羅添仁，郭學(xué)理，宰思燁

（陜西師范大學(xué) 政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院，陜西 西安 710119）

西安國際化大都市建設(shè)中城鎮(zhèn)化發(fā)展的問題與對策研究

羅添仁，郭學(xué)理，宰思燁

（陜西師范大學(xué) 政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院，陜西 西安 710119）

城鎮(zhèn)化發(fā)展是一個(gè)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)現(xiàn)代化的過程，都市區(qū)范圍內(nèi)城鎮(zhèn)化發(fā)展是都市區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對實(shí)現(xiàn)都市區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)的全面發(fā)展有著重要意義。通過對西安都市區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)行實(shí)地考察分析，在發(fā)掘出西安國際化大都市建設(shè)背景下的都市區(qū)范圍內(nèi)城鎮(zhèn)化環(huán)節(jié)中存在的問題與不足之后，結(jié)合實(shí)際情況提出了目前應(yīng)著重關(guān)注改善城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、實(shí)現(xiàn)郊區(qū)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、緩解城市環(huán)境污染、解決失地農(nóng)民失業(yè)等方面的建議，以期為西安市全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和可持續(xù)發(fā)展提供支持。

國際化大都市；城鎮(zhèn)化；可持續(xù)發(fā)展

國際化大都市是經(jīng)濟(jì)全球化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化的產(chǎn)物。國際化大都市的概念于20世紀(jì)90年代引入中國，隨后國內(nèi)180多個(gè)城市相繼提出了建設(shè)國際化大都市的目標(biāo)。在國際化大都市建設(shè)過程中，都市區(qū)的城鎮(zhèn)發(fā)展是十分重要的組成部分，城鎮(zhèn)發(fā)展不僅能創(chuàng)造巨大的投資和消費(fèi)需求，而且是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級和轉(zhuǎn)型的重要舉措，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)中國夢的重要途徑。

目前，國內(nèi)學(xué)者對城鎮(zhèn)化發(fā)展問題的研究主要集中在對城鎮(zhèn)化概念的界定、對城鎮(zhèn)化發(fā)展階段與特征的分析、城鎮(zhèn)化發(fā)展模式、城鎮(zhèn)化推進(jìn)路徑、城鎮(zhèn)化動(dòng)力機(jī)制、城鎮(zhèn)化水平評價(jià)指標(biāo)、城鎮(zhèn)化實(shí)踐探索以及新型城鎮(zhèn)化與“三農(nóng)”“三化”問題等方面的研究。如在城鎮(zhèn)化概念界定方面的研究上，辜勝阻認(rèn)為，城鎮(zhèn)化是指農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)區(qū)域轉(zhuǎn)移的一個(gè)過程。［1］彭啟鵬等認(rèn)為，城鎮(zhèn)化是在人口轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)上，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)化及鄉(xiāng)村的生活方式向城鎮(zhèn)生活方式轉(zhuǎn)化的過程。［2］在城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的研究上，何偉等認(rèn)為，我國的城鎮(zhèn)化模式應(yīng)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，依據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)地域差異，實(shí)施區(qū)域差異性城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。［3］

2009年6月，國務(wù)院頒布了《關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，在發(fā)展目標(biāo)中明確提出“西（安）咸（陽）經(jīng)濟(jì)一體化，形成國際化大都市”。［4］在此基礎(chǔ)上研究西安國際化大都市建設(shè)進(jìn)程中城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要性日益凸顯。關(guān)于西安市城鎮(zhèn)化的研究成果近年來日益增多，如周啟清等對西安城鎮(zhèn)化的區(qū)域差異問題進(jìn)行了研究，提出了減小西安城鎮(zhèn)化區(qū)域差異的一些具體措施。［5］吳正海對西安城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的若干主要問題進(jìn)行了研究，并從宣傳、規(guī)劃、土地、基建、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、融資渠道和環(huán)境保護(hù)等方面提出了對策。［6］本文將在這些研究的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對西安城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)行調(diào)查分析與研究探索。

