李定國(guó)

（湖北師范大學(xué)，湖北 黃石 435002）

關(guān)于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中湖北省農(nóng)村“空心村”治理研究

李定國(guó)

（湖北師范大學(xué)，湖北 黃石 435002）

農(nóng)村空心化問(wèn)題嚴(yán)重制約“三農(nóng)”發(fā)展。湖北農(nóng)村空心化治理既有新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略機(jī)遇，也遭遇到農(nóng)村產(chǎn)業(yè)空心化、人員空心化、土地節(jié)約利用不足及宅基地閑置等問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。通過(guò)選取湖北省五市（黃岡、黃石、宜昌、襄陽(yáng)、恩施）作為抽樣調(diào)查，發(fā)現(xiàn)湖北省“空心村”問(wèn)題并分析其原因，依托湖北省城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略布局，因地制宜，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、吸引新型農(nóng)民返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化和社會(huì)保障公平化方面突出其治理的力度。

“空心村”；新型城鎮(zhèn)化治理；湖北省

一、湖北省“空心村”治理的背景和意義

“空心村”是指在改革開放后農(nóng)村勞動(dòng)力大量外出務(wù)工的過(guò)程中，由于農(nóng)村主力勞動(dòng)者的外流造成的農(nóng)村人力、物力、財(cái)力等各種資源不足、生產(chǎn)發(fā)展滯后、土地閑置浪費(fèi)的村莊?！翱招拇迨窃谖覈?guó)特有的城市化過(guò)程中發(fā)生的，它是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)過(guò)程在村莊的物質(zhì)形態(tài)中的表現(xiàn)。因此，空心村是在城市化滯后于非農(nóng)化的條件下由迅速發(fā)展的村莊建設(shè)與落后的規(guī)劃管理體制的矛盾所引起的村莊外圍粗放發(fā)展而內(nèi)部衰敗的空間形態(tài)的分異現(xiàn)象?！保?］（p8）在城鄉(xiāng)二元制度體系、農(nóng)村戶籍制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略等宏觀背景下，由于農(nóng)村勞動(dòng)力大量流向沿海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，造成了村莊人力資源不足，農(nóng)村留守人員只剩下婦女、兒童、老人（386199部隊(duì)），對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)村政治發(fā)展、農(nóng)村社會(huì)治理都無(wú)能為力，并導(dǎo)致土地資源閑置浪費(fèi)，村莊環(huán)境破敗。同時(shí)，由于農(nóng)村土地資源管理制度的不完善和村莊布局規(guī)劃的不足加重了“空心村”的惡化。其危害程度將會(huì)嚴(yán)重影響新農(nóng)村發(fā)展，拉大與城市發(fā)展的差距，阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展及新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，并導(dǎo)致湖北省“空心村”滋生的社會(huì)問(wèn)題的治理難度。

湖北省農(nóng)村空心化治理的背景。第一，新農(nóng)村建設(shè)的背景。中央自2006年以來(lái)，連續(xù)出臺(tái)對(duì)農(nóng)村的“一號(hào)”文件，關(guān)注農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民即“三農(nóng)”問(wèn)題，湖北根據(jù)文件精神，通過(guò)新農(nóng)村建設(shè)來(lái)加強(qiáng)“空心村”治理。第二，國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略發(fā)展背景。2014年國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略“兩橫三縱”的戰(zhàn)略格局中，湖北是國(guó)家中部重要區(qū)域，抓住湖北中部崛起，建成支點(diǎn)、走在前列這一機(jī)遇，為湖北空心村治理提供了有利支持。第三，打造長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶及長(zhǎng)江中游城市群的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的背景。湖北省依托長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展規(guī)劃，豐富湖北省一元多層次戰(zhàn)略的內(nèi)涵，因地制宜，為“空心村”治理提供了政策機(jī)遇。同時(shí)，城市區(qū)域的協(xié)作為空心村治理提供協(xié)作支持。第四，湖北省依托現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的政策動(dòng)力，為農(nóng)業(yè)高效、土地節(jié)約利用、農(nóng)民返鄉(xiāng)樂(lè)業(yè)提供支撐，為空心村治理提供了政策動(dòng)力支持。

