彭　云

從“縣政改革”到“縣域治理”：縣域政治研究述評

彭云

（北京大學政府管理學院，北京100871）

近15年來，關于縣域政治的討論主要有三大研究視角：一是從政治能動者的視角沿著整體主義、個體主義、戰(zhàn)略性群體視角三條研究進路討論縣域地方官員與制度的互動關系；二是從結(jié)構(gòu)的視角出發(fā)，討論當前縣政改革的價值取向、縣級政權的結(jié)構(gòu)性困境以及改革的具體方案；三是從過程的視角出發(fā)，一是沿著現(xiàn)代國家構(gòu)建的進路，以小見大，把縣作為國家的微型版，進而揭示中國現(xiàn)代國家構(gòu)建的內(nèi)在邏輯，二是沿著縣域治理過程的進路討論縣級政府與市場、社會互動的統(tǒng)合治理模式。建構(gòu)具有中國特色的縣域治理理論是中國國家治理理論體系的一個最具原創(chuàng)性的理論生發(fā)點，為此要規(guī)范術語表達，重視基礎性理論研究；加強田野調(diào)查，立足中國經(jīng)驗；最后推動縣域政治在全球、全國范圍的比較性研究。

縣域政治；縣政改革；縣域治理；政治能動者；國家-市場-社會

盡管縣一直是我國最為穩(wěn)定的區(qū)域性、文化性、政治性的建制，縣域治理的問題也長期存在，但對這一領域的學術研究直到2002年以后才真正成為社會科學（政治學、社會學、經(jīng)濟學、法學）普遍關注的熱點。究其原因大致可歸納為兩點：一是由于中國政治學、社會學等社會科學直到20世紀80年代初才開始逐漸恢復，尚處于“補課”階段，因而關于中國政治社會的研究主題大多被學科體系更為成熟的國外社會科學研究所引領。20世紀80年代以前，國外中國學研究的重點基本上停留在中央層面和省一級，側(cè)重于對中國整體政治制度的定性和中央-地方關系研究。改革開放以來，隨著中國對外開放程度的增加，社會科學的研究范圍逐漸擴大。20世紀90年代以來，學界的研究開始直接深入到中國的鄉(xiāng)村地區(qū)，特別是1998年第九屆全國人大常委會通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》，為研究中國鄉(xiāng)村民主政治提供了新的學術增長點。而域外的各種基金會也為國內(nèi)外學者研究鄉(xiāng)村政治社會提供了必要的經(jīng)費資助，①加之國內(nèi)政治環(huán)境在鄉(xiāng)村一級更為寬松，研究者更容易進入現(xiàn)場，這使得學界的研究對象從中央、省一級直接下沉到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村一級，導致縣域政治研究長期被懸空。二是隨著社會主義新農(nóng)村建設和城鎮(zhèn)化建設的深入推進，縣域治理的矛盾愈發(fā)凸顯出來，特別是群體性事件集中爆發(fā)于縣域一級使得縣域穩(wěn)定成為迫切需要面對的問題。此外，分稅制改革造成地方政府中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府逐漸從汲取型政權變?yōu)椤皯腋⌒汀闭?，?］不能發(fā)揮作為一級政府應有的職能，成為了縣級政權的派出機構(gòu)?，F(xiàn)實政治的變化需要相關理論研究的焦點從鄉(xiāng)村一級研究上移到縣一級。

一、近15年來縣域政治研究概覽

近15年來，縣域政治研究經(jīng)歷了從“縣政改革”到“縣域治理”的關鍵詞演進。一方面反映了治理理論逐漸成為縣域政治研究的新的理論視角和工具，另一方面也反映了當前國家政治話語體系的變遷。黨的十八屆三中全會提出“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化”以來，治理理論被賦予了具有中國特色的話語闡釋，［2］成為中國共產(chǎn)黨國家理念的語言邏輯表達。這一表達通過現(xiàn)代媒介的傳播迅速成為政學媒三界的高頻熱詞。在學術話語、政治話語和輿論話語的交疊使用中，治理的內(nèi)涵不可避免地發(fā)生拓展和模糊化。而作為單一制政體下的地方政府，也必須對中央新的政治話語模式作出回應，治理一詞開始頻頻出現(xiàn)在地方的政策文件中，而政治文本的表達需要學術話語的注解和深化，于是“縣政改革”、“縣域政治發(fā)展”的表述逐漸被“縣域治理”、“縣政治理”等所替代，開始成為新一輪縣域政治研究的關鍵詞。

（一）文獻檢索基本情況

筆者以中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫（CNKI）作為主要文獻檢索平臺，以“縣級政府”、“縣政改革”、“縣域治理”、“縣政治理”進行篇名檢索。②根據(jù)獲得的文獻總量以及對文獻進行初步相關性閱讀分析后繪制圖1、圖2、圖3。③一般而言，學術論文的更新和發(fā)表要快于著作。故此筆者認為，圖1所反映的趨勢能夠說明近15年來學界有關縣域政治研究呈現(xiàn)出持續(xù)升溫的基本態(tài)勢。

圖1　縣域政治研究論文數(shù)

圖2　關鍵詞與縣域政治研究論文數(shù)

根據(jù)圖2，從時間的維度看，以“縣級政府”作為篇名的研究起步最早，并且始終保持一定的研究熱度；“縣政改革”則在1987年作為篇名首次出現(xiàn)，但相關研究要到2002年才被再次提及，并從2008年開始到2011年持續(xù)成為學界相關研究關注的熱點議題，之后“縣政改革”的提法逐漸淡出學界，“縣域治理”的提法開始成為學界流行語，持續(xù)至今。而“縣政治理”的提法目前來看尚不流行，只有個別學者使用。遺憾的是，作者尚未對作為一個概念體系的“縣政治理”的內(nèi)涵和外延作學理性的說明。而對一個學術概念的提出這樣的工作應當是必不可少的。

此外，這一時期關于縣域政治研究的一個值得關注的現(xiàn)象是碩博士論文數(shù)量迅速增加（圖3），但在選題上出現(xiàn)扎堆現(xiàn)象，主要集中在政府績效的個案實證研究上。總體來看，碩博士論文選題以實證研究居多，理論性闡發(fā)較少。

圖3　縣域政治研究碩博士論文

筆者以讀秀知識庫作為主要檢索平臺，同樣以“縣級政府”、“縣政改革”、“縣域治理”、“縣政治理”進行書名檢索，根據(jù)檢索結(jié)果整理出建國以來縣域政治研究的著作約為30本。④［3］［4］其中2009年以來的代表性著作有：蘇紹榮：《民生之責：一個縣委書記的日記》（中共中央黨校出版社，2009）；王敬堯：《地方財政與治理能力》（商務印書館，2010）；宋亞平：《出路：一個區(qū)委書記的縣政考察筆記》（中國社會科學出版社，2010）；樊紅敏：《轉(zhuǎn)型中的縣域治理：結(jié)構(gòu)、行為與變革——基于中部地區(qū)5個縣的個案研究》（中國社會科學出版社，2013）；托馬斯·海貝勒（德）、舒耕德（德）、楊雪冬主編：《主動的地方政治：作為戰(zhàn)略群體的縣鄉(xiāng)干部》（中央編譯出版社，2013）；周慶智：《縣政治理：權威、資源、秩序》（中國社會科學出版社，2014）。

