孫悅津，董德利

（山東行政學(xué)院決策咨詢部，濟(jì)南 250014）

轉(zhuǎn)型社會(huì)背景下的政府治理研究

孫悅津，董德利

（山東行政學(xué)院決策咨詢部，濟(jì)南 250014）

政府在理論上應(yīng)有的“正義之劍”往往成為現(xiàn)實(shí)中的“掠奪之手”，與其將善治政府作為政府治理的邏輯起點(diǎn)，不如從治“惡”出發(fā)，更有助于深刻理解政府行為、界定政府與市場(chǎng)的行為邊界。實(shí)際上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是嵌入到社會(huì)當(dāng)中的，市場(chǎng)和政府之間是一個(gè)相互適應(yīng)的過程，政府的行動(dòng)既要與其能力相適應(yīng)，更應(yīng)該將職能集中到核心公共產(chǎn)品和服務(wù)上，建立市場(chǎng)運(yùn)行的制度基礎(chǔ)，遵從法制，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，擴(kuò)大公民社會(huì)的參與。

政府治理，市場(chǎng)，強(qiáng)化市場(chǎng)型政府

對(duì)現(xiàn)代社會(huì)來說，政府必不可少。沒有高效、廉潔、負(fù)責(zé)任的政府，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的持續(xù)發(fā)展都是不可能的。然而與政府相關(guān)的機(jī)構(gòu)臃腫、國(guó)有企業(yè)壟斷、公共部門服務(wù)低效、腐敗等一系列問題，使得政府在理論上應(yīng)有的“正義之劍”往往成為現(xiàn)實(shí)中的“掠奪之手”。在轉(zhuǎn)型社會(huì)背景下，深刻理解政府與市場(chǎng)的邊界，探索政府治理的制度基礎(chǔ)具有理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、研究綜述

按照社會(huì)學(xué)學(xué)者的論述，所謂社會(huì)轉(zhuǎn)型，一是指體制轉(zhuǎn)型，即從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變；二是指社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)，即不僅是某些單項(xiàng)指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，更是一種整體和全面的社會(huì)結(jié)構(gòu)過渡，具體內(nèi)容包括結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、機(jī)制轉(zhuǎn)軌、利益調(diào)整和觀念轉(zhuǎn)變；三是指社會(huì)形態(tài)變遷，即從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)、從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)、從封閉性社會(huì)向開放性社會(huì)的變遷和發(fā)展。［1］隨著經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展和全球化進(jìn)程加快，我國(guó)不容置疑地進(jìn)入社會(huì)急速轉(zhuǎn)型期。然而，與其他國(guó)家從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的變遷相比，我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型表現(xiàn)出以下特點(diǎn)：一是社會(huì)利益主體多元化，各種矛盾凸顯，社會(huì)轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)增加；二是社會(huì)形態(tài)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，轉(zhuǎn)型過程復(fù)雜，社會(huì)轉(zhuǎn)型面臨各種發(fā)展陷阱和難題；三是社會(huì)轉(zhuǎn)型將是一個(gè)長(zhǎng)期過程，中國(guó)農(nóng)業(yè)文明源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，對(duì)人們的生活方式、思想觀念乃至整個(gè)社會(huì)的發(fā)展有著深刻影響，社會(huì)轉(zhuǎn)型很難一蹴而就。

在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，作為強(qiáng)勢(shì)一方的政府具有引導(dǎo)、管理和服務(wù)社會(huì)的多重職能，深刻影響著整個(gè)社會(huì)的資源配置。一般來說，經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)政府的職能定位包括了有限的政府、有責(zé)任的政府和有效的政府等各種要求。公共行政學(xué)則主要關(guān)注政府組織、職能、人事等問題，由于政府對(duì)私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)和管制等方面具有廣泛的權(quán)力，以及政府官員在提供公共物品方面具有決策權(quán)，使得腐敗現(xiàn)象成為全世界包括代議制政府在內(nèi)普遍存在的問題。在政府職能作用方面，公共選擇學(xué)派開創(chuàng)了新的研究傳統(tǒng)，其中，布坎南主要擔(dān)心多數(shù)人的專制，因此他反對(duì)政府主導(dǎo)的大部分政策改革，而寧愿進(jìn)行一勞永逸的憲政式建構(gòu)。奧爾森則認(rèn)為政策是由游說決定的，而游說增加了非效率。隨著現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法律作用凸顯，建立法治國(guó)家和依法行政提上日程，人們逐漸從法學(xué)角度研究政府職能，界定政府的職能邊界。進(jìn)入20世紀(jì)80年代以來，隨著信息技術(shù)的興起、經(jīng)濟(jì)全球化和電子政務(wù)的出現(xiàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家深入開展了政府再造運(yùn)動(dòng)，政府機(jī)構(gòu)改革過程更多體現(xiàn)了社會(huì)化的特點(diǎn)。圍繞政府治理問題，西方各國(guó)積極探索創(chuàng)新政府管理體制和方法，對(duì)大部制改革理論的研究也取得很多成果，［2］歸納起來主要集中在三個(gè)方面：一是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)及人員，二是重視分權(quán)，三是注重公共服務(wù)的市場(chǎng)化。

