和整合的外部控制會提高網(wǎng)絡(luò)的有效性。還有一個因素也會影響網(wǎng)絡(luò)的有效性即系統(tǒng)的穩(wěn)定性。但系統(tǒng)的穩(wěn)定性要與其他的因素結(jié)合才能發(fā)揮作用。［22］普羅文（Keith G.Provan）和塞巴斯蒂安（Juliann G.Sebastian）在普羅文（Keith G.Provan）和米爾沃德（H. Britnton Milward）的早期研究的基礎(chǔ)上來研究供給者小群體之間的關(guān)系或子網(wǎng)絡(luò)之間的關(guān)系對網(wǎng)絡(luò)有效性的影響。雖然他們?nèi)园杨櫩蜐M意作為評價網(wǎng)絡(luò)有效性的標準，但他們的研究與普羅文（Keith G.Provan）和米爾沃德（H.Britnton Milward）的研究不同，他們不是分析網(wǎng)絡(luò)有效性與整個網(wǎng)絡(luò)的整合程度之間的關(guān)系。他們的研究發(fā)現(xiàn)如果子網(wǎng)絡(luò)之間有著更大的整合程度，即使整個網(wǎng)絡(luò)的整合程度不高，仍然會有著較高的顧客滿意度。［23］以上的研究雖然有所不同，但都關(guān)注網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)有效性之間的關(guān)系。在網(wǎng)絡(luò)化供給模式的研究文獻中，還有其他的一些學(xué)者也關(guān)注同樣的問題。曼德爾（Myrna Mandell）和斯蒂爾曼（Toddi A.Steelman）在他們的研究中分析了結(jié)構(gòu)的三個方面的特征會影響網(wǎng)絡(luò)的有效性：（1）成員的導(dǎo)向，即成員對網(wǎng)絡(luò)目標的承諾；（2）成員是如何被組織起來的，即成員之間聯(lián)系的強度和相關(guān)成員被吸納到網(wǎng)絡(luò)中的程度；（3）期望的目標，即所涉及的問題的復(fù)雜性和成員希望改變的程度。他們認為一個有效的供給網(wǎng)絡(luò)要求成員有共同的目標和密切的聯(lián)系。密切的聯(lián)系使成員意識到相互依賴的重要性并愿意為了共同的目標而調(diào)整自己的行為。同時有效的供給網(wǎng)絡(luò)需要包括所有的利益相關(guān)者，“除非廣泛的參與能夠囊括所有的利益相關(guān)者，否則網(wǎng)絡(luò)化供給的有效性會大打折扣?！保?4］施耐德等（Mark Schneider et al.）也注意到了結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)化供給有效性的關(guān)系。他們認為網(wǎng)絡(luò)治理中的各個成員間存在著高度的相互依賴關(guān)系。分權(quán)式的網(wǎng)絡(luò)化的機構(gòu)可以削弱正式的權(quán)力鏈條的作用，在成員間建立共同的愿景并維持一種信任關(guān)系。共同的愿景和信任會提高供給網(wǎng)絡(luò)的效果。［25］

在設(shè)計有效的公共服務(wù)組織間合作網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)之前應(yīng)先了解幾種網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的類型。網(wǎng)絡(luò)考察可以從子網(wǎng)和整體網(wǎng)兩個層面來展開。前者描述的是一個人的社會關(guān)系網(wǎng)，而后者則描述了所有的行動者及他們之間的關(guān)系。我們這里所要研究的是整體格局網(wǎng)。普羅文（Keith G.Provan）等認為整體網(wǎng)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)類型的劃分有兩個標準。第一個維度是網(wǎng)絡(luò)中是否存在一個中介者。在一種極端情況下，網(wǎng)絡(luò)完全由組成它的所有成員來進行管理。每一個網(wǎng)絡(luò)成員通過與其他的網(wǎng)絡(luò)成員相互作用來共同管理網(wǎng)絡(luò)，從而形成了一個密集的、高度分權(quán)式的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。在另一種極端情況下，網(wǎng)絡(luò)中存在著一個中介者，網(wǎng)絡(luò)成員間的直接聯(lián)系很少。網(wǎng)絡(luò)的管理是由網(wǎng)絡(luò)中介者進行的。第二個維度是在存在網(wǎng)絡(luò)中介者的網(wǎng)絡(luò)中，網(wǎng)絡(luò)中介者是網(wǎng)絡(luò)成員之一還是網(wǎng)絡(luò)的外部組織。依據(jù)這兩個標準，他們將網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)劃分為三種類型［26］：

