劉興花

（中山大學(xué)社會(huì)學(xué)與人類學(xué)學(xué)院，廣州 510275）

控制權(quán)理論視角下“偽城市化”現(xiàn)象研究

劉興花

（中山大學(xué)社會(huì)學(xué)與人類學(xué)學(xué)院，廣州 510275）

隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的發(fā)展，“偽城市化”現(xiàn)象在一些地方出現(xiàn)并日益受到政界、學(xué)界和其他領(lǐng)域的關(guān)注。文章運(yùn)用政府治理模式的“控制權(quán)”理論分析“偽城市化”過(guò)程中基層政府土地開(kāi)發(fā)的邏輯、“激勵(lì)強(qiáng)度與組織目標(biāo)替代”的悖論以及運(yùn)動(dòng)型治理模式與“準(zhǔn)退出”應(yīng)對(duì)策略，以期發(fā)現(xiàn)中央與地方政府在各自的制度環(huán)境與權(quán)力運(yùn)作過(guò)程中的制度邏輯與行為特點(diǎn)。土地財(cái)政、錦標(biāo)賽機(jī)制、人事制度激勵(lì)機(jī)制與考核體系、城市化目標(biāo)的多樣性、復(fù)雜性和模糊性共同構(gòu)成了基層政府的土地開(kāi)發(fā)邏輯，在開(kāi)發(fā)過(guò)程中產(chǎn)生了與土地相關(guān)的權(quán)力尋租和以政績(jī)?yōu)槿∠虻某鞘锌臻g蔓延，中央政府采取三次開(kāi)發(fā)區(qū)清理整頓的運(yùn)動(dòng)治理，而地方政府則以建立新開(kāi)發(fā)區(qū)和擴(kuò)張?jiān)虚_(kāi)發(fā)區(qū)等策略進(jìn)行應(yīng)對(duì)。

偽城市化；土地開(kāi)發(fā)；控制權(quán)；運(yùn)動(dòng)型治理；行政發(fā)包制

“偽城市化”是近些年來(lái)伴隨著城市化建設(shè)過(guò)程出現(xiàn)的熱門詞匯，曾引起學(xué)界與政界的普遍關(guān)注。這一術(shù)語(yǔ)由麥琪（Mcgee）首次提出，意在說(shuō)明亞洲發(fā)展中國(guó)家尤其是工業(yè)化欠發(fā)達(dá)的東南亞地區(qū)，城市人口急劇膨脹，但是卻與工業(yè)發(fā)展關(guān)聯(lián)不大的現(xiàn)象。他認(rèn)為，這些國(guó)家的城市化并不是通過(guò)人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向城市的集中來(lái)實(shí)現(xiàn)，而是通過(guò)城市自發(fā)展來(lái)實(shí)現(xiàn)，受到勞動(dòng)密集型工業(yè)影響的農(nóng)村地區(qū)與城市地區(qū)仍存在顯著差別，鄉(xiāng)村發(fā)展動(dòng)力不足。［1］151，［2］4另有一些學(xué)者將 “偽城市化”解釋為“半城市化”，即進(jìn)城農(nóng)民雖已擁有城市的工作與生活，但卻得不到與市民平等的待遇和選舉與被選舉的政治權(quán)利，不能真正地融入城市社會(huì)。［3］，［4］169這種“半城市化”體現(xiàn)了中國(guó)城市化進(jìn)程中“進(jìn)城”農(nóng)民的“偽城市化”性質(zhì)。［5］本研究中的“偽城市化”近似第一種含義，是指政府集中于城市空間的過(guò)度擴(kuò)張，從而導(dǎo)致土地的低效消耗，形成一種不連續(xù)的跨越式發(fā)展和低密度擴(kuò)張。［6］因此它是一種寬泛意義的城市擴(kuò)張（urban sprawl）而非真正的城市化，其典型特征是低效的土地使用。