本研究對象是都市區(qū)而非都市圈（都市圈是指一個(gè)或多個(gè)核心城市以及與核心城市具有緊密社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的、具有一體化傾向的臨接城鎮(zhèn)與地區(qū)構(gòu)成的圈層式結(jié)構(gòu)。而都市區(qū)指一個(gè)大的城市人口核心以及與其有著密切社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的、具有一體化傾向的鄰接地域的組合）［7］，研究范圍包括西安市下轄的10區(qū)3縣，意在發(fā)掘出西安國際化大都市建設(shè)背景下的都市區(qū)范圍內(nèi)城鎮(zhèn)化環(huán)節(jié)中存在的問題與不足，進(jìn)而結(jié)合實(shí)際情況提出解決目前所存在的問題及不足方面的建議，為全面實(shí)現(xiàn)西安市現(xiàn)代化和可持續(xù)發(fā)展提供支持。

1　西安國際化大都市建設(shè)中的城鎮(zhèn)化發(fā)展內(nèi)涵

西安國際化大都市建設(shè)是提升城市發(fā)展水平的重要舉措，而城鎮(zhèn)化是城市規(guī)模擴(kuò)張和農(nóng)民市民化的基本途徑。西安的城鎮(zhèn)化建設(shè)包含于國際化大都市建設(shè)當(dāng)中，是國際化大都市建設(shè)的基礎(chǔ)。

對城鎮(zhèn)化發(fā)展內(nèi)涵的理解是關(guān)于城鎮(zhèn)化一切研究的起點(diǎn)。要正確理解城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，需要先了解城鎮(zhèn)化與城市化的關(guān)系。

“城鎮(zhèn)化”一詞出現(xiàn)晚于“城市化”，這是中國學(xué)者創(chuàng)造的新詞匯，很多學(xué)者主張使用“城鎮(zhèn)化”一詞。［8］在我國政府部門文件中存在城市化與城鎮(zhèn)化混用的現(xiàn)象，并得到了一些學(xué)者的支持，認(rèn)為城市化和城鎮(zhèn)化可以替換；①根據(jù)鳳凰網(wǎng)公開資料及《中國經(jīng)營報(bào)》公開報(bào)道整理。但也有一些學(xué)者強(qiáng)調(diào)二者間的區(qū)別，如溫鐵軍等認(rèn)為城鎮(zhèn)化與城市化在城鄉(xiāng)人口比重概念上基本相似，但在實(shí)現(xiàn)方式上有所差異。城鎮(zhèn)化側(cè)重以農(nóng)村“城鎮(zhèn)化”發(fā)展作為緩解三農(nóng)困境和推進(jìn)人口城市化的路徑，以此來規(guī)避工業(yè)化階段人口過度向大城市集中。［9］朱孔來等認(rèn)為“城市化”一般用于“提高城市化水平、加快城市化進(jìn)程”；“城鎮(zhèn)化”則用于“加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”等。［10］本文認(rèn)為，城鎮(zhèn)化與城市化是有一定區(qū)別的，城鎮(zhèn)化的對象主要是農(nóng)村區(qū)域，而城市化的主要對象則是已經(jīng)初具規(guī)模的城鎮(zhèn)；城市化強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展水平的提升，而城鎮(zhèn)化則強(qiáng)調(diào)由農(nóng)業(yè)人口占很大比重的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向非農(nóng)業(yè)人口占多數(shù)的現(xiàn)代文明社會(huì)轉(zhuǎn)變的動(dòng)態(tài)過程。

西安國際化大都市建設(shè)進(jìn)程中城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)涵是西安市按照新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求，堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，由市場主導(dǎo)，政府引導(dǎo)的城鎮(zhèn)化機(jī)制推動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化良性互動(dòng)，形成以資源節(jié)約、環(huán)境友好、經(jīng)濟(jì)高效、社會(huì)和諧、城鄉(xiāng)一體的集約、智慧、低碳、高效、綠色的城鎮(zhèn)化道路，以此解決西安市10區(qū)3縣近30%的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式及農(nóng)業(yè)人口的城鎮(zhèn)化發(fā)展問題，在此過程中重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村生產(chǎn)生活方式向城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變，真正實(shí)現(xiàn)人人平等，人人能享有同等的公共服務(wù)，工業(yè)進(jìn)一步反哺農(nóng)業(yè)，以及如何轉(zhuǎn)化農(nóng)業(yè)剩余人口，如何加大農(nóng)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼，如何使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)集聚，如何促成城鎮(zhèn)文化向鄉(xiāng)村文化的輻射和滲透及多元文化包容并存，各種資源如何重新合理配置等促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑選擇。

