張楠迪揚(yáng)

香港法定機(jī)構(gòu)再審視：以?xún)?nèi)地政府職能轉(zhuǎn)移為視角

張楠迪揚(yáng)

［提要］法定機(jī)構(gòu)作為一種特殊的社會(huì)組織形式在香港扮演著重要角色。既有研究或比較陳舊，或不甚全面，對(duì)內(nèi)地在成立法定機(jī)構(gòu)以及實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題的指導(dǎo)意義顯弱。本文以新時(shí)期加快政府職能轉(zhuǎn)移、培育社會(huì)組織為背景，深入分析香港法定機(jī)構(gòu)的本質(zhì)特點(diǎn)、職能、人事、財(cái)政及運(yùn)作機(jī)制等，以期法定機(jī)構(gòu)作為新型社會(huì)組織對(duì)政府職能具承接能力，以回應(yīng)廣東省借鑒香港經(jīng)驗(yàn)試水法定機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的問(wèn)題，并討論香港經(jīng)驗(yàn)的可復(fù)制性、對(duì)政府職能轉(zhuǎn)移的啟示和意義。

香港法定機(jī)構(gòu)政府職能轉(zhuǎn)移

加快政府職能轉(zhuǎn)移、培育社會(huì)組織是我國(guó)行政審批體制改革的重要任務(wù)。法定機(jī)構(gòu)雖屬舶來(lái)品，但其具備獨(dú)立于政府運(yùn)作、權(quán)責(zé)明確、受法例嚴(yán)格監(jiān)管的特點(diǎn)，成為我國(guó)培育新型社會(huì)組織及政府職能承接對(duì)象可供參考的藍(lán)本。借鑒香港經(jīng)驗(yàn)，內(nèi)地開(kāi)始成立法定機(jī)構(gòu)，通過(guò)實(shí)踐探索法定機(jī)構(gòu)職能承接的可行性。

一、問(wèn)題緣起與研究意義

廣東省是我國(guó)第一個(gè)成立法定機(jī)構(gòu)的地區(qū)。2011年7月2日，廣東省印發(fā)了《關(guān)于在部分省屬事業(yè)單位和廣州、深圳、珠海市開(kāi)展法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，決定以廣州、深圳、珠海為建立法定機(jī)構(gòu)的試點(diǎn)。同年，深圳成立前海管理局，成為全國(guó)首個(gè)法定機(jī)構(gòu)。截至2014 年9月，深圳已成立10家法定機(jī)構(gòu)；珠海公布了6家法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)方案；佛山市順德區(qū)也于2011年至2012年間陸續(xù)成立了5家法定機(jī)構(gòu)。

然而，廣東省在移植香港經(jīng)驗(yàn)的過(guò)程中出現(xiàn)了諸多水土不服的跡象。比如，與政府關(guān)系界定不清晰、職能定位不明確、人事與財(cái)政關(guān)系不穩(wěn)定、欠缺激勵(lì)機(jī)制等。由于既有研究或比較陳舊，或不甚全面，對(duì)內(nèi)地在成立法定機(jī)構(gòu)以及實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題的指導(dǎo)意義顯弱，這使得有針對(duì)性地重新審視香港法定機(jī)構(gòu)十分必要。本研究將以新時(shí)期內(nèi)地政府職能轉(zhuǎn)移為視角，深入分析香港法定機(jī)構(gòu)的職能、人事、財(cái)政及運(yùn)作機(jī)制，并試圖回答以下幾個(gè)問(wèn)題：第一，法定機(jī)構(gòu)的本質(zhì)特點(diǎn)是什么？第二，法定機(jī)構(gòu)可助政府分擔(dān)何種職能？第三，法定機(jī)構(gòu)如何獨(dú)立于政府運(yùn)作？以此回應(yīng)內(nèi)地試水法定機(jī)構(gòu)遇到的問(wèn)題，討論香港經(jīng)驗(yàn)的可復(fù)制性及對(duì)政府職能轉(zhuǎn)移的借鑒意義，同時(shí)提出政策建議。

既有研究對(duì)香港法定機(jī)構(gòu)做了有益探討。對(duì)香港法定機(jī)構(gòu)本身的研究包括綜合研究和專(zhuān)題研究。綜合研究包括對(duì)香港法定機(jī)構(gòu)職能、分類(lèi)、運(yùn)作、管理等方面的綜合介紹。①專(zhuān)項(xiàng)研究包括香港法定機(jī)構(gòu)的發(fā)展歷程、②香港法定機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性問(wèn)題、③香港法定機(jī)構(gòu)與新加坡的比較研究。④宋功德、張西勇探討了法定機(jī)構(gòu)作為事業(yè)單位的改革方向及可行性。⑤傅小隨討論了法定機(jī)構(gòu)在公共服務(wù)體系中的特殊作用⑥，以及深圳需要以法定機(jī)構(gòu)作為行政機(jī)構(gòu)改革、建立多層次公共行政體系的必要性。⑦崔健、楊珊在對(duì)境外法定機(jī)構(gòu)的起源、分類(lèi)、特點(diǎn)與管理模式做了綜合思考的基礎(chǔ)上，探討了深圳前海合作區(qū)如何借鑒法定機(jī)構(gòu)的管理模式。⑧

以往的研究對(duì)香港法定機(jī)構(gòu)鮮有準(zhǔn)確清晰的全局認(rèn)識(shí)。部分研究法定機(jī)構(gòu)的學(xué)者也感到，目前對(duì)法定機(jī)構(gòu)的研究和認(rèn)識(shí)都不夠深入。⑨香港法定機(jī)構(gòu)處于不斷發(fā)展和變動(dòng)的過(guò)程，近年來(lái)不斷出現(xiàn)新的法定機(jī)構(gòu)。既有研究大多停留在多年前的概數(shù)統(tǒng)計(jì)狀態(tài)，普遍存在定義不準(zhǔn)確、分類(lèi)不清⑩、數(shù)據(jù)陳舊的問(wèn)題。經(jīng)過(guò)近一年的數(shù)據(jù)收集，本研究建立了香港法定機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)庫(kù)，全面收集整理香港法定機(jī)構(gòu)的職能、組織架構(gòu)、決策機(jī)制、人士、財(cái)政以及監(jiān)督機(jī)制等數(shù)據(jù)。研究主要通過(guò)以下幾種方式采集信息：參考相關(guān)法例、參考相關(guān)法定機(jī)構(gòu)官方資料、電話(huà)訪談以及機(jī)構(gòu)訪談。

二、法定機(jī)構(gòu)的定義及本質(zhì)特點(diǎn)

法定機(jī)構(gòu)是根據(jù)專(zhuān)屬法例成立或定性，受專(zhuān)屬法例約束，依法承擔(dān)公共事務(wù)管理或服務(wù)，獨(dú)立于政府運(yùn)作的法人團(tuán)體?！耙粰C(jī)構(gòu)一法例”是法定機(jī)構(gòu)的本質(zhì)特點(diǎn)。由于法定機(jī)構(gòu)的職能包羅萬(wàn)象，不同法定機(jī)構(gòu)的各種機(jī)制設(shè)置大相徑庭，很難用同一法例進(jìn)行約束。一機(jī)構(gòu)之所以被界定為“法定”機(jī)構(gòu)，一定存在專(zhuān)屬于此機(jī)構(gòu)的法例。此本質(zhì)特點(diǎn)派生出法定機(jī)構(gòu)的一系列從屬特點(diǎn)：法定性、獨(dú)立性、專(zhuān)門(mén)性、靈活性。?

