摘要：PPP模式的概念最早起源于英國的一種稱為“私人融資啟動(dòng)”（即PFI：Private Finance Initiative）的融資機(jī)制，這是最早關(guān)于“公私合營”或者“官商合營”模式的概念。具體來講，PPP模式通常是指社會(huì)資本與政府之間，在特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)的前提下，為了提供某種公共物品和服務(wù)，并通過簽署有關(guān)協(xié)議來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保雙方合作的項(xiàng)目順利完成，最終彼此之間會(huì)形成一種長期的合作伙伴關(guān)系。作為一種新型管理模式，我國經(jīng)過30多年的探索、嘗試，PPP模式得到了一定推廣和實(shí)踐，也積累了不少經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。因此，PPP模式的科學(xué)有效運(yùn)用迫切需要在理論和實(shí)踐上進(jìn)行深入地研究。

關(guān)鍵詞：PPP模式 實(shí)踐應(yīng)用 應(yīng)對策略

從上世紀(jì)80年代開始，PPP模式在我國有大量的實(shí)踐應(yīng)用。我國內(nèi)地第一個(gè)真正意義上的PPP項(xiàng)目—深圳沙角B電廠BOT項(xiàng)目簽約，標(biāo)志著政府通過引入社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營的序幕正式拉開。30年以來，在我國政府的大力推廣下，中央及地方政府出臺(tái)了一系列政策鼓勵(lì)各級政府科學(xué)利用PPP模式。通過實(shí)施的一批PPP項(xiàng)目，極大推動(dòng)了基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)領(lǐng)域建設(shè)，加快了我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的市場化步伐。PPP模式不僅可以有效緩解各級政府財(cái)政壓力，而且能夠?yàn)樯鐣?huì)資本開拓市場發(fā)展空間，使市場主體更好地發(fā)揮其優(yōu)勢和創(chuàng)造力。

一、PPP項(xiàng)目模式

PPP模式（Public-Private-Partnerships）概念源于上世紀(jì)70年代英國政府提出的“私人融資啟動(dòng)”（即PFI），主要是指政府與私營商簽訂長期合同，授權(quán)于私營商，使其可以代替政府建設(shè)、運(yùn)營或管理某些公共基礎(chǔ)設(shè)施并向公眾提供公共服務(wù)。發(fā)展到90年代初期，PPP模式在社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施投資等公共管理中使用后，很多國家包括許多國際組織都開始使用各類公私合作的方式開展推廣工作。

從使用形式方面來看，PPP方式是政府公共管理部門和私人企業(yè)之間形成的一種合作伙伴關(guān)系，同時(shí)供應(yīng)公共服務(wù)類產(chǎn)品的一類管理模式。我國自上世紀(jì)80年代以來，政府和社會(huì)資本合作模式就以建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）等方式開展，但其關(guān)注點(diǎn)主要在融資。這種融資方式在我國一定的社會(huì)歷史條件、經(jīng)濟(jì)投資環(huán)境中，其實(shí)際應(yīng)用的方式逐漸進(jìn)行本土化的調(diào)整，應(yīng)用的范圍也在逐漸地延展到各個(gè)領(lǐng)域，促進(jìn)了很多管理理念的融合。但是，這種模式在管理規(guī)范中具有十分突出的各異性，演變成具有融入中國特征的PPP模式。這種模式的使用對于處理解決新世紀(jì)以來國內(nèi)城市建設(shè)投入和資金融資之間的問題，促進(jìn)我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，刺激市場經(jīng)濟(jì)的快速崛起都具有十分重要的意義。