（二）相關研究的經(jīng)驗性梳理

首先，從宏觀背景來看，國家的總體戰(zhàn)略規(guī)劃和縣域治理困境使得學界對于縣域政治研究的熱度自2002年以來持續(xù)升溫。一方面，2002年黨的十六大報告提出“壯大縣域經(jīng)濟”的口號，并作出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設和新農(nóng)村建設的宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃。縣作為城鄉(xiāng)的結(jié)合點，成為城鎮(zhèn)化建設和新農(nóng)村建設的主陣地。另一方面，從縣域政治的實踐層面看，以縣域群體性事件為主要表征所凸顯的縣域治理困境，使得縣域政治受到中央高層和社會各界的高度關注。從根本上講，縣域治理顯現(xiàn)出的諸多矛盾是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展到一定階段時國家政治生活所必然要經(jīng)歷的一個過渡形態(tài)。但從現(xiàn)階段所凸顯出的治理困境來看，同樣重要的是在縣域經(jīng)濟發(fā)展的過程中，作為主導縣域發(fā)展的核心行動者的地方政權自身在經(jīng)濟發(fā)展中角色定位不清所造成的。從縱向看，涉及中央-地方關系的權力分配和相應的激勵機制缺陷，如財權與事權不匹配，國家的宏觀戰(zhàn)略導向過于重經(jīng)濟、輕社會，重管理，輕服務；從橫向看，也與縣域內(nèi)部權力結(jié)構(gòu)的運行失衡相聯(lián)系，地方政府依靠行政管理權和政治主導權參與轄區(qū)內(nèi)的競爭性和盈利性的領域，擠占市場資源配置的基礎空間，與民爭利，公共服務意識和公共產(chǎn)品供給能力不足。

其次，從研究議題看，以黨的十六大為界分為前后兩個階段：一是從改革開放以來到黨的十六大前后，這一階段的研究重點是以促進縣域經(jīng)濟發(fā)展為總目標，討論縣級政府在社會主義市場經(jīng)濟體制下的行政體制改革、職能轉(zhuǎn)變，以及決策機制、依法行政等問題。第二個階段是從2002年黨的十六大至今，這一階段關于縣域政治的研究更加立體化，主要有“服務型政府”、“低成本政府”、新農(nóng)村建設中的縣級政府功能、縣級政府債務風險、電子政務、政府績效評估、“擴權強縣”、“省管縣”體制、縣際競爭等。2002年以后，由于縣域群體性事件激增，縣域治理的困境引發(fā)了政學媒三界的廣泛關注。一個獲得共識性的看法認為，由于“接點效應”，縣級政權成為政治體系中“政治應力”最脆弱的部位，［5］城鄉(xiāng)二元發(fā)展所積累的矛盾集中爆發(fā)在處于城鄉(xiāng)“接點”的縣級政權。以徐勇的“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的新型鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)為開端，“縣政改革”開始成為縣域政治研究的一個新提法。內(nèi)容重點涉及以“縣政自治”為原則的國家治理結(jié)構(gòu)從縱向到橫向的權力配置調(diào)整和功能優(yōu)化。從2009年開始，“縣域治理”的提法異軍突起，特別是十八屆三中全會提出“推進國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化”以來，以“縣域治理”為篇名的論文迅速增多，內(nèi)容涉及縣級政府治理模式的新變化、縣域治理的結(jié)構(gòu)化邏輯、多民族地區(qū)縣域協(xié)同治理、地方債務風險等問題。“縣政治理”的提法則是周慶智在其2014年新作《縣政治理：權威、資源、秩序》一書中提出的概念。

最后，從縣域政治研究的組成人員看，既有長期從事“三農(nóng)”問題、地方治理研究的知名學者⑤與研究團隊，也有長期在縣域從事實際工作的學者型官員及體制內(nèi)各個層級的政策研究機構(gòu)。近年來還成立了若干專門研究縣域發(fā)展的非營利性的學術機構(gòu)，如“中國縣域發(fā)展研究中心”［6］以及依托人民論壇雜志重大課題“中國縣域科學發(fā)展評價指標體系”設立的“中國縣域科學發(fā)展網(wǎng)”［7］等非營利性研究機構(gòu)。此外，2000年由北京大學政府創(chuàng)新研究中心、中央編譯局比較政治與研究中心和中央黨校世界政黨研究中心聯(lián)合發(fā)起的“中國地方政府創(chuàng)新獎”中有關縣域政府創(chuàng)新的案例報告成為縣域治理研究的重要素材，頗受各界關注。

本文試圖從問題導向和方法論兩個維度對近15年來縣域政治研究的成果進行系統(tǒng)梳理。從問題導向看，關于縣域政治的研究議題日漸多樣化，從對地方官員激勵模式、地方政府的內(nèi)部運行機制到縣鄉(xiāng)關系調(diào)適的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)、縣域統(tǒng)合治理的新變化等都有所涉獵。所謂問題產(chǎn)生方法，研究議題的變化催生研究方法的更新。從方法論的角度看，關于縣域政治研究方法與社會科學方法論的創(chuàng)新保持了一定的一致性。在行為主義政治學和新制度主義政治學范式的影響下，產(chǎn)生了結(jié)構(gòu)-功能分析、行為-制度互動分析、過程-事件分析等主流分析方法。本文依據(jù)研究視角和研究議題的變化采取以問題為本，以方法為線進行謀篇布局。第一部分是對15年來研究成果的總體性描述和背景分析；第二、三、四部分則是依照研究視角的不同對研究成果進行對比和評析，依據(jù)“他說、他見、我見”的模式即學者們之間就某一問題展開的觀點碰撞、補充、反對以及筆者的評述作為主要內(nèi)容?？傮w而言，近15年來關于縣域政治的討論主要有三大研究視角：一是從政治能動者的視角沿著整體主義、個人主義、戰(zhàn)略性群體三條研究進路討論縣域地方官員與制度的互動關系；二是從結(jié)構(gòu)的視角出發(fā)，討論當前縣政改革的價值取向、縣級政權的結(jié)構(gòu)性困境以及改革的具體方案；三是從過程的視角出發(fā)，一是沿著現(xiàn)代國家構(gòu)建的進路，以小見大，把縣作為國家的微型版，進而揭示中國現(xiàn)代國家構(gòu)建的內(nèi)在機制；二是沿著縣域政府治理過程的進路討論縣級政府與市場、社會互動的統(tǒng)合治理模式，最后一部分做出進一步研究的展望。

二、主體的視角：地方政治能動者

把行為主體作為研究對象來研究人與制度的互動，這一思維方式既是一個老方法，也是一個新方法。所謂老方法是指，自二戰(zhàn)以來行為主義政治學的興起，政治學研究從傳統(tǒng)靜態(tài)的制度研究轉(zhuǎn)向動態(tài)的研究視角來解釋政治現(xiàn)象和政治實踐，政治行為就成為了政治學研究的主要對象之一。簡言之，主體的視角成為政治學研究新的思維范式：誰得到什么，何時以及如何得到［8］是這一范式的經(jīng)典表述。所謂新方法是指，20世紀80年代以來新制度主義政治學的興起使得國家重新回到主流政治學研究的視野中，強調(diào)要理解政治行為就必須研究塑造個人偏好的制度、文化傳統(tǒng)等，在繼承舊的制度分析學派的研究成果和揚棄行為主義政治學的基礎上，力圖“將制度研究與行為研究、決策研究結(jié)合起來”。［9］在行為主義和新制度主義政治學范式的影響下，關于行為主體的表述呈現(xiàn)為三種形式：一是作為具有理性的、同質(zhì)化的整體政府；二是作為具有“角色”屬性的權力擁有者；三是作為具有利益關聯(lián)的權力共同體聯(lián)盟。從行為主體視角出發(fā)的研究范式迅速滲透到政治學研究的各個領域，在縣域治理的研究方面也因此具有了整體性視角、個人主義視角和戰(zhàn)略性群體視角三個基本進路。