（1）共享型的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)（shared governance structure）。共享型的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是最普遍的。它不存在一個獨立的或?qū)ｉT的組織來對網(wǎng)絡(luò)進行管理。網(wǎng)絡(luò)的管理是通過網(wǎng)絡(luò)成員間的定期的會面來進行的。所有的網(wǎng)絡(luò)成員都參與到網(wǎng)絡(luò)的決策和網(wǎng)絡(luò)的管理中。他們自己管理網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的關(guān)系和與網(wǎng)絡(luò)外部的關(guān)系，比如網(wǎng)絡(luò)資助者、顧客之間的關(guān)系。盡管網(wǎng)絡(luò)成員的組織規(guī)模、資源和能力可能不同，但他們參與決策的權(quán)力是平等的。只有所有的網(wǎng)絡(luò)成員都平等地參與到網(wǎng)絡(luò)的管理中，網(wǎng)絡(luò)成員才會認可網(wǎng)絡(luò)的目標。

（2）核心組織管理型的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)（lead organization structure）。在這種類型的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，所有的網(wǎng)絡(luò)成員都在某種程度上共享網(wǎng)絡(luò)的目標，同時也維持自身的目標。他們與其他的網(wǎng)絡(luò)成員相互作用。然而，與共享型的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)不同，網(wǎng)絡(luò)中所有的行為和關(guān)鍵的決策都是由網(wǎng)絡(luò)管理者來進行協(xié)調(diào)的。網(wǎng)絡(luò)管理者也是網(wǎng)絡(luò)成員之一。它的主要責任在于對組織間網(wǎng)絡(luò)進行管理并激勵所有的網(wǎng)絡(luò)成員盡自己最大的努力來實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)的目標。核心組織管理型的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)因為網(wǎng)絡(luò)管理者的管理可以解決共享型網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)內(nèi)在的復(fù)雜性和無序的狀況，從而提高網(wǎng)絡(luò)的效率。

（3）行政機構(gòu)管理型的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)（network administrative structure）。該網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的最大的一個特點就是專門設(shè)立一個行政機構(gòu)來管理網(wǎng)絡(luò)及其運行。與核心組織管理型的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)相似，網(wǎng)絡(luò)的行政機構(gòu)主要負責管理和協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)及其行為。它在協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)行動和維持網(wǎng)絡(luò)運行方面具有重要的作用。與核心組織管理型的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)不同的是，網(wǎng)絡(luò)的行政機構(gòu)并不是網(wǎng)絡(luò)中的一員。在這種網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，網(wǎng)絡(luò)參與者之間可能會相互作用并共同努力來實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)目標，但他們的行為及網(wǎng)絡(luò)中重要的決策則是由一個專門設(shè)立的、獨立的機構(gòu)來進行協(xié)調(diào)的。

來源：Provan，K.G.and P.Kenis.Modes of Network Governanc：Structure，Management，andEffectiveness.Journalof Public Administration Research and Theory，2008，18（2）：229-257。

公共服務(wù)的組織間合作網(wǎng)絡(luò)供給是政府與其他的主體基于平等的互動共同提供公共服務(wù)。在提供公共服務(wù)的過程中雖然政府與其他主體處于平等的地位，但需要政府扮演協(xié)調(diào)者和整合者的角色。這是因為：