二、PPP模式實(shí)踐應(yīng)用領(lǐng)域

PPP模式在國內(nèi)的實(shí)踐應(yīng)用項(xiàng)目很多，大多數(shù)在諸如水務(wù)、垃圾處理、市政基礎(chǔ)設(shè)施等公共項(xiàng)目領(lǐng)域，在這些公共項(xiàng)目建設(shè)中，引入PPP模式已成為市場共識(shí)。但是，在這些行業(yè)中，尤其是水務(wù)項(xiàng)目、垃圾處理等敏感性民生項(xiàng)目上，其市場化過程中存在的問題，使得國內(nèi)眾多學(xué)者對水務(wù)市場、垃圾處理等項(xiàng)目運(yùn)作模式進(jìn)行了大量研究，嘗試將BOT模式運(yùn)用于環(huán)境治理領(lǐng)域的投資項(xiàng)目，并分析了BOT模式的合作方式與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的關(guān)系。在國家政策層面，國務(wù)院于2004年7月25日實(shí)時(shí)推出《關(guān)于投資體制改革的決定》，鼓勵(lì)各方主體利用特許經(jīng)營等方式吸引社會(huì)資本參與公益事業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。因此，那個(gè)時(shí)期，我國各地簽約了大量的水處理、垃圾處理等BOT項(xiàng)目。同時(shí)，在這期間，部分學(xué)者還運(yùn)用實(shí)證分析研究PPP模式在我國城市軌道交通建設(shè)、廉租房建設(shè)等領(lǐng)域的應(yīng)用思考，提出了政策保障、利益分配、政府定位、人才保障、項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制和相應(yīng)法律和法規(guī)保障等措施，指出PPP模式在軌道交通項(xiàng)目、政府保障性住房項(xiàng)目等領(lǐng)域的應(yīng)用可行性。

三、當(dāng)前PPP模式實(shí)踐中突顯的問題

（一）地方政府對PPP熱情有余，實(shí)力不足，水平參差不齊

對于當(dāng)前PPP在我國的應(yīng)用發(fā)展，一方面，很多地方政府不具備盡職調(diào)查、物有所值分析、財(cái)務(wù)承受力分析、項(xiàng)目管理等方面的專業(yè)能力，對PPP項(xiàng)目發(fā)展中的復(fù)雜情況，缺乏前瞻性了解和長遠(yuǎn)性思考。另一方面，地方政府部門仍然扮演著傳統(tǒng)的、家長式的行政高姿態(tài)，并沒有真正落實(shí)與社會(huì)資本合作的投資理念。很多地方政府對開展PPP項(xiàng)目有利于提高公共服務(wù)質(zhì)量、撬動(dòng)資金杠桿、帶動(dòng)民間資本、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變等，缺乏深入認(rèn)識(shí)。在PPP項(xiàng)目判斷上，仍舊依賴投資回報(bào)率、政府融資成本等基本硬性指標(biāo)，沒有將公共服務(wù)質(zhì)量提升、新技術(shù)應(yīng)用與發(fā)展、環(huán)境質(zhì)量優(yōu)化、資本撬動(dòng)效應(yīng)等納入綜合考量，甚至盲目推進(jìn)和安排硬性任務(wù)，導(dǎo)致新瓶裝舊酒，繼續(xù)隱形采用BT等政府回購方式充當(dāng)PPP項(xiàng)目，將PPP模式的推廣當(dāng)作一種政治任務(wù)。

（二）PPP模式法律體系不健全

在PPP模式中，相對于私人部門而言，政府公共部門由于掌握著行政權(quán)力處于絕對優(yōu)勢地位，如果得不到法律和契約的有效約束，政府很容易將自身的意志強(qiáng)加于私人部門，使得私人部門的利益受損。因此PPP模式的特殊性決定了需要對PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、招采、建設(shè)、運(yùn)營、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、定價(jià)以及爭議的解決等做出全面和系統(tǒng)的規(guī)定。然而，到目前為止我國還沒有出臺(tái)一部完整的、統(tǒng)一的專門針對PPP模式的法律法規(guī)。盡管2015年4月25日，六部委聯(lián)合發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，被業(yè)界認(rèn)為是我國PPP模式的“基本法”，但特許經(jīng)營只是PPP模式的一個(gè)分類，該法并不適合其他兩種PPP類型。最近，財(cái)政部對于《中華人民共和國政府和社會(huì)資本合作法（征求意見稿）》已經(jīng)在征求各方意見，但最終定稿以及何時(shí)發(fā)布尚是一個(gè)未知數(shù)。除了立法的缺位和立法層級不高以外，目前各部委出臺(tái)的規(guī)范性文件之間也缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一，甚至同一部門出臺(tái)的文件有時(shí)還前后矛盾，使地方政府和社會(huì)投資人無所適從。PPP模式法律體系的不健全，所帶來的一個(gè)直接后果是私人部門在參與PPP項(xiàng)目時(shí)對政府行為與政策、自身的回報(bào)等無法做出一個(gè)可靠、理性的預(yù)期，從而大大挫傷私人部門通過PPP模式參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的積極性，這必然會(huì)制約該模式在我國的應(yīng)用和發(fā)展。