二、政府治理及其審視

在社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌背景下，政府職能和管理方式的轉(zhuǎn)變是一個(gè)必要組成部分和題中應(yīng)有之意。上世紀(jì)90年代，著名的“休克療法”認(rèn)為，為了確立正常的市場(chǎng)環(huán)境，一個(gè)轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)必須完成三個(gè)步驟——價(jià)格自由化、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定化以及私有化。［3］盡管各國(guó)國(guó)情不一，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的主要條件和內(nèi)在要求相同，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國(guó)家的政府必須轉(zhuǎn)變職能和管理方式才能與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)。

（一）政府職能

一般認(rèn)為，政府的職能在于保障個(gè)人權(quán)利，維護(hù)社會(huì)福利，而在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的職能主要集中在為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供制度基礎(chǔ)、進(jìn)行資源配置、調(diào)節(jié)收入分配、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)等方面。實(shí)際上，關(guān)于政府職能作用的認(rèn)識(shí)和要求是動(dòng)態(tài)變化的，人們關(guān)于政府職能的價(jià)值判斷一般會(huì)形成對(duì)政府職能的邏輯認(rèn)識(shí)，例如自由主義者一般會(huì)傾向于市場(chǎng)，主張管得少的政府就是好政府；而如果人們認(rèn)為政府是至高的善，那么對(duì)政府職能要求必然較多。從現(xiàn)實(shí)來看，政府職能作用的發(fā)揮還受制于信息的完整性、政府的能力、可使用的工具手段、政策有效性等，而各國(guó)社會(huì)、歷史、文化傳統(tǒng)也會(huì)影響政府職能的邏輯和解釋。從促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來看，世界銀行1997年發(fā)展報(bào)告的觀點(diǎn)仍然值得關(guān)注，該報(bào)告認(rèn)為，圍繞如何提供基本服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施及對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控，政府至少應(yīng)具備5項(xiàng)基礎(chǔ)性工作：建立法律基礎(chǔ)；保持非扭曲性的政策環(huán)境，包括宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定；投資于基本的社會(huì)服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施；保護(hù)承受力差的階層；保護(hù)環(huán)境。［4］而要提高政府的有效性，一是應(yīng)使政府的作用與其能力相符，二是通過重振公共活力從而提高政府能力。

（二）政府規(guī)模

政府的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然而政府又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源?！爸Z斯悖論”道出了現(xiàn)代社會(huì)的無奈：許多行業(yè)因?yàn)槭玛P(guān)國(guó)計(jì)民生，需要管制和行業(yè)準(zhǔn)入限制，因而需要政府干預(yù)，但由此又產(chǎn)生了其他惡果，政府規(guī)模過度擴(kuò)張即是其中之一。實(shí)際上，官僚并非總是公共利益的代表，其行為目標(biāo)不是社會(huì)福利最大化，而是機(jī)構(gòu)及人員規(guī)模的最大化，或者以此增加自己的升遷機(jī)會(huì)和擴(kuò)大自己的勢(shì)力范圍，這勢(shì)必導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，效率低下。其次，政府部門對(duì)公共產(chǎn)品供給的壟斷，會(huì)降低官僚機(jī)構(gòu)的外部競(jìng)爭(zhēng)壓力，同時(shí)也影響公共服務(wù)質(zhì)量的提高。另外，作為監(jiān)督者的公民與作為被監(jiān)督者的政府機(jī)構(gòu)處于事實(shí)上的不平等地位，政府在壟斷相關(guān)監(jiān)督信息的同時(shí)，很有可能利用權(quán)力操縱監(jiān)督過程，使公眾監(jiān)督軟弱無力。