2　西安國際化大都市建設(shè)過程中城鎮(zhèn)化發(fā)展中的問題

由于我國整體上尚處于城鎮(zhèn)化發(fā)展初期階段，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不可避免地會(huì)發(fā)生很多問題，而鑒于各個(gè)問題重要程度不同，筆者認(rèn)為以下幾個(gè)西安國際化大都市建設(shè)中的城鎮(zhèn)化發(fā)展問題亟待解決。

2.1城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃問題

城市重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)現(xiàn)象一直是城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要問題，《中國青年報(bào)》社會(huì)調(diào)查中心曾通過搜狐網(wǎng)和民意中國網(wǎng)，對6 950人進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查顯示，91.3%的受訪者直言自己所在城市建設(shè)浪費(fèi)現(xiàn)象較多。［11］西安國際化大都市建設(shè)中的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃較為滯后，而且部分地方的規(guī)劃不盡合理?？傮w來看，雖然西安市的商業(yè)和工業(yè)經(jīng)濟(jì)區(qū)已經(jīng)過多次規(guī)劃，基本成熟，但社區(qū)發(fā)展規(guī)劃滯后，特別是在城中村改造的大潮中，出現(xiàn)了城市中心及近郊城中村改造的重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，浪費(fèi)了大量資源。如西安市丈八街道辦南窯頭村是2003年才拆遷安置的新型城中村，村子里政府統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的三層連體安置房整齊漂亮，但是村民對房屋及配套基礎(chǔ)設(shè)施才使用了差不多十年時(shí)間，到2013年又要面臨拆遷，有浪費(fèi)資源之嫌。

目前，西安市共有城中村600余個(gè)，其中二環(huán)以內(nèi)近50個(gè)，三環(huán)以內(nèi)有近400個(gè)，三環(huán)以外180余個(gè)，共涉及人口40余萬，占地面積十幾萬畝。以三環(huán)以內(nèi)來看，有187個(gè)城中村處于高樓“包圍”中，［12］城中村已經(jīng)普遍被認(rèn)為是城市里比較亂的地方。筆者通過實(shí)地考察后，發(fā)現(xiàn)村民們亂搭亂加、未批先建、批后亂建、污水橫流、垃圾成堆等現(xiàn)象較為普遍，這些行為嚴(yán)重地影響了城市面貌，且擾亂了城市總體的規(guī)劃布局。

西安市正在邁向國際化、市場化、人文化、生態(tài)化的快速發(fā)展時(shí)期，高樓大廈背后卻隱藏著數(shù)量如此巨大的農(nóng)村聚落，這些不合理的城中村的存在已經(jīng)從居民生活、城市生態(tài)和文化建設(shè)等各方面對西安市的城市發(fā)展建設(shè)產(chǎn)生了負(fù)面影響，迫切需要進(jìn)行合理規(guī)劃與科學(xué)改造。

2.2郊區(qū)可持續(xù)發(fā)展問題

城市中心城區(qū)存在建筑過密、車輛擁擠、大氣污染、生態(tài)破壞等問題是中國城市目前所面臨的較為普遍的問題，給居民帶來諸多不良影響，城市生態(tài)建設(shè)的可持續(xù)性問題亟待解決。而城市郊區(qū)作為城市綠地集中地，對城市生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)的可持續(xù)發(fā)展有著不可替代的功能。

目前，西安市郊區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度還比較低，傳統(tǒng)的耕種方式生產(chǎn)效率低下，農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展受到較為嚴(yán)重的制約；通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前西安市郊區(qū)的黃土裸露面積較大，產(chǎn)生了嚴(yán)重的塵土飛揚(yáng)問題。而且，郊區(qū)黃土裸露造成的揚(yáng)塵問題，還有助推市區(qū)霧霾的不利影響。通過整理近年來西安霧霾天氣情況的相關(guān)新聞報(bào)道發(fā)現(xiàn)，每遇大風(fēng)塵土飛揚(yáng)，幾乎都會(huì)加重市區(qū)霧霾，危害市民身體健康。城市郊區(qū)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的好壞直接影響著城市的可持續(xù)發(fā)展及居民的生活質(zhì)量。伴隨著西安市郊區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，城市中心區(qū)大量企業(yè)和人口外遷，以及城市的一些商業(yè)建設(shè)項(xiàng)目向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，對城市生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展既有有利影響，也有不利影響，即一方面可以緩解中心城市擁擠，并帶動(dòng)郊區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，但另一方面也可能將污染帶到郊區(qū)，需要引起重視。