（一）整體性進路

第一種路徑是整體性的研究進路，即將縣級官員群體作為一個理性“角色”等同于縣級政府。具體來說，就是將縣級官員群體看作是同質(zhì)化、理性化的集體行動者，同時將縣級政府看作一個理性行為主體，通過對政府-市場-社會三維互動關系的分析，歸納縣級政府行為模式，將縣級政府行為模式視作縣級官員作為集體行動者的行動邏輯。

20世紀80年代以來由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)鼎盛而引發(fā)的國內(nèi)外學者對地方政府治理模式的討論，對思考縣域地方政府行為具有很大的啟發(fā)性。這一觀察視角被概括為統(tǒng)合主義視角。周魯豫根據(jù)地方政府經(jīng)濟權力的不同獲取方式將其劃分為兩個階段［10］：第一個階段是基層政府對企業(yè)的經(jīng)營時期。比較有代表性的理論模型有“地方政府法團主義”［11］、“政府即廠商”［12］、“地方市場社會主義”［13］。此外，還有諸如“庇護者”［14］、“市場行動者”［15］、“謀利型政權經(jīng)營者”［16］、“懸浮型政權”［17］的提法。第二個階段是20世紀90年代中后期以來，地方政府逐漸由經(jīng)營企業(yè)轉(zhuǎn)向經(jīng)營土地。以李侃如、周飛舟、周黎安、曹正漢、史晉川、周雪光、折曉葉等為代表的一批學者從不同角度對地方政府經(jīng)營性行為進行解釋，形成了關于轉(zhuǎn)型期中國地方政府行為研究的“理論群簇”。周魯豫將這一時期統(tǒng)合主義視角下的理論模型概括為“統(tǒng)合治理”模式。趙樹凱則認為，國外學者用統(tǒng)合主義視角來觀察中國發(fā)展往往局限在中國政府和政治的外部作用，對于地方政府內(nèi)部的運行機制缺乏應有的透視和解析。趙樹凱將地方政府的運行機制分解為行為特征和政治前提兩個子變量，以地方政府的公司化激勵機制、碎片化權力結(jié)構(gòu)、運動化行為模式作為三個觀察變量，揭示了當下地方政府“公司化”運行的內(nèi)在機制。從地方政府公司化的社會后果看，作者提出兩點質(zhì)疑：一是從經(jīng)濟上看，地方政府公司化的運作機制無法推動經(jīng)濟增長從量到質(zhì)的轉(zhuǎn)變；二是從政治上看，地方政府過度介入市場領域，會造成政策制定的不公正、缺乏對底層需求的回應，進而引發(fā)政治危機。根據(jù)這一判斷，作者認為“改變地方政府公司化的運行機制，使之真正轉(zhuǎn)換為現(xiàn)代意義的國家政權體系”是下一階段中國改革的關鍵所在。［18］

周雪光從地方政府上下級之間的內(nèi)部運行機制出發(fā)，提出地方政府之間“共謀行為”的解釋模型，重點討論了“共謀現(xiàn)象”這一制度化的非正式行為產(chǎn)生所依賴的制度環(huán)境、組織決策過程、激勵機制等方面。作者認為，共謀行為的“穩(wěn)定存在和重復再生是政府組織結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境的產(chǎn)物，是現(xiàn)行組織制度中決策過程與執(zhí)行過程分離所導致的結(jié)果，在很大程度上也是近年來政府制度設計特別是集權決策過程和激勵機制強化所導致的非預期結(jié)果。”［19］

還有學者分別從“產(chǎn)權約束論”和“財政激勵論”的視角⑥［20］出發(fā)，認為在對縣級政府行為的研究中，必須既要考察縣級政府受到具有強制性制度約束的結(jié)構(gòu)性行為，同時也要考察在其轄區(qū)內(nèi)具體的經(jīng)濟生活中所表現(xiàn)出的自主性、自利性行為。胡偉以縣級政府與國有企業(yè)的互動關系作為切入點，將改革開放以來縣級政府行為模式變遷概括為三種形態(tài)：主導型政府行為、推動型政府行為、正在形成中的服務型政府行為。［21］楊雪冬則認為，20世紀90年代以來縣級政府行為呈現(xiàn)出“半企業(yè)化”特征。［22］所謂“半企業(yè)化”是指地方政府圍繞經(jīng)濟增長這一核心任務力圖追求結(jié)果的最大化，承擔著類似企業(yè)家的角色；但與此同時，由于政府作為公共權力的壟斷部門，在壓力型政治體制下難以像企業(yè)家那樣考慮成本-收益的核算，只要能完成任務，常常不計成本，只算“政治賬”而不算“經(jīng)濟賬”，將經(jīng)濟增長“政治化”。地方政府作為兩種沖突角色合體的后果是：其行為常常既不具有經(jīng)濟性，同時作為公共事務管理者的角色也被扭曲。周飛舟從分稅制改革的大背景出發(fā)，以地方政府與企業(yè)關系為切入點分析了地方政府經(jīng)營性行為模式的變化。分稅制作為一種集權化的財政改革，對地方政府產(chǎn)生一種“驅(qū)趕”效應，使得地方政府開始更加重視增加預算外資金和非預算財政資金，實際形成了“二元財政”的激勵結(jié)構(gòu)。這一財政結(jié)構(gòu)投射在政府行為模式上，就表現(xiàn)為地方政府經(jīng)營性行為由發(fā)展企業(yè)轉(zhuǎn)移到更為有利可圖的以土地開發(fā)為主的城市化上面來。［23］楊瑞龍考察了地方政府在市場經(jīng)濟體制改革中的行為模式，指出地方政府在中間擴散性的制度變遷中扮演著“第一行動集團”的角色。［24］在隨后的研究中進一步提出中央治國者、地方政府與微觀主體之間的三元博弈模型，指出地方政府在階梯式漸進制度變遷模式中呈現(xiàn)出主動參與的機會主義行為模式。［25］

就研究方法而言，這一方法有利于我們從宏觀上觀察和理解地方政府官員的行為特征。但缺點在于，忽略了“一把手”領導干部的個人特征對于縣級政府行為的個性化影響，也模糊了縣域內(nèi)部官員權力的差異。然而現(xiàn)實的經(jīng)驗告訴我們，“不同的人做領導意味著許多重要的行為有極大的不同”，整體主義研究方法重組織特征、輕個人特征的傾向造成其過于制度化和技術化的分析，從而導致了對政府行為的研究在一定程度上偏離了現(xiàn)實。［26］此外，整體主義研究常常采用個案研究的形式，那么對某一個案縣的政府行為變遷模式的概括的適用性，還需要更多的經(jīng)驗研究加以佐證。

