趙　曄

(中共遼寧省委黨校，沈陽 110004)

改革開放以來中國P P P模式研究回顧與反思
——基于期刊全文數(shù)據(jù)庫實(shí)證分析

趙曄

(中共遼寧省委黨校，沈陽 110004)

內(nèi)容提要：作為化解基層財(cái)政困境的重要手段，PPP模式已經(jīng)成為政府與社會(huì)資本合作的重要機(jī)制。本文對(duì)我國PPP模式研究文獻(xiàn)進(jìn)行實(shí)證研究，從而對(duì)既有PPP模式研究的特點(diǎn)和不足進(jìn)行分析和總結(jié)，得出以下結(jié)論，即中國在此領(lǐng)域的既有研究數(shù)量還是十分落后,這種研究狀況最為突出的表現(xiàn)就是和未來PPP的發(fā)展模式趨勢不相適應(yīng)。

PPP模式財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)政府監(jiān)管研究綜述

2014年9月21日國務(wù)院43號(hào)文明確提出PPP發(fā)展模式，此后PPP成為了政府與社會(huì)資本合作的重要機(jī)制。作為化解基層財(cái)政困境重要手段，PPP模式已經(jīng)被若干省級(jí)地方政府所采用。截至2016年3月財(cái)政部搭建的PPP綜合信息平臺(tái)收錄各地的PPP招商項(xiàng)目7721個(gè)，總投資約8.8萬億元，涵蓋了19個(gè)主要發(fā)展領(lǐng)域。當(dāng)前我們面臨全新的發(fā)展特征就是經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”和深化改革并存，PPP模式迎來了廣闊的發(fā)展空間。伴隨著PPP的應(yīng)用范圍及規(guī)模的不斷增大，加大對(duì)PPP模式的研究就成了指導(dǎo)實(shí)踐的重要環(huán)節(jié)和重要途徑。從中國期刊全文數(shù)據(jù)庫的收錄情況來看，所能夠查詢到對(duì)PPP模式研究的相關(guān)文獻(xiàn)處于有待于梳理的狀態(tài)，并且從研究的視角來看，進(jìn)行歷史的、定量的研究PPP模式的論文也處于極其缺乏狀態(tài)。為了對(duì)我國PPP模式的研究情況進(jìn)行系統(tǒng)性研究，本文將改革開放以來有關(guān)PPP的研究文獻(xiàn)本身作為研究的對(duì)象，對(duì)這些文獻(xiàn)進(jìn)行實(shí)證的研究，對(duì)中國PPP模式的研究現(xiàn)狀進(jìn)行量化研究，從而得出既有研究的特點(diǎn)和研究方面的不足。

一、研究方法

(一)數(shù)據(jù)來源：中國期刊全文數(shù)據(jù)庫

當(dāng)前中國研究成果從數(shù)量上看呈現(xiàn)出爆炸性增長的特點(diǎn)，而從載體上看呈現(xiàn)出多元化的特點(diǎn)。對(duì)于研究者而言，對(duì)所有形式的研究成果都進(jìn)行充分地匯總和梳理，這種方法從成本的角度上是缺乏現(xiàn)實(shí)性的，而從理論的角度，按照統(tǒng)計(jì)學(xué)的觀點(diǎn)這種匯總也缺乏一定的必要性。中國期刊全文數(shù)據(jù)庫收錄國內(nèi)8200多種重要期刊，核心期刊收全率達(dá)到99%，內(nèi)容收錄完整率在99%，出版時(shí)間不遲于紙本出版后2個(gè)月。所以中國期刊全文數(shù)據(jù)庫收錄的文章從影響力、權(quán)威性、全面性等多個(gè)維度反應(yīng)了當(dāng)前研究的整體情況。因此，以此作為樣本研究的數(shù)據(jù)來源就可以對(duì)中國改革開放以來PPP研究方面的大體情況有一個(gè)基本的了解。