一、相關(guān)概念與問(wèn)題提出

（一）相關(guān)概念

“偽城市化”與城市擴(kuò)張?！皞纬鞘谢笔桥c“城市化”相對(duì)應(yīng)的概念。衡量中國(guó)城市化水平的指標(biāo)維度有很多，其中城市人口規(guī)模是一個(gè)非常重要的指標(biāo)，而城市人口規(guī)模又由于多種因素導(dǎo)致了統(tǒng)計(jì)的復(fù)雜性與不準(zhǔn)確性。在追求城市人口增加的過(guò)程中，可能僅僅依靠簡(jiǎn)單地重新劃定或延伸他們的空間邊界，它將中心與發(fā)展集中于土地，其特征是無(wú)效率的土地利用。因此要認(rèn)識(shí)到 “城市化”與“城市擴(kuò)張”是兩個(gè)不同的概念，兩者雖然都涉及城市人口增加與城市規(guī)模擴(kuò)大，但是城市擴(kuò)張與城市化的結(jié)構(gòu)化進(jìn)程相分離?！皞纬鞘谢眲t與城市擴(kuò)張具有非常強(qiáng)的親和性，因此要謹(jǐn)防以城市空間擴(kuò)張的規(guī)模來(lái)替代城市化水平，因?yàn)檫@并不能實(shí)現(xiàn)一種可持續(xù)發(fā)展的城市化。［6］

“經(jīng)營(yíng)城市”與城市擴(kuò)張?！敖?jīng)營(yíng)城市”與城市擴(kuò)張的共同點(diǎn)是兩者都涉及土地的開(kāi)發(fā)與使用。城市擴(kuò)張的中心與發(fā)展往往集中于土地，因?yàn)橥恋刭Y源對(duì)政府來(lái)說(shuō)是最有價(jià)值的資產(chǎn)。在中國(guó)，城市建設(shè)與擴(kuò)張的主體是政府。在城市擴(kuò)張中體現(xiàn)了多種形式的政府競(jìng)爭(zhēng)行為，如一些以政績(jī)工程為主要目的的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、“千城一面”的開(kāi)發(fā)區(qū)擴(kuò)散、為提高城市化水平而進(jìn)行的行政性邊界調(diào)整。這些擴(kuò)張形式都與土地這種生產(chǎn)資料分不開(kāi)，而“經(jīng)營(yíng)城市”的理念與做法則是以“土地財(cái)政”為中心。

（二）問(wèn)題提出

關(guān)于“偽城市化”問(wèn)題的研究，主要集中在偽城市化景觀和環(huán)境退化研究、［7］偽城市化與失地農(nóng)民問(wèn)題研究、［8］，［9］偽城市化的表現(xiàn)形式和驅(qū)動(dòng)機(jī)制研究、［6］，［10］偽城市化與城市自身問(wèn)題研究等。［2］偽城市化帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題、失地農(nóng)民問(wèn)題、土地低效消耗問(wèn)題等，都使得城市空間擴(kuò)張的社會(huì)效應(yīng)成為一個(gè)有價(jià)值的研究問(wèn)題，但是更有價(jià)值的問(wèn)題，是探究城市空間擴(kuò)張背后的政府行為邏輯，尤其是不同層級(jí)的政府在城市化空間擴(kuò)張過(guò)程中的行為邏輯。目前對(duì)城市擴(kuò)張的研究已經(jīng)形成了多學(xué)科的交叉研究局面，但理論探索相對(duì)缺乏。［11］以往關(guān)于“偽城市化”的研究并未對(duì)中國(guó)近些年出現(xiàn)的“偽城市化”的整個(gè)過(guò)程進(jìn)行理論解讀，本研究嘗試運(yùn)用周雪光提出的政府治理模式的“控制權(quán)”理論對(duì)“偽城市化”現(xiàn)象及過(guò)程進(jìn)行分析，重點(diǎn)把握“偽城市化”過(guò)程中基層政府與中央政府或其上級(jí)政府的互動(dòng)，它們面臨的具體任務(wù)、環(huán)境及其行為的制度邏輯。通過(guò)對(duì)中國(guó)城市化進(jìn)程中的“偽城市化”現(xiàn)象進(jìn)行理論分析和解讀，以期對(duì)中國(guó)今后的城市化建設(shè)提供有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒和實(shí)踐教訓(xùn)。本文所研究的是城市化過(guò)程中城市擴(kuò)張帶來(lái)的“偽城市化”現(xiàn)象，它的表現(xiàn)形式主要有三種：以大規(guī)模政績(jī)工程為主的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、各層級(jí)水平的開(kāi)發(fā)區(qū)的擴(kuò)散（dispersion）和市縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府行政性的區(qū)域邊界調(diào)整；（1）研究對(duì)象主要為地方政府 （包括市政府及以下級(jí)別），其中涉及中央政府與地方政府按照自己的制度邏輯進(jìn)行的互動(dòng)。

