秦勇 李鳳霞

摘 要 教育平等是一個目標，是一種社會理想，教育資源均衡配置是實現這種目標與理想的途徑。教育資源均衡配置是國際法上人權理念的要求，也是平等理念的貫徹。目前，我國教育資源配置的不均衡主要表現在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、學校間三個方面。在分析了教育資源配置不均衡原因的基礎上，提出了完善教育領域法律體系、加快配套立法進程、改革財稅法律制度、促進教育資源均衡配置等可行性建議。

關鍵詞 教育資源 均衡 財政法 保障

教育是任何國家必須組織和實施的一種行為。欲實施教育關鍵要有教育資源。一般認為，教育資源是投入到教育過程中的各種社會資源的總稱，包括但不限于人力、物力、財力、信息和時間。其中，人力資源主要是指教師、科研人員、管理人員和教學輔助人員。物力資源和財力資源本質上均為物質資源。但為了更加明確，我們又對其進行了細分。物力資源主要指的是教室、場地、辦公桌椅等實物形態(tài)的資源；財力資源主要指的是以貨幣形態(tài)表現的資源，其主要通過財政撥款以及捐贈來實現。教育可以分為基礎教育、高等教育和成人教育三類。其中基礎教育包括學前教育，小學教育和中學教育。我國的義務教育主要指的是從小學至初中這一階段共為時九年的義務教育。本文中教育資源的配置首先主要是指義務教育資源的配置，其次主要是指教育資源中財力資源的配置。至于其他教育層次的教育資源配置的問題只能在另文中探討。

一、教育資源均衡配置的理論基礎

1.國際法上人權理念的要求

每個適齡的兒童不論其種族、性別、語言、宗教信仰為何均有權利受到教育，即應享有受教育權，這是國際法上公認的原則。受教育權是經濟、社會、文化權利之一種，經由這項權利個體可以尋求安全、社會正義和平等。受教育權是國際法上一項基本的人權。聯合國《經濟、社會、文化權力國際公約》中規(guī)定了公民的一些基本的權利，其核心內容中包括受教育權。實際上，《世界人權宣言》也規(guī)定了受教育權為一項基本人權。為使其成為各締約國的一項義務，聯合國《經濟、社會、文化權力國際公約》第13條對《世界人權宣言》進行了細化，是迄今為止關于“受教育權”內涵所做出的最完整的釋義。除此之外，《聯合國兒童權利宣言》《歐洲社會憲章》《美洲人權公約》等一系列國際人權文件也對受教育權做出了規(guī)定。一般認為，受教育權具體包括受教育機會權、受教育條件權、獲取受教育結果權三個方面。受教育權的實現需要教育行為的具體落實，而教育行為的實施需要教育機構、教師資源以及相應的條件，即需要足夠的教育資源。在我國現階段，這些教育資源的配置仍存在不均衡的情況，因此如何通過法律手段進行均衡配置成為關鍵的問題。

2.平等理念的貫徹

在世界范圍內，關于平等的論述可謂汗牛充棟。杰弗遜曾道：“我們認為這些真理是神圣和不可否認：所有的人都是生而平等和獨立……”回顧迄今為止的人類社會的歷史，可以發(fā)現，社會的進步正是從不平等、不自由、不文明逐漸走向平等、自由、文明的過程。平等的理念體現在經濟、文化、權利等方方面面。平等的理念具體落實在各國的憲法以及憲法性文件中?！吨腥A人民共和國憲法》第33條規(guī)定：中華人民共和國公民在法律面前一律平等。這是平等權的宣示，該種權利與生命權、自由權一樣重要和不可或缺。這種平等權賦予公民如下權利：一是公民不論其性別、年齡、職業(yè)、出身都有權利請求國家給予無差別的保護，給予公民同等的待遇，公民的地位平等；二是公民平等地享有權利、平等地履行義務。具體到教育領域，教育的平等首先是同時也是最重要的是教育機會的平等，即接觸教育的機會是平等的。國內外的理論研究一般傾向于認為，教育機會的平等更多的是指接受義務教育的機會平等。要實現義務教育機會的平等必然首先要求在教育資源上的投入要均衡。不管是主觀原因還是客觀原因，只要在教育資源的投入上未實現均衡配置，那么義務教育的平等就不可能實現。

二、教育資源配置不均衡的表現形態(tài)

我國教育資源配置的不均衡主要表現在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、學校間三個方面。[1]