(二)選擇研究時(shí)段：1979年—2016年

從現(xiàn)實(shí)角度來看，改革開放前我國的經(jīng)濟(jì)體制是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在這種體制下PPP這種模式是無從談起的。而從研究目的角度來看對(duì)這種文獻(xiàn)的梳理研究，為面臨的現(xiàn)實(shí)問題提供答案只是其中的一個(gè)目的，為未來發(fā)展應(yīng)用提供具有建設(shè)性的建議才是根本的目的。如果從根本目的角度來看，這樣的時(shí)間節(jié)點(diǎn)的選擇對(duì)改革的進(jìn)程可以更加全面的回顧從而奠定更好的研究基礎(chǔ)。

(三)選擇的調(diào)查方法

在對(duì)中國期刊全文數(shù)據(jù)庫進(jìn)行具體調(diào)查中，具體調(diào)查方法選擇如下：將“篇名”確定為檢索詞，將“PPP”作為檢索項(xiàng)，將1979年—2016年①因?yàn)檠芯康臅r(shí)間原因，因此2016年的數(shù)據(jù)只能截至到2016年6月。作為時(shí)間段，這樣選擇的原因是因?yàn)檫@種選擇可以最合適地選擇出符合時(shí)間要求的以“PPP”作為研究主旨的文章。將“核心期刊”作為選擇范圍，這樣選擇的原因是因?yàn)楹诵钠诳臼珍浀耐潜绢I(lǐng)域前沿性的研究成果。

二、既有P P P研究現(xiàn)狀的實(shí)證研究成果

(一)現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果

檢索結(jié)果顯示，對(duì)PPP模式的最早研究出現(xiàn)在2002年②2002年前的研究主要以是BOT模式為主，所以按照此種索引方法，無法查詢到。。目前關(guān)于PPP研究文獻(xiàn)各年份的數(shù)量及研究內(nèi)容分布變化如表1所示。

(二)研究歷程回顧

1.研究內(nèi)容回顧。從核心期刊的查詢結(jié)果來看，研究內(nèi)容整體上可以概括為以下三個(gè)方面，分別為理論研究、應(yīng)用研究、國外經(jīng)驗(yàn)借鑒研究。從研究內(nèi)容來看主要表現(xiàn)為以下特點(diǎn)：(1)我國學(xué)者對(duì)PPP的基礎(chǔ)理論研究更多的是停留在應(yīng)用研究上。圖1為我國PPP研究分布圖，其中基礎(chǔ)理論研究占研究比例的70.97%，理論研究與其他研究只分別占24.16%和4.53%，因此從研究結(jié)構(gòu)上看理論研究還有待于進(jìn)一步的深化、拓展。

(2)PPP應(yīng)用領(lǐng)域在不斷地?cái)U(kuò)大。應(yīng)用領(lǐng)域從最初的城市公共設(shè)施建設(shè)這樣典型的PPP應(yīng)用領(lǐng)域，已經(jīng)擴(kuò)展到城鎮(zhèn)化、垃圾處理、民用航空、土地儲(chǔ)備融資、醫(yī)保、霧霾治理、一帶一路建設(shè)、旅游、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)、債務(wù)治理、互聯(lián)網(wǎng)金融、公共安全服務(wù)、國家助學(xué)貸款、混合所有制等20多個(gè)領(lǐng)域。這種范圍的擴(kuò)大源自于對(duì)我國政府提供公共品性質(zhì)認(rèn)識(shí)的不斷提高。PPP產(chǎn)生的主要原因是因?yàn)楣伯a(chǎn)品所具有的自然壟斷性、公益性、公共產(chǎn)權(quán)屬性和外部性這一系列的屬性。正是這些屬性的存在直接導(dǎo)致了市場失靈現(xiàn)象的發(fā)生，從而促使政府提供成為一種必須的形式。而公共產(chǎn)品的差異性也需要不同對(duì)應(yīng)的融資模式。這種應(yīng)用范圍的擴(kuò)大充分體現(xiàn)PPP的本質(zhì)性屬性即公眾利益最大化的滿足。