二、對(duì)“偽城市化”現(xiàn)象的解讀

（一）中國(guó)政府治理模式的控制權(quán)理論

經(jīng)濟(jì)學(xué)中不完全契約的前提假設(shè)是現(xiàn)實(shí)中任何契約都無(wú)法將組織間或組織內(nèi)部關(guān)系的諸多可能性全部考慮在內(nèi)，任何談判達(dá)成的契約通常都由資產(chǎn)所有者持有剩余控制權(quán)，即所有權(quán)者占有和控制契約規(guī)定之外的資產(chǎn)使用權(quán)。在這里，產(chǎn)權(quán)不是指收入或其他資產(chǎn)的剩余索取權(quán)，而是指資產(chǎn)使用的剩余控制權(quán)。［12］周雪光在“中國(guó)政府的治理模式：一個(gè)‘控制權(quán)’理論”一文中指出，控制權(quán)理論重在關(guān)注和解釋政府各層級(jí)間諸種控制權(quán)的分配組合，而政府各級(jí)部門間的控制權(quán)可以概念化為以下三個(gè)維度：目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)和激勵(lì)分配權(quán)。［12］

控制權(quán)理論與不同的政府治理模式相結(jié)合會(huì)使各級(jí)政府扮演不同的角色。在高度關(guān)聯(lián)型的國(guó)家治理模式中，委托方掌控組織生產(chǎn)、激勵(lì)設(shè)計(jì)、績(jī)效評(píng)估等權(quán)力。這種治理模式常常伴隨著中央政府發(fā)起的運(yùn)動(dòng)型動(dòng)員機(jī)制和地方政府有效治理能力的減弱，這種非常規(guī)的治理模式主要為了應(yīng)對(duì)組織控制的失敗。在發(fā)包制的國(guó)家治理模式中，委托方將一些特定政策目標(biāo)承包給發(fā)包商，要求他們按約“交貨”，即完成契約所規(guī)定的政策目標(biāo)。與此同時(shí)，委托方將相應(yīng)的剩余控制權(quán)賦予承包商（中間政府），即后者有權(quán)決定契約實(shí)施的組織工作、資源分配、激勵(lì)設(shè)計(jì)等。這意味著，承包商在契約明確規(guī)定的條款之外對(duì)其“資產(chǎn)”擁有剩余控制權(quán)，即擁有管轄區(qū)域內(nèi)實(shí)施過(guò)程中的真正權(quán)威。［12］委托方設(shè)定目標(biāo)和政策取向，然后將任務(wù)“發(fā)包”給下屬管理方，委托方保留檢查驗(yàn)收和評(píng)估結(jié)果的控制權(quán)，但政策執(zhí)行和激勵(lì)分配等剩余控制權(quán)都賦予管理方的這種治理模式是中國(guó)常態(tài)的治理模式。

雖然激勵(lì)分配的實(shí)際控制權(quán)在管理方手中，但委托方仍有“隨意干涉”的權(quán)力，具體體現(xiàn)在時(shí)常發(fā)生的自上而下的整頓和運(yùn)動(dòng)等情形中。［12］這主要因?yàn)樵诎l(fā)包制模式中，委托方對(duì)驗(yàn)收過(guò)程中的弄虛作假尤為敏感，因?yàn)檫@意味著整批貨物的質(zhì)量有可能普遍存在類似問(wèn)題。從控制權(quán)理論思路出發(fā)，一般意義上的承包制、行政發(fā)包制有以下三個(gè)特點(diǎn)：（1）委托方行使目標(biāo)設(shè)置權(quán)，而后將政策目標(biāo)發(fā)包給“承包商”；（2）委托方擁有對(duì)承包商所提交“貨物”的檢查驗(yàn)收權(quán)；（3）承包商行使其管轄區(qū)內(nèi)激勵(lì)分配的控制權(quán)以及實(shí)施政策的其他控制權(quán)。［12］