第二種路徑是個人主義的研究進路，這一方法主張從地方官員激勵機制和行動邏輯的微觀層面揭示地方政府內(nèi)部的運作機制。

周黎安提出“晉升錦標賽”的理論模型，從地方行政長官激勵機制的維度來研究中國政府內(nèi)部治理特征，進而揭示中國經(jīng)濟奇跡與地方官員激勵模式的內(nèi)在關聯(lián)。這一理論暗含的一個前提條件是地方官員的“理性人”的假設，即“政府官員作為政治參與人，最關心的是行政晉升和仕途，而非地區(qū)的財政收入?！睂嵺`表明，盡管一定時期內(nèi)晉升錦標賽模式成為推動中國經(jīng)濟奇跡的主要動力，然而這種激勵機制卻是一把雙刃劍，造成諸如政府官員的激勵扭曲、政府在市場化過程中的角色沖突和政府職能轉(zhuǎn)變的困難以及中國經(jīng)濟增長方式由量到質(zhì)的轉(zhuǎn)型困境。［27］［28］李永剛則聚焦于地方官員機會主義的行動模式，提出權威指數(shù)、偏好彈性、規(guī)則意識和關系網(wǎng)絡四個觀察變量，并據(jù)此歸納地方政府官員的行動邏輯表現(xiàn)為一個多重比大小的過程，主要包括：權威—規(guī)則比大小，利益—風險比大小，關系—能力比大小，其實質(zhì)是地方政府官員作出的“局限下取利”的“約束性選擇”。作者從宏觀上分析了這種帶有機會主義的行動模式能夠被容忍的威權彈性的制度空間，加之中、微觀層面“政治競標賽”的激勵機制使得“每一級地方政府都變成了獵頭公司，睜大眼睛不惜成本地引進治理人才，組建參賽運動隊。如縣委書記成為縣級參賽隊的教練員和裁判員，同時又是市級參賽隊的運動員?！保?9］

也有學者著重討論作為地方“一把手”的縣委書記在縣域治理中發(fā)揮的個性化作用。樊紅敏以“一把手”（縣委書記）的政治行動為視角，以結(jié)構(gòu)化理論作為分析工具，對縣域政治權力運作的實踐邏輯作了個案的深描，將縣域政治權力運作的實踐機制提煉為“政治行政化動員”模式。所謂“政治行政化動員”模式是指在縣域治理當中，縣域核心行動者成立各種領導小組，以任務分解、目標管理為工具，通過創(chuàng)制活動、包村包案作為滲透方式，將縣域內(nèi)的政治精英和政治機構(gòu)都動員到行政過程中進行非制度化的行政整合，使得縣域政治的權力運行表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)分化基礎上的功能不分化。［30］這種治理機制一方面造成了縣域治理的制度化困境：權力運行呈現(xiàn)出人格化、非連續(xù)性、運動化、非預期性的特征，也難以避免“人走政息”的鐵律；另一方面，這種治理機制也導致了弱社會參與性，使得縣域政府的合法性不斷流失。［31］此外，樊紅敏還以縣域日常政治行動者（干部、領導）為研究主體，揭示出“關系理性”作為縣域權力運作的隱秘機制——“這種非正式的關系網(wǎng)成為隱藏在正式結(jié)構(gòu)之下并起實際作用的行動結(jié)構(gòu)”——權力憑此得以突破科層制設定的界限，成為縣域政治權力運作機制的“線”。［32］楊雪冬在對縣級常委會體制的分析中指出，書記作為縣域核心行動者是制度安排上的故意。一方面在制度設計上，縣長常以副書記的身份出現(xiàn)，居于書記之下；二是在書記、縣長的人事任命上，書記的資歷通常比縣長高，這就使得書記在縣域中的實際影響力更大。在常委會內(nèi)部缺乏充分的民主和有效制衡、外部缺乏有效問責機制的情況下，黨的一元化領導就可能蛻變?yōu)闀泜€人領導。而在縣域干部任命上，諸如“碰頭會”一類的非正式協(xié)商機制也為暗箱操作提供了機會。盡管設計了如交流制和回避制的制度安排，但在缺乏權力制衡和監(jiān)督的政治環(huán)境中，這類制度設計不過是在縣域政治行動者之間形成與以往形式有所不同的具有利益共同體色彩的新“庇護”關系，［33］而地方政治體制的運行邏輯并不會發(fā)生根本性的變化。

從研究方法上看，個人主義研究進路的優(yōu)點在于重視對具有決策權的官員個人特征的研究，權力主體性更加明顯，對地方政治權力運行能進行更為寫實的刻畫。但缺點在于對地方官員行為從個別到一般的理論抽象和概括較為困難。此外，周飛舟認為，從方法論上看，對于非正式“關系”在地方政府行為中的作用研究存在還原論的危險，即把這種存在于政府實際運行中的“關系理性”僅僅看作是一種為了個人私欲而建構(gòu)的權力-利益的交換網(wǎng)絡，而忽視了這些非正式關系的存續(xù)有著基于歷史的正當性，其背后的倫理深植于中國本土的歷史傳統(tǒng)。［34］

（三）戰(zhàn)略性群體進路

第三種路徑可以看作是第二種的進化版，二者都是從地方權力核心行動者的視角出發(fā)，但不同的是從個人化的視角轉(zhuǎn)向了群體性視角。一般而言，作為群體至少應當具備兩個基本條件：一是最低限度的集體認同意識；二是集體行動機制。德國的兩位學者托馬斯·海貝勒、舒耕德在《作為戰(zhàn)略性群體的縣鄉(xiāng)干部——透視中國地方政府戰(zhàn)略能動性的一種新方法》一文中首倡以戰(zhàn)略性群體作為分析框架，解釋中國縣鄉(xiāng)兩級領導干部的戰(zhàn)略能動性與不同地方政策執(zhí)行的差異。作者認為，由于共同的利益、“地位相近”以及在本地所具有的影響力，使得縣鄉(xiāng)領導干部表現(xiàn)出一些共同的（經(jīng)濟、文化、社會、象征、結(jié)構(gòu)）資本，并在政策執(zhí)行的共同的經(jīng)歷中逐漸建立起作為戰(zhàn)略性群體所必要的認同意識和集體行動機制。從人員組成看，作為戰(zhàn)略性群體的縣鄉(xiāng)領導干部由領導班子（一般等同于縣黨委常委會）所領導的副科級以上干部組成，最高領導是縣委書記。從內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，作為戰(zhàn)略性群體并不意味著群體內(nèi)部是同質(zhì)的，而往往是等級森嚴，這種層級通常以“恩庇-侍從”關系表現(xiàn)出來。但大量實證顯示，由于在政策執(zhí)行過程中，“共同的利益、制度性約束、面臨來自上級部門和老百姓的雙重壓力，縣鄉(xiāng)領導干部共同的習性和團體精神比內(nèi)部沖突和狹隘觀念要重要得多，制度環(huán)境使得縣鄉(xiāng)領導必須進行戰(zhàn)略性合作或合謀?！保?5］作為縣域政治的核心行動者，在面對上級政策偏好模糊化的情況下，縣鄉(xiāng)領導干部在具體的政策選擇和項目的最終執(zhí)行上具有了更大的能動性，縣域政治的運行表現(xiàn)出“有組織的無政府狀態(tài)”，［36］這一模型成為解釋同一政策在不同縣域?qū)用鎴?zhí)行差異的一個新視角。樊紅敏的研究也證實縣級政府常常通過“目標置換”的方式對上級政策進行選擇性執(zhí)行。［37］楊雪冬從“省管縣”的體制改革過程考察縣級官員的能動性作用，認為縣級官員內(nèi)部存在著以縣委書記為代表的次級群體，但由于縣委書記更高的政治地位，群體內(nèi)部的權力呈現(xiàn)等級化。［38］