（三）PPP模式中政府和市場邊界不清

PPP模式是政府公共部門將市場機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，與私人部門在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中建立的合作關(guān)系。這種關(guān)系里，政府須轉(zhuǎn)變角色，從原先項(xiàng)目的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目的參與者和監(jiān)督者，對于項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等該由私人部門負(fù)責(zé)的工作，需放手讓市場去做，不能隨便進(jìn)行干預(yù)。為此，在PPP模式下，政府公共部門必須自始至終牢固樹立市場理念，不但要在PPP項(xiàng)目合同中明確其與私人部門在項(xiàng)目各個(gè)階段中的權(quán)力、義務(wù)與責(zé)任，而且還要嚴(yán)格執(zhí)行合同規(guī)定，不能隨意變更。但在我國PPP項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)行中地方政府卻普遍存在“越位”現(xiàn)象。地方政府在與私人部門的合作中并不是單純作為契約中的一方，而是既當(dāng)起了運(yùn)動(dòng)員又擔(dān)任了裁判。特別是在一些有盈利性和穩(wěn)定現(xiàn)金流的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中，地方政府不是通過合同條款，而是運(yùn)用從規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)再到經(jīng)營、管理等全過程各環(huán)節(jié)的行政權(quán)力對PPP項(xiàng)目進(jìn)行過度的干預(yù)，扭曲了市場在資源配置中的作用。

（四）公私關(guān)系失調(diào)

盡管PPP模式可以提高基礎(chǔ)設(shè)施的供給效率，但就如何保證私營部門在公私合營項(xiàng)目中長期受益、激勵(lì)私營部門提高PPP項(xiàng)目服務(wù)質(zhì)量和保持私營部門對項(xiàng)目運(yùn)行和維護(hù)的動(dòng)力仍存在不足之處。其根本原因是缺乏相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，機(jī)制不足將導(dǎo)致私營部門工作積極性不高、動(dòng)力不足等問題，最終使得公私合作項(xiàng)目質(zhì)量下降。從目前PPP模式運(yùn)行狀況來看，公私部門的關(guān)系失調(diào)，主要表現(xiàn)在：（1）公共部門控制了私人部門運(yùn)行PPP項(xiàng)目的大部分流程，使得私人部門在其項(xiàng)目運(yùn)行中處于被動(dòng)的狀態(tài)；（2）現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目的監(jiān)管機(jī)制都以政府為主體，政府可以對私人部門進(jìn)行監(jiān)管，而私人部門無法對政府進(jìn)行制約，從而使二者無法形成對等關(guān)系。

四、新形勢下PPP模式實(shí)踐的應(yīng)對策略

（一）在地、市級層面優(yōu)先試點(diǎn)

目前，在經(jīng)濟(jì)新形勢下，中央政府層面力推PPP模式，地方政府也積極響應(yīng)，但是PPP項(xiàng)目簽約率低等現(xiàn)實(shí)問題表明：PPP不是解決所有問題的唯一方法，將不應(yīng)該、不適合以PPP模式的公共項(xiàng)目強(qiáng)推或者包裝成PPP項(xiàng)目，不僅不利于項(xiàng)目本身的成功和PPP模式的科學(xué)運(yùn)用，還毒化了PPP模式的應(yīng)用環(huán)境。為避免PPP工作一擁而上、一哄而散，一方面，應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目識(shí)別的科學(xué)性，在前期申報(bào)、立項(xiàng)時(shí)因地制宜，對PPP項(xiàng)目個(gè)案個(gè)查，根據(jù)每個(gè)項(xiàng)目的具體需求與執(zhí)行可能性做判斷，選擇合適的投融資模式，在地級、市級層面優(yōu)先打造一批PPP示范工程與試點(diǎn)項(xiàng)目，做出一批成功的PPP項(xiàng)目，同時(shí)對失敗的PPP項(xiàng)目進(jìn)行總結(jié)。另一方面，建議在中央政府層面對地方PPP項(xiàng)目的試點(diǎn)與示范進(jìn)行總結(jié)與推廣，將有益的經(jīng)驗(yàn)、有效的做法復(fù)制到其他地方的其他PPP項(xiàng)目中去，穩(wěn)妥、有序推進(jìn)地方公共項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營。

（二）健全PPP模式法律體系

從世界成功運(yùn)用PPP模式的國家經(jīng)驗(yàn)來看，與PPP模式相關(guān)法律法規(guī)的健全是PPP項(xiàng)目順利啟動(dòng)、成功實(shí)施的基本保障。