“法定性”體現(xiàn)在專(zhuān)屬法例對(duì)該機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、權(quán)責(zé)范圍、人事任免、財(cái)政制度、監(jiān)督機(jī)制等作出規(guī)定。法定機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)行必須依照法例，否則即屬違法，有關(guān)人士須承擔(dān)法律責(zé)任。“獨(dú)立性”體現(xiàn)在法定機(jī)構(gòu)自成立起即完全依照法例運(yùn)行，不受法例規(guī)定之外的任何力量干預(yù)?！皩?zhuān)門(mén)性”表現(xiàn)為“一機(jī)構(gòu)一法例”；“靈活性”指法定機(jī)構(gòu)在運(yùn)行中有一定的自主空間。

在此有必要澄清內(nèi)地在借鑒香港經(jīng)驗(yàn)時(shí)的一些誤解和盲區(qū)。第一，法定機(jī)構(gòu)具有“獨(dú)立性”，并不意味著法定機(jī)構(gòu)一定位于政府序列之外，這或許可為未來(lái)內(nèi)地拓展法定機(jī)構(gòu)成立領(lǐng)域提供借鑒經(jīng)驗(yàn)。廣東省編辦吸取香港經(jīng)驗(yàn)形成了推行法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)的文件。文件對(duì)法定機(jī)構(gòu)的定義強(qiáng)調(diào)法定機(jī)構(gòu)“不列入政府序列”。?然而，法定機(jī)構(gòu)可以是需要保持獨(dú)立性的政府部門(mén)。香港少量政府部門(mén)以法定機(jī)構(gòu)的形式存在，這些部門(mén)包括：廉政公署、申訴專(zhuān)員公署及公務(wù)員敘用委員會(huì)。這些部門(mén)屬于政府內(nèi)設(shè)部門(mén)。但由于其皆為監(jiān)察部門(mén)，需要與政府保持適度距離，獨(dú)立運(yùn)作，因此以法定機(jī)構(gòu)的形式存在。

第二，法定機(jī)構(gòu)根據(jù)“專(zhuān)屬法例成立或定性”意味著法定機(jī)構(gòu)可以有兩種產(chǎn)生方式。第一種為“先有法例，后有機(jī)構(gòu)”。這也是通常理解的法定機(jī)構(gòu)產(chǎn)生方式，即立法在先，然后根據(jù)法例成立法定機(jī)構(gòu)。第二種為“先有機(jī)構(gòu)，后有法例”，即某社會(huì)組織已經(jīng)存在，為肯定其存在價(jià)值及承擔(dān)的社會(huì)職能，政府通過(guò)立法將其定性為法定機(jī)構(gòu)，通過(guò)法例規(guī)范其運(yùn)行機(jī)制。香港的法定機(jī)構(gòu)為多年來(lái)逐漸發(fā)展起來(lái)，大量法定機(jī)構(gòu)屬于先有機(jī)構(gòu)，后被定性為法定機(jī)構(gòu)的情況。目前內(nèi)地基本借鑒的是第一種方式，尚未關(guān)注第二種方式。但第二種產(chǎn)生方式對(duì)內(nèi)地同樣有重要借鑒意義。“先有機(jī)構(gòu)，后有法例”或可成為內(nèi)地事業(yè)單位等既有機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型的參考路徑。

三、香港法定機(jī)構(gòu)的數(shù)量及職能

（一）數(shù)量

準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)香港既有法定機(jī)構(gòu)數(shù)量是分析法定機(jī)構(gòu)職能分布的前提。既有研究大多將香港目前法定機(jī)構(gòu)數(shù)量概括為200多家。?有些研究有確數(shù)統(tǒng)計(jì)，汪永成指出香港目前有230家左右法定機(jī)構(gòu)；珠海市勞動(dòng)和社會(huì)保障局的研究統(tǒng)計(jì)為240家。?這些數(shù)據(jù)均基于香港特區(qū)立法會(huì)的統(tǒng)計(jì)資料。根據(jù)香港立法會(huì)數(shù)據(jù)，截至2005年6月30日，香港共有229家法定機(jī)構(gòu)。?然而，根據(jù)本研究統(tǒng)計(jì)，2005年6月30日至今有至少幾十家法定機(jī)構(gòu)成立，尚未納入統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)；有些法定機(jī)構(gòu)在上述截止時(shí)間后已被取消。此外，由于特區(qū)政府對(duì)法定機(jī)構(gòu)的分類(lèi)存在問(wèn)題，使得相當(dāng)數(shù)量的法定機(jī)構(gòu)沒(méi)有被納入統(tǒng)計(jì)。

本研究以香港特區(qū)政府各公務(wù)委員會(huì)及管理局名冊(cè)中的法定組織列表為基礎(chǔ)，?根據(jù)本研究對(duì)法定機(jī)構(gòu)的定義進(jìn)行刪減、補(bǔ)充。補(bǔ)充依據(jù)為特區(qū)政府接受立法會(huì)有關(guān)法定機(jī)構(gòu)問(wèn)答時(shí)提供的接受政府提供資金的法定機(jī)構(gòu)列表，?添加該列表未納入的法定機(jī)構(gòu)，同時(shí)逐條核對(duì)香港特區(qū)法例?，查漏補(bǔ)缺。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年4月，香港共有358家法定機(jī)構(gòu)。

（二）職能分布及解析

香港的358家法定機(jī)構(gòu)是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展逐漸產(chǎn)生的，并不是在特區(qū)政府的統(tǒng)一規(guī)劃下成立的。因此，目前并沒(méi)有一個(gè)十分清晰的架構(gòu)來(lái)分析香港法定機(jī)構(gòu)的整體情況。按“功能”分類(lèi)，香港法定機(jī)構(gòu)可劃分為15大類(lèi)，分別是：規(guī)管類(lèi)，上訴審裁類(lèi)，信托、基金和資助計(jì)劃類(lèi)，咨詢(xún)類(lèi)，福利服務(wù)及公共服務(wù)類(lèi)，教育及培訓(xùn)類(lèi)，行業(yè)推廣、支持及發(fā)展類(lèi)，維權(quán)類(lèi)，仲裁類(lèi)，執(zhí)法輔助類(lèi)，司法輔助類(lèi)，綜合類(lèi)，宗教類(lèi)，以及性質(zhì)較為特殊的區(qū)議會(huì)和新界鄉(xiāng)議局。

表1列出了香港法定機(jī)構(gòu)分類(lèi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。目前香港358家法定機(jī)構(gòu)中數(shù)量最多的是規(guī)管類(lèi)，共73家。表1顯示，規(guī)管類(lèi)定機(jī)構(gòu)占法定機(jī)構(gòu)總數(shù)的20.4%。其次是上訴審裁類(lèi)法定機(jī)構(gòu)，共63家，占法定機(jī)構(gòu)總數(shù)的17.6%。再次是宗教類(lèi)及信托、基金、資助計(jì)劃類(lèi)，分別有48家和45家，占法定機(jī)構(gòu)總數(shù)的13.4%和12.6%。其余幾類(lèi)法定機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，數(shù)量及占比見(jiàn)表1。