(3)PPP理論研究的內(nèi)容在不斷充實(shí)，形成一定的研究體系。從研究匯總情況來看，最初PPP理論研究只是對(duì)PPP概念與本質(zhì)的研究，目前研究體系已經(jīng)擴(kuò)大，形成了包括概念與本質(zhì)，PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與分配研究理論 (風(fēng)險(xiǎn)管理與評(píng)價(jià)方法、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān))，PPP項(xiàng)目治理理論(內(nèi)部治理、外部治理)，政府管理機(jī)制與監(jiān)管研究(政府的管理、激勵(lì)與定位)等多方面的體現(xiàn)。具體結(jié)構(gòu)如圖2所示：

其中PPP概念與本質(zhì)研究是對(duì)PPP進(jìn)行清晰界定以此確定其應(yīng)用的范圍。我國PPP的本質(zhì)既包含公與私的內(nèi)涵，也包括合作主體廣泛性的外延。在合作本質(zhì)上，通過建立新型的伙伴契約關(guān)系，在規(guī)范的合作規(guī)則和運(yùn)行機(jī)制下，為公眾提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。風(fēng)險(xiǎn)研究主要包括合理的風(fēng)險(xiǎn)分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，這是PPP項(xiàng)目成功的必要條件。包括風(fēng)險(xiǎn)管理及評(píng)價(jià)方法研究、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)研究。項(xiàng)目治理研究是維持項(xiàng)目交易良好秩序的過程，其主要通過制度體系來建立。具體包括項(xiàng)目內(nèi)部治理和項(xiàng)目外部治理。內(nèi)部治理是考慮通過產(chǎn)權(quán)等一系列內(nèi)在制度的安排如何建立項(xiàng)目組織，外部治理是通過外在制度安排建立一個(gè)以競爭為主線的市場體系。政府監(jiān)管研究是對(duì)政府在PPP項(xiàng)目生命周期中扮演的“雙重”角色和具備的“雙重”職能進(jìn)行明確的界定。

表1　改革開放以來核心期刊論文數(shù)量與內(nèi)容變化

2.研究階段劃分

如圖3所示，我國既有PPP模式的研究呈現(xiàn)出特別明顯的階段性特點(diǎn)。如果選擇將研究內(nèi)容及研究數(shù)量的變化做主要標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析時(shí)，PPP模式的研究可以人為的被劃分為以下三個(gè)階段：

第一階段是2002年—2006年的萌芽階段。此階段的研究以應(yīng)用研究為主，在理論研究上主要側(cè)重于PPP模式的簡介與推廣；在應(yīng)用范圍上主要集中于城市基礎(chǔ)設(shè)施、土地整理探索等領(lǐng)域。

第二階段是2007年—2012年的開始發(fā)展階段。這個(gè)階段研究的內(nèi)容無論是適用范圍還是基礎(chǔ)理論都有所增長。在理論研究領(lǐng)域上對(duì)于項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目的治理都開始有所涉獵，但是更多的是從評(píng)價(jià)指標(biāo)、投資決策、定價(jià)、交易方式選擇、最優(yōu)股權(quán)、控制權(quán)本質(zhì)、收益分配設(shè)計(jì)、融資風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別等微觀層面來進(jìn)行研究分析。在項(xiàng)目治理方面主要側(cè)重于內(nèi)部治理的研究，而對(duì)于政府的管理研究則較少。在應(yīng)用研究上所涉及的領(lǐng)域除了傳統(tǒng)的研究領(lǐng)域外又增加了對(duì)文化遺產(chǎn)保護(hù)、體育場館、農(nóng)村公共品供給、水務(wù)業(yè)、基礎(chǔ)教育、經(jīng)濟(jì)適用房、電子政務(wù)建設(shè)、醫(yī)療保險(xiǎn)，森林保險(xiǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)等方面應(yīng)用性的研究。在國外借鑒方面開始關(guān)注國外PPP項(xiàng)目的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。總的來看，此階段的理論研究比重雖然有所增加，但仍然明顯低于應(yīng)用研究。

