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鄉(xiāng)村社會的總體性治理
——以桐鄉(xiāng)市的“三治合一”為例

2016-09-23 01:39:49張丙宣
中共杭州市委黨校學報 2016年3期
關鍵詞:三治總體性行政化

□ 張丙宣 蘇 舟

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鄉(xiāng)村社會的總體性治理
——以桐鄉(xiāng)市的“三治合一”為例

□張丙宣蘇舟

當前鄉(xiāng)村社會需要總體性治理改革的方案,那么,地方政府正在嘗試的鄉(xiāng)村社會總體性治理能否開辟一條基層治理現(xiàn)代化的替代道路?浙江省桐鄉(xiāng)市“德治”、“自治”、“法治”三治合一的改革,嘗試從鄉(xiāng)村社會尋求治理資源和合法性,采用總體性治理取代行政化是未來鄉(xiāng)村治理的方向。然而,制度建設滯后、再行政化的風險和選擇性運動性治理,都可能造成總體性治理的逆轉。未來的鄉(xiāng)村治理必須回歸有限政府和鄉(xiāng)村自治的本源,細化鄉(xiāng)村治理的頂層設計,將德治、法治和自治的原則和技術嵌入到鄉(xiāng)村治理的實踐中,讓社會機制發(fā)揮基礎性作用。

三治合一總體性治理桐鄉(xiāng)市

一、問題的提出

長期以來,我國農(nóng)村存在的自治制度難以有效運轉、行政化、碎片化、內(nèi)卷化等問題,都不是孤立的,而是系統(tǒng)的、整體性的。實施分步改革逐一解決農(nóng)村面臨的各類問題是必要的,但是,系統(tǒng)性規(guī)劃和總體性治理的制度設計顯得更加重要。為此,近年來地方政府紛紛嘗試社區(qū)、社會組織和社會工作者“三社”聯(lián)動以及“德治”、“自治”、“法治”三治合一的改革,試圖破解鄉(xiāng)村社會長期存在的系統(tǒng)性難題。然而,正在進行的鄉(xiāng)村社會總體性治理的嘗試是否能夠開辟一條不同于行政化的通往基層治理現(xiàn)代化的替代道路?這值得深思。

總體性治理(holistic governance)*在英文文獻里,holistic governance,joined-up governance,whole-of-governance等含義基本相同,可以譯為總體性治理、整體性治理、全觀型治理等,另外,合作治理(collaborative governance)、網(wǎng)絡化治理(networking governance)、協(xié)同治理(synergy governance)以及跨部門合作治理(intra-agency governance)也都有與總體性治理類似的含義。這些表述之間有諸多差異,這里并不打算對這些概念作出嚴格的區(qū)分,而是通用總體性治理的表述。既是理論又是實踐。在理論上,它被視為未來社會治理前進的方向。通過實現(xiàn)從部分到整體、從分散到集中、從碎片到整合的治理,總體性治理能夠提高社會的整體價值,變成預防性、整合性、改變文化、結果取向的社會。[1]為此,它強調多元目標的包容性、治理技術的可行性、對話的平等性、跨邊界的行動、合作機制的設計、擴大授權和結果導向等。[2]21世紀以來,總體性治理被英國、加拿大、澳大利亞、新西蘭、法國以及廣大的發(fā)展中國家用于政府機構改革、城市供水、食品安全監(jiān)管、危機管理、社區(qū)治安等領域。在我國,總體性治理廣泛應用于大部制改革以及城市管理、水利、農(nóng)業(yè)、交通等領域的綜合執(zhí)法改革。近年來,總體性治理逐步進入治國理政的戰(zhàn)略設計中,滲透在國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化、“四個全面”戰(zhàn)略中。在全面深化改革中,地方政府不斷探索鄉(xiāng)村社會的總體性治理,其中,浙江省桐鄉(xiāng)市的“德治”、“自治”、“法治”三治合一的實踐是這種探索的典型代表。

以桐鄉(xiāng)市三治合一的實踐為例,本文研究新常態(tài)下地方政府嘗試在行政化之外開辟一條通往基層社會治理現(xiàn)代化的替代道路,具體包括在通往鄉(xiāng)村社會總體性治理道路上地方政府進行的改革舉措,改革正在或即將遭遇的種種困境以及突破困境、實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的可能路徑。