例如，美國匹茲堡地區(qū)PPP模式的做法主要有兩點(diǎn)：一是無論匹茲堡地區(qū)政府如何想要發(fā)展經(jīng)濟(jì)、如何想要改善社會(huì)的福利，都不會(huì)直接插手私人部門的內(nèi)部決策；二是PPP項(xiàng)目的開展得到了匹茲堡地區(qū)立法機(jī)構(gòu)的支持，參與雙方的活動(dòng)范圍和方式都由相關(guān)法規(guī)做出規(guī)定。

因此，我國必須盡快提高立法層級，強(qiáng)化PPP法的統(tǒng)一性和可執(zhí)行性。盡快出臺(tái)PPP模式的相關(guān)立法和項(xiàng)目指引政策，制定推出精細(xì)化的具有可操性的實(shí)施細(xì)則，健全PPP模式法律體系，把PPP項(xiàng)目中的核心問題在法律層面上規(guī)定下來，以此明確政府公共部門和私人部門在PPP項(xiàng)目中各階段的權(quán)利和義務(wù)，從而對政府和私人部門進(jìn)行有效約束，保護(hù)雙方的權(quán)益，最大限度發(fā)揮公共部門和私人部門的優(yōu)勢，保障PPP模式持續(xù)健康發(fā)展。

（三）建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP項(xiàng)目能否成功的關(guān)鍵因素，我們在建立PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制上，首先在事前對PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理的評估與分擔(dān)，然后根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展變化適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。

一是認(rèn)真做好事前的規(guī)劃研究，政府部門要對每個(gè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等效益進(jìn)行研究分析以便確定是否采取PPP模式。如項(xiàng)目是否具備足夠的價(jià)值和規(guī)模、是否能幫政府轉(zhuǎn)移和分散風(fēng)險(xiǎn)、是否能平衡好公益性與私人部門的利益等；二是在項(xiàng)目開始前，就對項(xiàng)目實(shí)施過程中可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究分析，并提出相應(yīng)的解決措施，同時(shí)在實(shí)施過程中不斷提高風(fēng)險(xiǎn)的透明度，讓私人部門也能對風(fēng)險(xiǎn)有充分的了解；三是在政府公共部門與私人部門之間合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，遵循的主要原則是風(fēng)險(xiǎn)由最能應(yīng)對和控制它的一方承擔(dān)；四是政府部門與私人部門在項(xiàng)目合作中進(jìn)行充分的交流與溝通以應(yīng)對可能出現(xiàn)的各種問題。

（四）加快建立推廣運(yùn)用PPP的保障機(jī)制

一是加快《政府和社會(huì)資本合作法》的立法進(jìn)程和立法層級，進(jìn)一步完善《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》，明確行政和司法救濟(jì)條款。二是強(qiáng)化規(guī)范、專業(yè)的政策和程序保障，構(gòu)建動(dòng)態(tài)調(diào)整的收費(fèi)定價(jià)和政府補(bǔ)貼機(jī)制。三是完善PPP工作架構(gòu)。要避免由多個(gè)系統(tǒng)牽頭帶來手續(xù)和審查環(huán)節(jié)的繁瑣和復(fù)雜。例如：增量項(xiàng)目可由發(fā)改系統(tǒng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)，存量項(xiàng)目可由財(cái)政系統(tǒng)協(xié)調(diào)管理。四是在省級層面，建議加快省市各級PPP中心等跨部門機(jī)構(gòu)的組建，明晰各部門權(quán)力職責(zé)劃分。五是進(jìn)一步完善PPP操作指引和標(biāo)準(zhǔn)合同體系，推動(dòng)各類專業(yè)機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目實(shí)施，進(jìn)一步明確PPP項(xiàng)目的市場準(zhǔn)入、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、流程管理、績效評價(jià)等操作規(guī)則，建立統(tǒng)一的PPP操作指引和標(biāo)準(zhǔn)合同體系。

（五）推動(dòng)投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型和融資方式創(chuàng)新