第三階段是2013年至今加快發(fā)展階段。從2013年開始在研究數(shù)量來看，無論是理論研究、應(yīng)用研究還是國外借鑒這三方面的研究都明顯增加。理論研究方面在風(fēng)險(xiǎn)的研究中風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與分擔(dān)的研究開始更加系統(tǒng)化；項(xiàng)目治理方面更加側(cè)重于外部治理研究；政府監(jiān)管方面，研究呈現(xiàn)急劇增加的態(tài)勢，主要集中在政府補(bǔ)償機(jī)制、與財(cái)政轉(zhuǎn)型的關(guān)系、政府交易與監(jiān)管的法律平衡、政府定位法制思維、公私利益協(xié)調(diào)、立法研究等方面。從應(yīng)用研究來看，應(yīng)用范圍除了傳統(tǒng)研究領(lǐng)域外又增加了對(duì)于霧霾治理、一帶一路建設(shè)、旅游、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)金融、公共安全服務(wù)、區(qū)域可持續(xù)發(fā)展、國家助學(xué)貸款、國際基礎(chǔ)教育等方面的研究。國外借鑒來看，開始對(duì)國外PPP項(xiàng)目的建設(shè)原則關(guān)注。但整體來看，此階段基礎(chǔ)理論與應(yīng)用研究相比其研究比重進(jìn)一步降低。

圖1　研究構(gòu)成比重圖

圖2　P P P理論研究內(nèi)容體系

圖3　研究階段變化圖

三、中國既有P P P研究歷程總結(jié)

(一)中國既有PPP研究特點(diǎn)

從我國既有PPP研究的歷程可以看到表現(xiàn)為以下幾個(gè)特點(diǎn):

1.與PPP在中國社會(huì)中的應(yīng)用歷程呈現(xiàn)出一致性的特征。在2002年底出臺(tái)了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》后PPP模式進(jìn)入公眾視野，隨后全國2003年P(guān)PP項(xiàng)目大量涌現(xiàn)。2008年美國發(fā)生了金融危機(jī)，為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響我國出臺(tái)了四萬億投資計(jì)劃，可是還是有很多PPP項(xiàng)目在2009年因?yàn)榻?jīng)濟(jì)危機(jī)的影響而停止。在國內(nèi)需求弱化的情況下城鎮(zhèn)化成了拉動(dòng)需求的主要手段，從2010年開始央企大規(guī)模以PPP項(xiàng)目的方式參與了城市化的過程。十八大明確了讓市場在資源配置過程中發(fā)揮決定性作用，這為PPP的進(jìn)一步推進(jìn)提供了理論上的可能。2013年全國財(cái)政工作會(huì)議對(duì)PPP的作用做了進(jìn)一步的闡述，即是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化、發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、現(xiàn)代財(cái)政體制的建立和城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展的重要手段。隨后在2014年財(cái)政部推出第一批示范項(xiàng)目，當(dāng)時(shí)挑選30個(gè)示范項(xiàng)目都非常困難，后來還有4個(gè)項(xiàng)目被調(diào)出。這批項(xiàng)目僅覆蓋了5個(gè)行業(yè)、15個(gè)省、總投資1,538億元。經(jīng)過一年的教育、培訓(xùn)、推廣，社會(huì)各界對(duì)PPP有了更全面的認(rèn)識(shí)，2015年財(cái)政部推出第二批項(xiàng)目時(shí)，地方上報(bào)的備選項(xiàng)目無論是數(shù)量還是質(zhì)量都有大幅度提高，最終選定項(xiàng)目有206個(gè)，覆蓋13個(gè)行業(yè)，總投資8126億元。2016年1月國家發(fā)改委與聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)簽署合作諒解備忘錄在推廣PPP模式方面加強(qiáng)合作交流，這標(biāo)志著我國推廣PPP模式進(jìn)入了國際合作的新階段。通過此進(jìn)程可以看出我國PPP模式研究的變化與趨勢與中國對(duì)PPP的應(yīng)用趨勢是一致的。