首先，組織間合作網(wǎng)絡(luò)供給是多元的供給主體圍繞資源相互依賴、信任和合作等概念來共同決策和行動從而滿足特定的顧客群體。合作網(wǎng)絡(luò)供給通過相互合作、信息共享和共同學(xué)習可以有效應(yīng)對環(huán)境的變動和解決單個組織不能有效解決的問題。對于網(wǎng)絡(luò)化供給而言，為了在相互依賴的情境中達成網(wǎng)絡(luò)供給的目標，網(wǎng)絡(luò)成員必須通過各種各樣的方式來相互協(xié)商達成一致目標，在目標實施的過程中要相互協(xié)調(diào)自己的行為，從而保證行動的一致性。但網(wǎng)絡(luò)供給的成員來自不同的部門和領(lǐng)域，他們都有著各自的組織目標，對問題有不同的見解和看法，都試圖擴大自己對網(wǎng)絡(luò)化供給的過程和結(jié)果的影響力，因此在網(wǎng)絡(luò)化供給的過程中不可避免地會產(chǎn)生沖突。格雷（Gray Barbara）認為權(quán)力是網(wǎng)絡(luò)化供給中沖突的主要來源，并認為沖突隨著網(wǎng)絡(luò)化供給過程的變化而變化。當網(wǎng)絡(luò)成員試圖對要解決的問題達成一致時，對于問題的范圍和外延可能會有不同的看法，從而產(chǎn)生沖突；當網(wǎng)絡(luò)成員在討論處理問題的方向時，他們可能對協(xié)作議程的形成和相關(guān)信息的分享持有不同的看法，從而產(chǎn)生沖突；一旦網(wǎng)絡(luò)化供給開始執(zhí)行，圍繞著資源控制、行為授權(quán)和權(quán)力影響的沖突又會發(fā)生。［27］如果網(wǎng)絡(luò)化供給成員的地位差距很大（比如成員的聲譽、資金和規(guī)模等），那么沖突又會進一步加劇。沖突是不可避免的，舊的沖突的解決為新的沖突的產(chǎn)生做好了準備。傳統(tǒng)觀點認為組織間或組織內(nèi)部的沖突不利于組織功能的有效發(fā)揮。其實沖突是網(wǎng)絡(luò)化供給過程的一個特征，它是合法的和必要的，并可能能帶來長期的利益。這主要取決于沖突的解決方式。如果沖突的解決能夠形成增強共識、明確角色分工、明晰工作任務(wù)，那么沖突的存在不僅不會降低網(wǎng)絡(luò)化供給的效率，還能推動網(wǎng)絡(luò)化供給的有效進行。因此網(wǎng)絡(luò)化供給應(yīng)采取有效的方式對不同的網(wǎng)絡(luò)成員間的行為進行協(xié)調(diào)并有效控制他們之間的沖突。網(wǎng)絡(luò)化供給的網(wǎng)絡(luò)成員之間是相互依賴的關(guān)系，形成的是一種扁平的結(jié)構(gòu)，不能通過正式的層級結(jié)構(gòu)，要求組織的每一個人都在金字塔形的關(guān)系控制結(jié)構(gòu)中有明確的位置，位于低層級的人要受到上一層級的監(jiān)管來協(xié)調(diào)和控制沖突，而是需要一個處于不同成員間資源相互流動的中心位置以及網(wǎng)絡(luò)成員與外部聯(lián)系的中心位置的核心機構(gòu)來進行協(xié)調(diào)和控制沖突。該機構(gòu)作為網(wǎng)絡(luò)成員的中間人可以幫助網(wǎng)絡(luò)成員形成一致目標并能把不同的成員連接在一起來共同實現(xiàn)目標。此外，公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)中的核心機構(gòu)還能調(diào)停和解決不同的網(wǎng)絡(luò)成員的沖突。通過唯一的核心機構(gòu)進行整合和協(xié)調(diào)的公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)比那些關(guān)系密度大的、分權(quán)的整合網(wǎng)絡(luò)更有效，而且如果網(wǎng)絡(luò)的集中度高，那么通過該核心機構(gòu)對網(wǎng)絡(luò)化供給的行為進行監(jiān)督和控制也變得有可能。這種控制對于鼓勵擁有自主權(quán)的網(wǎng)絡(luò)成員導(dǎo)向網(wǎng)絡(luò)目標而不是組織目標具有重要的作用?！爸卫砑扔袆訂T個體參與到共同行動中的一面，又有為了實現(xiàn)共同利益而對個體的行為進行規(guī)制的一面?！保?8］政府作為公共資源的使用者，與其他網(wǎng)絡(luò)成員相比，它具有資源優(yōu)勢，而且政府作為公共利益的代表，有責任協(xié)調(diào)不同的網(wǎng)絡(luò)成員的行為導(dǎo)向公共利益。因此公共服務(wù)的供給網(wǎng)絡(luò)需要政府作為網(wǎng)絡(luò)管理者來協(xié)調(diào)不同網(wǎng)絡(luò)成員間的關(guān)系。但有一點應(yīng)該注意，政府雖然扮演著網(wǎng)絡(luò)管理者的角色，但并不是說政府可以以行政命令的方式來要求網(wǎng)絡(luò)成員，政府只是起到一個協(xié)調(diào)者的作用。