加快各級政府投融資平臺(tái)整合，根據(jù)需要對存量平臺(tái)進(jìn)行關(guān)閉（空殼）、合并或轉(zhuǎn)型。積極引入多元化社會(huì)資本，支持地方政府通過注資引資、特許經(jīng)營、完善契約等方式，推動(dòng)符合條件的投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目實(shí)施主體和城市發(fā)展專業(yè)運(yùn)營商、系統(tǒng)解決方案供應(yīng)商。在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，打破地域限制，引導(dǎo)有經(jīng)營實(shí)力和專業(yè)能力的投融資平臺(tái)參與異地PPP項(xiàng)目的運(yùn)作和實(shí)施。創(chuàng)新政府投資安排方式，探索采取股權(quán)投資等方式運(yùn)用政府投資支持社會(huì)投資項(xiàng)目，探索通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)等措施，引導(dǎo)和鼓勵(lì)地方融資平臺(tái)存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目。積極推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域資產(chǎn)證券化，鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)與信托公司、證券公司等合作，發(fā)展對PPP特許經(jīng)營權(quán)的證券化業(yè)務(wù)。探索創(chuàng)新信貸服務(wù)，推動(dòng)發(fā)行PPP項(xiàng)目收益?zhèn)戎苯觽鶆?wù)融資工具。

（六）健全監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公私部門間的平衡

現(xiàn)階段，政府是PPP模式運(yùn)行中唯一的監(jiān)督主體，私人部門只能受制于政府的監(jiān)督和管制，而不能監(jiān)督和制約政府。為此，我們要建立公私部門間的雙向監(jiān)管機(jī)制，防止公共部門濫用權(quán)力、實(shí)現(xiàn)公私部門間的均衡發(fā)展?！罢块T要設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，專人對PPP項(xiàng)目的事前、事中和事后進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管、動(dòng)態(tài)評價(jià)和科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管理，并制定科學(xué)的考核評價(jià)體系，提高社會(huì)參與度，充分發(fā)揮公眾監(jiān)督作用”。因此，防范政府資源壟斷需要借鑒相關(guān)產(chǎn)業(yè)公私合作的國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，將民眾等第三方加入到監(jiān)管中來，加強(qiáng)第三方監(jiān)督，保證政府部門、私人部門和其他社會(huì)團(tuán)體及成員的平等權(quán)利，保證公共服務(wù)供給的質(zhì)量和水平，進(jìn)而提升民眾滿意度。

（七）放寬政府扶持政策

政府可以給出各種政策優(yōu)惠，如發(fā)放運(yùn)營特許權(quán)，投資商可以進(jìn)行廣告宣傳等，令投資商實(shí)實(shí)在在地發(fā)覺到有巨大的利潤空間，如此一來，就可以吸引到大量的外來投資。政府要以管理手段與實(shí)施方式來滿足各種改變，針對各種投資項(xiàng)目，需要充分重視使用合同制約這類和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相滿足、符合全球慣例的管理方式，使用合同制約的方式，監(jiān)控工程進(jìn)展、投資以及發(fā)展水平，實(shí)現(xiàn)投資利潤以及經(jīng)濟(jì)效益最大化。當(dāng)投資項(xiàng)目某一方產(chǎn)生問題或者矛盾的時(shí)候，必須按照經(jīng)濟(jì)管理以及相關(guān)法律的方式，而不是政府參與調(diào)節(jié)的方式來解決處理。提升系統(tǒng)管理理念，成立跨部門、跨系統(tǒng)的綜合系統(tǒng)管理模式，提前準(zhǔn)備好項(xiàng)目地址、投資計(jì)劃、規(guī)劃方案等各項(xiàng)工作，對項(xiàng)目的順利實(shí)施起到指引性作用。

當(dāng)前新形勢下，有關(guān)PPP的相關(guān)政策法規(guī)將會(huì)不斷完善、健全，項(xiàng)目數(shù)量和價(jià)值也會(huì)快速增長，但在公共項(xiàng)目領(lǐng)域逐步向社會(huì)資金開放的背景下，PPP模式依然存在著項(xiàng)目權(quán)利分配不均衡、公私部門的關(guān)系失調(diào)、地方政府不能明確自身的利益追求、未建立完善的風(fēng)險(xiǎn)、利益分配機(jī)制等一系列問題。由此，本文嘗試針對PPP推行中存在的問題提出對策建議，通過健全法規(guī)體系、監(jiān)管機(jī)制及完善分配機(jī)制實(shí)現(xiàn)權(quán)力分配均衡，促進(jìn)公私部門的合作和發(fā)展，為PPP進(jìn)一步的推進(jìn)提供借鑒參考。

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（孫禮剛，1975年生，北京城建亞泰建設(shè)集團(tuán)有限公司副總經(jīng)理）