2.研究充分體現(xiàn)PPP模式對(duì)于中國的特殊意義。PPP模式在中國的特殊意義主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：一是有利于轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用。在我國一直以來地方各級(jí)政府和國有企業(yè)是投資的主體，PPP模式的引進(jìn)是對(duì)公共治理和投融資體制機(jī)制的重大改革創(chuàng)新。二是有利于促進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。PPP模式對(duì)法制理念和契約精神都提出了極高的要求，而這種理念和精神的完善將促進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程。PPP模式的推廣需要配套法規(guī)體系的相對(duì)完善，而PPP項(xiàng)目成功完成本身也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。三是有利于國企改革和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。PPP模式本身就是國企改革和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要工具。而以上這三方面的特殊性在既有研究中都有比較充分的涉獵。

3.研究經(jīng)歷了從簡單引進(jìn)到理論實(shí)踐相互銜接的過程?？v觀PPP研究的三個(gè)階段，可以發(fā)現(xiàn)PPP的研究經(jīng)歷了從簡單介紹到與中國社會(huì)現(xiàn)實(shí)逐漸結(jié)合，指導(dǎo)中國的實(shí)踐，理論與實(shí)踐互動(dòng)發(fā)展的良性過程。在第一階段中雖然核心期刊中有34篇文章，但文章主要是對(duì)PPP的適用性的研究。第二個(gè)階段在經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)踐的基礎(chǔ)上產(chǎn)生了更深層次的理論要求。在這樣的要求下中國PPP研究進(jìn)一步發(fā)展。第三階段時(shí)理論與實(shí)踐互動(dòng)性更為明顯，而在這個(gè)階段則產(chǎn)生了對(duì)PPP模式與邊界的反思性的思考，開始對(duì)PPP的風(fēng)險(xiǎn)以及PPP失敗的案例和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析和總結(jié)。

(二)我國既有PPP研究的不足

從目前的研究來看，中國在此領(lǐng)域研究視角及理論依據(jù)呈現(xiàn)出多元的態(tài)勢，但還是比較新型的研究領(lǐng)域，與日益增加的實(shí)踐需求相比呈現(xiàn)出落后的態(tài)勢。這種落后主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面:從理論依據(jù)來看，基礎(chǔ)理論缺乏系統(tǒng)性的研究；從研究視角來看，正面案例積極作用關(guān)注多，卻缺少反思的視角；從研究內(nèi)容上看，忽視了理論創(chuàng)新，實(shí)踐應(yīng)用是主要的關(guān)注點(diǎn)，具有明顯的實(shí)用主義色彩；從理論體系來看，對(duì)PPP的持續(xù)性、風(fēng)險(xiǎn)性、失敗案例影響因素等方面研究數(shù)量很少，明顯滯后；從文獻(xiàn)形式來看對(duì)，PPP進(jìn)行綜述性研究的文獻(xiàn)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。這種研究狀況最為突出的影響是和未來PPP的發(fā)展模式趨勢不相適應(yīng)，呈現(xiàn)出一種強(qiáng)烈的理論滯后性和指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)的失靈性，這種不相適應(yīng)在以下幾個(gè)方面表現(xiàn)的尤為突出。

1.整體研究方面，缺乏系統(tǒng)性直接影響PPP模式應(yīng)用的效率。對(duì)于PPP的效率問題一直存在著一定的爭議。有觀點(diǎn)認(rèn)為PPP模式是一種真實(shí)組織創(chuàng)新，能夠更加有效提供公共服務(wù)；而有觀點(diǎn)則認(rèn)為PPP模式具有意識(shí)形態(tài)烙印，將對(duì)公民所享有的社會(huì)福利造成威脅。這種爭議產(chǎn)生源自于PPP模式的運(yùn)行具有系統(tǒng)性。PPP作為一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，由多方面的環(huán)節(jié)構(gòu)成，包括政府和私人部門的合作、合同設(shè)計(jì)模式、宏觀制度體系等多個(gè)方面，從而也使得風(fēng)險(xiǎn)源呈現(xiàn)出多元化的特點(diǎn)。PPP推行的有效性取決于能否對(duì)多方面的因素進(jìn)行有效的配置，這種特點(diǎn)決定了PPP的整體研究系統(tǒng)要具有系統(tǒng)性。