（三）政府行為

政府與市場(chǎng)的關(guān)系既是政治學(xué)又是經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心問題，撇開殘暴專橫與主張自由的政府之間的區(qū)別，一個(gè)政府與另一個(gè)政府最大的不同，在于政府取代市場(chǎng)或者市場(chǎng)取代政府的程度不同。實(shí)際上，市場(chǎng)與政府的作用是相輔相成的，在為市場(chǎng)建立適宜的機(jī)構(gòu)和制度性基礎(chǔ)設(shè)施的過程中，政府必不可少。盡管政府可以有多種方式來改善發(fā)展的成果，但不同作用方式產(chǎn)生的效果迥異 （表1）。對(duì)于私人投資而言，政府制定的規(guī)則和政策的可預(yù)見性以及實(shí)施中的一貫性似乎更重要，公共政策的目的不僅是要實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)，而且必須要保證全民共享市場(chǎng)導(dǎo)向型增長(zhǎng)的收益。然而經(jīng)常發(fā)生的情況是，社會(huì)中的特殊利益集團(tuán)可能利用其政治影響力，將資源和服務(wù)從最需要它們的人手中轉(zhuǎn)向其它人手中，而法律的缺失甚至使得處于社會(huì)邊緣的人更愿意將突破法律邊界作為改變自身狀況的方法。實(shí)際上，人們已經(jīng)越來越認(rèn)識(shí)到，基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)公共服務(wù)未必一定需要公共機(jī)構(gòu)作為壟斷性的提供者，技術(shù)進(jìn)步和組織方式創(chuàng)新為私人企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性參與政府原有的壟斷性活動(dòng)提供了機(jī)遇。

表1　政府行為方式比較

表2　影響政府權(quán)力尋租與企業(yè)家活動(dòng)的因素

三、政府病與隱藏的邏輯

（一）權(quán)力尋租

政府運(yùn)用行政權(quán)力對(duì)企業(yè)和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)和管制，從而使政府權(quán)力部門或有特權(quán)者取得超額收入的機(jī)會(huì)，這種謀求權(quán)力以獲得租金的活動(dòng)，被稱作“尋租”。實(shí)際上，尋租是一個(gè)雙向運(yùn)動(dòng)，既有為爭(zhēng)奪財(cái)富轉(zhuǎn)移而浪費(fèi)資源的活動(dòng)，也包括為了取得許可證、配額甚至為維持壟斷地位以獲得額外收益而進(jìn)行的疏通活動(dòng)。當(dāng)然，租金的根源來自對(duì)該種生產(chǎn)要素的需求較高而供給不足產(chǎn)生的差價(jià)。作為一種非生產(chǎn)性活動(dòng)，尋租不僅降低資源配置效率、影響收入再分配和社會(huì)公平，而且尋租總是與政府權(quán)力尤其是行政權(quán)力緊密聯(lián)系在一起，它在扭曲資源正常配置的同時(shí)，對(duì)政治生活也有著嚴(yán)重的負(fù)面影響。相對(duì)于生產(chǎn)性活動(dòng)而言，尋租活動(dòng)的增加會(huì)使尋租的吸引力加大，在事實(shí)上強(qiáng)化了政府相關(guān)部門的權(quán)力作用，并導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)多重均衡。尋租行為既是對(duì)政治權(quán)力的一種異化和蛻變，也是公共權(quán)力的非公共利用。對(duì)于政府來說，如果任其發(fā)展將會(huì)導(dǎo)致政府的滅亡。正如詹姆斯·哈林頓所言：“一個(gè)政府的腐敗將意味著另一個(gè)政府的誕生?！保?］