（二）權(quán)威體制與有效治理之間的矛盾

中國(guó)科層制中的權(quán)威關(guān)系特別是決策制定和下級(jí)組織執(zhí)行間的關(guān)系早已成為學(xué)術(shù)研究重點(diǎn)。周雪光指出，權(quán)威體制與有效治理之間的矛盾是一條研究的主線。國(guó)家科層組織制度中權(quán)威體制的核心是對(duì)國(guó)土的統(tǒng)轄權(quán)，即自上而下推行政策指令的意圖、在資源和人事安排上統(tǒng)轄各地的權(quán)力，尤其在人事安排上，通過(guò)自上而下的人事管理制度和激勵(lì)設(shè)計(jì)確?？茖又茋?guó)家的一統(tǒng)性，而地方的治理則指基層政府解決實(shí)際問(wèn)題的能力。［13］

這種矛盾集中體現(xiàn)在中央管轄權(quán)與地方治理權(quán)之間的緊張與不兼容：前者權(quán)力和資源趨于向上集中，從而削弱地方解決實(shí)際問(wèn)題的能力和有效治理能力；后者則表現(xiàn)為各行其是，偏離失控，對(duì)權(quán)威體制的中央核心產(chǎn)生威脅。在這種權(quán)威體制中，矛盾無(wú)法得到根本地解決，因此只能尋找動(dòng)態(tài)中某種暫時(shí)的平衡點(diǎn)。［13］

中央政府的一統(tǒng)決策難免會(huì)有 “一刀切”特點(diǎn)，不考慮各地具體實(shí)際情況。一統(tǒng)決策的集中程度越強(qiáng)，執(zhí)行過(guò)程中的靈活性就越大。地方政府的共謀或變通行為能夠減輕 “共振反應(yīng)”帶來(lái)的震蕩，但無(wú)論是變通還是共謀等形式，都隱含著對(duì)權(quán)威體制本身的挑戰(zhàn)。自上而下的運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制從而成為中央政府不斷規(guī)范基層靈活的邊界，強(qiáng)化中央與地方紐帶的重要手段，［13］它強(qiáng)化了魅力型權(quán)威，但也削弱了理性權(quán)威的基礎(chǔ)。在運(yùn)動(dòng)型治理中，中央政府持有強(qiáng)制的權(quán)力，以政治邏輯來(lái)代替科層邏輯。當(dāng)代中國(guó)政治運(yùn)行過(guò)程中一系列穩(wěn)定重復(fù)的重大現(xiàn)象——集權(quán)與放權(quán)的交替往復(fù)、整頓治理的運(yùn)動(dòng)型機(jī)制、政策執(zhí)行過(guò)程中的變通與共謀行為，都集中體現(xiàn)了權(quán)威體制與有效治理之間的矛盾。

（三）控制權(quán)理論視角下的“偽城市化”問(wèn)題

在常規(guī)情況下，中國(guó)的政府治理模式為逐級(jí)行政發(fā)包制（2）。委托方（中央政府或省政府）具有設(shè)定各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展宏觀目標(biāo)，檢查驗(yàn)收城市化建設(shè)成果的權(quán)力；中間政府（省或市政府）在逐級(jí)行政發(fā)包制下，將城市化發(fā)展的任務(wù)指標(biāo)傳達(dá)給下屬政府，以完成發(fā)包任務(wù)；而基層政府（市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府）則承擔(dān)層層加碼的任務(wù)負(fù)擔(dān)，［12］并努力實(shí)現(xiàn)契約所規(guī)定的政策目標(biāo)。

這種行政發(fā)包制一定程度上推動(dòng)了地方政府?dāng)U張城市空間的眾多舉措。在這個(gè)過(guò)程中，作為管理方的中間政府和作為代理方的地方政府同樣處在壓力型體制中，它們?cè)谶@一過(guò)程中會(huì)靈活變通，達(dá)成合謀，以通過(guò)中央政府對(duì)城市化發(fā)展指標(biāo)和招商引資指標(biāo)等政策目標(biāo)的檢查驗(yàn)收。具體說(shuō)來(lái)，地方政府通過(guò)行政性的區(qū)域調(diào)整、開(kāi)發(fā)區(qū)的擴(kuò)散與擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等措施，推動(dòng)城市化發(fā)展和吸引投資目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而中間政府（省或市政府）擁有較大的剩余控制權(quán)，在其管轄區(qū)域內(nèi)擁有真正的權(quán)威，它可以通過(guò)與地方政府的共謀或默許地方政府采取以上靈活變通措施來(lái)敷衍或弱化政策實(shí)施，以共同完成接受的發(fā)包任務(wù)。