二、新常態(tài)下鄉(xiāng)村治理的系統(tǒng)性問題

隨著經(jīng)濟新常態(tài)的來臨,傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的管控思維和行政性動員的治理模式難以適應新常態(tài),導致我國鄉(xiāng)村長期積累的社會矛盾有集中爆發(fā)的趨勢。

新常態(tài)(The New Normal)最初是用來描述2008年金融危機后發(fā)達國家的經(jīng)濟增速放緩以及由此引發(fā)的各類問題。2014年習近平總書記首次提到新常態(tài)并詳細闡述了經(jīng)濟領域新常態(tài)的內(nèi)涵,隨后中央經(jīng)濟工作會議詳細闡釋了經(jīng)濟新常態(tài)的幾個主要趨勢性特征。習近平總書記從經(jīng)濟增長速度、產(chǎn)業(yè)結構調整、發(fā)展動力機制的轉變解釋經(jīng)濟新常態(tài);中財辦副主任楊偉民則從經(jīng)濟增速、經(jīng)濟發(fā)展方式、經(jīng)濟結構的調整以及經(jīng)濟發(fā)展動力的轉變四個方面概括經(jīng)濟新常態(tài)的特征。[3](P23)也有學者認為新常態(tài)不僅包括速度、結構,還包括管理、民生、調控、開放的新常態(tài)。[4]也就是說,隨著經(jīng)濟新常態(tài)的來臨,政治、社會、文化等各領域也都將逐漸步入新常態(tài)。為此,張再生、白彬將新常態(tài)概括為“符合發(fā)展規(guī)律的趨勢性、常態(tài)化的發(fā)展路徑選擇,具有準范式的特征,應該將其作為一種認知理論框架,指導相關領域內(nèi)角色關系的界定、行為方式的選擇和沖突問題解決之策的選擇”。[5]

新常態(tài)下鄉(xiāng)村治理的問題并不是孤立的而是系統(tǒng)性的,這根源于長期以來鄉(xiāng)村的行政化以及其對鄉(xiāng)村社會自主治理能力的系統(tǒng)性削弱。

第一,新常態(tài)下鄉(xiāng)村治理的行政化難以奏效。長期以來,村委會履行著許多國家行政管理的職能,具有準行政機關的特征。尤其是20世紀90年代中期以來,地方政府通過“下派駐村干部”、“給村干部發(fā)工資”等手段,強化基層政府對鄉(xiāng)村的控制。然而,隨著新常態(tài)的來臨,以強制命令為核心的傳統(tǒng)行政手段越來越難以有效地應對征地拆遷等棘手難題,民眾要求參與決策的呼聲越來越高。在權力下鄉(xiāng)、資本進村、農(nóng)民上樓的進程中,農(nóng)民對封閉命令的行政決策和執(zhí)行越來越反感,要求直接參與和影響關系到切身利益的決策過程中。

第二,鄉(xiāng)村治理的碎片化和資本化。在鄉(xiāng)村治理行政化的背景下,政府職能部門延伸到每個村莊,黨建、公安、民政、衛(wèi)計、老齡、人社、勞動、信訪、殘聯(lián)、房管、統(tǒng)計等等部門和條線的職能直接下鄉(xiāng)進村,譬如,在每個村莊這些部門和條線均有一到四個信息上報系統(tǒng),僅信息上報系統(tǒng)就多達30多個。職能部門各自為政,分散的、重復性的治理行動造成了村莊治理的碎片化。近年來,“項目下鄉(xiāng)”、“項目治村”成為鄉(xiāng)村治理的新形式,然而,權力和資本結合的項目并非是村莊和村民迫切需要的治理內(nèi)容,而且來自政府的項目往往要求村集體拿出巨額配套資金,導致許多村莊走上集體負債之路。[6]

第三,鄉(xiāng)村治理的空心化。2014年我國的城鎮(zhèn)化水平已達到54.77%,未來若干年城鎮(zhèn)化水平將進一步提高,在此過程中,農(nóng)村人口將再度向城鎮(zhèn)轉移,農(nóng)村人口的空心化趨勢越來越顯著。農(nóng)村人口空心化將引發(fā)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)空心化、公共服務空心化、家庭功能空心化、基層治理空心化、社會資本空心化的連鎖效應。[7]新常態(tài)下農(nóng)村社會空心化帶來的新問題,既不是鄉(xiāng)村社會也不是政府完全能夠單獨解決,需要重新系統(tǒng)地調整城市與鄉(xiāng)村的治理結構和治理體制。