從政府管理角度來看，尋租活動(dòng)是由于政府規(guī)制的不完善以及對(duì)私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，從而為尋租留下了公共政策的空間。尋租分為三個(gè)層次：一是對(duì)政府活動(dòng)所產(chǎn)生的額外收益的尋租；二是對(duì)政府肥缺的尋租；三是對(duì)政府活動(dòng)所獲得的公共收入的尋租。從本質(zhì)上講，政府每一項(xiàng)政策的實(shí)施都是一個(gè)利益分配過程。政府通過特許經(jīng)營(yíng)、對(duì)某種產(chǎn)品進(jìn)行價(jià)格管制會(huì)使受管制資源出現(xiàn)人為短缺，個(gè)人為了獲得資源或節(jié)約排隊(duì)等候的時(shí)間可能高價(jià)購(gòu)買政府壟斷的資源。如果政府進(jìn)而禁止高價(jià)倒賣，這種倒賣就會(huì)轉(zhuǎn)入地下形成黑市。不法分子為了安全且大量地攫取租金，就會(huì)向政府工作人員行賄，從而出現(xiàn)行政定價(jià)通過腐敗和黑市轉(zhuǎn)化成市場(chǎng)定價(jià)的現(xiàn)象。其次，政府購(gòu)買活動(dòng)也可能存在大量尋租行為。這是因?yàn)?，如果政府采?gòu)的競(jìng)爭(zhēng)不是市場(chǎng)化的，那么它就可能被某些有權(quán)勢(shì)的利益集團(tuán)所壟斷，從而形成贏利機(jī)會(huì)稀缺的問題。相應(yīng)地，這種贏利機(jī)會(huì)給那些尋求政府采購(gòu)者創(chuàng)下了租金。另外，政府尋租還存在于各種非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，如國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)程中出現(xiàn)的以權(quán)謀產(chǎn)現(xiàn)象，住房制度改革過程中的以權(quán)謀房現(xiàn)象，人事制度改革過程中的買官賣官現(xiàn)象。

（二）政府規(guī)模過度膨脹

衡量政府規(guī)模的一個(gè)通用指標(biāo)是政府支出與經(jīng)濟(jì)中社會(huì)總支出或總產(chǎn)出的比例，但這一數(shù)據(jù)總體上看不太有效，這是因?yàn)樵撝笜?biāo)往往會(huì)忽略重要的預(yù)算外項(xiàng)目，而且政府支出本身可以劃分為消費(fèi)和投資兩種，政府支出主要由公共部門工資構(gòu)成，它反映出消費(fèi)者從政府支出中獲得的當(dāng)前收益，而轉(zhuǎn)移支付只是對(duì)資源進(jìn)行再分配。根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織公布的數(shù)據(jù)，中國(guó)政府支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比值已從30年前的28%降低為2009年的23%，中國(guó)在183個(gè)有數(shù)據(jù)可考的國(guó)家中排在第147位（由高到低）。德國(guó)政府這一比值為48%，排在第24位；美國(guó)的比值為44%，排名在第44位；而歐洲的丹麥、法國(guó)、芬蘭、比利時(shí)、瑞典、奧地利、希臘、意大利、荷蘭、匈牙利和葡萄牙的比值更是高于德國(guó)。［6］中國(guó)政府超過西方國(guó)家的方面是公共部門巨大資本比重，2008年中國(guó)政府這一支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為21%，它反映出在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面中國(guó)政府仍然起著主導(dǎo)作用。因此，我們不能簡(jiǎn)單地將某個(gè)經(jīng)濟(jì)體歸結(jié)為“國(guó)家干預(yù)”，也不是要在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的中國(guó)與市場(chǎng)資本主義的美國(guó)，以及介于之間的歐洲之間分出高下，而是需要考慮如何在重于財(cái)富創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)體制和重于財(cái)富再分配的政治體制兩者之間找到合適的平衡點(diǎn)，并最大限度的杜絕尋租行為，［6］在公共部門和私人部門的運(yùn)行效率與社會(huì)公平之間尋求平衡。

上世紀(jì)60年代，東亞大部分地區(qū)的人均收入略高于非洲，政府規(guī)模大體相當(dāng)，此后非洲國(guó)家的政府將更多支出用于消費(fèi)，而東亞國(guó)家和地區(qū)政府對(duì)自身的擴(kuò)大進(jìn)行了限制，并有效地提供公共服務(wù)。到90年代中期，東亞的人均收入是非洲國(guó)家的5倍多，而非洲國(guó)家政府支出與GDP之比已增至東亞國(guó)家的1.5倍。［4］一般來說，政府消費(fèi)支出過高的國(guó)家一般都會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而有些類型的公共投資支出，特別是基礎(chǔ)設(shè)施投資往往對(duì)增長(zhǎng)發(fā)揮積極的影響，部分原因在于正是公共投資提高了私人投資的收益。