上述幾位學者討論了在一個縣域范圍內(nèi)以縣委書記為最高決策者所形成的本縣轄區(qū)內(nèi)的戰(zhàn)略性群體。那么進一步追問，就全國范圍內(nèi)，或者同一省域、市域內(nèi)的不同縣的縣委書記這一縣級政權的最高決策者，是否也可以構(gòu)成一個戰(zhàn)略性群體？對于這一問題，根據(jù)周黎安提出的“晉升錦標賽”模式，職位晉升作為對地方行政主官的一種強激勵機制在地方政府之間引入了高度競爭機制，晉升與否存在的巨大利益差異阻礙了跨地區(qū)的地方官員存在“合謀”的可能。［39］但周黎安所說的“合謀”主要是指地方官員私下協(xié)商保持績效相同的“集體偷懶”。那么，如果是為了實現(xiàn)兩個或者更多地方之間績效的共同增長，這種“合謀”是否可能呢？學界尚未對此有可信的研究。值得一提的是，國家全力打造的京津冀一體化的重大發(fā)展戰(zhàn)略的實施，涉及了京津和河北省11個地級市的80多個縣（市）的協(xié)同發(fā)展。隨著這一戰(zhàn)略部署的進一步深化，勢必牽扯到不同縣市地區(qū)之間的合作發(fā)展，在這一過程中是否會產(chǎn)生由“一把手”構(gòu)成的戰(zhàn)略性群體應當成為一個值得關注的發(fā)展趨勢。

從研究方法看，將縣級領導干部視作一個利益共同體的看法并非新鮮事。民間的“官官相護”謠諺，黨政文件里“團團伙伙”、“拉山頭”、“小圈子”的提法到學者提出的“地方團體”［40］、“戰(zhàn)略聯(lián)盟”［41］等，但這類提法更多是作為一種對現(xiàn)象的描述，而不是解釋其內(nèi)在機制的理論體系。戰(zhàn)略性群體的視角則是一種基于制度與行為互動的中觀視角，比之整體性研究方法而言，凸顯了縣鄉(xiāng)領導干部的能動性作用及其行動邏輯；較之于微觀政治學方法，彌補了一些學者將地方官員視為內(nèi)部派系對立帶來的分析缺陷。從思維方式來看，對于將地方干部視作單純執(zhí)行者角色的思維方式，起到了一個補充的作用。［42］但正如有學者所指出的，在官員個人信息獲取面臨各種障礙的情況下，這種群體性的研究方法如何具有可操作性成為最大的挑戰(zhàn)。

以上說法頗多抵牾之處。實際上，金門詔本人及友人的說法最為可信。金門詔纂修的《休寧金氏族譜》(乾隆十三年活字本)卷八自述“生康熙癸丑”，可推知其生于康熙十二年。張廷玉《休寧金氏族譜·序》言金門詔“欽點翰林，年已六十四歲”。據(jù)《鶴征后錄》載，金門詔乾隆元年欽點進士，改翰林院庶吉士，張廷玉所言當為虛歲計。顧惇量《金東山文集·序》謂金門詔“出知壽陽歸，年八十卒”。

簡言之，從地方能動者的視角出發(fā)研究縣級官員個性化行為或者作為戰(zhàn)略群體的集體行動，為我們更好地理解縣域政治中現(xiàn)實政治運行與制度文本的二元性、深化對縣域政治的理解開辟了一個有意義的研究進路。有學者從地方政府與市場的關系變遷出發(fā)，借用Frye和Shleifer建立的“無為之手”、“援助之手”和“攫取之手”的解釋框架，從方法論的角度將學界關于中國地方政府角色研究的成果也歸納為這三大范式。［43］這一歸納為我們提供了一個把握當前地方政府角色研究現(xiàn)狀的簡化圖，將學界關于地方政府角色研究的各種理論框架作了更為清晰簡單的類型劃分，但從作者分類的依據(jù)看，仍有值得商榷之處。誠如作者所言，學界研究呈現(xiàn)出三大范式的差異是因為各個學者所選取的研究對象和研究視角的差異造成的。但另一方面，我們從作者所選取的研究文獻來看，至少在對地方政府的界定上作者實際混淆了縣級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。比如在對無為之手范式的分析中，作者以周飛舟的“懸浮型”政權作為例證，但周飛舟在論述鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“懸浮化”的同時，也強調(diào)了鄉(xiāng)級政權的功能實際被縣級政權所取代。而縣級政權發(fā)揮著的可能是援助之手或者是攫取之手的功能。那么，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扮演的被動無為的角色來指代包含有縣鄉(xiāng)二級政府在內(nèi)的地方政府就有以偏概全的邏輯錯誤之嫌。問題的實質(zhì)在于：地方政府并非是一個同質(zhì)化的概念，盡管我國政府體制具有“職責同構(gòu)”的特征，但在分析地方政府與市場關系中的地方政府行為時，不應混淆不同層級的地方政府。如果說在地方政府經(jīng)營鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)時，將縣鄉(xiāng)政府角色趨同尚有現(xiàn)實合理性，隨著地方政府從經(jīng)營鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)為經(jīng)營城市，這一時期縣級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色就不可等同視之，籠統(tǒng)以地方政府概括就會造成認識論的誤區(qū)，這是今后學界在研究縣鄉(xiāng)政府行為時需要注意的新動向。

三、結(jié)構(gòu)的視角：縣政改革

1987年時運生撰文從行政管理學的角度提出“縣政學”的概念，從“政治”與“管理”的雙重視角出發(fā)，認為“縣政”是指縣政府的政治地位和為了既定目標所進行的各種活動。將作為縣域權力執(zhí)行機關的縣政府作為縣政改革的主體進行研究。［44］盡管從行政管理的視角對縣政改革的研究一直是縣域政治研究的一個重要分支，但隨著政治社會結(jié)構(gòu)的不斷變遷，縣域政治無論是從學術研究還是實踐都逐漸超越單純的行政理念走向復合型的治理。有學者認為，縣政改革是一項綜合性的全面改革，涉及政治、行政、治理、經(jīng)濟與社會五個維度，構(gòu)成縣政改革的PAGES模型。［45］也有學者從制度合作的視角出發(fā)，將縣級政權管理的演進概括為“縣權、縣政與縣域治理”三個標志性階段，認為這一邏輯鏈條既是學術研究也是縣政改革實踐的歷史邏輯。［46］這一概括對于我們理解縣域政治發(fā)展的歷史邏輯具有啟發(fā)意義，但筆者認為這一說法仍有值得商榷之處。首先，在參與縣政改革討論的諸多學者中，其觀點本身就涉及縣域治理的本質(zhì)——多元治理。如于建嶸、蔡永飛、蔡霞等學者為代表提出的“縣政自治”［47］［48］［49］［50］［51］就是作為縣域治理的同義詞使用，只不過當時縣域治理的提法并未廣泛使用。因此，“縣權、縣政、縣域治理”的邏輯關聯(lián)只能是作為一種縣政改革研究規(guī)范意義上的區(qū)分標準，而不能被當成是學術界研究縣域政治實際存在的學術脈絡。第二，從縣域政治演進的實踐邏輯看，縣域治理的實踐大多不免“人走政息”的鐵律。［52］周慶智也認為，當前縣域治理改革的實踐仍然停留在不斷增強財稅汲取能力、社會控制和動員能力，“主導中國縣級政權發(fā)展的政治邏輯與行政邏輯并沒有發(fā)生任何實質(zhì)性的變化”，縣域治理的公共性原則也并未得到實踐。［53］因此，說縣權、縣政、縣域治理是縣級政府管理變革的歷史邏輯也過于牽強。