1.土地開(kāi)發(fā)的邏輯。上世紀(jì)90年代中期以來(lái)，中央政府采取了權(quán)力和資源向上集中的措施，尤其是分稅制改革，將主要稅種資源向上集中，加強(qiáng)了中央政府動(dòng)員資源和再分配的權(quán)力，但極大限制了基層政府解決問(wèn)題的能力?；鶎诱畱?yīng)對(duì)的措施之一是區(qū)域土地開(kāi)發(fā)。以下是對(duì)土地開(kāi)發(fā)邏輯的不同視角解讀：

土地財(cái)政成為基層政府官員青睞的對(duì)象。它暫時(shí)減緩了地方政府財(cái)源的“有效治理”的危機(jī)，導(dǎo)致土地開(kāi)發(fā)與城市房地產(chǎn)的危機(jī)，反過(guò)來(lái)渙散了中央宏觀調(diào)控的能力。［13］由土地與經(jīng)營(yíng)城市的關(guān)系與發(fā)展現(xiàn)狀可知，“許多地方政府熱衷于出租或售賣土地，因?yàn)檫@樣簡(jiǎn)單且易于管理”、“土地可以幫助它們實(shí)現(xiàn)多樣化的目標(biāo)”……分稅制的財(cái)政政策為地方政府推動(dòng)其管轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了強(qiáng)有力激勵(lì)，尤其是對(duì)土地的開(kāi)發(fā)，它們?cè)谕恋靥幹蒙嫌邢喈?dāng)大的自由裁量權(quán)。

錦標(biāo)賽機(jī)制與經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)需求的推動(dòng)。就基層政府熱衷于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、行政性邊界調(diào)整、開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立等現(xiàn)象，周黎安提出，［14］，［15］中央政府采取錦標(biāo)賽的機(jī)制來(lái)激勵(lì)地方政府官員追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這種機(jī)制指出了屬地政府主要負(fù)責(zé)人行為的激勵(lì)機(jī)制。它按照地方政府官員的相對(duì)績(jī)效排名而非絕對(duì)績(jī)效來(lái)決定地方政府官員晉升的。一些研究認(rèn)為，地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是支配當(dāng)?shù)卣賳T活動(dòng)的主要刺激動(dòng)力。［16］錦標(biāo)賽機(jī)制與追求地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)可以部分地解釋城市空間擴(kuò)張的原因。

人事制度的激勵(lì)機(jī)制和考核體系。政府主管領(lǐng)導(dǎo)的主要考慮是能夠在官場(chǎng)中按時(shí)晉升，而這取決于上級(jí)部門的選拔。國(guó)家實(shí)施地方干部輪換政策，而對(duì)選拔干部又有嚴(yán)格的年齡限制。［16］因此，我們應(yīng)重視人事制度上的激勵(lì)設(shè)計(jì)在誘發(fā)組織行為中的作用，即我們應(yīng)關(guān)注基層政府所處的組織環(huán)境和制度設(shè)計(jì)。［17］現(xiàn)在的快速干部輪換晉升政策（任期短且不規(guī)范）強(qiáng)化了“科層雇傭制”機(jī)制和官員向上負(fù)責(zé)，唯上是從的傾向，弱化了包干制機(jī)制，使得基層官員缺乏實(shí)際經(jīng)驗(yàn)、缺乏對(duì)現(xiàn)有職責(zé)的承諾，削弱了地方政府解決實(shí)際問(wèn)題的能力。［13］“偽城市化”過(guò)程中，地方政府官員熱衷于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與開(kāi)發(fā)區(qū)的擴(kuò)散等城市擴(kuò)張形式。前者主要表現(xiàn)為大型政績(jī)工程的建設(shè)，導(dǎo)致非生產(chǎn)性的項(xiàng)目大量建設(shè)，后者主要表現(xiàn)在各種級(jí)別和主題形式的開(kāi)發(fā)區(qū)紛紛設(shè)立。這些擴(kuò)張形式帶來(lái)了土地的低效甚至無(wú)效利用，造成了大面積的土地浪費(fèi)，同時(shí)給居民或村民帶來(lái)了嚴(yán)重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。一旦任期結(jié)束或甚至沒(méi)結(jié)束，官員就會(huì)輪換晉升。因此，這些城市擴(kuò)張形式的存在一定程度上是地方官員對(duì)現(xiàn)有職責(zé)缺乏承諾與責(zé)任，僅考慮對(duì)上負(fù)責(zé)的可見(jiàn)后果之一。

