郄瑞卿，石　強(qiáng)

(吉林農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，吉林 長春 130118)

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建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的研究
——基于吉林省的現(xiàn)狀調(diào)查分析

郄瑞卿，石強(qiáng)

(吉林農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，吉林 長春 130118)

筆者在對我國現(xiàn)行建設(shè)用地市場的歷史作用和缺陷分析的基礎(chǔ)上，通過對吉林省現(xiàn)狀調(diào)查，提出當(dāng)前我國建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地面臨法律限制、權(quán)屬不清、缺乏統(tǒng)一交易平臺等難題。通過深入調(diào)查研究，提出了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地的基本原則和總體框架，并提出了構(gòu)建相關(guān)的法律制度、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、交易服務(wù)體系、社會保障制度等建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的配套措施。

土地市場；集體建設(shè)用地；統(tǒng)一建設(shè)用地

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個新階段，而建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場則是其必由之路。黨的十八屆三中全會在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出 “要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，這為土地制度深化改革指明了方向。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》以及全國人大常委會2015年2 月 25 日審議相關(guān)決定草案，擬授權(quán)國務(wù)院在全國33個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域，暫時修改《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》中關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。吉林省長春市九臺區(qū)作為試點之一，將逐步推行城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地市場。吉林省審時度勢將“城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場建設(shè)研究”列為2014年度全面深化改革系列問題研究重要課題。筆者在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了深入的研究，形成了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的基本構(gòu)想。

一、現(xiàn)行建設(shè)用地市場的歷史作用和缺陷

(一)建設(shè)用地市場的作用

主要表現(xiàn)在以下三個方面：(1)完善了市場經(jīng)濟(jì)體系。國家實施國有土地有償使用制度，理順了土地使用者與土地所有者之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。我國具有高價值、大規(guī)模的建設(shè)用地后備資源，國家通過征收土地出讓金增加了政府的財政收入，良好的土地交易市場，完善了市場經(jīng)濟(jì)體系，在一定程度上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[1]18-20；(2)滿足了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地的需求。有效地實施土地征收制度，增加了建設(shè)用地的供給量，滿足了城鄉(xiāng)快速發(fā)展對建設(shè)用地的需求。2006—2012 年，吉林省建設(shè)用地規(guī)模由10 574.16 平方公里增加到11 040.89平方公里，增加了466.73平方公里；(3)土地的利用率不斷提高。國有建設(shè)用地市場形成以來，我國土地使用制度改革步伐不斷加快。國家開始利用經(jīng)濟(jì)手段合理利用土地資源，在一定程度上限制了城市土地浪費(fèi)，提高了城市土地的利用效率[2]38-44。2006—2012年，吉林省建設(shè)用地面積的年均增加量為77.79平方公里，GDP 的年均增加量為1 277.35億元，單位建設(shè)用地面積的GDP以每年0.11億元/平方公里的速度增長。因此，吉林省的土地利用效率不斷提高(表1)。

表1　吉林省建設(shè)用地面積與GDP的關(guān)系

資料來源：吉林省土地利用總體規(guī)劃(2006—2020)及吉林省歷年統(tǒng)計年鑒。

(二)現(xiàn)行建設(shè)用地市場存在的缺陷

1.土地制度存在二元分割的現(xiàn)象

二元分割的現(xiàn)象具體表現(xiàn)為以下幾點：(1)市場身份二元化。我國法律不允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場進(jìn)行交易，從事非農(nóng)建設(shè)的土地需求者應(yīng)向國家申請使用國有土地。(2)土地權(quán)能二元化。我國法律僅允許國有土地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)交易，不允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、抵押等交易。(3)規(guī)則二元化。當(dāng)前我國對國有建設(shè)用地的管理制度已經(jīng)十分規(guī)范，但是對集體建設(shè)用地的管理卻存在很多缺陷。另外隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市規(guī)模的擴(kuò)大，城市近郊的農(nóng)村建設(shè)用地的價格不斷攀升[3]37-45，為了獲取利益，大量的集體土地以隱形的非規(guī)范方式進(jìn)入城市建設(shè)用地市場。這種自發(fā)性、不規(guī)范的流轉(zhuǎn)擾亂了土地市場秩序，甚至在土地市場中出現(xiàn)暗箱操作的現(xiàn)象。由于法律法規(guī)的約束，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織難以實現(xiàn)土地真實的市場價值，與國有土地相比，集體土地不能實現(xiàn)“同地、同價、同權(quán)”進(jìn)入土地市場[4]20。