目前來看，學界關于縣政改革的研究主要聚焦于三個問題：一是關于縣政改革的價值取向。就目前的討論來看，學界關于縣政改革的基本價值取得了共識：自治性、公共性。以于建嶸、蔡永飛為代表的諸多學者明確提出“縣政自治”的理念，［54］主張從政治合法性而不是行政效率的角度來重構(gòu)縣政體制，定位縣的政治地位。徐勇從“地方性復活”與“草根性成長”的時代背景出發(fā)，對現(xiàn)代地方自治作了兩個限定：一是地方自治必須依托國家一體化，確保國家主權完整；二是地方自治權的擴大要與民眾參與擴大同步。［55］楊雪冬也認為，現(xiàn)代意義的自治是地方在國家制度框架之內(nèi)，依照國家法律，對本地事務進行自我管理，自治不是對國家的背離，而是維護國家的權力。［56］一定意義上講，自治性是民主理念在地方治理層面的具體化，因此也有學者從社會主義民主政治的“人民民主”原則出發(fā)進行論證。［57］吳理財、周慶智則提出了縣政改革的公共性（公民權利）原則，認為政府公共性構(gòu)建是現(xiàn)代國家建設及其民主治理的一個內(nèi)在的根本要求，是政府合法性的基礎，也是公民權利發(fā)展的必然要求。［58］

二是多視角、多維度討論當前縣域治理困境的原因。于建嶸對當前縣政運作的權力悖論進行了結(jié)構(gòu)上的分析。一方面通過中央集權縮小地方黨政權力的舉措，加劇了縣級政權面臨的無限責任與有限權力的結(jié)構(gòu)性矛盾。另一方面，黨委與政府的不同權力來源，以及政府權力的雙重來源，使得地方黨政責任目標不明確，造成縣級政權缺乏一個真正意義上的地方最高主官。在相應追責機制和評價機制不健全的情況下，造成“縣級黨政負責人對本地民眾與中央的雙重不負責”。［59］周慶智則以“權力清單”改革作為著眼點，對行政權力結(jié)構(gòu)及其運行的結(jié)構(gòu)性矛盾作了分析，認為縣級政權擁有的資源所有權和行政管理權的一體化是當前縣政治理實踐的本質(zhì)特征，由此造成縣政治理所追求的目標是“國家利益最大化（包括基層政府利益）而不是公共利益最大化”。［60］樊紅敏指出縣域治理中存在“行政化動員型治理模式”，通過非制度化的行政整合機制，強行政動員、典型化運作方式調(diào)動科層組織內(nèi)的可用資源，以權力主導縣域治理，造成縣域治理的制度化困境和弱社會參與性，使得縣域治理的行動與縣域政權建設目標的偏離。［61］

三是討論縣政改革實施的具體路徑。從現(xiàn)有的研究看，大致分為兩種進路：第一種進路是將縣作為制度主體來研究如何調(diào)整其在整個政治體制中的地位、功能和作用，側(cè)重于縱向分權的行政性改革研究。具體來看集中于兩個方面：一是圍繞省、市、縣三級行政層級進行的“強縣擴權”、“省直管縣”的討論［62］［63］［64］；二是縣鄉(xiāng)關系的調(diào)適，重塑鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。從現(xiàn)有的研究成果來看，學者們主要基于運行機制、體制結(jié)構(gòu)、制度環(huán)境、具體行為等不同側(cè)重點展開對縣鄉(xiāng)關系的研究，分別形成了四種主要的分析模式：壓力模式［65］［66］［67］［68］、同構(gòu)模式［69］、共謀模式11○［70］和互助模式［71］［72］。吳理財認為，現(xiàn)有的研究成果表明縣鄉(xiāng)關系呈現(xiàn)出一種自上而下的支配性權力關系。然而，由于學界對于縣鄉(xiāng)關系的學術討論背后的學術關懷是中國府際之間的總體性特征，因而研究的結(jié)論往往是就府際關系［73］［74］的普遍性特點而言，而忽略了對縣鄉(xiāng)關系特殊性的學理性探討。［75］實際上，對縣鄉(xiāng)關系的特殊性進行學理分析并未被學界忽略。周飛舟對稅費改革過程中縣鄉(xiāng)政府財政關系的考察發(fā)現(xiàn)，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“空殼化”使得縣級財政變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的“家長”，縣鄉(xiāng)關系模式也因此發(fā)生改變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始變得像縣級政府的“派出”機構(gòu)。另一方面，為了維持自身運作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了向上“跑項目”、“跑資金”外，就是以個人名義進行借貸，這一行為使得基層政權運作的基礎發(fā)生著改變，“民間的富人和富裕階層正越來越成為鄉(xiāng)村兩級政府組織所依賴的對象，民間資本開始變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的‘股東’”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權“懸浮化”引發(fā)了更為深遠的問題：鄉(xiāng)村公共物品和公共服務由誰來提供？很顯然，鄉(xiāng)村公共服務和公共物品的供給需求不會因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“半癱瘓”狀態(tài)而消失，這一需要的滿足必然會上移到“以縣為主”，而“依靠治理規(guī)模在幾十萬人，甚至上百萬人口的縣級政府來提供不斷增長的公共服務需求的設想不但不現(xiàn)實，而且會使得整個國家政權‘懸浮’于鄉(xiāng)村社會之上?！保?6］換言之，“以縣為主”所造成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權懸浮化就是縣鄉(xiāng)兩級關系特殊性的一種表現(xiàn)。

就鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革而言，徐勇主張以權、責、能平衡為原則，架構(gòu)“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)。［77］吳理財?shù)慕ㄗh略有不同，他主張重塑“以縣為主”的“縣政自治”的農(nóng)村治理體制，因地制宜實行“鎮(zhèn)政”或者“鄉(xiāng)派”，以向服務政府轉(zhuǎn)型為核心。主張建立起城鄉(xiāng)一體化的基層治理單元——村落社區(qū)，等到社區(qū)自治成熟之后，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，最終建成以縣政為地方自治基礎的省、縣（市）兩級地方政府架構(gòu)。［78］2011年，吳理財又從對縣鄉(xiāng)關系歷次改革的分析中提出“鄉(xiāng)政自治”的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。作者認為，要建立這一鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，首先就要突破現(xiàn)存的縣鄉(xiāng)政府間的支配性權力體制，并且建立“官民合作”的民主機制。［79］從表面上看，吳理財提出的“縣政自治”與“鄉(xiāng)政自治”存在著自治主體不同的悖論，但這種不同只是就推行鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革的可行性而言的，其背后的權力邏輯仍然是一致的，即改革中國縣鄉(xiāng)關系自上而下的支配性權力體制，建立官民合作的政治體制。此外，吳國光提出“實縣虛省”，乃至廢省，將縣級自治直接連接到全國憲政，使“縣政民主”成為中國民主制度運作的核心。［80］從學術關懷的角度看，學者們所給出的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革方案背后的學術旨趣都在于推進中國政治體制改革的民主化進程。

另一種進路是將縣作為一種制度結(jié)構(gòu)，從地方自治原則出發(fā)分析縣級政權自身的政治定位以及縣政內(nèi)部的權力關系調(diào)整。學界的一個基本共識是應當充分發(fā)揮現(xiàn)有制度文本的功能設計，對縣級人大、行政、司法系統(tǒng)進行綜合改革。于建嶸提出落實縣政自治的兩大制度性基礎：一是落實縣級人大的地方立法權和對行政的監(jiān)督權，實現(xiàn)人大代表職業(yè)化、專職化；二是司法系統(tǒng)實行垂直領導，直接向其上級兩院負責。［81］［82］［83］［84］［85］但也有學者經(jīng)過個案縣的實證調(diào)研發(fā)現(xiàn)，作為縣政改革主要推動力的縣鄉(xiāng)干部群體，并不認同學界將縣人大代表職業(yè)化作為最佳突破口，而是認為規(guī)范干部選拔制度更具激勵性。［86］在縣政改革的具體實踐路徑上，有許多學者提出多地試點，以空間換時間，設置政改試點［87］；增強縣級財政獨立性，建立公共財政體制［88］；加強頂層設計，中央應當給予明確的態(tài)度，積極鼓勵地方政府創(chuàng)新，減少地方政改的政治風險［89］；“改流歸土”，充分發(fā)揮地方政治精英的主導作用［90］；激發(fā)社會活力［91］；培育縣域公民社會。［92］