2.外部環(huán)境建設(shè)方面，研究的滯后無法滿足實(shí)踐需要。從我國PPP項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)來看，決定其成敗最為關(guān)鍵性的因素就是PPP項(xiàng)目的外部環(huán)境和政府的監(jiān)管，具體包括政治環(huán)境及制度效率的影響，官員的腐敗、信息的不透明、法律體系的不健全等多方面。而從目前的研究來看對(duì)于此方面的研究才剛剛起步。這種滯后性的最為集中的表現(xiàn)就是法制研究的缺乏。我國對(duì)PPP項(xiàng)目主要依據(jù)是《合同法》和《特許經(jīng)營法》，還沒有專門法律法規(guī)。這樣一種法律的缺位下導(dǎo)致了一系列的問題。如特許經(jīng)營權(quán)無法確保經(jīng)營人獲得土地使用權(quán)的問題，項(xiàng)目公司在整個(gè)生命周期內(nèi)對(duì)項(xiàng)目無法完全擁有所有權(quán)的問題，權(quán)利歸屬不明晰導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的融資能力受限的問題。這些問題凸顯立法工作的緊迫性。但是PPP立法還有一系列需要破解的問題，如合作主體范圍的界定問題、合作方式的選擇問題、合作領(lǐng)域邊界的確定問題、政府社會(huì)公眾三類主體各自的責(zé)權(quán)利的問題、合作協(xié)議的性質(zhì)問題、合作的程序問題等。這些問題的破解都需要理論研究方面來進(jìn)行解答。但是從目前的實(shí)際研究情況來看，對(duì)于立法的研究主要從2015年才開始研究，從而使得理論研究的滯后性更加的凸顯。

3.在政府監(jiān)管方面，政府架構(gòu)改革缺乏研究。機(jī)構(gòu)問題直接關(guān)系著政府的監(jiān)管能力。目前我國政府部門針對(duì)PPP模式的組織架構(gòu)安排呈現(xiàn)出不成熟性，這種不成熟的集中表現(xiàn)就是技術(shù)支持和動(dòng)態(tài)監(jiān)管兩大職能還未呈現(xiàn)出相互合作、適當(dāng)分離的特點(diǎn)，這種組織機(jī)構(gòu)改革的滯后已經(jīng)影響了PPP模式的大規(guī)模開展。在中央和地方的分權(quán)體系下基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的責(zé)任主體是不同的，如鐵路是中央政府的責(zé)任，高速公路是省級(jí)政府的責(zé)任，城市基礎(chǔ)設(shè)施、供水供氣、污水處理、垃圾處理是城市政府的責(zé)任。不同領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施的實(shí)施主體和責(zé)任主體不一樣，這是機(jī)構(gòu)問題的一個(gè)突出表現(xiàn)。為了解決這個(gè)問題國際上在推行PPP制度要成立一個(gè)中央級(jí)的管理機(jī)構(gòu)即PPP管理中心，此中心專門提供PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和策劃。從我國情況來看如何建立起一整套由中央層面統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的組織架構(gòu)體系就成為了當(dāng)務(wù)之急。這樣一個(gè)統(tǒng)一的架構(gòu)體系必須具備兩個(gè)方面的職能：一是如何發(fā)揮出資方的作用，要在PPP項(xiàng)目篩選、評(píng)估、合同安排、招投標(biāo)過程等多方面為各級(jí)政府部門提供技術(shù)支持和指導(dǎo)；二是如何發(fā)揮最終負(fù)責(zé)方和監(jiān)管者的作用，即對(duì)PPP項(xiàng)目的實(shí)施效果進(jìn)行動(dòng)態(tài)的監(jiān)管。而這兩大職能如何才能適當(dāng)分離充分體現(xiàn)政府和市場的職能邊界需要進(jìn)一步深入研究。同時(shí)在目前中央倡導(dǎo)簡政放權(quán)的大背景下PPP的管理和引導(dǎo)方式的選擇，政府權(quán)責(zé)的平衡以及權(quán)力分配等一系列問題都需要進(jìn)一步深化研究。