湖北省“空心村”治理的意義：第一，其治理有利于湖北“美麗鄉(xiāng)村”的建設(shè)。第二，其治理有利于促進(jìn)湖北省城市化的發(fā)展進(jìn)程。第三，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)，突出現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的治理，有利于解決“三農(nóng)”問(wèn)題并促進(jìn)農(nóng)民返鄉(xiāng)安居樂(lè)業(yè)。

二、湖北省農(nóng)村村落概況及空心村現(xiàn)狀

湖北省介于108°21′～116°07′E、29° 25′～33°20′N之間，土地面積18.59×104km2.總?cè)丝? 016.1萬(wàn)人。全省土地肥沃，物產(chǎn)豐富，素以“魚米之鄉(xiāng)”和“千湖之省”而聞名。湖北省地貌類型復(fù)雜多樣。其中山地面積最大，占46.86%，丘陵面積占21.5%，崗地占14.44%，平原占17.65%，形成了以山地為主，山、丘、崗、平兼?zhèn)涞牡孛步Y(jié)構(gòu)，土地格局為“七山一水兩分田”。

湖北省農(nóng)村村落概況：湖北山地丘陵多，自然村數(shù)量大、規(guī)模小、布局散亂；較多自然村農(nóng)民為建新房而廢棄原宅基地，同時(shí)又在村周圍蓋新房，由于沒(méi)有規(guī)劃，自然村呈“攤大餅”式擴(kuò)張，造成原宅基地的閑置和浪費(fèi)；部分自然村沒(méi)有通水泥路，也沒(méi)有通自來(lái)水，特別是較多村公共服務(wù)設(shè)施欠缺如沒(méi)有球場(chǎng)、休閑廣場(chǎng)、醫(yī)務(wù)室等，加上“臟亂差”的生活環(huán)境，使得新生代農(nóng)民紛紛逃離農(nóng)村，留守的是婦女、老人和兒童即“386199部隊(duì)”?？傊?，湖北部分村落土地利用率較低，村莊建設(shè)散亂，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式較為落后，青壯勞動(dòng)力外出務(wù)工普遍，村內(nèi)公共設(shè)施欠缺，農(nóng)村“空心化”較為嚴(yán)重。據(jù)《2013湖北農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》的資料表明：2013年湖北農(nóng)村戶籍人口4089.38萬(wàn)人，而實(shí)際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口數(shù)僅為2259.61萬(wàn)人，平均每戶年內(nèi)新增住房面積5.05平方米，而平均每人年末使用住房面積卻達(dá)到，40.99平方米。數(shù)據(jù)說(shuō)明湖北農(nóng)村常住人口是農(nóng)業(yè)戶籍人口的一半，也反映了農(nóng)村住房空置率接近50%。