第四,鄉(xiāng)村社會自主治理機制的弱化。新常態(tài)下鄉(xiāng)村社會自主治理機制的弱化主要來自于三個方面的力量,一是鄉(xiāng)村社會長期的行政化,它導致農(nóng)村問題無法通過鄉(xiāng)村社會進行自我消解,造成村民將矛頭指向基層政府,進而使鄉(xiāng)村陷入再行政化的治理困境;二是人口的空心化導致鄉(xiāng)村社會資本的流失,加劇了農(nóng)村傳統(tǒng)人情關系網(wǎng)絡的瓦解,削弱了農(nóng)村社會的自我服務和自我治理能力;三是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的空心化,尤其是農(nóng)村精英和青年的進城,導致鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展、集體公共事務的治理陷入絕境。

第五,鄉(xiāng)村社會治理成本的激增。從理論上看,治理成本與人口規(guī)模成正比。但是,農(nóng)村人口的空心化并未相應減少治理成本,反而使治理成本激增。治理成本的增加根源于鄉(xiāng)村治理的行政化。完全剛性的穩(wěn)定觀念轉化為壓力維穩(wěn),以及與此配套的一票否決,壓縮了基層政府自由裁量的空間,增加了官民沖突的風險,基層政府不得不支配更多的資源用于維穩(wěn)而不是向村民提供他們迫切需要的公共服務,這不僅造成資源的嚴重浪費,還導致公共資源配置的低效,從而長期削弱基層政權合法性的根基。

簡言之,行政化造成了鄉(xiāng)村社會治理的碎片化,削弱了鄉(xiāng)村社會的自主治理能力,它已不能適應新常態(tài)農(nóng)村社會治理的需要,探索鄉(xiāng)村的總體性治理新途徑迫在眉睫。

三、通往總體性治理:桐鄉(xiāng)“三治合一”的實踐

為解決農(nóng)村社會遇到的系統(tǒng)性難題,自2013年起,桐鄉(xiāng)市嘗試進行“德治”、“自治”、“法治”三治合一的改革,以農(nóng)村居民為核心,以解決人民的生產(chǎn)、生活問題為宗旨創(chuàng)新農(nóng)村總體性治理體系,進行系統(tǒng)性、整體性、全面性、協(xié)同性的制度設計。[8]由“德治”、“法治”、“自治”構成的鄉(xiāng)村社會的總體性治理中,德治是基礎,法治是保障,自治是目標。通過法治彰顯德治,并在黨委政府的主導下實現(xiàn)社會的自治,讓社會成員按法治和德治構建的日常規(guī)范和法律規(guī)范進行自治?!叭魏弦弧钡木唧w措施見表1。

表1 桐鄉(xiāng)市“三治合一”的措施*資料來源:作者自繪。

1.德治:道德機制的構成與作用

桐鄉(xiāng)市充分挖掘傳統(tǒng)文化中的道德資源,從道德評價、道德培育、道德規(guī)范三個維度建立道德價值,并使它在鄉(xiāng)村治理中處于基礎地位。在道德評價上,建立了市、鎮(zhèn)、村三級道德評議組織,其中,在村級層面上,道德評判團的成員包括村里的黨代表、德高望重的老人、口碑好的企業(yè)家等鄉(xiāng)賢,借助他們的影響力,道德評判團規(guī)范村德村規(guī),樹立道德楷模,引領村民評判是非,讓民間輿論引領村莊道德,弘揚時代的正能量,革除陋習、純正民風民俗。在道德培育上,利用德孝主題公園、道德講堂、文化禮堂,宣傳社會主義核心價值觀、建設社會誠信體系,用文化引導村民守德。[9]在道德規(guī)范上,修訂村規(guī)民約、居民公約、行業(yè)守則、職業(yè)規(guī)范,同時,設置曝光臺,曝光賭博、亂扔垃圾等不文明行為。

2.法治:構成與作用

桐鄉(xiāng)在三治合一的實踐中,從依法行政、公正司法和全民守法三個方面約束公共權力,保障民眾的權利。在依法行政上,將基層政府的依法行政行為具體化為45個指標,建立“依法行政指數(shù)”,完善重大決策合法性審查機制,確保重大決策社會穩(wěn)定風險“應評盡評”,健全重大事項通報等制度,推進“一把手”權力陽光行動。在公正司法上,實施陽光司法,推進“警調、檢調、訴調、訪調”對接機制全覆蓋,用法治思維和法治方式服務群眾、化解矛盾,建立100個法律服務團,形成覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共法律服務體系。在遵紀守法上,組建“法治驛站”、“李瑾法律服務崗”、“義工法律診所”、“板凳法庭”等社區(qū)組織,探索社會力量參與普法教育,[10]增強民眾的法治觀念,引導民眾自覺遵紀守法。