1.區(qū)域間的不均衡

近年來，我國的經濟體量取得了突飛猛進的發(fā)展，已經躍居世界第二，人民群眾的生活水平也較以前有了前所未有的提高。但是由于歷史和現實的原因，我國整體經濟實力的提高并未使得東部、中部、西部的經濟發(fā)展差距有大的改觀，東部沿海地區(qū)與中部特別是西部地區(qū)的經濟差距仍舊不小。經濟發(fā)展的差異帶來了巨大的教育差距，區(qū)域之間教育資源的配置出現了嚴重的不均衡。這種不均衡不僅僅體現在不同地區(qū)的教育發(fā)展水平上，更體現在生均教育經費的差異性上。據2010年的一項統(tǒng)計，在全國范圍內，北京的小學生生均預算公用經費最高，貴州省最低，兩者的差距是10倍。全國初中和高中生均預算內公用經費亦是如此。雖然近年來各地生均預算內教育事業(yè)費和公用經費有較大幅度增加，但差距卻仍在擴大。

2.城鄉(xiāng)間的不均衡

當前，在中央和地方財政的支持下，我國義務教育事業(yè)取得了較大發(fā)展。免費義務教育已經全面覆蓋城市和農村。但是，城鄉(xiāng)二元結構的長期存在以及近些年來城市的快速發(fā)展使得農村義務教育水平與城市義務教育水平的差距在逐漸拉大。這種差距體現在以下幾個方面：一是城鄉(xiāng)教學設施配置不均衡。城市的教室、教學設施、教學儀器等硬件設備齊全，基本能夠滿足師生的要求。部分農村地區(qū)的上述基礎硬件設施可能還不齊全，即使勉強使用，也存在著諸多隱患。二是城鄉(xiāng)師資配備不均衡。城鄉(xiāng)間的經濟發(fā)展、生活的便利程度、發(fā)展機會等差異性使得教師的流動呈現“趨城市化”的特征，不管是已經在農村工作的老教師還是即將入職的新教師均向城市流動。城市教師的學歷層次要遠高于農村，城市的師資規(guī)模、數量要遠遠大于農村。師資配備的不均衡實際上直接妨礙了義務教育結果的公平性。三是城鄉(xiāng)義務教育資金投入上的不均衡。相較于農村，城市獲得資金的渠道更廣，所獲得的資金數量也更多。

3.學校間的不均衡

我國是擁有十三多億人口的大國，因此應該接受義務教育的人口絕對數量非常龐大。義務教育的平等接受機會要求有眾多實施義務教育的中小學校，因此，在為數眾多的學校中，如何分配教育資源是教育當局必須面對的問題。從理論上和原則上講，各學校間的資源應該均等分配。但是在現實生活中，校際間教育資源的不均衡配置比比皆是。如在北京市存在著兩種學校：一種是擁有充足的財政經費和所有優(yōu)質的公共資源，并且有特殊的擇生權力；另外一種是打工子女民辦學校，政府不提供財政支持。這種處于“同一片藍天下”的兩個群體，由于財政制度的安排，辦學條件差異巨大[2]。

三、教育資源配置不均衡的原因分析

我國教育資源特別是財力資源不均衡配置有多方面的原因，其中最主要的原因是規(guī)章制度不完善。具體來說，主要有兩大領域的制度不完善和不合理導致了教育資源配置的不均衡。

1.義務教育領域的法律體系不完善

我國2006年修訂的《義務教育法》雖然在教育公平、經費保障等方面取得重大突破，但是在經費承擔比例、問責主體、問責情節(jié)等方面仍具有相當的模糊性，部分規(guī)定對地方政府而言彈性過大，弱化了義務教育法的剛性度。此外，義務教育的配套立法規(guī)定不夠細致。教育資源均衡配置需要有充足的教育經費，而教育經費的規(guī)模有賴于國家財政預算的規(guī)模。我國的《預算法》雖然對預算的一些基本規(guī)則做了規(guī)定，但是針對教育經費的財政預算還有很多細致的工作要做。

2.我國財稅法律制度不合理

1994年分稅制改革之后，中央財力日益強大，地方財力日益弱化，但事權在中央和地方之間的劃分并未發(fā)生根本變化。根據我國的《義務教育法》第44條的規(guī)定，我國義務教育經費的投入由中央和地方政府共同負擔。中央政府的財政資金充足，中央政府的財政投入自然沒有問題。但是，由于地方政府也要負責本地義務教育的經費投入，在財政資金短缺的情況下，地方政府的財政投入或者不足或者挪用或者滯后。解決我國地方財政資金不充足的途徑有兩個：一是地方政府自己想辦法，如以收取土地出讓金等收費方法籌集資金；二是中央政府的財政轉移支付。但是，地方政府的收費歷來受到嚴格的監(jiān)管，解決資金短缺的第一個途徑前途堪憂。而第二個途徑是地方政府獲得財政資金的正途。但是由于我國財政轉移支付法律制度不夠完善，導致轉移支付后的地方財政資金仍然存在不均衡的現象。而地方政府在教育上財政資金的投入一般按照整個地方政府財政資金的總額乘上一定的比例。因此，地方政府財政資金總額大的投入就多，財政資金總額小的投入就少。這樣，在教育資源配置上就導致了東部省份和中西部省份，城市和農村不均衡的問題。