表1　法定機(jī)構(gòu)的分類(lèi)及數(shù)量

續(xù)表1法定機(jī)構(gòu)的分類(lèi)及數(shù)量

以上數(shù)據(jù)顯示出香港法定機(jī)構(gòu)的幾個(gè)重要特點(diǎn)。

第一，香港法定機(jī)構(gòu)的最主要職能是協(xié)助政府對(duì)相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)管。規(guī)管類(lèi)法定機(jī)構(gòu)作為香港法定機(jī)構(gòu)的最主要組成部分體現(xiàn)了法定機(jī)構(gòu)角色的“政府性”。法定機(jī)構(gòu)可以作為政府拓展職能的重要觸角和支撐。與一般的社會(huì)組織不同，法定機(jī)構(gòu)的法定性意味著該類(lèi)機(jī)構(gòu)將會(huì)受到來(lái)自各方面更加嚴(yán)格的監(jiān)管。而這類(lèi)機(jī)構(gòu)在財(cái)政和人事上的獨(dú)立、靈活及專(zhuān)業(yè)性，使其適合承擔(dān)專(zhuān)業(yè)職能。在此意義上，通過(guò)法定機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)管，可以在不增加政府職能部門(mén)和編制的情況下，強(qiáng)化政府監(jiān)管能力。香港規(guī)管類(lèi)法定機(jī)構(gòu)又可細(xì)分為10類(lèi)，包括：專(zhuān)業(yè)/行業(yè)規(guī)管類(lèi)（占46%）、紀(jì)律審裁（占19%）、規(guī)則制定（占8%）、事項(xiàng)領(lǐng)域規(guī)管（占8%）、具體事項(xiàng)管理（占8%）、牌照審裁（占4%）、監(jiān)察政府部門(mén)（占4%）、公共機(jī)構(gòu)管理（占1%）、防范危機(jī)（占1%）、反貪腐（占1%）。

規(guī)管類(lèi)法定機(jī)構(gòu)的重要特點(diǎn)是以專(zhuān)業(yè)/行業(yè)類(lèi)法定機(jī)構(gòu)為主體。規(guī)管類(lèi)法定機(jī)構(gòu)中，專(zhuān)業(yè)及行業(yè)規(guī)管類(lèi)法定機(jī)構(gòu)的數(shù)量最多，占該類(lèi)的46%?，F(xiàn)代社會(huì)行業(yè)分工越趨細(xì)化，行業(yè)監(jiān)管是政府的最重要監(jiān)管領(lǐng)域之一。對(duì)行業(yè)及專(zhuān)業(yè)的監(jiān)管能力成為政府監(jiān)管能力的主要標(biāo)志。增強(qiáng)政府行業(yè)監(jiān)管能力有多重方式，其中最傳統(tǒng)的一種是通過(guò)增加行政資源投入來(lái)提升監(jiān)管能力。但此種傳統(tǒng)模式是造成政府部門(mén)不斷膨脹，政府公職人員冗員負(fù)擔(dān)沉重的主要原因。這也是為何香港政府通過(guò)法定機(jī)構(gòu)行使對(duì)專(zhuān)業(yè)及行業(yè)的管理。專(zhuān)業(yè)/行業(yè)規(guī)管類(lèi)機(jī)構(gòu)由一系列注冊(cè)管理局、注冊(cè)委員會(huì)、及專(zhuān)業(yè)委員會(huì)組成。其主要職能包括：管理專(zhuān)業(yè)人士的專(zhuān)業(yè)資質(zhì)；專(zhuān)業(yè)/行業(yè)培訓(xùn)；監(jiān)察/檢討行業(yè)教育；規(guī)范和監(jiān)督行業(yè)發(fā)展。

專(zhuān)業(yè)/行業(yè)類(lèi)規(guī)管法定機(jī)構(gòu)主要針對(duì)專(zhuān)業(yè)內(nèi)的從業(yè)者的行業(yè)準(zhǔn)入資格、培訓(xùn)以及行業(yè)發(fā)展策略。對(duì)于專(zhuān)業(yè)資質(zhì)人士的違紀(jì)和專(zhuān)業(yè)失當(dāng)行為，另有一類(lèi)法定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)規(guī)管。這就是在規(guī)管類(lèi)法定機(jī)構(gòu)里數(shù)量占據(jù)第二位的紀(jì)律審裁類(lèi)法定機(jī)構(gòu)。紀(jì)律審裁類(lèi)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審裁資質(zhì)人士的違紀(jì)行為，懲處專(zhuān)業(yè)失當(dāng)，以及審裁損害社會(huì)公共利益和市場(chǎng)秩序的行為。該類(lèi)機(jī)構(gòu)集中于建筑工程及司法領(lǐng)域。建筑工程領(lǐng)域例如，紀(jì)律審裁委員團(tuán)（電力）；紀(jì)律審裁委員團(tuán)（建筑工地升降機(jī)及塔式工做平臺(tái)安全條例）；紀(jì)律審裁委員團(tuán)（升降機(jī)及自動(dòng)梯條例）；紀(jì)律審裁委員團(tuán)（土地測(cè)量）；紀(jì)律審裁委員團(tuán)（工廠及工業(yè)經(jīng)營(yíng)安全規(guī)例）。司法領(lǐng)域，如大律師紀(jì)律審裁團(tuán)；公證人紀(jì)律審裁團(tuán)；律師紀(jì)律審裁團(tuán)。

其他幾類(lèi)規(guī)管類(lèi)法定機(jī)構(gòu)占據(jù)比較小的份額，有些類(lèi)別僅存在一家法定機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)多為政府為特別處理某項(xiàng)事務(wù)而設(shè)置的機(jī)構(gòu)，如公共機(jī)構(gòu)管理、防范危機(jī)以及反貪腐類(lèi)。規(guī)則制定類(lèi)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)就具體領(lǐng)域的事務(wù)制定規(guī)則。比如，就稅務(wù)相關(guān)事宜（如報(bào)稅方式、計(jì)稅方法等）制定規(guī)則的稅務(wù)委員會(huì)；針對(duì)律師事務(wù)費(fèi)的計(jì)算方式訂立規(guī)則的事務(wù)費(fèi)委員會(huì)；以及為司法機(jī)構(gòu)（終審法院、區(qū)域法院、高等法院）和刑事訴訟程序制定規(guī)則的法定機(jī)構(gòu)。事項(xiàng)領(lǐng)域規(guī)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)規(guī)管某一具體領(lǐng)域。這類(lèi)機(jī)構(gòu)包括銀行貨幣管理、城市規(guī)劃、上市公司財(cái)務(wù)匯報(bào)監(jiān)管、舉辦考試及學(xué)術(shù)能力評(píng)核，以及個(gè)人資料隱私保護(hù)等范疇。牌照審核類(lèi)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)發(fā)放各種受規(guī)管行業(yè)的營(yíng)業(yè)牌照事宜。監(jiān)察政府部門(mén)的法定機(jī)構(gòu)包括法律援助服務(wù)局、獨(dú)立監(jiān)察警方處理投訴委員會(huì)以及申訴專(zhuān)員公署，分別負(fù)責(zé)監(jiān)察政府律政司提供法律援助服務(wù)是否恰當(dāng)、警方是否秉公辦案以及公職人員是否有行政失當(dāng)。

第二，上訴審裁類(lèi)法定機(jī)構(gòu)架設(shè)了社會(huì)復(fù)議政府的渠道。上訴類(lèi)法定機(jī)構(gòu)主要處理社會(huì)對(duì)政府行政裁決的上訴和復(fù)議。由于司法成本十分高昂，且相當(dāng)問(wèn)題并不涉及對(duì)法律的觸犯，而只是有關(guān)行政裁決是否合理，以及政府服務(wù)是否到位的問(wèn)題。香港上訴審裁類(lèi)法定機(jī)構(gòu)規(guī)定任何人因不服政府部門(mén)或法定機(jī)構(gòu)對(duì)其所做的行政決定，都可提出上訴。這類(lèi)法定機(jī)構(gòu)因此成為社會(huì)對(duì)政府低成本的復(fù)議渠道。除政府部門(mén)，也可對(duì)有些法定機(jī)構(gòu)的決議進(jìn)行復(fù)議，因而這些法定機(jī)構(gòu)也在上訴范圍內(nèi)，由其他相應(yīng)的法定機(jī)構(gòu)作為上訴機(jī)構(gòu)。