其次，公共服務(wù)的組織間合作網(wǎng)絡(luò)供給需要整合不同的網(wǎng)絡(luò)成員的行為。由于公共服務(wù)的復(fù)雜性，為了高效地提供公共服務(wù)，公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)通常需要整合來自多個不同成員的資源。以社區(qū)治安為例，社區(qū)治安網(wǎng)絡(luò)的主體很多，包括官方的行動主體，比如街道辦事處、治安綜合治理委員會和派出所，還包括非官方的行動主體，比如居委會、保安公司、志愿者和社區(qū)居民等。網(wǎng)絡(luò)成員的數(shù)量很多導(dǎo)致如果沒有一個中介組織進行管理會使網(wǎng)絡(luò)成員在合作的過程中忽視了合作供給的目標而疲于應(yīng)付合作的過程。即使他們實現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)化供給的目標，供給的效率也不會很高。因此，公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化供給不適合網(wǎng)絡(luò)成員需要相互聯(lián)系，通過面對面地商談制定決策。比如一項對三個不同城市的精神病治療機構(gòu)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的研究表明，在整個網(wǎng)絡(luò)范圍內(nèi)治療機構(gòu)間聯(lián)結(jié)密度最低的城市，其治療的效果卻最好。相比之下，治療機構(gòu)間聯(lián)結(jié)密度最高的城市，其治療的效果卻最差。［29］因此，由于公共服務(wù)的復(fù)雜性，所建構(gòu)的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)應(yīng)該允許一個組織起到網(wǎng)絡(luò)中介者的作用，所有的組織通過該中介組織而間接地相互聯(lián)系。在公共服務(wù)的所有供給者中，只有政府可以扮演這樣的角色。

因此，本文認為公共服務(wù)的組織間合作網(wǎng)絡(luò)供給的結(jié)構(gòu)應(yīng)該是政府主導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)。政府主導(dǎo)的組織間網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)遵循了主動輔助性原則。所謂的主動性是指提出具體解決方案的責任在于各個網(wǎng)絡(luò)成員。所謂的輔助性是指，所有的網(wǎng)絡(luò)成員不能完全任其自主地采取行動，而是要符合一定的共同指導(dǎo)原則。主動輔助性原則指導(dǎo)下的政府主導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)可以保證最大限度的一致性與最大限度的多樣性的統(tǒng)一，從而能夠提高公共服務(wù)合作供給的效果。