四、教育資源均衡配置的法律制度保障

教育資源的均衡配置需要理念的指引同時也需要法律制度的保障，針對前文中所述及的義務教育領域和財政法律制度存在的問題，筆者提出如下的完善建議。

1.完善義務教育領域法律體系，加快配套立法進程

我國的《義務教育法》對教育資源的配置做了一些原則性的規(guī)定，但是僅僅依靠《義務教育法》這一部法律不足以使得教育資源的配置達致均衡。通過考察美國、日本、德國等教育發(fā)達國家的義務教育法律體系可以發(fā)現，教育資源的均衡配置需要多部法律協(xié)同規(guī)制。長期以來，我國學界對教育資源的均衡配置以及教育公平等問題缺乏研究。同時，立法機關對教育立法重視不夠。我國立法機關在教育領域雖然制定了一些法律，如《義務教育法》《高等教育法》等法律。但是在這些法律中對于教育資源的均衡配置問題卻鮮有具體的可操作性的規(guī)定，更多的是一種原則性、粗線條的規(guī)定。因此，在今后的立法或修法中，應對這些原則性的、粗線條的法律進行細化，增強其剛性度，對未執(zhí)行法律的人員進行嚴格追責。此外，針對一些法律已經滯后于現實的問題，立法機關應根據我國教育發(fā)展的現狀及未來的趨勢，對滯后性的法律條文進行修改，以適應我國義務教育快速發(fā)展的速度。最后，要抓緊制定能夠促進教育資源均衡配置的相關配套法律法規(guī)。其中，最主要的是《財政收支劃分法》和《財政轉移支付法》等。只有這些法律法規(guī)完善了之后，教育資源的均衡配置才有可能實現。

2.改革財稅法律制度，促進教育資源均衡配置

前已述及，我國的分稅制改革以及相關的財稅法律制度對教育資源均衡配置具有重要的影響，因此有必要改革財稅法律制度。具體來說，應對中央和地方事權進行明確劃分，對中央和地方的財政收支進行法治治理，抓緊制定《財政收支劃分法》。

中央和地方的事權劃分不清，導致地方事務過于繁雜，從而使得地方財政難于應付。中央和地方事權的劃分在我國并非沒有法律規(guī)定，我國憲法對中央和地方的事權進行了粗線條的劃定，但是這種粗線條的劃定顯然不能適應復雜多變的現實。同時，由于地方與中央不具有同等的“議價能力”，在具體劃定事權時，中央具有更大的自主性和話語權，在劃定事權的時候具有一定的隨意性。因此，地方承擔了更多的事務。鑒于此，筆者建議，中央和地方的事權劃分應法定化，哪些事務由地方承擔，哪些事務由中央承擔應在法律上明確規(guī)定，除此之外的任何劃定都應是無效的。

在事權劃定之后，緊隨其后的是對財權進行法定化。當前我國的財政管理體制是以分稅制為基礎的，而分稅制的形成實質上是以1994年一個國務院的文件——《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》為依據的。從法律規(guī)范的效力上考慮，該文件實際上不具有法律上的意義，而且這與當前的“法治治理”顯然是相悖的。因此，應考慮抓緊制定《財政收支劃分法》，以法律的形式更加嚴格和規(guī)范地劃分中央和地方的財政收支權。具體到義務教育領域，教育經費的投入應“以省為主”，中央和省應該成為義務教育資源投入的主體。在經濟發(fā)展水平較高的省份，以省財政投資為主；在經濟發(fā)展水平落后的省份，應以中央財政為主，地方財政為輔。只有這樣，教育資源的均衡配置才有可能實現。

參考文獻

[1] 中國教科院“義務教育均衡發(fā)展標準研究”課題組.義務教育均衡發(fā)展國家標準研究.教育研究[J]，2013（5）.

[2] 劉亞榮.我國義務教育服務均等化的必要性分析[J].財政研究，2010（9）.

[3] 李宜江.義務教育均等發(fā)展的法律保障研究[M].合肥：安徽師范大學出版社，2013.

[作者：秦勇（1972-），男，山東萊州人，中國石油大學（華東）法學系副教授，山東大學法學流動站博士后，博士；李鳳霞（1972-），女，山東濰坊人，中國石油大學（華東）法學系副教授，碩士。]

【責任編輯 陳國慶】