齊桂珍

在西方發(fā)達的福利國家，在如何運用PPP模式處理政府與非營利組織之間的關系方面的理論和實踐探索方面，尚無統(tǒng)一定見，甚至分歧很大，特別是在公共服務領域到底由政府主導還是由非盈利組織主導，它們之間應建立什么樣的關系？在理論界、學術界尚在探索之中。

一、PPP模式的誕生與發(fā)展

從西方福利國家的PPP模式的發(fā)展和應用來看，大體分三個階段：

第一個階段是拒絕PPP模式。這一階段是在20世紀40年代中期至70年代末期。這一時期是發(fā)達國家政府追求高福利的時期，各國政府都擴大了公共服務的領域和相關的政府機構，公共服務基本上由政府相關部門包攬，對私人營利企業(yè)和私人非營利組織參與公共服務，持排斥態(tài)度，除一些慈善機構為一些特定領域的群體服務以外，別無其他建樹。這時期的私人非營利組織的發(fā)展受到政府壟斷行為的抑制。

第二階段是鼓勵PPP模式發(fā)展。這一時期是在20世紀80年代初到90年代初。這一時期由于英國首相撒切爾夫人和美國總統(tǒng)里根力主私有化、市場化，將一些公共服務交由私人營利企業(yè)和私人非營利企業(yè)運營。但由于私人營利企業(yè)追求超額利潤，非營利機構缺乏資本投入，讓公共服務設施超期服役或過度使用，大大降低了公共服務的質量。另外，一些非營利組織由于受其組織的自身局限性，只能服務于一定領域，無法替代政府所提供的公共服務。政府在財政嚴重入不敷出的情況下，也很難用更多的財政資源來支持非營利組織的公共服務。結果，由于“政府失靈”、“市場失靈”、“非營利組織失靈”，使公共服務的質量和水平全面下降，有些國家的公共服務基金交由私人基金管理公司運營，出現(xiàn)全面虧損和縮水。

第三階段是鼓勵“第三方治理”。這一階段是20世紀90年代中期到現(xiàn)在。在政府、市場（私營企業(yè)）和非營利組織的公共服務全面“失靈”的情況下，政府不得不加強了對公共服務的管理，并引入了“第三方治理”?！暗谌街卫怼笔侵冈诓辉黾印⒉粩U大政府公共服務機構的基礎上，對私人營利企業(yè)和非營利機構參與政府提供公共服務資源分享（PPP模式）的管理和監(jiān)管，以提高公共服務有限資源的利用效率，降低服務成本，提高工作效率。第三方服務的一個辦法就是把私人營利企業(yè)和非營利機構組織起來，參與政府的公共服務，即分給他們一部分公共服務的任務。如私人銀行參與到政府的抵押擔保項目中來，私人健康保險公司和醫(yī)院加入醫(yī)療保險和醫(yī)療補助項目，私人非營利社會服務組織（包括社會慈善機構）參與到由政府出資購買的養(yǎng)老服務中來，等等。

以上三個階段，是世界上公共服務領域引入ppp模式的一個發(fā)展過程。世界各國在引入PPP模式中，由于國情不同，理論和實踐探索的差異，PPP模式在各國的發(fā)展規(guī)模和進入公共服務領域的深度也不盡相同。

二、我國盲目搬用PPP模式出現(xiàn)的亂象

當前PPP模式由于盲目使用，已出現(xiàn)一些值得關注的亂象。在公共領域采用PPP模式，原本是普惠大眾，而實際是惠及少數(shù)有錢人，與PPP模式的宗旨相違背。有些采用PPP模式開辦的高檔“國際醫(yī)院”或豪華醫(yī)院，服務和收費已與國際發(fā)達國家接軌，已超越了中國這樣中等發(fā)達國家居民的收入水平，普通老百姓無法享受這些“豪華”或“超豪華”的公共服務。一些PPP 模式聯(lián)辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院和社區(qū)醫(yī)院，不是根據(jù)病人醫(yī)治疾病需要開藥，而是問病人需要什么藥、開多少藥來開處方藥，結果使醫(yī)療保障費用大幅度超支和藥品的浪費，以及藥販子群體的滋生。

在養(yǎng)老服務方面，通過PPP模式興辦的養(yǎng)生院、養(yǎng)老院、康復院等機構的收費，普遍高于相應的公辦公營機構。一些公辦民營或民辦公助的養(yǎng)老機構也因盈利水平低而積極性不高。一些政府購買的養(yǎng)老服務因服務提供者需要增加盈利水平而降低服務水平。

在教育領域，在義務教育階段的私立學校，除高價挖公立學校的師資力量外，收費標準也奇高，成了“貴族”學校。在高中階段，通過PPP模式開辦的國際學校，也成了“權貴”子女出國上學的特殊學校。一些大學利用PPP模式聯(lián)辦各類培訓班，由于超負荷運行——有的高校培訓的非學歷再教學人員超過當年新生的5倍，嚴重侵占了正規(guī)學生的教育資源。