2.3市民居住環(huán)境問題

李晶等對西安市人口的分布狀況進(jìn)行了詳細(xì)研究，得出西安市人口密度在地域上有明顯的差異，表現(xiàn)為西安市中心城區(qū)人口最為密集，環(huán)繞中心城區(qū)的區(qū)縣逐漸減少的結(jié)論。［13］西安市人口分布的失衡產(chǎn)生了一系列問題，如西安市中心人口集中的現(xiàn)狀引發(fā)了城市中心地區(qū)交通擁擠、廢氣排泄量大、空氣污染嚴(yán)重等問題。而郊區(qū)人口較少且分散的現(xiàn)狀造成了郊區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較為滯后、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱、居住條件較差等情況。這些情況和問題都對西安市民居住環(huán)境質(zhì)量的提升產(chǎn)生了不利影響。

近年來，西安市空氣中PM2.5含量長期較高，空氣質(zhì)量較差，已影響到城市居民的健康和生活。

本文抽取西安市2012年至2014年的空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)進(jìn)行了對比見表1（數(shù)據(jù)源自西安市環(huán)境監(jiān)測站）：其中2012年度共監(jiān)測366天，環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)到二級天數(shù)為306天，達(dá)標(biāo)率為83.61%。2013年監(jiān)測365天，西安市環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)到二級以上的天數(shù)為138天，達(dá)標(biāo)率為37.8%。2014年監(jiān)測365天，西安市環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)到二級以上的天數(shù)為211天，達(dá)標(biāo)率為57.8%。具體環(huán)境空氣質(zhì)量情況如下：

將2012年至2014年的空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)進(jìn)行對比分析后，發(fā)現(xiàn)這3年中，西安2013年空氣污染狀況最為嚴(yán)重，2014年空氣質(zhì)量總體情況與2013年相比污染情況有所緩解，空氣質(zhì)量良好天數(shù)明顯增多，但是和2012年相比還是有很大差距，這和近年來汽車尾氣排放量不斷增加、生態(tài)環(huán)境遭到破壞等原因是分不開的。雖然政府當(dāng)前正在做一些提高空氣質(zhì)量狀況方面的努力，比如出臺(tái)了限制汽車尾氣排放量、保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面的相關(guān)法律法規(guī)，還增加了除霾車的投放量，但是西安市空氣質(zhì)量情況仍令人擔(dān)憂。

表12012　—2014年西安市空氣質(zhì)量污染情況　天

2015年初，《西安晚報(bào)》對西安市居民進(jìn)行關(guān)于理想居住環(huán)境的抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，綠化好、空氣清新的遠(yuǎn)郊在調(diào)查中占比20%，排位第三；排位第一和第二的分別是的是臨近交通主干線和有部分商業(yè)配套的近鄰，分別占比39%和30%。這一方面反映出城市交通和商業(yè)配套設(shè)施是市民生活所必需的基本要素，另一方面也反映出居住地區(qū)的自然環(huán)境質(zhì)量也是市民在生活中非常重視的一個(gè)要素。同一時(shí)期，西安另一媒體也做了關(guān)于市民居住環(huán)境的調(diào)查，調(diào)查發(fā)現(xiàn)市民在選擇居住環(huán)境時(shí)除了擔(dān)心空氣質(zhì)量情況以外，還擔(dān)心環(huán)境衛(wèi)生、居住地區(qū)安全管理等方面的問題，但在這些問題中最為擔(dān)心的主要還是害怕因環(huán)境問題而威脅到自身的健康。可見，市民在選擇居住環(huán)境時(shí)，除了首先考慮必要的城市交通和部分商業(yè)配套等基本要素及兼顧環(huán)境衛(wèi)生狀況與安全管理以外，最為重要的就是考慮居住地區(qū)的自然環(huán)境是否受到污染。因此，市民能否擁有不受污染威脅的居住環(huán)境直接關(guān)系到其生活健康及城市居住幸福感。