五市基本情況：黃岡市下轄七縣兩市一區(qū)，115個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦，4314個(gè)行政村，地域面積1.75萬(wàn)平方公里，總?cè)丝?50萬(wàn)人。其中常年外出人員約152.86萬(wàn)人，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市規(guī)劃建設(shè)中心村748個(gè)，已建306個(gè)，占40.9%；戶籍農(nóng)戶174.5萬(wàn)戶，實(shí)際農(nóng)戶136.9萬(wàn)戶，占78.5%。房屋共667.2萬(wàn)間，長(zhǎng)期空置389.75萬(wàn)間，占58.4%；在外地自有房屋89.8萬(wàn)間，占兩處以上住宅農(nóng)戶共35.1萬(wàn)戶，人均宅基地0.063畝。農(nóng)地總面積617.58萬(wàn)畝，流轉(zhuǎn)面積133.68畝，占21.6%，人均耕地面積0.92畝，農(nóng)民人均儲(chǔ)蓄達(dá)1.5萬(wàn)元。黃石市下轄一市一縣一區(qū)，28個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，774個(gè)村民委員會(huì)，耕地面積120.41千公頃，鄉(xiāng)村人口總數(shù)160.02萬(wàn)人，鄉(xiāng)村從業(yè)人員86.16萬(wàn)人，不同時(shí)期外出務(wù)工人員47.96萬(wàn)人。宜昌市下轄五縣三市一區(qū)，87個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，1355個(gè)村民委員會(huì)，耕地面積459.66千公頃，鄉(xiāng)村人口總數(shù)272.5萬(wàn)人，鄉(xiāng)村從業(yè)人員163.27萬(wàn)人，不同時(shí)期外出務(wù)工人員67.35萬(wàn)人。襄陽(yáng)市下轄三縣三市四區(qū)，78個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，2389個(gè)村民委員會(huì)，耕地面積459.66千公頃，鄉(xiāng)村人口總數(shù)374.93萬(wàn)人，鄉(xiāng)村從業(yè)人員231.82萬(wàn)人，不同時(shí)期外出務(wù)工人員99.16萬(wàn)人。恩施自治州下轄六縣兩市，83個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，2532個(gè)村民委員會(huì)，耕地面積315.91千公頃，鄉(xiāng)村人口總數(shù)344.34萬(wàn)人，鄉(xiāng)村從業(yè)人員191.34萬(wàn)人，不同時(shí)期外出務(wù)工人員81.29萬(wàn)人。

三、湖北省“空心村”存在的問(wèn)題

在我們的調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)湖北省農(nóng)村“空心村”現(xiàn)象存在以下問(wèn)題：

（一）農(nóng)村產(chǎn)業(yè)空心化。

農(nóng)業(yè)第一產(chǎn)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的根本，自改革開放重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展以來(lái)，一度農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅猛，但隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)力量薄弱，生存壓力大而發(fā)展低迷。各類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)如面粉廠、棉花加工廠及樓板、磚瓦場(chǎng)等不能發(fā)揮其農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的引領(lǐng)作用，其規(guī)模和效益較低反映農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展方向的失誤。湖北各地市農(nóng)村生產(chǎn)方式較大部分存在傳統(tǒng)落后的小農(nóng)耕作方式，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化程度低，其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模和效益低。自2006年中央對(duì)農(nóng)村的“一號(hào)”文件以來(lái)，“三農(nóng)”問(wèn)題備受關(guān)注。特別是2012年以來(lái)中央系列惠農(nóng)政策的出臺(tái)和落實(shí)，“三農(nóng)”問(wèn)題有所改善，但惠農(nóng)的資金分散，不能形成合力，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較經(jīng)濟(jì)效益弱化。如全省2012年的總播種面積為4180.05千公頃，較2011年增加了1.41%，但在土地利用方面，仍有557.64千公頃的耕地未被很好利用。這說(shuō)明湖北農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化集聚程度較低，有效的土地利用率不足。因此，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展滯后是農(nóng)村空心化的根本問(wèn)題。

（二）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施空心化。

抽樣調(diào)查的湖北五市發(fā)現(xiàn)：一定區(qū)域范圍的鄉(xiāng)村公路未刷黑，自來(lái)水未通，農(nóng)田、水利改造資金投入欠缺；涉及公共產(chǎn)品和公共服務(wù)水平低。大部分落后農(nóng)村行政村沒(méi)有文化、衛(wèi)生和體育場(chǎng)地。如黃石市、黃岡市多個(gè)行政村的普查數(shù)據(jù)表明：農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)投入不足且歷史欠賬較多，防汛抗旱能力弱，農(nóng)業(yè)灌溉較多靠抽取地下水；28.84%的行政村村內(nèi)道路仍為石板路或土路；僅6.28%的自然村通自來(lái)水；98.52%的自然村沒(méi)有實(shí)現(xiàn)垃圾集中處理；大多數(shù)村沒(méi)有圖書室、文化站、體育健身場(chǎng)所等文化體育類基礎(chǔ)設(shè)施。平原地區(qū)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施雖然優(yōu)于丘陵山地的農(nóng)村，但也存在地勢(shì)低洼，廢坑塘多，大雨后極易產(chǎn)生內(nèi)澇的隱患。這些農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的貧困、生活環(huán)境差導(dǎo)致農(nóng)村人口空心化。