一些由PPP模式建設的鐵路和公路都以高收費來獲得高收益，失去了公共交通的公益性。一些利用PPP模式組建的民營航空公司，也利用地方政府的財政補貼和稅收減免而超低價格運行不正當競爭而擾亂了民航正常的競爭性秩序。以上PPP模式出現(xiàn)的亂象應認真清理。以使PPP模式健康成長。

三、公共服務領域搞PPP模式要進行分類

PPP模式自20世紀80年代以來，幾經(jīng)反復，現(xiàn)已逐步完善。在當今發(fā)達國家，已積累了一些成功的經(jīng)驗，但也存在一定的問題。最成功的經(jīng)驗是將養(yǎng)老基金委托基金管理公司進行市場化運作（風險投資）使其保值增值，在美國、英國都已取得成功，在智利失敗了。在養(yǎng)老保險方面，養(yǎng)老院實行公辦公營、公辦民營、社區(qū)辦社區(qū)義工經(jīng)營方面也積累了一定的經(jīng)驗。在醫(yī)療保障方面，政府辦的公立醫(yī)院服務于普通的醫(yī)療保障群體，私立醫(yī)院主要通過優(yōu)質服務，為一些高收入群體提供專項醫(yī)療服務，教會和一些慈善機構開辦的醫(yī)療服務機構，主要為弱勢群體服務。

在“水、電、氣”等準公共產(chǎn)品方面，奧地利實行公辦公營、德國實行部分公辦民營，美國的“水”實行公辦公營、“電、氣”實行“國有公司與私營公司合作聯(lián)營”。

在公共交通方面，鐵路“私有化”（吸收私人資本參股）在英國、美國沒有成功，僅在日本取得了成功。

對于PPP模式怎樣運用，世界沒有統(tǒng)一定見，各國內(nèi)部均由諸多分歧。由此可見，PPP模式的推廣不能一哄而起，應根據(jù)不同國家的國情和不同領域、不同行業(yè)有所區(qū)別。

四、我國借用PPP模式要考慮國情

根據(jù)2014年國務院、財政部、國家發(fā)改委有關文件確定的實施PPP模式的項目范圍，重點是城市基礎設施和公共服務領域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務設施等。

我國PPP模式在公共服務領域的應用，也要考慮我國的國情和行業(yè)特點，有所區(qū)別或差異。特別要處理好政府資本的公益性與私人資本的盈利性如何協(xié)調的問題。筆者的看法如下：

在公共衛(wèi)生、公共醫(yī)療和義務教育等純公共服務領域，不宜搞政府資本與私人資本相互參股組建混合型公共服務機構——PPP模式，只宜將政府資本與私人資本分開投資組建公辦公營和民辦民營機構，各自獨立運營。教會和慈善機構辦的純公共服務機構可由舉辦單位獨立經(jīng)營，政府給予必要的支持。

在養(yǎng)老服務方面，PPP模式主要體現(xiàn)在養(yǎng)老基金委托有資質、有信譽、有業(yè)績的社會基金管理公司按市場化規(guī)則，投資擬上市公司、高科技企業(yè)和有盈利空間的國家重大項目。在養(yǎng)老服務方面，可以搞公辦公營、公辦民營、私辦公助、民辦民營，國家給予稅收減免和政府出錢購買服務等多種形式給予支持。但公益性的養(yǎng)老院、臨終關懷機構等不宜引進私人資本搞PPP模式。養(yǎng)生、康復、養(yǎng)老相結合的具有公益性與盈利性復合的為老服務機構，可由私人投資，國家給予減免稅收或適當補助等形式予以支持。

在公共交通方面，主要服務于大眾上下班和出行的公益性公共交通不宜引入社會資本搞PPP模式。但在公共交通站場和公交線路一定范圍搞房地產(chǎn)立體式開發(fā)可引進社會資本，建成后可委托第三方經(jīng)營，利潤按土地所有方和出資方商定的比例分享經(jīng)營紅利。鐵路干線不宜搞PPP模式，支線可以搞PPP模式。一些盈利水平高的高鐵可適當引入社會資本按PPP模式經(jīng)營。

“水、電、氣”等準公共產(chǎn)品，在引入PPP模式經(jīng)營時，應控制價格和盈利水平，只能走有控制的PPP模式、“適度”市場化經(jīng)營，不能采用不加控制的PPP模式、進行完全的市場化經(jīng)營。但“水、電、氣”站場和管道所在地的土地和空間立體開發(fā)，可采用PPP模式投資和經(jīng)營。

總之，在公共服務方面采用PPP模式，要考慮國家資本投資的公益性和私人資本投資的盈利性有機結合。既不能通過PPP模式加強政府的控制和壟斷地位，政府也不能放棄公益性，讓私人資本按自由市場方式追逐超額利潤而損害公眾利益。為此，PPP模式的應用必須對公共服務進行分類，純公共服務要限制PPP模式的進入；準公共服務領域，可“適度”引入PPP模式；競爭性公共服務領域應鼓勵采用PPP模式。