2.市場決定性作用發(fā)揮不夠明顯，土地市場化水平較低

一是土地有償使用率不高。2006—2012年，吉林全省供應(yīng)建設(shè)用地52 274.03 hm2，劃撥供地21 036.65 hm2，有償使用31 237.38 hm2，有償使用率平均為59.76%(表2)。吉林省目前有些建設(shè)用地是通過劃撥的方式取得的，導(dǎo)致土地的有償使用率偏低；二是土地市場化程度高，但是工業(yè)用地招拍掛流于形式。2011年和2012年吉林省各地區(qū)土地市場化程度均在90%以上(表3)。根據(jù)長春、吉林、松原地區(qū)調(diào)研，工業(yè)用地、商服用地和住宅用地價格均逐年上漲，但工業(yè)用地的市場價格卻偏低(表4)，招拍掛流于形式，部分地方政府把降低土地出讓金作為優(yōu)惠條件來招商引資，先和投資商約定土地內(nèi)部價格，然后再走土地出讓的程序。所以吉林省目前的土地市場化水平較高，但是市場決定性作用發(fā)揮不夠明顯，并沒有起到市場配置資源的作用。

表2　吉林省2006—2012年土地供應(yīng)情況　hm2

注：2006—2011年數(shù)據(jù)來源于吉林省國土資源統(tǒng)計年報，2012年數(shù)據(jù)來源于土地市場動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)。

表3　吉林省土地市場化程度

注：2011年數(shù)據(jù)來源于吉林省國土資源統(tǒng)計年報，2012年數(shù)據(jù)來源于土地市場動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)。

表4　不同地區(qū)土地供應(yīng)價格變化情況　元/m2

注：數(shù)據(jù)來源于長春市、吉林市、松原市土地交易市場網(wǎng)及各地評估公司抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)。

3.土地增值收益分配不合理，失地農(nóng)民無就業(yè)保障

吉林省現(xiàn)行的土地補(bǔ)償政策規(guī)定了征收耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，然而，政府只是將土地年產(chǎn)值或區(qū)片價作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并沒有將土地增值的那部分納入到補(bǔ)償范圍內(nèi)。盡管近年來吉林省的各個地區(qū)都提高了耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但是土地被征為國有建設(shè)用地以后其價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于補(bǔ)償給被征地農(nóng)民的價格，這樣嚴(yán)重?fù)p害了失地農(nóng)民的利益。另外，我省對于失地農(nóng)民多采用金額補(bǔ)償，而沒有重視失地農(nóng)民的再就業(yè)及社會保障問題，這樣也給失地農(nóng)民的生活也帶來了困難。

長春、吉林、松原三個地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)自2010年均采用各地區(qū)區(qū)片價，根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，從2010 年到2013年，長春市不同用途征地補(bǔ)償費(fèi)占土地市場價格的平均比例分別為19.69%、20.12%、20.42%、21.05%；吉林市征地補(bǔ)償費(fèi)占土地市場價格的平均比例分別為24.64%、24.64%、25.15%、25.01%；松原市征地補(bǔ)償費(fèi)占土地市場價格的平均比例分別為18.75%、19.40%、19.96%、20.60%。在2010年以后各地的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有所提高，征地補(bǔ)償費(fèi)占土地市場價格的比例雖然也上升，但長春、吉林、松原增幅很小，僅僅提高了1.36%、0.37%、1.85%左右，且征地補(bǔ)償費(fèi)占土地市場價格的比例并沒有隨土地供應(yīng)價格上升而大幅增加，均沒有超過2%?？梢姡齻€地區(qū)的征地補(bǔ)償費(fèi)占土地市場價格的比例在不同的年份和不同的土地用途下，存在較大的差異(表5)。

從土地用途來看，由于工業(yè)用地市場交易價格較低，征地補(bǔ)償費(fèi)占工業(yè)用地土地供應(yīng)價格比例較高，界于25%—30% 之間。而住宅用地、商服用地征地補(bǔ)償費(fèi)占土地市場價格的比例并沒有隨著出讓價格的上升而大幅上升，均以1%左右上升。

表5　不同地區(qū)征地補(bǔ)償費(fèi)占土地市場價格比例

注：數(shù)據(jù)來源于長春市、吉林市、松原市土地交易市場網(wǎng)及各地評估公司抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)。

二、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場面臨的困境

(一)現(xiàn)行法律限制集體建設(shè)用地入市

我國法律限制農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，僅允許城市建設(shè)用地和破產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地入市，而這些土地數(shù)量十分有限。截止到2012年，吉林省城鎮(zhèn)化率達(dá)到53.7%，高于全國城鎮(zhèn)化率52.57%。隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，他們中的許多人已經(jīng)在城市安家落戶，在原來生活的農(nóng)村地區(qū)仍然保留著原有的宅基地，而且國家不允許其進(jìn)入建設(shè)用地市場，造成了土地資源的極大浪費(fèi)。