改革一方面意味著從虛到實，即將文本層面的制度規(guī)定落到實踐層面；二是從無到有，這就意味著改革是創(chuàng)新，是要突破既有觀念、制度的約束，以便更好地適應社會經(jīng)濟的發(fā)展。總的來看，縣政改革是一個系統(tǒng)工程，在確保政治統(tǒng)一性前提下，提升縣在整個政治體中的政治地位，增強縣級政權的自主性，優(yōu)化縣級政權內(nèi)部結(jié)構(gòu)，加強頂層設計與地方自主創(chuàng)新相結(jié)合的“雙向型治理改革”，［93］培育縣域公民社會成為學者們的共識。

四、過程的視角：國家-社會-市場互動

國家-社會-市場的三維分析視角脫胎于國家-社會的二元分析法。從對縣域政治的研究來看，目前有兩種路徑：

一種路徑是沿著現(xiàn)代國家構(gòu)建的路徑，以小見大，把縣作為國家的微型版，進而揭示中國現(xiàn)代國家構(gòu)建的內(nèi)在機制。這一研究視角常常采用“解剖麻雀”式的個案研究法，從對具體典型的深入研究中探尋事物的本質(zhì)。楊雪冬是在現(xiàn)代國家構(gòu)建的理論框架下討論縣域政治的，把縣域政治視為中國現(xiàn)代國家的一個“微型國家”模型。這一判斷的現(xiàn)實前提是中國集中體制的國家制度特征。楊雪冬從現(xiàn)代國家構(gòu)建的理論視角出發(fā)，以縣作為微觀分析單位，將宏觀歷史與微觀個案相結(jié)合，動態(tài)分析縣作為地方國家的基本運行機制及其內(nèi)在結(jié)構(gòu)特征，據(jù)此透視中國國家構(gòu)建的歷史邏輯和實踐邏輯，剖析中國近代以來特別是改革開放以來，國家自主性、市場發(fā)育與社會生長三者的互動關系，并提出中國國家構(gòu)建的理性化與民主化的價值取向。［94］［95］從內(nèi)容上看，這本書是從國家構(gòu)建理論出發(fā)論述中國縣域政治的第一本專著。不過有學者認為，書中的結(jié)論帶有強烈的價值判斷，落入了西方情境的現(xiàn)代國家構(gòu)建理論的窠臼，造成表述邏輯表現(xiàn)出理論與現(xiàn)實的“兩張皮”。［96］從研究方法上看，筆者認為楊雪冬將縣作為微觀分析單位有兩層含義：一是相對于整個國家而言，縣是微觀單元意義上的“地方國家”［97］；二是對縣域政治的研究方法采用個案研究，較之于中國2000多個縣具有微觀性。5年之后，楊雪冬撰文將縣作為中觀層次的分析單位。［98］盡管對于這一分析層次上的變化，作者并沒有給出明確的解釋，但從行文中看，這一分析單位層次的變化是在把國家作為宏觀分析單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括村）作為微觀分析單位的意義上提出的。從方法論的意義上看，將縣作為中層分析單位更具規(guī)范性，標志著中國縣域政治學在研究方法上的進步。周慶智對“國家政權建設”在中國語境下的實踐內(nèi)涵作了解釋，認為近代以來的國家政權建設并不是基于西方經(jīng)驗提煉的“國家政權建設”規(guī)范性內(nèi)涵的完整實踐，它并不包含國家（公共權力）與公民權利關系的制度化建設，而只是基于國家至上主義主導的政治現(xiàn)代化過程，是為增強國家資源汲取能力和社會動員、整合兩大功能建設。縣級政權作為國家政權現(xiàn)代化進程中的一個組成部分，貫徹著強化官僚機器、汲取財富、控制和動員社會的能力，而縣級政權組織的公共性時至今日依然沒有得到有效的實現(xiàn)。根據(jù)對中國式的“國家政權建設”所建立的政治體制基礎和制度條件的分析，提出縣級政權組織職能轉(zhuǎn)變的方向與現(xiàn)實條件。首先，建構(gòu)國家與基層政權法治化關系，從憲法層面規(guī)范中央、地方關系基本架構(gòu)和運行機制；其次，建構(gòu)縣級政權組織的公共職能，使得政府與公民權利關系制度化；最后，推進和推動基層自治組織的發(fā)展和成長。［99］

另一種路徑以分稅制改革以來形成的中央地方關系的新變化以及這一變化所提供的機會結(jié)構(gòu)為制度背景，研究縣級政府治理模式的新變化?，F(xiàn)實地看，分稅制改革造成的新的中央地方關系，一方面為縣級政府行為提供了新的“激勵結(jié)構(gòu)”、動力機制和制度約束，塑造了縣域政府治理新的制度環(huán)境；同時也賦予了縣級政府在轄區(qū)范圍內(nèi)更多的資源控制權，導致政府治理行為表現(xiàn)出更大的壟斷經(jīng)營性特征。這一變化使得“地方政府法團主義”的分析模型難以解釋新出現(xiàn)的地方統(tǒng)合形態(tài)，更難以解釋城市（鎮(zhèn)）化的驅(qū)動力所在。學者們嘗試建構(gòu)分稅制背景下縣級政府行為內(nèi)在邏輯的分析模型。折曉葉認為，縣域政府憑借“土地項目平臺”這一制度載體，實現(xiàn)其“行政-政治-公司”三位一體的新統(tǒng)合治理模式。這一統(tǒng)合治理模式使得本該以經(jīng)濟邏輯為核心的縣域經(jīng)濟發(fā)展和城市化建設具有了政治化的運行邏輯。從現(xiàn)實效果看，一方面，這一模式成為城市化飛速發(fā)展的有力支撐，實現(xiàn)了縣域經(jīng)濟的快速發(fā)展，滿足了縣域核心行動者的政績需求；另一方面，這一統(tǒng)合模式作為一個由政府主導的內(nèi)部循環(huán)的組織體系，存在著內(nèi)在的制度悖論。它極大地擴大了政府在推進城市化中的主導作用，且使政府的決策很難受到有效約束。當作為主導城市化的地方政府出于地方財政的需要，而不是城市化自身發(fā)展規(guī)律的需求急速推進轄區(qū)的城市化進程時，就勢必造成地方的虛假城市化的問題。［100］周魯耀進一步指出，以項目平臺作為組織載體的公司化運作機制只是一種“中介形態(tài)”，“統(tǒng)合治理”模式下地方政府權力使得原有的行政機制和政治機制在與公司機制結(jié)合后分別得到了強化和擴張。［101］從運行后果看，趙樹凱指出無論是“地方性國家統(tǒng)合主義”還是“政治-行政-公司”三位一體的統(tǒng)合治理，從長遠來看都存在經(jīng)濟和政治上的不確定性。［102］