2.4失地農(nóng)民失業(yè)問題

失地農(nóng)民失業(yè)直接關(guān)系到城鎮(zhèn)化過程中社會(huì)的安定和諧，因而是西安國際化大都市建設(shè)中城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個(gè)大問題。由于人口不斷增長、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速而公共服務(wù)滯后等因素的影響，西安市郊區(qū)的農(nóng)民人均土地占有量逐年減少，土地正在變成一種稀缺資源，農(nóng)民失業(yè)率不斷上升。土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，如果沒有了土地，再?zèng)]有其他安置措施的話，大多數(shù)農(nóng)民就沒有了經(jīng)濟(jì)來源。由于西安國際化大都市建設(shè)進(jìn)程中的城鎮(zhèn)化發(fā)展占用了大量的耕地，導(dǎo)致了很多農(nóng)民失業(yè)，而工業(yè)化進(jìn)程又較為緩慢，沒有創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，再加上政府公共服務(wù)較為滯后等原因，農(nóng)民失業(yè)率非常高，而且貧富差距不斷加大，不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的和諧穩(wěn)定。

3　解決西安國際化大都市建設(shè)進(jìn)程中城鎮(zhèn)發(fā)展問題的路徑選擇

3.1完善社區(qū)自治，科學(xué)規(guī)劃西安都市區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展

科學(xué)合理的規(guī)劃是保證都市區(qū)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的前提條件。首先，政府可以考慮根據(jù)扁平結(jié)構(gòu)原理，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、撤鎮(zhèn)并區(qū)（縣），實(shí)現(xiàn)西安大都市中市與區(qū)（縣）兩級管理和社區(qū)自治，這樣既能集中財(cái)力、物力進(jìn)行建設(shè)，又能避免重復(fù)建設(shè)。其次，隨著西安諸多城中村改名社區(qū)熱潮的推進(jìn)，應(yīng)重視新社區(qū)的改造建設(shè)。整合改造后的新社區(qū)應(yīng)具有完備的社區(qū)自治功能，在今天復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境中，盡管我們不可能將小型社區(qū)的直接民主形式推進(jìn)到所有治理結(jié)構(gòu)并發(fā)揮作用，但是我們卻能通過努力保證責(zé)任，激發(fā)自主治理的激情。［14］社區(qū)自治作為一種推進(jìn)基層民主的有效形式，能為西安國際化大都市建設(shè)過程中的城鎮(zhèn)化發(fā)展增添和諧因素。

科學(xué)規(guī)劃都市區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展，可以有效解決城中村問題。“城中村”是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的歷史產(chǎn)物，具有農(nóng)村和城市雙重特征。因此，一方面，政府應(yīng)充分發(fā)揮規(guī)劃的控制作用，控制城中村現(xiàn)有的規(guī)模，原則上不應(yīng)再批給新宅基地，將城中村納入舊城改造范圍，制定切實(shí)可行的改造方案。另一方面，應(yīng)明確城中村改造將是一項(xiàng)長期工作，政府必須預(yù)先制定好城市長遠(yuǎn)發(fā)展的規(guī)劃戰(zhàn)略，盡量避免城市改造和向外擴(kuò)張的同時(shí)又出現(xiàn)新的城中村，造成建了再拆、拆了再建的惡性循環(huán)。

總之，應(yīng)從全新的區(qū)域視野審視都市區(qū)的城鎮(zhèn)化問題，重視新的經(jīng)濟(jì)增長方式對區(qū)域發(fā)展的影響。并積極構(gòu)建符合科學(xué)發(fā)展觀的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，打破部門、條塊分割，將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌科學(xué)地納入到總的城鄉(xiāng)規(guī)劃的管理體系之中，從整體發(fā)展的角度明確城鎮(zhèn)的職能、結(jié)構(gòu)、規(guī)模，在此基礎(chǔ)上針對西安市不同區(qū)域城鎮(zhèn)化的各自特點(diǎn)因地制宜地制定相應(yīng)的規(guī)劃。