4.在風(fēng)險(xiǎn)的管理控制方面對(duì)PPP模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注度不夠。目前PPP模式的推廣自上而下的已經(jīng)呈現(xiàn)出一種將其推向“萬能化”的態(tài)勢。誠然，與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式相比，PPP模式具有明顯緩解政府現(xiàn)期財(cái)政資金不足，利用私人部門更優(yōu)的管理技能從而提高效率的優(yōu)勢，這一點(diǎn)是毋庸置疑的，同時(shí)帶來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也是十分明顯的。PPP項(xiàng)目的實(shí)施增加了政府部門的財(cái)政資金需求，這種需求通過直接債務(wù)、或有債務(wù)、隱性擔(dān)保導(dǎo)致的資金需求等方面表現(xiàn)出來。具體表現(xiàn)為以下方面：政府部門過度承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)；政府部門在公共服務(wù)的使用費(fèi)達(dá)不到PPP合同規(guī)定的水平的情況下被要求彌補(bǔ)收入缺口；因?yàn)闊o法有效識(shí)別和分配財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致政府責(zé)任不清晰；項(xiàng)目的信息披露不充分導(dǎo)致政府與運(yùn)營方的信息不對(duì)稱；未安排項(xiàng)目的長期預(yù)算；財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管不到位；政府可能過度投資等。PPP項(xiàng)目與其他公共投資相比財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題是很難掩蓋的。而從我國PPP模式的實(shí)踐來看確實(shí)存在著受基層財(cái)政困境所困擾的政府把PPP模式作為規(guī)避當(dāng)期支出的手段從而卻增加了財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)性的現(xiàn)象。盡管為了規(guī)范PPP項(xiàng)目國家2015年先后出臺(tái)了《PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》和《物有所值論證指引》這兩項(xiàng)規(guī)定，但是基層在實(shí)際操作過程中在巨大利益的驅(qū)動(dòng)下這種論證流于形式的較多，表現(xiàn)為物有所值論證采用了主觀性較強(qiáng)的定性評(píng)價(jià)。這就造成了這樣的結(jié)果，就是PPP的熱潮下真正的PPP項(xiàng)目卻缺乏，從而使得財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步的加劇。面對(duì)著這種風(fēng)險(xiǎn)，從研究者的角度如何加大對(duì)PPP模式對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注將有利于實(shí)踐中風(fēng)險(xiǎn)的防控。同時(shí)從目前對(duì)僅有PPP模式對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的研究來看，研究存在以下問題，如不對(duì)其中所有權(quán)不同的具體形式進(jìn)行劃分風(fēng)險(xiǎn)分配的差而只是將PPP模式作為統(tǒng)一模式；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)方法在實(shí)踐中無論是在簡便性、操作性還是實(shí)用性上都表現(xiàn)為明顯不足等。

5.在研究角度方面，缺乏反思精神，忽視對(duì)失敗案例的研究。已有研究中雖然有部分文獻(xiàn)對(duì)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理和PPP項(xiàng)目成功及失敗的個(gè)案進(jìn)行了研究，但是這些研究中往往將注意力集中在風(fēng)險(xiǎn)源的構(gòu)成即風(fēng)險(xiǎn)的可能要素，同時(shí)還有一個(gè)誤區(qū)就是將風(fēng)險(xiǎn)研究與失敗案例進(jìn)行了等同化處理，在對(duì)單個(gè)案例失敗借鑒方面，由于案例的差異化的特點(diǎn)使得總結(jié)的借鑒對(duì)其他項(xiàng)目的借鑒性比較差。因此在對(duì)失敗的原因總結(jié)方面，需要對(duì)要素之間的關(guān)聯(lián)性以及傳導(dǎo)關(guān)系進(jìn)行研究，從而提高研究對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)意義。這種對(duì)失敗案例研究的缺乏暴露既有研究文獻(xiàn)的最大問題就是研究缺乏反思的精神。正面效應(yīng)、積極作用、成功經(jīng)驗(yàn)固然需要深入研究，但深入系統(tǒng)地研究負(fù)面效應(yīng)、失敗案例更為重要，這一方面源于后者容易忽略，另一方面也是因?yàn)楹笳呤抢碚撗芯康纳凇?/p>