總之，公共服務(wù)組織間合作網(wǎng)絡(luò)供給的構(gòu)建應(yīng)充分發(fā)揮政府的統(tǒng)籌作用，積極整合私人部門和社會組織參與到公共服務(wù)的供給中。政府在選擇合作伙伴時應(yīng)秉著公正的態(tài)度，選擇那些具有較高的專業(yè)技能、良好信譽的組織參與到公共服務(wù)的供給中。政府除了要為供給網(wǎng)絡(luò)選擇網(wǎng)絡(luò)成員外，還要發(fā)揮公眾的參與作用，讓公眾作為網(wǎng)絡(luò)的一個節(jié)點也參與到公共服務(wù)的組織間網(wǎng)絡(luò)中。公眾的參與能夠使政府準確知曉其服務(wù)需求。多元主體的參與帶來了協(xié)調(diào)的難題。政府作為公共利益的代表和公共權(quán)力的執(zhí)行者除了整合不同的主體參與到公共服務(wù)的供給中，還應(yīng)對不同供給主體間的行為進行協(xié)調(diào)，使他們共同導(dǎo)向網(wǎng)絡(luò)目標。由于私人部門和社會組織有著自己的利益目標，為了防止公共利益受到損害，政府還應(yīng)對其他主體的供給行為進行監(jiān)督。

六、結(jié)論

隨著服務(wù)型政府的提出，政府開始把提供公共服務(wù)放在首位，不斷加大公共服務(wù)的財政投入，并開展與私人部門和社會組織的合作。但從現(xiàn)有的合作情況來看，我國目前的公共服務(wù)多元合作供給是一種以政府為中心，以其他組織為外圍的中心——邊緣結(jié)構(gòu)，把視線過多地放在了政府身上。多元化還處在一個較低的水平上，是政府可以控制的多元化。這種多元合作供給并沒有從根本上解決我國公共服務(wù)供給效率低下，缺少回應(yīng)性和分配不均等問題。公共服務(wù)的合作供給需要整合不同參與主體的力量，促進各個參與主體間形成高效的合作機制。本文提出的公共服務(wù)的組織間合作網(wǎng)絡(luò)供給不僅強調(diào)公共服務(wù)的多元參與，還注重參與主體之間的關(guān)系和結(jié)構(gòu)，對于形成不同參與主體間資源共享、優(yōu)勢互補的合作關(guān)系具有重要的作用。但是公共服務(wù)的組織間合作網(wǎng)絡(luò)供給的建構(gòu)和運行需要一定政策支持。公共服務(wù)的組織間合作網(wǎng)絡(luò)供給需要健全的法律規(guī)范來規(guī)定哪些公共服務(wù)可以通過組織間合作網(wǎng)絡(luò)供給。并不是所有的公共服務(wù)都適合于合作供給。公共服務(wù)的組織間合作網(wǎng)絡(luò)供給需要創(chuàng)新公共服務(wù)供給的主體。一方面要對政府的職能進行重新地位，另一方面還需要發(fā)展其他的供給主體。政府應(yīng)該構(gòu)建有利于私人部門參與公共服務(wù)供給的制度，包括市場準入制度、完善產(chǎn)權(quán)制度、制定稅收優(yōu)惠或財政補貼制度。政府還應(yīng)通過改革社會組織的管理體制、加大對社會組織的扶持和提升社會組織的能力來積極發(fā)展社會組織。此外公共服務(wù)的組織間合作網(wǎng)絡(luò)供給還需要發(fā)展信息技術(shù)。信息作為公共服務(wù)提供過程中的基礎(chǔ)資源是提高跨界合作成功率的要點。合作雖然能夠集中群力，但卻帶來了公私邊界模糊、責任認定困難的難題。因此公共服務(wù)的組織間合作網(wǎng)絡(luò)供給還應(yīng)具備完善的責任分擔和責任追究機制。

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（編輯：井虹）

D035

A

1009-4997（2016）03-0024-10

2016－05－22

李洪佳，女，山東威海人，管理學(xué)博士，天津外國語大學(xué)講師，研究方向：合作治理。

本文為國家社科基金重點項目“政府公共服務(wù)質(zhì)量評價體系研究”的中期成果，項目編號：12AGL009。