3.2實(shí)現(xiàn)郊區(qū)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展

實(shí)現(xiàn)郊區(qū)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的過程中，在探索農(nóng)業(yè)多元化生產(chǎn)發(fā)展的同時(shí)，還應(yīng)積極讓農(nóng)業(yè)發(fā)展與二、三產(chǎn)業(yè)相結(jié)合。具體而言，一是應(yīng)堅(jiān)持推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高農(nóng)民收入水平。如在戶縣葡萄特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上，應(yīng)積極尋求產(chǎn)業(yè)升級，在發(fā)展好葡萄種植業(yè)的同時(shí)，還應(yīng)積極探索和發(fā)展與葡萄產(chǎn)業(yè)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)鏈，如衍生發(fā)展葡萄酒制造業(yè)等。二是應(yīng)考慮多營造一些優(yōu)美宜人的綠色景觀，保持清新、寧靜的生活環(huán)境，積極與服務(wù)業(yè)相結(jié)合，并進(jìn)行發(fā)展創(chuàng)新，為城市居民提供接觸自然、體驗(yàn)農(nóng)業(yè)以及觀光、休閑的場所。三是應(yīng)依托中心城市科技、信息、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)力量的輻射，帶動(dòng)郊區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。只有建立起人與自然之間的和諧互動(dòng)機(jī)制，才能符合城市功能配置的需要，也符合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展方向。

在實(shí)現(xiàn)郊區(qū)工業(yè)的可持續(xù)發(fā)展上，可以通過建立一定數(shù)量適度規(guī)模的城市工業(yè)園區(qū)來引導(dǎo)城市外遷工業(yè)企業(yè)與郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的適度聚集，提高企業(yè)用地整體規(guī)模效益，并選擇在合適的地區(qū)適當(dāng)建設(shè)高密度的住宅區(qū)供企業(yè)隨遷人員定居，以便留出更多的土地作為綠化用地，增強(qiáng)郊區(qū)生態(tài)系統(tǒng)對污染的凈化能力。還可以借鑒西方國家的已有經(jīng)驗(yàn)，采用小塊土地買賣、環(huán)境衛(wèi)生立法、分區(qū)條例等政策，積極營造綠色生態(tài)型城市，［15］全面實(shí)現(xiàn)郊區(qū)工業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

在實(shí)現(xiàn)郊區(qū)服務(wù)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展上，政府應(yīng)重視提升郊區(qū)的公共服務(wù)水平，做好郊區(qū)規(guī)劃發(fā)展安排。比如環(huán)山公路與山區(qū)間的丘陵、坡塬可考慮建設(shè)成為花果園，既能供市民休閑欣賞，又能帶動(dòng)郊區(qū)服務(wù)業(yè)的發(fā)展；又比如經(jīng)濟(jì)林業(yè)比農(nóng)業(yè)花費(fèi)的人力多，且經(jīng)濟(jì)效益好，其管理與維護(hù)也可以創(chuàng)造一定數(shù)量的就業(yè)崗位；再比如對秦嶺山麓地區(qū)的“農(nóng)家樂”經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式進(jìn)行規(guī)范和創(chuàng)新也有利于促進(jìn)郊區(qū)服務(wù)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

總之，應(yīng)在充分利用中心城市先進(jìn)科技、文化以及發(fā)達(dá)的工業(yè)、服務(wù)業(yè)輻射效應(yīng)的同時(shí)，結(jié)合郊區(qū)優(yōu)越的地理及資源優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)郊區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

3.3因地制宜實(shí)現(xiàn)人與環(huán)境和諧發(fā)展

城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程與市民人居環(huán)境質(zhì)量之間存在著密切關(guān)系，要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展與城市人居環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，根本之策是需要因地制宜，構(gòu)建和諧的發(fā)展模式。

在西安都市區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展建設(shè)中，郊區(qū)開發(fā)治理的空間很大，政府應(yīng)重視搞好郊區(qū)規(guī)劃。應(yīng)充分利用西安市郊區(qū)的城鎮(zhèn)化將城市功能進(jìn)行疏散，進(jìn)而促使公共資源的空間配置更為合理，這樣既有利于促進(jìn)整個(gè)城市產(chǎn)業(yè)空間、居住空間、交通空間的協(xié)同發(fā)展，又能提高郊區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，加快郊區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展，以及緩解城市中心的擁擠問題。比如可考慮建設(shè)環(huán)山公路兩側(cè)的市民居住生活帶。近郊環(huán)山公路兩側(cè)空氣新鮮、安靜、交通方便，適宜建設(shè)大都市居住生活區(qū)，建設(shè)不同規(guī)格層次的住宅小區(qū)，能吸引更多城市中心市民來居住，既有利于緩解城市中心擁擠的現(xiàn)象，又有利于改變郊區(qū)的人員結(jié)構(gòu)。