五、關于縣域政治研究的反思與展望

從內(nèi)容上看，縣域政治研究從單一的行政體制改革拓展到政府的公共服務能力、法治能力建設；從單純經(jīng)濟職能的研究拓展到公共物品供給能力、公共財政體系的建設研究；從發(fā)展型政府研究向政府公共性研究轉(zhuǎn)型；從以縣級政府為研究主體到研究縣級政權與社會互動；研究的價值取向也從管理到治理再到善治。從研究方法看，從單一視角轉(zhuǎn)向多學科、多維度的立體透視，形成了主體的、結(jié)構(gòu)的和過程的三大研究視角。但總的來看，目前關于縣域政治的研究仍然存在兩方面的問題：一是問題導向性和對策性研究居多，系統(tǒng)的學理研究較少；二是不同學科之間的研究成果未能形成系統(tǒng)的交流渠道，跨學科研究成果不顯著。如周雪光等所言，社會學研究中的地方政府往往有著重“社會”而臉譜化“國家”的研究趨向，而政治學研究中的地方政府又常常忽視社會，專注于政府內(nèi)部的運作機制。［103］

從我國社會科學發(fā)展的總體進程看，30多年來中國社會科學在研習西方社會科學理論方法方面有了長足的進步，這些理論模型被運用到關于中國研究的各個領域。與此同時，隨著各類社科資助的大規(guī)模投入，國內(nèi)學者能夠有條件進行長期的田野追蹤調(diào)查，積累了豐富的案例，這為中國問題的深入研究提供了有利的條件。概而言之，規(guī)范術語表達，搭建學術對話平臺；立足本土經(jīng)驗，平衡規(guī)范研究與實證研究、靜態(tài)分析與動態(tài)分析之間的關系；轉(zhuǎn)變理論概念“普適性”與“中國特色”的二元思維方式，加強比較研究成為縣域政治研究進一步深化的基本方向。

首先，規(guī)范術語表達，重視基礎理論研究。從表述形式看，目前學界尚未對縣域政治研究形成統(tǒng)一、規(guī)范的學術表達。盡管都是以縣作為研究單位，研究的內(nèi)容也基本相同，但在行文表述上，經(jīng)歷了從“縣政改革”、“縣域政治”、“縣域治理”、“縣政治理”的話語轉(zhuǎn)化和交疊使用。從這些概念背后的邏輯看，并不都是因為理論演進的需要，而是為追求某種學術流行話語。盡管關于“縣政”的內(nèi)涵學界曾有過規(guī)范化的嘗試，但這一術語卻未能成為獲得普遍遵守的規(guī)范。此外，關于縣域政治研究的諸多文章，也常常以“地方治理”、“地方政府”來替代。這種概念表述的不統(tǒng)一，一方面不利于對縣域政治的研究成果進行系統(tǒng)、全面的梳理；但更大的弊端在于，這種概念表達的不統(tǒng)一對于建立起一個完整的縣域政治理論體系會產(chǎn)生不必要的阻力。誠如徐勇所言，“缺乏系統(tǒng)的學理研究，結(jié)果各說各話，各執(zhí)一端，最后不了了之?！保?04］建構(gòu)具有中國特色的縣域治理理論是中國國家治理理論體系的一個最具原創(chuàng)性的理論生發(fā)點。一方面，大量的實證研究已經(jīng)在全國范圍內(nèi)展開，總結(jié)和提煉出了許多原創(chuàng)性的縣域治理觀點。要將這些具有鮮明地域特色的縣域治理觀點抽象到一個帶有普遍性的治理理論的層級上，首先就要在概念的表述上進行必要的統(tǒng)一，在對相關概念的使用上自覺地進行規(guī)范性表述，即術語的表達形式要確定，不可隨意替換。在這一點上，相關研究者應當保持必要的學術自律和自覺。進而言之，在基本概念清晰化的基礎上，把研究方法、路徑、工具與研究對象有效統(tǒng)一起來，建立起具有適用條件、可供經(jīng)驗研究檢驗的理論假設，從而形成具有內(nèi)在邏輯統(tǒng)一性的理論命題。

其次，加強田野調(diào)查，立足中國經(jīng)驗。中國縣域治理展開的現(xiàn)實邏輯是在現(xiàn)代國家建構(gòu)的進程當中展開的討論，而非西方經(jīng)驗和知識話語背景之下的政府治理。這個制度環(huán)境的大前提必須把握好才能對治理的中國經(jīng)驗進行討論和總結(jié)，而不至陷入西方“問題殖民”的窠臼之中。這并不是說我們完全不去借鑒西方社會科學的理論成果和分析工具，而是說要對這些理論工具的適用性邊界作出判斷，用經(jīng)驗實證去修正理論，而不是相反。具而言之，縣域政治研究的概念體系應當具備描述性，即要言之有物，符合“常識”；在這一基礎上，進一步對所描述現(xiàn)象的內(nèi)在規(guī)律、行動背后的意義進行具有邏輯一致的解釋，揭示現(xiàn)象背后的隱秘機制。因此，縣域政治研究要挖掘本土經(jīng)驗，加強田野調(diào)查，在此基礎上提煉和總結(jié)理論，“使中國的經(jīng)驗成為世界知識體系的重要組成部分，使根基于中國經(jīng)驗的理論總結(jié)得到世界知識體系的驗證?！保?05］

最后，推動比較研究，這里的比較研究有兩層含義：一是就社會科學內(nèi)部而言，尤其應當增進社會學、政治學相關研究在研究方法、思維范式、理論觀點之間的比較交流，以便更好地激發(fā)理論好奇，提出真問題；另一方面，從研究的理論意義和應用意義上講，經(jīng)驗研究往往需要相關研究進行“檢驗”，以便更好地為理論的適用性提供經(jīng)驗支撐。因此，應當嘗試建立可以進行比較的基本概念體系，從而深化縣域政治在全球、全國范圍的比較性研究。

注釋：

①除了政府的官方資金支持外，比較有名的私人基金會包括福特基金會、卡耐基基金會、洛克菲勒基金會、史密斯·理查森基金會、凱特琳基金會等。關于國外基金資助的觀點來自北京大學社會學系張靜教授。筆者與張靜教授在北大學工部舉辦的第47期教授茶座上的簡短討論。

②自2000年以來，關于縣域政治的研究論文數(shù)量激增，加之學界在表述上并未統(tǒng)一，用單一字段檢索往往容易遺漏某一領域的成果。因此，要從宏觀上對相關研究做整體性描述就必須采用多重檢索字段。

③由于數(shù)據(jù)庫的更新速度，2016年論文數(shù)據(jù)僅包含到2016年2月初。

④2008年以前出版的著作參閱：苑豐（2008，（1）：51-60）；王國紅、瞿磊（2010，（6）：61-65）.

⑤如以謝慶奎等為代表的地方政府制度改革研究；以俞可平、楊雪冬等為代表的治理理論視域下的縣域政治研究；以徐勇、賀雪峰等為代表的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革研究；以于建嶸、蔡永飛為代表的縣政自治研究；以周慶智、吳理財?shù)葹榇淼目h政治理研究，以折曉葉、周雪光為代表的縣域政府治理“行政-政治-公司”三位一體的新統(tǒng)合模式研究。

⑥邱海雄、徐建?？偨Y(jié)歸納了學界關于地方政府角色研究的四個向度：財政激勵論、產(chǎn)權約束論、體制斷裂論、社會結(jié)構(gòu)論。丘海雄、徐建牛（2004，（4）：24-30）．

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（編輯：康寧）

D035

A

1009-4997（2016）03-0044-12

2016－05-15

彭云（1989-），男，北京大學政府管理學院政治學理論專業(yè)2014級博士研究生。