由于這類(lèi)機(jī)構(gòu)行使行政訴訟職能，其相對(duì)于政府部門(mén)的獨(dú)立性就顯得十分重要。法定機(jī)構(gòu)的行政恰好可以滿(mǎn)足此類(lèi)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)要求。政府職能范圍廣，各領(lǐng)域?qū)I(yè)性強(qiáng)，成立一家綜合上訴審裁機(jī)構(gòu)不能實(shí)現(xiàn)有效裁決。香港目前共有63家針對(duì)不同領(lǐng)域的上訴審裁法定機(jī)構(gòu)。這類(lèi)機(jī)構(gòu)在名稱(chēng)上多為“委員會(huì)”或“小組委員會(huì)”，具有半司法職能，對(duì)上訴進(jìn)行聆訊并作出裁定。其審裁決定獨(dú)立于政府，享有高度的自主權(quán)。不同上訴委員會(huì)分別有自己的對(duì)口部門(mén)。

由于事項(xiàng)領(lǐng)域不同，每個(gè)對(duì)口部門(mén)可能有一個(gè)或多個(gè)針對(duì)不同事項(xiàng)的上訴委員會(huì)。如表2所示，上訴委員會(huì)共有39個(gè)對(duì)口部門(mén)，橫跨政府部門(mén)及法定機(jī)構(gòu)。香港特區(qū)政府架構(gòu)中，共有12個(gè)決策局，其中9個(gè)決策局具有與之對(duì)應(yīng)的上訴委員會(huì)，占政策局總數(shù)的75%。61個(gè)決策局的下屬部門(mén)中，13個(gè)部門(mén)具有上訴委員會(huì)。此外，17家法定機(jī)構(gòu)也具有上訴委員會(huì)。

表2　上訴審裁類(lèi)機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)（按對(duì)口部門(mén)分類(lèi)）

第三，咨詢(xún)類(lèi)法定機(jī)構(gòu)成為政府廣泛吸取社會(huì)專(zhuān)業(yè)人士及公眾意見(jiàn)的平臺(tái)。協(xié)同治理已經(jīng)成為現(xiàn)代政府治理的新趨勢(shì)。咨詢(xún)類(lèi)法定機(jī)構(gòu)是香港實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的手段之一。咨詢(xún)類(lèi)機(jī)構(gòu)目前共26家，功能主要包括：向政府及法定機(jī)構(gòu)提供咨詢(xún)意見(jiàn)。對(duì)于向政府提供咨詢(xún)意見(jiàn)的機(jī)構(gòu)，主要就政府的政策制定、事項(xiàng)監(jiān)管、人員委任等事宜向特定的政府部門(mén)提供信息資料及專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)。對(duì)于向法定機(jī)構(gòu)提供咨詢(xún)意見(jiàn)的機(jī)構(gòu)，其咨詢(xún)范圍多為重要的政策議題，使得更多的專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)及廣泛的社會(huì)公眾利益能夠被納入政策制定過(guò)程。這類(lèi)法定機(jī)構(gòu)是香港各類(lèi)咨詢(xún)委員會(huì)的組成部分。有些咨詢(xún)委員會(huì)的性質(zhì)并不是法定機(jī)構(gòu)，被設(shè)立為法定機(jī)構(gòu)的咨詢(xún)委員會(huì)多涉及重要政策領(lǐng)域。

四、香港法定機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制

（一）組織結(jié)構(gòu)

香港358家法定機(jī)構(gòu)涉及領(lǐng)域廣、發(fā)展歷程復(fù)雜，組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)較大差異。對(duì)于規(guī)模較大的香港法定機(jī)構(gòu)，其組織結(jié)構(gòu)基本分為決策層、咨詢(xún)層/內(nèi)部事務(wù)層及執(zhí)行層。決策層多以董事會(huì)/管理局/理事會(huì)的形式存在，負(fù)責(zé)進(jìn)行法例賦權(quán)范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)決策。決策過(guò)程通常為決策層所有成員共同討論，在討論中形成共識(shí)。如意見(jiàn)分歧較大，則通過(guò)投票決策。決策層中的公職人員及非公職人員，都具有相同的投票權(quán)及權(quán)重，采取集體負(fù)責(zé)制，以多數(shù)意見(jiàn)為最終決定。

咨詢(xún)層通常由多個(gè)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)/專(zhuān)責(zé)小組組成，負(fù)責(zé)就具體領(lǐng)域業(yè)務(wù)向董事會(huì)提出意見(jiàn)，協(xié)助董事會(huì)決策。內(nèi)部事務(wù)層主要就法定機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)運(yùn)作、規(guī)劃、較高級(jí)執(zhí)行層人事任免，薪酬待遇以及內(nèi)部審計(jì)事務(wù)定期向董事會(huì)報(bào)告并提出意見(jiàn)。執(zhí)行層負(fù)責(zé)法定機(jī)構(gòu)日常運(yùn)作及具體事務(wù)的執(zhí)行。行政總裁為執(zhí)行層的最高領(lǐng)導(dǎo)，可能下轄多個(gè)工作小組。規(guī)模小、結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單、職能單一的法定機(jī)構(gòu)，決策層多為委員會(huì)。執(zhí)行層通常為秘書(shū)處或一名及多名行政秘書(shū)。

（二）人事制度

香港法定機(jī)構(gòu)的決策層由主席、副主席、多名委員組成，各職位人數(shù)由法例規(guī)定。法定機(jī)構(gòu)的決策層通常由行政長(zhǎng)官或政府主管官員委任，獲委任人士通常包括：相關(guān)政府官員、專(zhuān)業(yè)人士、學(xué)者、業(yè)界、利益相關(guān)者及其他相關(guān)法定機(jī)構(gòu)人士。不同法例對(duì)不同法定機(jī)構(gòu)的人事任免要求不同，有些法例規(guī)定，政府公職人員不得擔(dān)任決策層成員；有些稍微寬松的法例明確規(guī)定決策層中政府公職人員人數(shù)不得超過(guò)一定人數(shù)；絕大多數(shù)法例規(guī)定決策層中政府公職人員不能超過(guò)半數(shù)，從而確保政府意見(jiàn)不會(huì)左右法定機(jī)構(gòu)決策，以保障法定機(jī)構(gòu)的獨(dú)立、自主運(yùn)作。有些法例對(duì)決策層的提名機(jī)制做了規(guī)定，要求獲委任的人士須經(jīng)過(guò)相關(guān)社會(huì)團(tuán)體提名，且必須是指定專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的人士，這種通過(guò)團(tuán)體委派代表的方式可保證專(zhuān)業(yè)人士的代表性。

咨詢(xún)層的各委員會(huì)及內(nèi)部事務(wù)委員會(huì)的職位及任職人數(shù)由該法定機(jī)構(gòu)決策層決定。執(zhí)行層通常包括一名執(zhí)行總裁及各工作小組工作人員。執(zhí)行總裁一般由行政長(zhǎng)官委任，其他執(zhí)行層的人員由法定機(jī)構(gòu)按需聘用。對(duì)于規(guī)模較小、結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單的法定機(jī)構(gòu)（如上訴審裁類(lèi)、咨詢(xún)類(lèi)機(jī)構(gòu)），行政工作通常由政府的公職人員承擔(dān)。