郊區(qū)的治理對城市環(huán)境的健康發(fā)展有著非常重要的影響。本文認(rèn)為，針對城市空氣污染等環(huán)境問題，必須重視恢復(fù)裸露土地的植被，按照科學(xué)發(fā)展觀基本要求解決空氣質(zhì)量問題。首先可考慮建設(shè)山地造林帶。對西安周圍的山地積極開展大規(guī)模植樹造林活動(dòng)，恢復(fù)原始生態(tài)，從大環(huán)境開始改變西安的空氣質(zhì)量。其次可考慮建設(shè)西安“八水”兩岸大都市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)。利用自然水資源和平整的土地建設(shè)大棚蔬菜，瓜果和糧食生產(chǎn)基地，發(fā)展大都市農(nóng)業(yè)。只有堅(jiān)持綠色發(fā)展理念才是解決環(huán)境問題的根本之道。

3.4做好失地農(nóng)民的安置措施

要解決失地農(nóng)民的生計(jì)問題，需要政府與社會(huì)共同努力。政府除了要及時(shí)給予征地、拆遷過程中的失地農(nóng)民合理補(bǔ)償以外，還應(yīng)不斷提高公共服務(wù)水平，為失地農(nóng)民出臺(tái)有針對性的就業(yè)政策和提供就業(yè)指導(dǎo)，并且還應(yīng)以城市社區(qū)為依托，讓社區(qū)組織這些“新市民”進(jìn)行各種文化、教育和培訓(xùn)活動(dòng)，不斷提高失地農(nóng)民的文化素質(zhì)，積極為其提供學(xué)習(xí)謀生技能的平臺(tái)。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化，對于失地農(nóng)民，無論他們是否已經(jīng)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，都應(yīng)為他們提供完善的城市公共服務(wù)。西安國際化大都市建設(shè)進(jìn)程中的城鎮(zhèn)化發(fā)展從根本上就是要使農(nóng)民市民化，村鎮(zhèn)社區(qū)化。在這一過程中，政府必須保障失地農(nóng)民的社會(huì)福利，做好失地及失業(yè)農(nóng)民的社會(huì)保障工作，維護(hù)其合法權(quán)利。在征地、拆遷以后，應(yīng)將相關(guān)補(bǔ)償款項(xiàng)及時(shí)發(fā)放到戶，以便使失地農(nóng)民能帶資進(jìn)城，增強(qiáng)其城市生存能力。并且，政府和社會(huì)還需要密切配合，重視加強(qiáng)對城市居民的宣傳教育，不斷提高市民素質(zhì)，改變以往的一些不合理的世俗偏見，讓失地農(nóng)民能更好地融入城市環(huán)境。

總之，都市區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展必須堅(jiān)持“以人為本”，通過系列化的工作以及各方面的配合，消除農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中的各種障礙，解決農(nóng)民對城鎮(zhèn)化的擔(dān)憂，［16］讓被市民化的農(nóng)業(yè)人口能迅速和諧地融入都市生活圈，從而保證西安國際化大都市建設(shè)過程中社會(huì)環(huán)境的和諧與穩(wěn)定。

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Problems and the Strategy of Urbanization Development in International Metropolis-Xi'an

LUO Tianren，GUO Xueli，ZAI Siye
（School of Politics and Economics，Shaanxi Normal University，Xi'an 710119，Shaanxi，China）

Urbanization development is the process of economic，political，cultural and social modernization，and urban areas within the scope of the urbanization development are the key factor for promoting the development of metropolitan area，so that the urbanization development of urban area is the linchpin in the development of the metropolitan area.Through the on-the-spot investigation and analysis of Xi'an international metropolis development of urbanization，this paper finds out problems and shortcomings of Xi'an international metropolis construction in the urban areas and then combines with the actual situation，this paper also puts forward several reliable proposals to provide support for the full realization of modernization and sustainable development in Xi'an.The proposals are as follows，ameliorating the direction of urban development，and realizing the sustainable development of suburban industry，mitigating the urban environmental pollution，paying more attention to the re-employment of land-expropriated farmers etc.

international metropolis；urbanization；sustainable development

P333

A

1672-2914（2016）04-0079-06

2016-03-16

西安市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目（14S02）。

羅添仁（1990—），男，云南臨滄市人，陜西師范大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓w制與政府管理。

郭學(xué)理，副教授，研究方向?yàn)榉怯M織管理。