四、結(jié)語

由上述分析可知，改革開放以來PPP模式的研究呈現(xiàn)出階段性、具有獨(dú)特中國意義、從簡單引進(jìn)到理論實(shí)踐相互銜接的過程這三方面的特點(diǎn)。在研究上存在著整體研究方面缺乏系統(tǒng)性直接影響PPP模式應(yīng)用的效率，外部環(huán)境建設(shè)研究的滯后無法滿足實(shí)踐需要，政府監(jiān)管政府架構(gòu)改革缺乏研究，研究角度忽視對(duì)失敗案例的研究等方面的不足。

針對(duì)這些不足在后續(xù)的研究中需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步的深入:一是構(gòu)建一個(gè)更加完善的PPP理論體系。從理論體系結(jié)構(gòu)上看要加大對(duì)PPP基礎(chǔ)理論的研究力度，逐步擺脫實(shí)用主義的研究脈絡(luò)。二是PPP項(xiàng)目外部治理環(huán)境的研究，尤其要加強(qiáng)對(duì)PPP立法的研究。PPP模式的健康發(fā)展主要來源與其所在環(huán)境的規(guī)范有序。通過建立和完善PPP法律體系的對(duì)各個(gè)主體責(zé)權(quán)利進(jìn)行明晰劃分，從而使得參與方合作預(yù)期保持穩(wěn)定。從研究的角度要關(guān)注以下方面：在公眾、政府、投資者的利益發(fā)生矛盾的時(shí)候如何解決的問題；PPP立法的地位問題及如何處理好不同法律的關(guān)系問題；實(shí)施PPP過程中的糾紛和矛盾應(yīng)該如何解決的問題。三是注重對(duì)PPP模式與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系研究，尤其是政府的監(jiān)管。PPP模式帶來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要是因?yàn)镻PP模式本身就是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)較高的公共服務(wù)供給方式。而法律約束與道德約束的不足，加大了政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，這樣的一種先天的不足在PPP項(xiàng)目的大規(guī)模推進(jìn)下風(fēng)險(xiǎn)激增。為了防范風(fēng)險(xiǎn)需要加大以下幾個(gè)方面的研究：監(jiān)管技術(shù)與方法、監(jiān)管業(yè)務(wù)流程和管理制度、風(fēng)險(xiǎn)公私分?jǐn)倷C(jī)制等。四是對(duì)PPP失敗案例的總結(jié)研究中要對(duì)要素之間的關(guān)聯(lián)性以及傳導(dǎo)關(guān)系進(jìn)行研究，從而提高研究對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)意義。

〔1〕 賴丹馨，費(fèi)方域.公私合作制（PPP）的效率:一個(gè)綜述.經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2010:7.

〔2〕 葉曉廷，徐春梅.我國公共項(xiàng)目公私合作（PPP）模式研究述評(píng).軟科學(xué)，2013:6.

〔3〕 李霞.公私伙伴關(guān)系（PPP）研究綜述.商貿(mào)縱橫，2014:8.

〔4〕 趙曄.我國PPP項(xiàng)目失敗案例分析及風(fēng)險(xiǎn)防范.地方財(cái)政研究，2015:6.

【責(zé)任編輯王東偉】

F283

A

1672-9544（2016）08-0084-06

2016-07-05

趙曄，副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)與財(cái)政政策。

2015年遼寧省社科基金項(xiàng)目“遼寧地方財(cái)政或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)與預(yù)警研究”（L15BTJ002）；2015年遼寧財(cái)政科研基金項(xiàng)目“遼寧城市公共交通建設(shè)中PPP模式應(yīng)用與風(fēng)險(xiǎn)防范研究”。