值得一提的是，香港特區(qū)政府民政事務(wù)局設(shè)有《中央人名資料庫(kù)》，供決策人士在委任非公職人員時(shí)參考。法定機(jī)構(gòu)涉及行業(yè)領(lǐng)域廣泛，遴選高層雇員時(shí)需要全面深入了解候選人的背景及經(jīng)驗(yàn)。雖然實(shí)際醞釀及選擇過(guò)程主要由熟悉相關(guān)專(zhuān)業(yè)的專(zhuān)家主導(dǎo)，但《中央人名資料庫(kù)》令決策層以及專(zhuān)業(yè)人士在選擇及委任時(shí)更有針對(duì)性。該資料庫(kù)載有約22000名人士的簡(jiǎn)歷。這些人士包括：咨詢(xún)及法定機(jī)構(gòu)的前任成員；咨詢(xún)及法定機(jī)構(gòu)的現(xiàn)任成員；愿意加入咨詢(xún)及法定機(jī)構(gòu)的人士。此資料庫(kù)依照《個(gè)人資料（私隱）條例》的規(guī)定運(yùn)行，民政事務(wù)局會(huì)定期更新名錄，納入更多人士。

任期方面，為避免法定機(jī)構(gòu)決策層演變成新的利益壟斷群體，絕大多數(shù)法定機(jī)構(gòu)的法例規(guī)定了決策層成員任期。對(duì)于法例未明確規(guī)定任期的機(jī)構(gòu)，特別是咨詢(xún)委員會(huì)等較寬松的機(jī)構(gòu)，存在不成文的“6+6”原則，即一個(gè)人不能同時(shí)擔(dān)任超過(guò)6家機(jī)構(gòu)的委員會(huì)成員，且不得連續(xù)擔(dān)任超過(guò)6年。

薪酬方面，按法定機(jī)構(gòu)決策層一般組成成員來(lái)分，決策層薪酬可分為公務(wù)員薪酬及非官方成員薪酬。對(duì)于公務(wù)員薪酬，有些法定機(jī)構(gòu)的法例規(guī)定公務(wù)員為該法定機(jī)構(gòu)的當(dāng)然成員。這部分成員加入法定機(jī)構(gòu)被視為履行職務(wù)，不再單獨(dú)獲發(fā)酬金。為避免可能引致利益及/或角色沖突，公務(wù)員一般都不會(huì)以個(gè)人身份加入法定及咨詢(xún)組織。此外，公務(wù)員的服務(wù)條款和條件也對(duì)擔(dān)任外間工作有所限制。?

對(duì)于非官方成員薪酬，部分法定組織非官方成員的酬金的批核程序有法例明確規(guī)定。這些組織包括：（1）非政府資助并且財(cái)政自主的公共機(jī)構(gòu)，如九廣鐵路公司董事局、市區(qū)重建局董事會(huì)等；（2）某些法定組織，而這些組織的相關(guān)法例已有特定條文訂明其成員的酬金，如選舉管理委員會(huì)及版權(quán)審裁處；?（3）對(duì)于法例未做規(guī)定者，非官方成員的酬金主要可分為以下四項(xiàng)：年薪（每年聘用費(fèi)）、日薪（以全日或半日計(jì)算）、每次出席會(huì)議的酬金和交通津貼。一般而言，咨詢(xún)及法定組織的非官方主席和成員不會(huì)收取任何非薪酬福利（例如汽車(chē)）。?

對(duì)于法例未做規(guī)定者，香港特區(qū)立法會(huì)對(duì)法定機(jī)構(gòu)非官方成員的薪酬訂立的明確標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際操作由香港特區(qū)立法會(huì)財(cái)務(wù)委員會(huì)授權(quán)特區(qū)政府財(cái)經(jīng)事務(wù)及庫(kù)務(wù)局局長(zhǎng)批核咨詢(xún)及法定組織非官方成員的酬金金額不能超逾所訂明的上限。上限會(huì)根據(jù)丙類(lèi)消費(fèi)物價(jià)指數(shù)?的變動(dòng)定期修訂。?某些情況下，發(fā)放高于該上限的酬金可能會(huì)較為適當(dāng)，比如有關(guān)委員會(huì)的事務(wù)繁忙，占用非官方成員很長(zhǎng)時(shí)間，令其損失不少收入?；蛴行┪瘑T會(huì)需要具專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)的人才，應(yīng)給予這些成員適當(dāng)?shù)膱?bào)酬。酬金額如超逾上限，必須由香港立法會(huì)財(cái)務(wù)委員會(huì)按個(gè)別情況批準(zhǔn)。?

（三）資金來(lái)源

不同職能性質(zhì)的法定機(jī)構(gòu)資金來(lái)源不同?？傮w上，香港法定機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源大致包括：政府經(jīng)常性資助、經(jīng)營(yíng)性收入、投資收入、基金收費(fèi)、服務(wù)收費(fèi)、捐贈(zèng)、利息及征款等。一般來(lái)講，規(guī)模較大、職能較復(fù)雜的法定組織，其經(jīng)費(fèi)來(lái)源構(gòu)成較為多樣化，可能同時(shí)兼具以下幾種收入來(lái)源。

第一，政府撥款。如法定機(jī)構(gòu)為政府動(dòng)議成立，或承擔(dān)重要事項(xiàng)領(lǐng)域的公共管理或服務(wù)職能，政府通常對(duì)其進(jìn)行撥款。撥款方式主要包括：提供注冊(cè)資本、經(jīng)常性資助、非經(jīng)常性資助等。香港有些法定機(jī)構(gòu)由特區(qū)政府注資，或全資成立。如旅游發(fā)展局由特區(qū)政府注資2.5億元成立；香港機(jī)場(chǎng)管理局由香港特區(qū)政府全資擁有。

對(duì)于重要法定機(jī)構(gòu)，或非營(yíng)利及盈利能力弱的法定機(jī)構(gòu)，政府給予經(jīng)常性資助。政府根據(jù)法定機(jī)構(gòu)的盈利能力決定資助額度。比如香港藝術(shù)發(fā)展局基本不盈利，其收入基本全部來(lái)自政府撥款；生產(chǎn)力促進(jìn)局，該機(jī)構(gòu)通過(guò)提供服務(wù)獲取收入，營(yíng)業(yè)額超過(guò)總收入60%，政府則適當(dāng)調(diào)配經(jīng)常性撥款額。?再如市區(qū)重建局，雖然這是香港十分重要的法定機(jī)構(gòu)，但因其負(fù)責(zé)香港舊區(qū)重建，盈利能力強(qiáng)，自身營(yíng)業(yè)額可以占總收入的90%以上，?政府只進(jìn)行象征性撥款。

目前，香港特區(qū)政府向62家法定機(jī)構(gòu)提供經(jīng)常性資助，每年資助金額超過(guò)500億元，約占特區(qū)政府經(jīng)常開(kāi)支總額的20%。?特區(qū)政府部門(mén)會(huì)因應(yīng)法定機(jī)構(gòu)的目標(biāo)、過(guò)往表現(xiàn)及來(lái)年的服務(wù)需求調(diào)整資助金額。同時(shí)，特區(qū)政府也向部分法定機(jī)構(gòu)提供非經(jīng)常性資助。香港特區(qū)政府會(huì)根據(jù)法定機(jī)構(gòu)的需要不時(shí)提供“一次過(guò)”撥款。

第二，經(jīng)營(yíng)性收入。有些法定機(jī)構(gòu)擁有全資附屬公司，通過(guò)經(jīng)營(yíng)公司獲得收入，如香港社會(huì)服務(wù)聯(lián)會(huì)。有的法定機(jī)構(gòu)擁有自己的固定資產(chǎn)，通過(guò)出租房屋、售樓、補(bǔ)地價(jià)獲得收入，如香港房屋委員會(huì)、東華三院等。