3.自治:社會機制的構成與作用

桐鄉(xiāng)市通過建立權力清單、倡導“微自治”、培育社會組織,發(fā)揮基層自治組織和村民的主體地位,激活多元主體參與的積極性。首先,理清村兩委的權力清單,確立36項村民自治職責和40項協(xié)助政府的職責,為村莊開展摘牌減負、精減評比、取消考核臺賬等“去行政化”行動,建立諸如百姓參政團、村民議事會、村民論壇、坊間論壇等群眾參政議政平臺,推動村級公共協(xié)商。其次,實施“微自治”,推動百事服務團、政法干警、安全生產(chǎn)監(jiān)督員、交通安全管理員、市場監(jiān)管員等政府官員進下基層,提高鄉(xiāng)村治理能力和服務水平。再次,發(fā)揮社會組織的作用,利用“彩虹家庭”、“民生三伯伯”、“和事佬”等社會組織向村民提供社會服務;同時,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級層面上建立社會組織發(fā)展扶持基金和孵化中心,培育社會(團)組織。

簡言之,新常態(tài)下鄉(xiāng)村的總體性治理嘗試通過挖掘傳統(tǒng)社會的道德價值,發(fā)揮法治的保障作用,激活鄉(xiāng)村社會的自治功能,化解長期以來鄉(xiāng)村行政化造成的系統(tǒng)性難題,實現(xiàn)鄉(xiāng)村的善治。

4.“三治合一”的績效

桐鄉(xiāng)的“三治合一”實施以來,取得了一定的成效。一方面,它不斷地釋放社會活力,提高服務的能力。截止到2015年6月,桐鄉(xiāng)市登記社會組織210個、備案1899個。其中,“道德評判團”、“百姓參政團”、“百事服務團”等社會組織的興起,將村民從被治理者變?yōu)橹卫碚?,一定程度上提高了村民參與村莊公共事務的積極性,通過參政議政的平臺村民擁有了話語權,減輕了政府維穩(wěn)的壓力。2014年,桐鄉(xiāng)市實現(xiàn)村級慈善工作站與社區(qū)社會工作站全覆蓋,全年提供服務8300余人次,受眾52000余人次。另一方面,“三治合一”化解了許多社會矛盾,降低了社會治理的成本。在法治與道德約束下,通過利用“道德評判團”、“百姓參政團”、“百事服務團”等自治組織,桐鄉(xiāng)市挖掘本土的社會道德資源,發(fā)揮鄉(xiāng)賢能人的道德感召力和輿論影響力,一定程度上避免了社會矛盾的激化,將征地拆遷、撤村建居過程中遇到的社會矛盾進行自我消化,有效避免了矛盾的升級。

四、新常態(tài)下農(nóng)村總體性治理的困境

“三治合一”的總體性治理在短期內(nèi)釋放了社會的活力,解決了農(nóng)村社會的很多矛盾,降低了社會治理的成本,然而,新常態(tài)下鄉(xiāng)村總體性治理正在遭遇制度建設滯后及選擇性策略性和運動性的治理困境,進而造成了再行政化,也可能導致基層政權無法獲得來自基層社會合法性支撐。

1.運用技術化的工作方法替代總體性治理制度的設計。如果技術創(chuàng)新僅僅停留在個人層面而未運用到組織和制度層面,那么,技術對于社會進步的貢獻將大打折扣。這是在通往鄉(xiāng)村總體性治理的道路上桐鄉(xiāng)“三治合一”實踐正在遭遇的困境之一。從早期桐鄉(xiāng)高橋鎮(zhèn)實施“道德評判團”、“百姓參政團”、“百事服務團”化解征地拆遷的問題到“三治合一”的做法在全市推行,作為基本工作方法的動員鄉(xiāng)賢能人和群眾參與、干部進村、多部門合作等等始終停留在干部、鄉(xiāng)賢和群眾層面上,而未落實到鄉(xiāng)村總體性治理制度的設計和村民自治制度的實踐中。當然,在村莊層面上,受地方性知識影響的群眾性工作方法難以制度化有其合理的一面,但是,在更高層面上進行制度設計是可能的。然而,政績驅動和責任規(guī)避下的地方政府,其功利主義傾向進一步助長了技術手段的短期性,而不是從縱向上調整村、基層政府(縣鄉(xiāng))之間的關系,當然,這也超出了地方政府的能力范圍。