還有一個(gè)指標(biāo)可以反映政府的規(guī)模，即民和官的比例。我們從該指標(biāo)的一組數(shù)據(jù)就可以看出政府相關(guān)問題的嚴(yán)重性：西漢時(shí)期是7943∶1，清朝是911∶1，現(xiàn)代是67∶1，籠統(tǒng)地說就是漢朝時(shí)八千人養(yǎng)一個(gè)官員，清朝時(shí)一千人養(yǎng)一個(gè)官員，而到了當(dāng)代是七十個(gè)人就要養(yǎng)一個(gè)官員。從行政公務(wù)支出占政府支出比值來說，中國(guó)是37.6%，美國(guó)是12.5%。［7］

（三）隱藏的邏輯

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，各國(guó)采取的治理方式不同。俄羅斯的實(shí)踐表明，正是因?yàn)樨?cái)產(chǎn)私有化產(chǎn)生了需要保護(hù)自己財(cái)產(chǎn)的既得利益集團(tuán)，俄羅斯政府才開始采取步驟，建立支持市場(chǎng)發(fā)展的制度。而中國(guó)選擇的方案并不是優(yōu)先進(jìn)行私有化，而是允許私營(yíng)部門圍繞國(guó)有部門先發(fā)展起來，在總體上形成對(duì)私人部門發(fā)展具有支持性的環(huán)境，從而反過來促進(jìn)政府和國(guó)有部門按照市場(chǎng)化的要求運(yùn)作。關(guān)于政府職能及其作用方式紛爭(zhēng)的背后，隱藏著人們對(duì)政府治理不同邏輯起點(diǎn)的三種分析模型。

“看不見的手”分析模型主要強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的作用，與之相對(duì)應(yīng)的政府模型建立在政府應(yīng)該自由放任的觀念之上。認(rèn)為市場(chǎng)自身能夠運(yùn)行良好，無需政府過多干預(yù)，政府只要執(zhí)行一些市場(chǎng)賴以運(yùn)行所必需的基本職能，如提供法律、秩序和國(guó)防等。除了這些有限的公共產(chǎn)品之外，政府的干預(yù)越少越好。這一關(guān)于政府的模型很少探尋現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中存在大量政府干預(yù)的原因是什么，也不關(guān)注能夠遏制政府的改革舉措。由于忽視了政治過程以及與現(xiàn)實(shí)的巨大反差，該模型對(duì)提出政策建議無所助益，也不能提出可行的戰(zhàn)略以實(shí)現(xiàn)自己所倡導(dǎo)的有限政府的最終目標(biāo)。實(shí)際上，通向有限政府的路徑往往是曲折的，看不見的手政府模型提出的政策建議反倒可能是有害的。

“扶持之手”分析模型描述了一個(gè)福利最大化的政府應(yīng)該做什么。這一模型建立在二戰(zhàn)后大規(guī)模政府干預(yù)的思潮基礎(chǔ)上，認(rèn)為不受約束的自由市場(chǎng)會(huì)產(chǎn)生諸多弊病，如壟斷定價(jià)、外部效應(yīng)、滯后效應(yīng)等，為了糾正所謂的市場(chǎng)失靈，需要政府采取從校正稅收、管制、總需求管理到價(jià)格控制等措施。扶持之手的邏輯起點(diǎn)是善治政府，把政府干預(yù)看成是市場(chǎng)機(jī)制的替代選擇，認(rèn)為政府的積極干預(yù)能夠帶來社會(huì)福利的最大化。

“掠奪之手”分析模型對(duì)政府持懷疑態(tài)度，把政治過程看成是政府行為的決定因素，認(rèn)為政治家的行為并不是追求社會(huì)福利最大化，而是個(gè)人私利，政府采取的所謂彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的一系列措施往往服務(wù)于政治目的，如果能夠帶來社會(huì)福利的提高，則純粹是一種巧合。甚至民主政治中的政治家也不會(huì)追求社會(huì)福利的最大化，在利益集團(tuán)的游說下反倒是可能采取一些破壞性的政策，掠奪社會(huì)資源或者利用再分配來剝奪那些失敗的少數(shù)派。當(dāng)然，模型中隱含的邏輯是，最好的改革時(shí)機(jī)應(yīng)該是政府的政治利益與社會(huì)福利相一致的時(shí)候。該模型準(zhǔn)確地描述了政府在實(shí)際上的所作所為，因而在提出改革方案時(shí)更具有建設(shè)性。盡管“掠奪之手”和“扶持之手”模型都對(duì)政府改革持積極態(tài)度，但由于彼此出發(fā)點(diǎn)不同，因而對(duì)政府改革的看法也大相徑庭，一般來說，掠奪之手的分析會(huì)尋找限制政府的方法，反對(duì)政府?dāng)U大范圍和規(guī)模。