目標(biāo)設(shè)定的多樣性、復(fù)雜性與模糊性。中央政府設(shè)定政策目標(biāo)具有以下特征：第一，目標(biāo)的多樣性與復(fù)雜性。多樣性體現(xiàn)在設(shè)定了城市化水平目標(biāo)、招商引資目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、財(cái)政收入目標(biāo)等，而復(fù)雜性則部分地體現(xiàn)在城市化水平、招商引資的質(zhì)量等較難衡量，如行政性的邊界調(diào)整與人口大規(guī)模流動(dòng)，也可以迅速提高城市化水平。這種目標(biāo)衡量的模糊性與不確定性有利于地方政府按照自己的意愿隨意解釋完成的目標(biāo)任務(wù)，而目標(biāo)的多樣性也促使了地方政府將精力集中于易見(jiàn)成效的領(lǐng)域，而這種城市的大規(guī)?？臻g擴(kuò)張易于彰顯績(jī)效，因此備受“歡迎”。

2.“激勵(lì)強(qiáng)度與組織目標(biāo)替代”的悖論。近年來(lái)，政府制度改革中強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制的做法為基層政府間的共謀提供了直接驅(qū)動(dòng)力。政府改革的重要內(nèi)容是強(qiáng)化對(duì)干部政績(jī)的考核，通過(guò)提高激勵(lì)強(qiáng)度，達(dá)到誘發(fā)所期待行為的目的，以使基層政府官員的利益與中央政府意圖保持一致。然而這些激勵(lì)機(jī)制一般沒(méi)能發(fā)揮其預(yù)期作用，甚至適得其反。某些激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)與實(shí)際組織運(yùn)行邏輯不符，導(dǎo)致了相互不兼容甚至沖突。而這些矛盾沖突造就了與中央政策相悖的利益共同體，為基層政府間共謀行為提供了利益基礎(chǔ)。因此，在執(zhí)行過(guò)程中組織的正式目標(biāo)被基層官員的切身利益產(chǎn)生的其他目標(biāo)所替代。［18］

首先，一些基層政府盲目地進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，主要表現(xiàn)為大規(guī)模的形象工程，在短暫任期內(nèi)的政績(jī)?nèi)∠虺蔀楣賳T采取行為的主要依據(jù)之一。［19］其次，政府組織和利益集團(tuán)之間實(shí)現(xiàn)共謀，表現(xiàn)出種種尋租形式，如土地的投機(jī)買賣等。［20］，［21］從以上描述中我們可以看出，“激勵(lì)強(qiáng)度與組織目標(biāo)替代”形成了一種悖論。政府官員的權(quán)力尋租形式（與土地相關(guān)的權(quán)力濫用）和“偽城市化”帶來(lái)的城市擴(kuò)張現(xiàn)象（非法使用土地的盛行、浪費(fèi)性建設(shè)）是官員切身利益目標(biāo)替代組織正式目標(biāo)的典型體現(xiàn)。

3.運(yùn)動(dòng)型治理模式與“準(zhǔn)退出”應(yīng)對(duì)策略。政府為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與彰顯政績(jī)，推動(dòng)城市化發(fā)展，采取了多種形式和手段，如通過(guò)非正式談判或設(shè)立大量的開(kāi)發(fā)區(qū)，與其他政府合謀、利益集團(tuán)尋租或通過(guò)從銀行借貸（獲得資源，實(shí)現(xiàn)其有效治理能力）進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，行政性的邊界調(diào)整等形式靈活變通。