2.總體性治理可能造成鄉(xiāng)村的再行政化。沒有政府,村莊能否運轉,這是個難以回答的問題。但是,行政化傾向的強化卻會造成村莊的惡性循環(huán)。雖然,地方政府對新常態(tài)下鄉(xiāng)村社會治理遭遇困境做出了正確的診斷,但是,通過“三治合一”的工作方法將政府角色“隱藏”起來,繼續(xù)通過政法干警等干部下鄉(xiāng)駐村、直接向村民提供服務,聘用專職網(wǎng)格管理員等方式化解社會矛盾、維持社會穩(wěn)定,這種做法實質上是村莊再行政化的新形式。在通往鄉(xiāng)村總體性治理的道路上,村莊遇到的再行政化的困境是“等級制陰影”(shadow of hierarchy)的表現(xiàn)。[11]政府太強或太弱,對村莊的總體性治理都行不通。政府太強,容易宰制社會,社會主體缺乏參與社會治理的激勵;政府太弱,約束集體行動的規(guī)則無法實施,治理的效率也無法確保。桐鄉(xiāng)的實踐表明等級制陰影下的農(nóng)村總體性治理容易陷入行政化的泥淖,陷入政權內(nèi)卷化的困境。

3.總體性治理的選擇性特征長期弱化農(nóng)村社會的自主治理機制。選擇性治理也是農(nóng)村總體性治理嘗試正在遭遇的困境之一。在桐鄉(xiāng)的實踐中,選擇性治理表現(xiàn)為人員的選擇性和社會組織培育的選擇性。也就是說,“道德評判組織”、“百姓參政團”、“百事服務團”的成員不是隨機產(chǎn)生,而是經(jīng)過有選擇的篩選,而被選中的幾乎都是精英。農(nóng)村社會組織的培育也是有選擇的,其中,行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類等四類社會組織屬于優(yōu)先培育的范圍,具有官方背景的社會組織得到扶持而發(fā)展迅速,并在實踐過程中具備較強的政治功能;而維權類社會組織被嚴格限制,并由基層司法所直接派出的“法律診所”取代群眾自發(fā)產(chǎn)生的維權組織。在有選擇的扶持下,原本就發(fā)育不良的鄉(xiāng)村社會組織必將更趨于結構失衡,從長期看,即使不采取行政化,這種失衡也將削弱鄉(xiāng)村社會自主治理的機制和能力。

4.總體性治理的策略性和運動性的特征使它無法有效緩解國家與社會的張力?;鶎由鐣卫憩F(xiàn)代化需要國家權力與基層社會長期的良性互動。桐鄉(xiāng)的總體性治理嘗試一方面廣泛動員社會,挖掘本地優(yōu)秀的道德資源,另一方面,將這些資源策略性地用于完成政府的工作任務,而不是鄉(xiāng)村急需的道德建設和社會建設。短期內(nèi)的社會動員和策略性行動能夠實現(xiàn)國家權力與鄉(xiāng)村社會張力的暫時性緩和;然而,在推動國家與社會的良性互動、實現(xiàn)基層社會治理現(xiàn)代化過程中,策略性和運動性的總體性治理可能造成一些社會矛盾從“不出村”、“不上交”演化為“掩蓋子”,繼續(xù)破壞而不是修復基層社會的政治生態(tài)系統(tǒng),惡化基層政府與基層社會的關系。