第三，投資收入。有些法例規(guī)定，法定機(jī)構(gòu)可以將盈余或非及時(shí)所需資金進(jìn)行投資，但一般同時(shí)規(guī)定，投資需經(jīng)財(cái)政司司長(zhǎng)批準(zhǔn)。比如，受《證券及期貨條例》規(guī)管的證券及期貨事務(wù)監(jiān)察委員會(huì)，法例規(guī)定：“證監(jiān)會(huì)可將該會(huì)非實(shí)時(shí)需用的資金，按財(cái)政司司長(zhǎng)批準(zhǔn)的方式投資。”再如，受《香港生產(chǎn)力促進(jìn)局條例》規(guī)管的香港生產(chǎn)力促進(jìn)局，法例規(guī)定促進(jìn)局可將盈余資金用于投資，但投資須經(jīng)財(cái)政司司長(zhǎng)批準(zhǔn)。

第四，服務(wù)收入。有些法定機(jī)構(gòu)通過(guò)收入注冊(cè)、職業(yè)培訓(xùn)、辦理考試等服務(wù)費(fèi)用獲得收入。例如，一系列專(zhuān)業(yè)人士注冊(cè)管理局的收入來(lái)源之一是注冊(cè)收入；香港職業(yè)訓(xùn)練局通過(guò)提供相關(guān)培訓(xùn)課程收取的學(xué)費(fèi)及課程費(fèi)用；菲臘牙科醫(yī)院管理局通過(guò)醫(yī)院提供的醫(yī)療服務(wù)收取的費(fèi)用。

第五，基金收入。有些法定機(jī)構(gòu)，主要為信托、基金及資助類(lèi)法定機(jī)構(gòu)，主要收入來(lái)自運(yùn)作或管理基金。具體運(yùn)作方式一般為：特區(qū)政府撥出一筆基金，其投資或利息收益作為機(jī)構(gòu)的營(yíng)運(yùn)經(jīng)費(fèi)，比如強(qiáng)制性公積金計(jì)劃管理局；或各類(lèi)基金管理類(lèi)法定組織，均從所涉及的基金投資收益中支取管理基金的行政費(fèi)用。

第六，其他經(jīng)費(fèi)來(lái)源。這部分收入包括捐贈(zèng)收入、利息收入、征款收入等，通常在經(jīng)費(fèi)中所占的比例較小。

五、香港法定機(jī)構(gòu)的監(jiān)督及制約機(jī)制

獨(dú)立于政府序列之外的法定機(jī)構(gòu)之所以可以廉潔運(yùn)作，很大程度上由于法例規(guī)定及實(shí)際制度安排中的各種監(jiān)督及制約機(jī)制。香港法定機(jī)構(gòu)要接受來(lái)自行政長(zhǎng)官、立法會(huì)及政府有關(guān)部門(mén)的多重監(jiān)管。

第一，人事制約機(jī)制。利益申報(bào)機(jī)制是目前香港法定機(jī)構(gòu)普遍采用的人事制約機(jī)制。法定組織通過(guò)設(shè)立申報(bào)利益機(jī)制，讓成員申報(bào)及登記利益，特別是金錢(qián)上的利益及其他組織的會(huì)員身分，避免出現(xiàn)利益沖突的情況。雖然香港目前不存在統(tǒng)一法例規(guī)定法定機(jī)構(gòu)必須設(shè)立，但截至2003年，香港幾乎所有的法定機(jī)構(gòu)都設(shè)立了利益申報(bào)機(jī)制。?申報(bào)內(nèi)容通常包括金錢(qián)利益及非金錢(qián)利益。金錢(qián)利益如是否與該機(jī)構(gòu)有業(yè)務(wù)往來(lái)，是否在有關(guān)機(jī)構(gòu)擔(dān)任受薪職位，是否大量持有有關(guān)股份，相關(guān)物業(yè)、土地等；非金錢(qián)利益如是否出任有關(guān)機(jī)構(gòu)非受薪職位等。?

第二，機(jī)構(gòu)運(yùn)行監(jiān)管。香港法定機(jī)構(gòu)在日常運(yùn)行上接受來(lái)自立法會(huì)、行政長(zhǎng)官以及有關(guān)政府部門(mén)的監(jiān)管。不同職能范圍的法定機(jī)構(gòu)所接受的監(jiān)管幅度、力度不同。有些法定機(jī)構(gòu)可能同時(shí)受立法會(huì)、行政長(zhǎng)官及有關(guān)政府部門(mén)的監(jiān)管。對(duì)于依法受立法會(huì)監(jiān)管的法定機(jī)構(gòu)，立法會(huì)有權(quán)要求法定機(jī)構(gòu)決策層就個(gè)別事宜向立法會(huì)提供資料。立法會(huì)轄下的委員會(huì)及小組委員會(huì)有權(quán)要求法定機(jī)構(gòu)決策層成員參加立法會(huì)委員會(huì)及小組委員會(huì)的會(huì)議，并回答立法會(huì)議員在會(huì)議上提出的問(wèn)題。有些法定機(jī)構(gòu)周年報(bào)告須提交立法會(huì)省覽。立法會(huì)有權(quán)按情形向法定機(jī)構(gòu)的決策層進(jìn)行質(zhì)詢(xún)。

對(duì)于接受行政長(zhǎng)官監(jiān)管的法定機(jī)構(gòu)，行政長(zhǎng)官如認(rèn)為公眾利益有需要，可就法定機(jī)構(gòu)任何職能方面，向其發(fā)出指示。該法定機(jī)構(gòu)須遵守行政長(zhǎng)官發(fā)出的任何指示。此外，有些法例規(guī)定法定機(jī)構(gòu)制定常規(guī)規(guī)則須經(jīng)有關(guān)政府部門(mén)長(zhǎng)官批準(zhǔn)。行政長(zhǎng)官可就法定機(jī)構(gòu)決策層的職能和權(quán)力做出指示。有些法定機(jī)構(gòu)決策層須定期向行政長(zhǎng)官做報(bào)告，委員會(huì)可為執(zhí)行職能訂立規(guī)例，而該等規(guī)例須經(jīng)行政長(zhǎng)官會(huì)同行政會(huì)議批準(zhǔn)。行政長(zhǎng)官有權(quán)按情形向法定機(jī)構(gòu)的決策層做出適切的監(jiān)察。

對(duì)于接受政府有關(guān)部門(mén)監(jiān)管的法定機(jī)構(gòu)，如有關(guān)政府部門(mén)長(zhǎng)官認(rèn)為情況異常，有可能妨礙公共利益，則有權(quán)隨時(shí)復(fù)核有關(guān)法定機(jī)構(gòu)決策層的決策。有關(guān)政府部門(mén)有權(quán)就法定機(jī)構(gòu)執(zhí)行職能或行使權(quán)力向其發(fā)出指示。政府相關(guān)部門(mén)會(huì)與法定機(jī)構(gòu)保持緊密聯(lián)系，監(jiān)察其日常營(yíng)運(yùn)狀況。

第三，財(cái)務(wù)監(jiān)管。法定機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)狀況受到來(lái)自行政長(zhǎng)官、特區(qū)政府審計(jì)署及立法會(huì)的嚴(yán)格監(jiān)管，特別對(duì)于有實(shí)權(quán)的法定機(jī)構(gòu)，法例規(guī)定了多重財(cái)務(wù)監(jiān)管手段，比如規(guī)定某些法定機(jī)構(gòu)有義務(wù)須備存關(guān)于財(cái)務(wù)往來(lái)、工作程序及賬目的記錄；某些法例規(guī)定法定機(jī)構(gòu)須就年度財(cái)政事務(wù)向行政長(zhǎng)官提交周年報(bào)告；接受特區(qū)政府經(jīng)常性撥款的法定機(jī)構(gòu)，每年收支預(yù)算會(huì)納入相關(guān)政府部門(mén)的整體財(cái)政預(yù)算，并呈交立法會(huì)批核；特區(qū)政府審計(jì)署可審裁法定機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)運(yùn)作。審計(jì)署署長(zhǎng)可就任何財(cái)政年度對(duì)法定機(jī)構(gòu)資源的使用情況進(jìn)行審核。