在常規(guī)情況下，國(guó)家統(tǒng)轄權(quán)削弱，地方治理能力增強(qiáng)，集中體現(xiàn)在設(shè)立的各級(jí)水平開(kāi)發(fā)區(qū)大量擴(kuò)散、土地規(guī)劃面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于土地在建面積、大量耕地林地被占用。由于委托方中央政府與代理方地方政府的信息不對(duì)稱和目標(biāo)各異，［12］地方政府有選擇性地執(zhí)行政策，［22］制度安排上的逐級(jí)代理制使得中央政府關(guān)注的重點(diǎn)是目標(biāo)任務(wù)的完成而非具體的實(shí)施過(guò)程與激勵(lì)分配等。因此，共謀與變通形成了對(duì)中央政府的權(quán)威體制和正式制度的挑戰(zhàn)。每年新增大量的開(kāi)發(fā)區(qū)，且大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)隨處可見(jiàn)，“千城一面”的城市景觀；城市化的地方大量村莊存在，大規(guī)模土地被限制和浪費(fèi)；由于一些掠奪性的政策 （上級(jí)部門常常要求下級(jí)官員貫徹那些沒(méi)有資源配置的政策指令，且90年代末以來(lái)的中央不斷集權(quán)）和不負(fù)責(zé)任的政府規(guī)劃（如安徽埠陽(yáng)的機(jī)場(chǎng)建設(shè)、四川、福建、浙江的現(xiàn)代化村莊建設(shè)等）導(dǎo)致了許多災(zāi)難性后果，如許多地方集體債務(wù)的出現(xiàn)、［23］社會(huì)的不滿與動(dòng)蕩、環(huán)境的退化與污染、集體性事件等。

中央政府面對(duì)此種現(xiàn)象，采取了非常規(guī)的運(yùn)動(dòng)型治理模式，進(jìn)行了三次開(kāi)發(fā)區(qū)的清理整頓，并要求所有開(kāi)發(fā)區(qū)報(bào)告它的“四至范圍”，以阻止開(kāi)發(fā)區(qū)的繼續(xù)擴(kuò)張。在這種情況下，作為代理方的地方政府采取了“準(zhǔn)退出”的應(yīng)對(duì)策略。因?yàn)樗鼈兊恼秸勁胁┺暮头钦秸勁胁┺目臻g已經(jīng)很?。ㄔ谏霞?jí)部門選擇動(dòng)員模式的情形中，正式或非正式談判的空間被大大壓縮），甚至幾乎沒(méi)有空間。各地方政府接受自上而下的要求，在不利的高壓環(huán)境下小心翼翼地保護(hù)自己。但是，這并不意味著代理方僅僅會(huì)遵照上級(jí)部門的命令而執(zhí)行之。在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，許多地方的基層政府在隨后的執(zhí)行過(guò)程中私自調(diào)整，甚至歪曲和操縱上級(jí)部門的指令。［24］每次的開(kāi)發(fā)區(qū)清理整頓后，都會(huì)有更高一輪的復(fù)蘇與新開(kāi)發(fā)區(qū)熱，如地方政府以 “生態(tài)園”、“旅游度假區(qū)”、“工業(yè)走廊”、“產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)”等幌子建立新的開(kāi)發(fā)區(qū)或者擴(kuò)張?jiān)械拈_(kāi)發(fā)區(qū)。因此，可以看出，“準(zhǔn)退出”是另外一種形式—行為上的談判，它將委托—代理互動(dòng)推延到下一輪新形式的博弈中去，即“執(zhí)行過(guò)程博弈”。

行政發(fā)包型治理模式是常規(guī)模式。在運(yùn)動(dòng)型治理中，中央政府有“隨意干預(yù)”的權(quán)力。為了應(yīng)對(duì)組織控制的失敗以及政策執(zhí)行的弄虛作假，即各種“偽城市化”現(xiàn)象與浪費(fèi)閑置的土地，中央政府啟動(dòng)運(yùn)動(dòng)型治理模式。運(yùn)動(dòng)型治理模式需要投入很高的成本來(lái)治理和維持，比如注意力、額外的資源、頻繁的檢查以及對(duì)其他方面任務(wù)部署的中斷或干擾等等，［12］但地方政府并不一定真正執(zhí)行上級(jí)要求，而是選擇準(zhǔn)退出策略。動(dòng)員模式的成本高昂，難以長(zhǎng)期有效地持續(xù)下去；而常規(guī)模式是組織運(yùn)行的常態(tài)。這是國(guó)家進(jìn)行三次開(kāi)發(fā)區(qū)整頓治理后恢復(fù)常態(tài)的原因。

三、總結(jié)

在常規(guī)情況下，國(guó)家治理模式一般采取逐級(jí)行政發(fā)包制，作為委托方的中央政府或省政府擁有目標(biāo)設(shè)定權(quán)和檢查驗(yàn)收權(quán)，作為中間政府的管理方則具有激勵(lì)分配的控制權(quán)和其他控制權(quán)。為了應(yīng)對(duì)政策實(shí)施過(guò)程中的組織控制失敗以及各種弄虛作假行為，委托方會(huì)采取高度關(guān)聯(lián)型的國(guó)家治理模式，發(fā)動(dòng)運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制。