5.側重短期效率的總體性治理無法長期支撐基層政權的合法性?;鶎诱鄰幕鶎由鐣@得合法性支撐是治理現(xiàn)代化繞不開的難題。在我國現(xiàn)行體制下基層政權的合法性來源于以國家力量為支撐的上級政府的授權和發(fā)展經(jīng)濟及向轄域民眾提供公共服務而獲得民眾的支持,而由上級政府的授權獲得的合法性必須經(jīng)由地方經(jīng)濟的發(fā)展和公共服務的供給得以鞏固,除此之外,來自“民眾自發(fā)的、自覺的制度性的社會、文化力量和支持點尚難以找到”。[12]而桐鄉(xiāng)的“三治合一”總體性治理正是嘗試通過模糊國家與社會邊界、與社會分享決策權的方式,從基層社會尋找合法性的支點。在實踐中,地方政府一方面深度挖掘社會潛在的道德資源并動員村莊精英參與鄉(xiāng)村治理,另一方面通過下派干部進村入戶、增加鄉(xiāng)村公共服務財政支出的方式,直接替代農(nóng)民和村集體治理公共事務。但是,地方政府并不是沒有保留的,它不僅控制著用于鄉(xiāng)村治理的財政資金的支出方向,還擁有隨時收回分享給鄉(xiāng)村精英和民眾參與決策的權力。需要指出,這種嘗試的前提是充裕的縣鄉(xiāng)財力保證和可觀的村集體收入,但是,新常態(tài)下縣鄉(xiāng)政府的財政和村社集體的收入都可能減少,那么,如果割斷外部資源輸入的紐帶,缺乏社會威望的鄉(xiāng)村精英和缺乏社會生存能力的基層組織還能肩負起鄉(xiāng)村治理的責任嗎?

五、新常態(tài)下農(nóng)村總體性治理的政策選擇

新常態(tài)下農(nóng)村總體性治理必須回歸有限政府和自治村莊的本源,將頂層設計的細化與村莊治理的實踐結合起來,將法治化與本地化結合起來,將鄉(xiāng)村社會傳統(tǒng)中的制度資源轉化為基層政權合法性的來源,發(fā)揮社會機制在村莊治理中的基礎性作用。

1.回到改革原點:有限政府和自治村莊。隨著新常態(tài)的來臨,鄉(xiāng)村治理必須回到它的原點:厘清政府與社會的邊界,建立有限政府和自治鄉(xiāng)村。在我國,新常態(tài)下的鄉(xiāng)村治理要求政府的轉型而不是政府的退出。[13]新常態(tài)為政府轉型提供了契機,要求轉變政府職能,建立有限政府,建立新的政府規(guī)范和行為準則,[14]為此,在橫向層面上,必須變?nèi)苄驼疄橛邢拚迩逭c社會的邊界,建立權力清單,縮小政府直接干預的范圍,確保社會自治的邊界。在縱向上,修改地方政府組織法,實現(xiàn)縱向地方政府間的功能分工,建立職責互補而不是雷同的地方政府;進行基層政府與村莊的頂層制度設計,厘清基層政府與村莊的邊界,修改村民委員會組織法,完善公共服務供給網(wǎng)絡,實現(xiàn)村莊治理的去行政化,確保和擴大村民自治的范圍。

2.將頂層設計的細化與村莊治理的實踐結合起來。近年來,我國社會治理的頂層設計不斷完善。十八屆三中全會提出了“提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標”,2014年12月又提出“四個全面”的戰(zhàn)略。這些目標和戰(zhàn)略共同構成了基層社會治理現(xiàn)代化的總體框架和頂層設計。然而,鄉(xiāng)村治理需要的是可操作的頂層設計,其首要任務是黨委、政府與社會關系的再調整,黨委是全能性的,政府是有限的,黨委和政府不能攪在一起,村委會則是自治的。[15]可操作性的頂層設計要求資源下沉,要求賦予基層更多的人力、財力等資源,使以往由行政力量推動的“輸血型”被動發(fā)展模式轉變?yōu)橛缮鐣?nèi)源生長機制支撐的“造血型”主動發(fā)展模式。[16]

3.將德治、法治和自治嵌入到鄉(xiāng)村社會治理的實踐中。針對鄉(xiāng)村總體性治理的再行政化和策略性以及可能因之導致基層政權合法性削弱的風險,在鄉(xiāng)村總體性治理的探索中,必須將德治、法治與自治嵌入到鄉(xiāng)村治理的實踐中。自治是目的,法治是保障。在村莊總體性治理中,德治、法治與自治不僅并存于村莊公共事務的治理之中,還并存于村莊社會秩序的形成過程中。村莊層面上,實現(xiàn)法治和自治的目標是政府和多元社會主體協(xié)同治理的結果。為此,不僅需要強化法制宣傳,健全監(jiān)督機制,還需要尊重村莊的地方性實踐,給予村莊及其村民更多的實踐空間和嘗試機會。