四、政府治理的制度導(dǎo)向

制度在某種程度上也是一種公共產(chǎn)品。因而，現(xiàn)實(shí)中往往存在制度供給不足的現(xiàn)象，尤其市場(chǎng)制度體系的形成和完善并非是自我完成的，越是發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和復(fù)雜的市場(chǎng)交易制度越是有賴于政府進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，建立完善的市場(chǎng)制度成為政府治理的重要內(nèi)容。

（一）強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)保護(hù)

許多老工業(yè)國(guó)在其發(fā)展的早期階段就曾利用一系列的機(jī)制來擴(kuò)大市場(chǎng)和促進(jìn)市場(chǎng)的成長(zhǎng)。這些干預(yù)措施的制定煞費(fèi)苦心，有些采用激勵(lì)機(jī)制，有些采用強(qiáng)制措施，政府能否在這些干預(yù)措施中進(jìn)行明智的選擇并有效使用這些措施至關(guān)重要。在全球化進(jìn)程加快的今天，許多國(guó)家的政府為適應(yīng)國(guó)內(nèi)外壓力采取了一些具有深遠(yuǎn)意義的改革以改善其業(yè)績(jī)。一般情況下，宏觀經(jīng)濟(jì)政策變革最為迅速，貿(mào)易、財(cái)政、信貸和產(chǎn)業(yè)政策是經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化國(guó)家經(jīng)常采用的政策措施，這些變革的影響廣泛而且相對(duì)容易實(shí)施，但更根本性的市場(chǎng)化制度措施則進(jìn)展緩慢。例如，產(chǎn)權(quán)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得以有效運(yùn)行的根本制度和基礎(chǔ)，強(qiáng)化市場(chǎng)型政府的思想首先就是要求政府要切實(shí)有效保護(hù)產(chǎn)權(quán)，并盡可能的約束政府的掠奪之手，進(jìn)而在共容利益的引導(dǎo)下才能促進(jìn)社會(huì)繁榮。

從現(xiàn)實(shí)來看，世界各國(guó)都在為提高政府部門的效率而努力，但在此過程中，也會(huì)形成強(qiáng)大的利益集團(tuán)以維持不公平、低效率的狀況，而在相關(guān)政策安排中喪失利益的社會(huì)階層可能無力形成推動(dòng)政府變革的壓力。很多發(fā)展中國(guó)家更是可能面臨特別的挑戰(zhàn)，在這些國(guó)家中不論是立法、司法和執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間，還是中央政府與地方政府之間，權(quán)力都是可以劃分的，而權(quán)力劃分越細(xì)則意味著越有可能存在多重否決權(quán)，這使得對(duì)不利規(guī)則的變革與對(duì)有利規(guī)則的變革同樣艱難。發(fā)展中國(guó)家對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的監(jiān)督薄弱，立法機(jī)構(gòu)因?yàn)樾畔⒑湍芰Σ蛔闳菀资艿讲焕绊?，而司法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性又不足，因此，建立基于產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律法規(guī)是經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化發(fā)展的迫切要求。

（二）建設(shè)法治政府

建立有效政府并不是一件容易的事情，其關(guān)鍵在于：一是政府制定規(guī)則的方式，這些規(guī)則是私人交易甚至維護(hù)市民社會(huì)的行為基礎(chǔ)；二是政府通過這些規(guī)則本身發(fā)揮作用的行為方式，這些行為應(yīng)該是可信賴、可預(yù)見并能夠?qū)?quán)力腐敗起到控制作用。［4］然而，在任何時(shí)候，許多既得利益集團(tuán)都會(huì)力圖使政府維持原樣，而克服阻力需要花費(fèi)時(shí)間和政治上的努力。即使在極為不利的情況下，向更為有效的政府邁出較小的步伐都會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)福利產(chǎn)生較大的影響，但需要借助于仔細(xì)安排改革順序確立對(duì)受損者進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制，需要打開并不斷拓寬改革的機(jī)會(huì)之門。