(二)集體建設(shè)用地權(quán)屬不清晰

法律規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但是卻沒有明確指出土地究竟是歸哪個人所有。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明晰引發(fā)了很多的社會問題。在某些地區(qū)，由于農(nóng)民個人沒有擁有土地的產(chǎn)權(quán)，土地被當(dāng)?shù)卣畯?qiáng)制買賣；農(nóng)村土地被征用后，大部分的資金被政府或者村集體支配，農(nóng)民只得到其中的一小部分；政府將轉(zhuǎn)讓土地的暴利作為財政稅收的重要來源，致使房地產(chǎn)價格不斷攀升，土地市場畸形，給建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場帶來了困難[5]31-33。

(三)建設(shè)用地缺乏統(tǒng)一的交易平臺

目前我國城市建設(shè)用地的交易平臺已經(jīng)逐步走向成熟，但是集體建設(shè)用地的交易體系仍比較混亂。具體原因有以下幾點：第一，國家沒有針對集體建設(shè)用地的交易情況出臺具體的規(guī)則，集體建設(shè)用地在交易時沒有法律可依；第二，缺乏集體建設(shè)用地估價機(jī)構(gòu)，在交易時很難就土地的價格達(dá)成一致的意見；第三，缺乏集體建設(shè)市場的監(jiān)管平臺，交易雙方的行為是否違法、違規(guī)不能受到法律監(jiān)督。由于以上原因的存在農(nóng)民和建設(shè)用地需求者均有所顧忌，農(nóng)民不愿將集體建設(shè)用地入市，土地需求單位更愿意考慮國有土地。缺少統(tǒng)一的交易平臺，缺乏統(tǒng)一的價格機(jī)制，這都是制約農(nóng)村建設(shè)用地市場發(fā)展的主要因素。我國建立統(tǒng)一的市場交易平臺已經(jīng)迫在眉睫，應(yīng)讓信息公開，打消農(nóng)民和用地單位雙方的顧慮。

三、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的基本原則及總體框架

(一)基本原則

第一，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展原則。要打破我國長期存在的城鄉(xiāng)分割的現(xiàn)象，使集體建設(shè)用地合法、有序地入市，并且能夠促進(jìn)城市和農(nóng)村互惠互利，長期協(xié)調(diào)發(fā)展；第二，堅持耕地保護(hù)原則。國家允許集體建設(shè)用地入市以后，勢必會使其具有很高的價格。于是就會引起土地投機(jī)的行為，在土地利用總體規(guī)劃中已經(jīng)被確定復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地被農(nóng)民們投放入土地市場，會使耕地總量減少。所以要嚴(yán)守耕地紅線，實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡；第三，堅持市場配置土地資源原則。市場配置資源是最有效的方式，因此政府應(yīng)充分發(fā)揮這只“無形的手”的作用，促使土地資源合理利用；第四，保證農(nóng)民分享土地增值收益的原則。在綜合考慮國家、集體、個人利益的基礎(chǔ)上，要制定相關(guān)法律，并采取相關(guān)措施，提高農(nóng)民的收益，以保證農(nóng)民分享土地增值收益；第五，堅持土地所有公有制原則。農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，指的是土地的使用權(quán)入市，土地的所有權(quán)仍是歸國家所有。

(二)總體框架

目前，對城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地市場的構(gòu)建有兩種理論模式： 一種是國家通過征收的方式，將集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為國有建設(shè)用地再進(jìn)行入市；另一種是將符合土地利用總體規(guī)劃的集體建設(shè)用地直接入市。本研究認(rèn)為后者比較切合中國的實際、改革的方向和發(fā)展的要求。在集體建設(shè)用地“保權(quán)”入市的基礎(chǔ)上首先要編制土地利用總體規(guī)劃，只有符合土地用途管制的集體建設(shè)用地才能進(jìn)入建設(shè)用地市場，并且要完善農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度；其次，政府要對農(nóng)村集體建設(shè)用地采取稅收、管理和法律措施，使其在市場交易服務(wù)體系的協(xié)助下更加規(guī)范合理地進(jìn)入市場[6]87-90[7]78-82；最后集體建設(shè)用地使用者根據(jù)自己的意愿將集體建設(shè)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn)、租賃、抵押和入股。