（三）人口空心化。

湖北省農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量外出務(wù)工較為普遍。根據(jù)《2013湖北統(tǒng)計(jì)年鑒》農(nóng)民打工的數(shù)據(jù)顯示：2013年湖北省輸出農(nóng)民工數(shù)量為1076.28萬(wàn)人，占農(nóng)村戶籍總?cè)丝跀?shù)的55.26%，黃石市外出農(nóng)民工47.96萬(wàn)人，占農(nóng)業(yè)戶籍人口數(shù)的29.97%；黃岡市外出農(nóng)民工152.86萬(wàn)人，占農(nóng)業(yè)戶籍人口數(shù)的26.33%；襄陽(yáng)市外出農(nóng)民工99.16萬(wàn)人，占農(nóng)業(yè)戶籍人口數(shù)的26.44%；宜昌市外出農(nóng)民工67.35萬(wàn)人，占農(nóng)業(yè)戶籍人口數(shù)的24.71%，；恩施自治州外出農(nóng)民工81.29萬(wàn)人，占農(nóng)業(yè)戶籍人口數(shù)的23.6%。外出務(wù)工人員是全部從業(yè)人員中平均年齡接近中年期（21-49歲）、受教育水平較高（初中）的群體（表1）。這些數(shù)據(jù)反映了湖北青壯年勞動(dòng)力打工的人口數(shù)量以接近農(nóng)村戶籍人口總量的60%。而這一新型農(nóng)民主體的流失嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)。

表1　單位：萬(wàn)人

（四）農(nóng)村宅基地空心化。

湖北各地市農(nóng)村廣泛存在宅基地閑置的現(xiàn)象（除城市化的“園中村”“城郊村”外）。大多數(shù)農(nóng)民工賺錢回家蓋新房，廢棄原宅基地而在村周圍呈線狀或環(huán)狀無(wú)序擴(kuò)張。既占用了優(yōu)質(zhì)耕地，又浪費(fèi)了宅基地。同時(shí)，原宅基地空閑導(dǎo)致人口空心化。據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)：黃岡市1年以上無(wú)人居住的房宅2761宗，占總宗數(shù)的7.22%；擁有2處或兩處以上宅基地的農(nóng)戶達(dá)6622戶，占農(nóng)戶總數(shù)的22.32%。

（五）村莊的整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與村莊空心化程度呈正相關(guān)。

即外出務(wù)工人員數(shù)量越多，村莊空心化程度越高；人均收入水平越高，村莊空心化程度越高。在所調(diào)查的五個(gè)城市中外出務(wù)工人員比例依次是29.97%、26.33%、26.44%、24.71%，、23.6%。勞務(wù)經(jīng)濟(jì)總收入以黃岡市最高為2731633元，襄陽(yáng)市次之為1812368元，村莊一戶多宅現(xiàn)象普遍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，黃岡市規(guī)劃建設(shè)中心村748個(gè)，已建306個(gè)，占40.9%；戶籍農(nóng)戶174.5萬(wàn)戶，實(shí)際農(nóng)戶136.9萬(wàn)戶，占78.5%。房屋共667.2萬(wàn)間，長(zhǎng)期空置389.75萬(wàn)間，占58.4%；在外地自有房屋89.8萬(wàn)間，占兩處以上住宅農(nóng)戶共35.1萬(wàn)戶，人均宅基地0.063畝。農(nóng)地總面積 617.58萬(wàn)畝，流轉(zhuǎn)面積 133.68畝，占21.6%，人均耕地面積0.92畝，農(nóng)民人均儲(chǔ)蓄達(dá)1.5萬(wàn)元。黃石市現(xiàn)有房屋56萬(wàn)棟，其中長(zhǎng)期閑置的有18.8萬(wàn)棟，占33.57%。全市有18.8萬(wàn)戶農(nóng)戶占有兩處以上住宅，占全市農(nóng)戶的49.97%。空心村現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。初步估計(jì)：通過(guò)農(nóng)村廢棄，閑置宅基地整治，將有30%—40%的增地潛力。