4.將傳統(tǒng)社會的制度資源轉化為基層政權合法性的來源。農(nóng)村社會總體性治理離不開農(nóng)村本土制度資源,這些資源包括體現(xiàn)傳統(tǒng)社會價值觀中的孝、悌、忠、信、仁、愛、誠、敬、禮、義、廉、恥的文化和制度形式。當然,僅僅挖掘這些制度資源是不夠的,村莊內(nèi)部傳統(tǒng)制度資源的根基是基層社會地方性知識背后的文化制度,這些文化制度是村莊內(nèi)生性的社會基礎,需要維護、激活鄉(xiāng)村社會的地方文化制度,實現(xiàn)傳統(tǒng)制度的現(xiàn)代性轉變,生長出現(xiàn)代的社會資本。[17]將傳統(tǒng)的制度資源轉化在鄉(xiāng)規(guī)民約中,并通過鄉(xiāng)規(guī)民約在村治共同體中產(chǎn)生約束力,提高鄉(xiāng)村精英的社會權威。挖掘、轉化傳統(tǒng)社會中的參與性、協(xié)商性的組織和制度資源,將其轉化為新常態(tài)下群眾參與村莊治理、提高基層社會自主治理能力的載體,使群眾路線真正深入群眾、扎根基層。

5.發(fā)揮社會機制在農(nóng)村社會治理中的基礎性作用。鄉(xiāng)村治理除了需要政府,更需要村民和村民組成的各類組織。破解鄉(xiāng)村治理的系統(tǒng)性難題的關鍵在于讓村莊的社會機制真正運轉起來。為此,一方面,政府要向社會組織賦權,扶持多種類型的群眾自發(fā)建立的社會組織,減少行政干預,提高社會組織解決村莊公共事務的能力;另一方面,不僅需要優(yōu)先培育行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織,更需要培育村際的、區(qū)域性的樞紐型社會組織,通過樞紐型社會組織,加強社會組織的能力建設,提高內(nèi)部治理能力。

結  論

新常態(tài)下鄉(xiāng)村社會遇到的問題是總體性的,需要總體性的解決方案。然而,地方政府紛紛嘗試的鄉(xiāng)村總體性治理改革能否走出一條不同于行政化的通往基層社會治理現(xiàn)代化的替代道路?從桐鄉(xiāng)市的“德治”、“自治”、“法治”三治合一的改革實踐看,挖掘鄉(xiāng)村社會內(nèi)在的道德和人力資源,樹立代表鄉(xiāng)村社會道德榜樣的鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的權威,向他們賦權,在政府指導下參與鄉(xiāng)村治理,一定程度上釋放了社會機制的活力,解決了鄉(xiāng)村社會中的諸多矛盾,降低了社會治理的成本。然而,新常態(tài)下鄉(xiāng)村社會總體性治理正在遭遇制度建設滯后、再行政化、選擇性策略性和運動性的治理困境,進而可能導致鄉(xiāng)村的再行政化和基層政權無法獲得來自基層社會的合法性支撐。總體性治理改革遭遇的種種困境不是不可避免的,也不是不可克服的,鄉(xiāng)村社會總體性治理必須回歸到建立有限政府、確保鄉(xiāng)村自治的本源,將基層社會治理的頂層設計的細化與村莊治理創(chuàng)新的實踐結合起來,將德治、法治與自治嵌入到鄉(xiāng)村治理的實踐中,將農(nóng)村社會傳統(tǒng)的制度資源轉化為基層政權合法性的來源。需要指出,地方政府嘗試鄉(xiāng)村社會的總體性治理要成為基層治理現(xiàn)代化的替代道路還有很長和更艱辛的路要走,在未來的研究中,如何建立多元主體之間的相互信任機制,實現(xiàn)多種力量之間相互嵌入以及不同性質權力之間的平衡,以及約束政府單方面收回它所讓渡的權力,進而提高鄉(xiāng)村社會自身的治理能力等等問題,仍需深入研究。

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(責任編輯:黃俊堯)

浙江省自然科學基金青年項目“基于社會協(xié)同治理理論的城郊結合部社會管理成本的控制機制研究”(LQ13G030005);浙江省社科規(guī)劃“之江青年課題”“城鎮(zhèn)化進程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇性治理異化的控制機制” (14ZJQN005YB)的研究成果

C912.82

A

1243(2016)03-0047-007

作者:張丙宣,浙江工商大學公共管理學院副教授,政治學博士,主要研究方向為地方政府改革與社會治理;蘇舟,浙江工商大學公共管理學院助教,主要研究方向為地方政府改革與社會治理。郵編:310018

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