實(shí)際上，工業(yè)革命以后，西方世界的興起很大程度上要?dú)w功于其法治政府的建立及其治理方式的成功。法治狀況與政府的效能密切相關(guān)，它涵蓋了從財(cái)產(chǎn)權(quán)保障到腐敗治理以及有組織犯罪的防范控制等各方面。盡管人們對(duì)各國(guó)法治效能的主觀評(píng)價(jià)不一，但各國(guó)政府關(guān)于如何干預(yù)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)治理仍然存在模式選擇的問題。其中，“華盛頓共識(shí)”就是為了促進(jìn)新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌而提出的經(jīng)濟(jì)政策，或者說是關(guān)于建立什么樣的政府的建議，其內(nèi)容包括：加強(qiáng)財(cái)政紀(jì)律，壓縮甚至消滅財(cái)政赤字；擴(kuò)大稅基，降低邊際稅率；實(shí)施利率和匯率的市場(chǎng)化；實(shí)施貿(mào)易和資本流動(dòng)自由化。當(dāng)然，很多按照“華盛頓共識(shí)”制定政策的發(fā)展中國(guó)家也未必取得較好的效果。但值得肯定的是，政府改革的任務(wù)不僅是要減少和消除對(duì)資源配置和價(jià)格形成的行政干預(yù)，使市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，更艱巨的任務(wù)在于建立一個(gè)能夠?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制提供支持的法治環(huán)境。

五、結(jié)語

各國(guó)政府治理效能存在差距的根本原因，在于如何建立政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。既然市場(chǎng)和政府都是現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行所必不可少的，那么市場(chǎng)和政府的職能作用也要不斷相互適應(yīng)和實(shí)現(xiàn)職能均衡。要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的積極作用，并不是讓市場(chǎng)凌駕于社會(huì)之上，而是需要政府通過“看的見的手”將市場(chǎng)嵌入到社會(huì)運(yùn)行當(dāng)中。值得注意的是，規(guī)范政府職能和減少權(quán)力尋租是保持政府與市場(chǎng)功能作用平衡的關(guān)鍵，而從機(jī)構(gòu)制度建設(shè)入手或許是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)制度完善的有效路徑。在這一過程中，政府的行動(dòng)應(yīng)該與其能力相適應(yīng)，更好地將政府行為集中于對(duì)發(fā)展起關(guān)鍵作用的公共活動(dòng)，同時(shí)要致力于建立一個(gè)能夠?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制提供支持的法治環(huán)境，有效保護(hù)產(chǎn)權(quán)，管住政府的掠奪之手。具體機(jī)制路徑有三個(gè)：一是遵從法制與制約；二是引入競(jìng)爭(zhēng)，提供競(jìng)爭(zhēng)型服務(wù)；三是擴(kuò)大公民社會(huì)的參與，使人民真正能夠監(jiān)督政府。

［1］賈高建.社會(huì)轉(zhuǎn)型問題研究：一種立體的邏輯框架［J］.新視野，2007（10）.

［2］李增強(qiáng).西方國(guó)家大部制對(duì)我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的啟示研究［D］.湘潭大學(xué)，2008.

［3］［美］安德烈·施萊弗（Andrei Shleifer），羅伯特·維什尼（Robert W.Vishny）編著.掠奪之手—政府病及其治療［M］.趙紅軍譯.中信出版社，2004.

［4］世界銀行.世界發(fā)展報(bào)告 1997：變革世界中的政府［R］.中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997：12-16.

［5］［美］丹尼期C·繆勒.公共選擇理論［M］.楊春學(xué)等譯.中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1999：285.

［6］［英］尼爾.弗格森著.文明［M］.曾賢明，唐穎華譯.中信出版社，2012.

［7］中國(guó)歷代官民比例［J］.勞動(dòng)理論與實(shí)踐，1994（09）：25.

編輯：邵西梅

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A

2095-7238（2016）04-0010-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.04.002

2016-05-20

孫悅津（1970-），女，山東行政學(xué)院決策咨詢部館員，主要研究方向?yàn)橹贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)；董德利（1976-），男，山東行政學(xué)院決策咨詢部副教授，主要研究方向?yàn)橹贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)。