第四，投資監(jiān)管。如上所述，有的法定機(jī)構(gòu)可以將盈余用于投資，將投資收益作為資金來(lái)源之一。由于法定機(jī)構(gòu)多涉及公共利益領(lǐng)域，其投資活動(dòng)比一般金融機(jī)構(gòu)受到更加嚴(yán)格的監(jiān)管和限制。有的法例規(guī)定，法定機(jī)構(gòu)可以將盈余/非即時(shí)所需資金進(jìn)行投資，但同時(shí)經(jīng)財(cái)政司司長(zhǎng)批準(zhǔn)。還有的法例規(guī)定，除須獲得財(cái)政司司長(zhǎng)批準(zhǔn)，還必須將資金投資于指定項(xiàng)目。

六、香港經(jīng)驗(yàn)對(duì)內(nèi)地政府職能轉(zhuǎn)移的啟示及討論

本文分析顯示，香港法定機(jī)構(gòu)是位于政府與社會(huì)之間的半官方機(jī)構(gòu)，在業(yè)務(wù)執(zhí)行上具有獨(dú)立性，同時(shí)又受到來(lái)自行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)以及社會(huì)等多方面的嚴(yán)格監(jiān)管，在具體政策領(lǐng)域的執(zhí)行方面扮演重要角色。香港法定機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)內(nèi)地政府職能轉(zhuǎn)移具有參考意義。廣東省“先行先試”設(shè)立法定機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的一系列問(wèn)題，一方面是由于內(nèi)地的制度框架與香港不同，另一方面在于香港法定機(jī)構(gòu)本身十分復(fù)雜多樣，缺乏全貌性檢視，較難對(duì)法定機(jī)構(gòu)行政有整體上的宏觀把握。因此，本節(jié)將討論香港法定機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)內(nèi)地政府職能轉(zhuǎn)移的啟示及借鑒意義。

第一，引入法定機(jī)構(gòu)協(xié)助政府政策執(zhí)行，首先要能切實(shí)保證“一機(jī)構(gòu)一法例”。這其中包括兩層含義。一是每個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)有專(zhuān)屬法例，規(guī)定該機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)范圍、職能、人員組成與政府關(guān)系等內(nèi)容。因?yàn)榉ǘC(jī)構(gòu)之間的職能可能差別很大，統(tǒng)一立法很難規(guī)范到位。二是切實(shí)保障法例的執(zhí)行力。即便完成專(zhuān)屬立法，若法律執(zhí)行力低，則很容易出現(xiàn)法定機(jī)構(gòu)非機(jī)構(gòu)“法定”的情況，從而出現(xiàn)與政府關(guān)系不清、機(jī)構(gòu)內(nèi)各層關(guān)系難以理順、社會(huì)實(shí)際參與度不能保證等問(wèn)題。對(duì)于內(nèi)地來(lái)說(shuō)，這不僅要提高人大的立法權(quán)威，也要加強(qiáng)法律的實(shí)際約束力。此外，內(nèi)地引入法定機(jī)構(gòu)的最大困境在于并非各級(jí)人大都具備立法權(quán)限。對(duì)于不具備立法權(quán)限的級(jí)別，即便成立相關(guān)機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)在嚴(yán)格意義上也并非法定機(jī)構(gòu)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度設(shè)計(jì)來(lái)講，這種局面不利于法定機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展。

第二，以規(guī)管類(lèi)法定機(jī)構(gòu)為培育主體。在法定機(jī)構(gòu)可扮演的角色上，香港法定機(jī)構(gòu)種類(lèi)繁多，按職能分類(lèi)，涉及規(guī)管、上訴、咨詢(xún)、維權(quán)、仲裁、行業(yè)推廣等多種職能，這是數(shù)十年發(fā)展的結(jié)果。但在眾多類(lèi)別中，規(guī)管類(lèi)法定機(jī)構(gòu)所占數(shù)量最多。這說(shuō)明香港的法定機(jī)構(gòu)以協(xié)助政府行使規(guī)管性職能為主。這一特點(diǎn)是既有專(zhuān)題研究尚未揭示的。香港法定機(jī)構(gòu)的這一職能分布某種程度上印證了法定機(jī)構(gòu)的存在對(duì)香港維持“小政府”的重要作用。作為新公共管理運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物，香港法定機(jī)構(gòu)有效幫助特區(qū)政府實(shí)現(xiàn)了決策與執(zhí)行分離。香港經(jīng)驗(yàn)顯示，法定機(jī)構(gòu)可在承接政府職能方面有所作為。特別在輔助政府行使規(guī)管性職能時(shí)，法定機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)具有明顯優(yōu)勢(shì)。作為半官方機(jī)構(gòu)，法定機(jī)構(gòu)與政府關(guān)系比一般社會(huì)組織更加緊密，受到的監(jiān)管更嚴(yán)、限制更多。這使得政府可以確保法定機(jī)構(gòu)的職能執(zhí)行到位。同時(shí)法例賦予法定機(jī)構(gòu)不屬政府附屬機(jī)構(gòu)，在政策執(zhí)行上具有獨(dú)立性，不會(huì)受到行政部門(mén)的過(guò)多干涉，令政府可以比較完整的抽身于具體事務(wù)的執(zhí)行。建議內(nèi)地可考慮集中培育規(guī)管性法定機(jī)構(gòu)，并可吸取香港類(lèi)似機(jī)構(gòu)的運(yùn)作模式和經(jīng)驗(yàn)。值得注意的是，培育法定機(jī)構(gòu)須走穩(wěn)每一步，警惕操之過(guò)急，避免短期內(nèi)成立大量不成熟的法定機(jī)構(gòu)。對(duì)于已經(jīng)成立的法定機(jī)構(gòu)，政府要切實(shí)關(guān)注其運(yùn)行、發(fā)展?fàn)顩r，研究其在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，及時(shí)矯正。

第三，上訴審裁類(lèi)與咨詢(xún)類(lèi)法定機(jī)構(gòu)是有效的行政補(bǔ)充力量。上訴審裁類(lèi)法定機(jī)構(gòu)是香港法定機(jī)構(gòu)的一大特色。此類(lèi)法定機(jī)構(gòu)是強(qiáng)化監(jiān)管效果的有效手段。香港上訴審裁類(lèi)法定機(jī)構(gòu)行使職能類(lèi)似內(nèi)地的行政復(fù)議，對(duì)行政行為進(jìn)行復(fù)查。不同的是，內(nèi)地的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)于政府序列，香港將相當(dāng)數(shù)量的復(fù)議職能由法定機(jī)構(gòu)承擔(dān)，充分利用了法定機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府的制度特性，以保證復(fù)查及仲裁結(jié)果的公允性。咨詢(xún)類(lèi)法定機(jī)構(gòu)的主要職能是為政府提供咨詢(xún)意見(jiàn)，以補(bǔ)充公務(wù)員團(tuán)隊(duì)人手及技術(shù)知識(shí)力量的不足。香港并非所有咨詢(xún)委員會(huì)都為法定機(jī)構(gòu)，只有重要的咨詢(xún)委員會(huì)才被設(shè)為法定機(jī)構(gòu)，在關(guān)鍵領(lǐng)域?yàn)檎峁Q策意見(jiàn)。這兩類(lèi)法定機(jī)構(gòu)雖然直接承擔(dān)政府的業(yè)務(wù)職能，但有效起到了監(jiān)察行政行為與吸納社會(huì)決策意見(jiàn)的作用。