圖1建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場制度總體框架

四、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場配套措施

(一)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場法律制度

構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場法律制度是我國市場經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的必然選擇[8]119-122[9]1-8。現(xiàn)行的《土地管理法》禁止農(nóng)村集體土地直接入市，阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的發(fā)展，隨著全國33個試點推行，逐步完善建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場相關(guān)的法律法規(guī)，為農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市提供法律保障。具體的措施應(yīng)包括：第一，修改有關(guān)建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定，明確土地所有權(quán)權(quán)屬，完善農(nóng)村集體土地使用權(quán)；第二，在城鄉(xiāng)土地市場競爭中可以對農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)予以法律認(rèn)可；第三，通過法律層面上的批準(zhǔn)認(rèn)可，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民參與建設(shè)開發(fā)符合相關(guān)規(guī)劃及批準(zhǔn)使用的建設(shè)用地。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場法律制度工作與不動產(chǎn)統(tǒng)一登記、征地制度改革有著密切的聯(lián)系。所以，應(yīng)盡快完善有關(guān)法律，由全國人大、國務(wù)院制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場法律制度，為集體建設(shè)用地入市提供法律依據(jù)。

(二)完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度

農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的明確性和完整性，關(guān)鍵在于以下兩點：一是要明確農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體。完整清晰的土地權(quán)利可以利用土地所有權(quán)的排他性，明確土地權(quán)利相關(guān)人，切實地保護(hù)土地權(quán)利人的相關(guān)權(quán)利，也有助于權(quán)屬糾紛的調(diào)節(jié)。二是要賦予農(nóng)村建設(shè)用地完整的產(chǎn)權(quán)。國家、集體、私人的物權(quán)受到《中華人民共和國物權(quán)法》的平等保護(hù)[10]56-61，所以農(nóng)民也應(yīng)該擁有完整的建設(shè)用地財產(chǎn)權(quán)力。

(三)建立交易平臺服務(wù)體系

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場交易平臺服務(wù)體系，要從以下四個方面完善：一要建立土地價格評估體系，對即將進(jìn)入土地市場進(jìn)行買賣的集體土地進(jìn)行估價，以此引導(dǎo)土地的需求者和供給者進(jìn)行理性的交易；二要建立市場監(jiān)管平臺以促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地公平、公開地進(jìn)行交易，嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)行為，切實保護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)益[11]30-31；三要建立建設(shè)用地市場咨詢平臺，咨詢平臺中的工作人員應(yīng)由熟練掌握法律知識的工作人員組成，使其更好地為農(nóng)民提供建設(shè)用地交易程序以及相關(guān)法律的信息；四要建立建設(shè)用地市場信息平臺，及時公布建設(shè)用地供給信息、需求信息、交易信息等。

(四)健全農(nóng)村社會保障制度

集體建設(shè)用地依法進(jìn)入建設(shè)用地市場雖然可以使農(nóng)民獲取更高的利潤，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)更好的發(fā)展，然而從歷史看來，城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)民與土地的分離，會帶來其生活風(fēng)險問題，并且會出現(xiàn)所謂的“務(wù)農(nóng)無耕地、工作無崗位、低保無份額”的三無游民，給社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展帶來威脅。因此，應(yīng)健全農(nóng)村社會保障制度，提高失地農(nóng)民社會保障資金，充分發(fā)揮其“社會穩(wěn)定器”的作用。

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[責(zé)任編輯：秦衛(wèi)波]

Research on Establishing a Unified Market of Construction Land Between Urban and Countryside——Based on Investigation and Analysis of Current Situation of Jilin Province

QIE Rui-qing，SHI Qiang

(College of Economics and Management，Jilin Agricultural University，Changchun 130118，China)

This paper，based on the historical function and defect analysis of China’s current market of the land for construction，proposes a few problems we are faced with in building the integrated construction land，including legal restrictions，unclear ownership，the lack of unified trading platform and other problems through investigation on the survey of current situation of Jilin Province. The basic principle and the whole frame of establishing a unified urban and rural construction land have been raised through the in-depth investigation and study.Meanwhile，supporting measures of establishing a unified urban and rural construction land have been put forward.Structuring related legal systems，property rights system of rural land，the transaction service systems，social security systems are included.

Land Market；Collective Construction Land；Unified Construction Land

2016-04-18

國家自然科學(xué)基金(41071160)；吉林省科技發(fā)展計劃項目(20150418079FG)；長春市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目(CSK2014ZYJ-0018)。

郄瑞卿(1972-)，男，內(nèi)蒙古察右中旗人，吉林農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授，博士；石強(qiáng)(1989-)，男，吉林琿春人，吉林農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院碩士。

F127.34

A

1001-6201(2016)05-0112-05

[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2016.05.020