“偽城市化”過(guò)程體現(xiàn)的政府制度運(yùn)作邏輯（如圖1）

圖1　偽城市化過(guò)程的制度運(yùn)作邏輯

在城市化的進(jìn)程中，作為委托方的中央政府或省政府負(fù)責(zé)制定各地城市化發(fā)展的宏觀政策目標(biāo)，而地方政府則按照自己的制度環(huán)境對(duì)政策進(jìn)行解讀，在土地財(cái)政、錦標(biāo)賽體制、人事晉升機(jī)制以及中央設(shè)定目標(biāo)的多元化與復(fù)雜化等原因的推動(dòng)下，許多地方政府采取了傾向于城市空間擴(kuò)張的“偽城市化”路線，主要表現(xiàn)為大規(guī)模政績(jī)工程為主的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、各級(jí)水平的開(kāi)發(fā)區(qū)的擴(kuò)散和市縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府行政性的區(qū)域邊界調(diào)整等。在這一過(guò)程中，激勵(lì)強(qiáng)度與組織目標(biāo)替代形成一種悖論，中央政府的干部政績(jī)考核等激勵(lì)機(jī)制反而促成了地方利益共同體的形成，地方政府的權(quán)力尋租與“偽城市化”現(xiàn)象屬于典型的組織目標(biāo)替代。中央政府面對(duì)弄虛作假的地方政府以及失效的組織控制，針對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的擴(kuò)散采取了全國(guó)范圍的清理整頓活動(dòng)，地方政府相應(yīng)地采取了“準(zhǔn)退出”的應(yīng)對(duì)策略。由于運(yùn)動(dòng)型治理的成本較高，因此，中央政府不得不在動(dòng)員模式實(shí)施一段時(shí)期后恢復(fù)常態(tài)，這種形式的“博弈”嵌套于行政發(fā)包制中，并伴隨權(quán)力的運(yùn)作而發(fā)生。

最后需要指出，一些地區(qū)僅僅傾向于城市擴(kuò)張的城市化路線是不可取的，即政府僅追求城市邊界的擴(kuò)張與城市人口的增加，以眼前和現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向，以自身利益而非社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向，不關(guān)注城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城市總體規(guī)劃與人的城市化。政府在“經(jīng)營(yíng)城市”的時(shí)候，不僅要考慮經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，還要考慮人文指標(biāo)、環(huán)境指標(biāo)、社會(huì)指標(biāo)，注重城市整體建設(shè)。這樣才能使人們的生活更舒適，人與自然才能更和諧，實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益最大化。

注釋：

（1）雖然“偽城市化”的表現(xiàn)形式有以上三種，但這并不是要否認(rèn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、各層級(jí)水平的開(kāi)發(fā)區(qū)的擴(kuò)散和市縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府行政性的區(qū)域邊界調(diào)整三種形式對(duì)中國(guó)城市化進(jìn)程的推動(dòng)作用，也絕非說(shuō)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都是政績(jī)工程。本研究只是從這三種形式中，剝離出其偽城市化的成分，并僅僅針對(duì)這種“偽城市化”進(jìn)行討論。“偽城市化”現(xiàn)象在中國(guó)一些地區(qū)確實(shí)存在，也曾引起國(guó)家與社會(huì)的廣泛關(guān)注。這種“偽城市化”伴隨的“城市蔓延”是比較難界定和測(cè)量的，但其主要特征是不連續(xù)的跨越式發(fā)展和低密度擴(kuò)張。

（2）這種逐級(jí)行政發(fā)包制中，委托方和下屬管理方具體指政府的哪些層級(jí)，需要具體情況具體分析。如果委托方是中央政府，則省政府可能是管理方，而如果委托方是省政府，則市政府可能是管理方。

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編輯：邵西梅

D669.9

A

2095-7238（2016）04-0021-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.04.004

2015-11-08

劉興花（1989-），女，中山大學(xué)社會(huì)學(xué)與人類學(xué)學(xué)院博士研究生，主要研究方向?yàn)橐泼裱芯?、組織研究。