第四，靈活的財(cái)政制度與多重制約機(jī)制并存。香港法定機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源呈現(xiàn)多樣化格局。根據(jù)不同法定機(jī)構(gòu)職能性質(zhì)的盈利能力，政府對(duì)其支持的力度各不相同，相當(dāng)數(shù)量的法例允許法定機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)基金、接受捐款、從事投資等。這種財(cái)政制度十分靈活。但同時(shí)，香港法定機(jī)構(gòu)存在多重制約機(jī)制。這首先表現(xiàn)在對(duì)投資活動(dòng)的限制上，這是對(duì)法定機(jī)構(gòu)公益性職能的根本保障。即便有盈利能力的也許依法從事十分保守的投資行為，這一方面保障資金的安全性，另一方面確保機(jī)構(gòu)的非盈利性。雖然目前內(nèi)地一些法定機(jī)構(gòu)尚未具備造血能力，但已表現(xiàn)出未來(lái)從事風(fēng)險(xiǎn)投資的計(jì)劃，這種趨勢(shì)值得提防。其次，如上所述，香港對(duì)法定機(jī)構(gòu)的監(jiān)督及制約機(jī)制十分完備。這些配套制度的建設(shè)、執(zhí)行與立法具有同等的重要程度，是法定機(jī)構(gòu)能否順利承接政府轉(zhuǎn)移的職能并可以執(zhí)行到位的重要制度保障。

①相關(guān)研究參見(jiàn)梁文松、曾玉鳳：《動(dòng)態(tài)治理：新加坡政府的經(jīng)驗(yàn)》，北京：中信出版社，2010年；陳瑞蓮：《香港特區(qū)公共管理模式研究》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2009年；黃湛利：《港澳政府咨詢(xún)委員會(huì)制度》，廣州：廣東人民出版社，2009年；羅永祥、陳志輝：《香港特別行政區(qū)施政架構(gòu)》，香港：三聯(lián)書(shū)店（香港）有限公司，2002年；汪永成：《香港特區(qū)法定機(jī)構(gòu)發(fā)展的歷程、動(dòng)因與啟示》，長(zhǎng)沙：《湖南社會(huì)科學(xué)》，2012年第5期；等等。

②汪永成：《香港特區(qū)法定機(jī)構(gòu)發(fā)展的歷程、動(dòng)因與啟示》，長(zhǎng)沙：《湖南社會(huì)科學(xué)》，2012年第5期。

③⑩Ian Scott，“The Government and Statutory Bodies in Hong Kong:Centralization and Autonomy”，Public Organization Review，vol.6，2006，pp.185～202.

④Jeannette Taylor，“Statutory Bodies and Performance Reporting:Hong Kong and Singapore Experience”，Public Organization Review，vol.6，2006，pp.289～304.⑤宋功德：《從事業(yè)單位到法定機(jī)構(gòu)》，北京：《行政管理改革》，2010年第8期；張西勇：《法定機(jī)構(gòu)制度——我國(guó)事業(yè)單位改革的趨勢(shì)》，濟(jì)南：《山東行政學(xué)院山東省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2004年第1期。

⑥傅小隨：《法定機(jī)構(gòu)及其在公共服務(wù)體系中的特殊作用》，哈爾濱：《行政論壇》，2009年第2期。

⑦傅小隨：《法定機(jī)構(gòu)與深圳多層次政府公共服務(wù)體系建設(shè)》，深圳：《特區(qū)實(shí)踐與理論》，2009年第3期。

⑧⑨崔健、楊珊：《前海合作區(qū)借鑒境外法定機(jī)構(gòu)管理模式研究》，北京：《中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理》，2011年第4期。

?劉新華：《推進(jìn)行政管理體制創(chuàng)新》，北京：《行政管理改革》，2010年第3期。

?廣東省2011年7月2日制定的《關(guān)于在部分省屬事業(yè)單位和廣州、深圳、珠海市開(kāi)展法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》將法定機(jī)構(gòu)定義為“法定機(jī)構(gòu)是根據(jù)特定的法律、法規(guī)或者規(guī)章設(shè)立，依法承擔(dān)公共事務(wù)管理職能或者公共服務(wù)職能，不列入行政機(jī)構(gòu)序列，具有獨(dú)立法人地位的公共機(jī)構(gòu)”。

?陳瑞蓮、汪永成：《香港特區(qū)公共管理模式研究》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2009年；梁文松、曾玉鳳，《動(dòng)態(tài)治理：新加坡政府的經(jīng)驗(yàn)》，北京：中信出版社，2010年；崔健、楊珊：《前海合作區(qū)借鑒境外法定機(jī)構(gòu)管理模式研究》，北京：《中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理》，2011年第4期。

?珠海市勞動(dòng)和社會(huì)保障局：《香港法定機(jī)構(gòu)基本情況及啟示》，2010年8月3日。

?香港立法會(huì)：《立法會(huì)民政事務(wù)委員會(huì)檢討咨詢(xún)及法定組織第十四號(hào)中期報(bào)告檢討公營(yíng)架構(gòu)內(nèi)咨詢(xún)及法定組織的分類(lèi)制度》，立法會(huì)CB（2）2176/04-05（04）號(hào)文件，2005年7月。

??參見(jiàn)香港特區(qū)政府新聞公報(bào)立法會(huì)六題：政府向法定機(jī)構(gòu)提供的資助金金額，2011年4月6日，http: //www.info.gov.hk/gia/general/201104/06/P20110406009 2.htm，最后訪問(wèn)時(shí)間：2015年12月30日。

?參見(jiàn)香港特區(qū)政府律政司香港法例，http://www.legislation.gov.hk/blis/chi/index.html，最后訪問(wèn)時(shí)間：2015年12月30日。

?按照對(duì)法定機(jī)構(gòu)的定義，由于區(qū)議會(huì)的設(shè)立、組成、職能、選舉議員程序等受《區(qū)議會(huì)條例》約束，本研究將區(qū)議會(huì)納入法定機(jī)構(gòu)。香港18區(qū)每區(qū)設(shè)立一個(gè)區(qū)議會(huì)，因此數(shù)量上統(tǒng)計(jì)為18。

?納為法定機(jī)構(gòu)的理由同區(qū)議會(huì)。

???立法會(huì)民政事務(wù)委員會(huì)檢討咨詢(xún)及法定組織，立法會(huì)CB（2）1991/03-04（01）號(hào)文件，2004年4月。

???香港特區(qū)政府統(tǒng)計(jì)處編制不同的消費(fèi)物價(jià)指數(shù)數(shù)列，以反映消費(fèi)物價(jià)轉(zhuǎn)變對(duì)不同開(kāi)支組別的住戶(hù)的影響。甲類(lèi)、乙類(lèi)及丙類(lèi)消費(fèi)物價(jià)指數(shù)分別根據(jù)較低、中等及較高開(kāi)支范圍的住戶(hù)的開(kāi)支模式編制而成。

?資料來(lái)源：香港藝術(shù)發(fā)展局。

?資料來(lái)源：香港市區(qū)重建局。

?根據(jù)財(cái)經(jīng)事務(wù)及庫(kù)務(wù)局?jǐn)?shù)據(jù)計(jì)算所得。

?《立法會(huì)民政事務(wù)委員會(huì)政府咨詢(xún)及法定組織運(yùn)作檢討》，立法會(huì)CB（2）1276/01-02（01）號(hào)文件，2002年3月12日會(huì)議。

?資料來(lái)源：香港某法定機(jī)構(gòu)成員利益申報(bào)表。

［責(zé)任編輯胡榮榮］

D676.58

A

1000-7687（2016）02-0082-11

張楠迪揚(yáng)，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院助理教授、中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、全國(guó)港澳研究會(huì)會(huì)員。北京100872