四、湖北省農(nóng)村空心化問(wèn)題的原因

調(diào)研組認(rèn)為，在對(duì)湖北省五個(gè)城市的不同調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)，造成農(nóng)村空心化問(wèn)題的原因既有共性也有特殊性。共性原因主要是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、涉農(nóng)制度、政府管理服務(wù)、農(nóng)民主體的影響。特殊性原因主要是農(nóng)村各地的地理環(huán)境、人口數(shù)量和質(zhì)量及政策傾斜的不同所造成。

（一）農(nóng)村空心化經(jīng)濟(jì)原因。

1.農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化緩慢發(fā)展及產(chǎn)業(yè)集聚程度低是“空心村”現(xiàn)象產(chǎn)生的根本原因。

湖北一定區(qū)域范圍的農(nóng)村還是傳統(tǒng)的小農(nóng)生產(chǎn)方式，以手工勞動(dòng)為主，生產(chǎn)效率低，同時(shí)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制承包的土地規(guī)模小，難以形成規(guī)模效益。而表現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)、林、牧、副、漁及農(nóng)副產(chǎn)品加工的產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展不足，嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，致使傳統(tǒng)生產(chǎn)方式下的剩余勞動(dòng)力“逃離”農(nóng)村而造成農(nóng)村空心化。

2.城鄉(xiāng)居民收入差距拉大是“空心村”現(xiàn)象產(chǎn)生的直接原因。一是工業(yè)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”的不公平使農(nóng)民勞動(dòng)的成果沒(méi)有得到適當(dāng)?shù)恼J(rèn)同和尊重；二是農(nóng)業(yè)手工勞動(dòng)及守著幾畝薄田過(guò)日子只能維持生存而談不上發(fā)展；三是農(nóng)民進(jìn)城打工一年的收入抵上在家務(wù)農(nóng)好幾年的收入；四是先期農(nóng)民工致富的榜樣并通過(guò)呼朋帶友的方式引導(dǎo)大量農(nóng)民進(jìn)城打工。另外，城鎮(zhèn)化發(fā)展加快也拉動(dòng)農(nóng)民不斷向城市集聚。由此，參照城市人的生活方式和生活質(zhì)量，農(nóng)民內(nèi)心的沖動(dòng)在城鄉(xiāng)收入差距的引誘下而不計(jì)后果地涌入城市，使“空心村”愈是空心。

3.富裕的新型農(nóng)民建新房的剛性需求是“空心村”現(xiàn)象產(chǎn)生的動(dòng)力原因。新型農(nóng)民賺錢蓋新房，把原來(lái)的土坯房、磚瓦房改建為樓房，是對(duì)較高生活質(zhì)量的追求，但受限于人文法律素養(yǎng)或執(zhí)著于傳統(tǒng)的關(guān)系而占用耕地?cái)U(kuò)張建房，造成村莊整體無(wú)序化，并形成原宅基地的空心化。

（二）農(nóng)村空心化的制度原因。

湖北治理農(nóng)村空心化的制度有很多，各級(jí)涉農(nóng)部門都有相應(yīng)的制度，但有些制度不完善。同時(shí)，統(tǒng)一的“空心村”治理制度欠缺。這些制度化的缺失影響到“空心村”的治理。第一，“美麗鄉(xiāng)村”規(guī)劃制度的缺失使得“空心村”的散亂無(wú)序整治難度加大。第二，土地流轉(zhuǎn)制度的不完善導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)發(fā)展緩慢。第三，對(duì)農(nóng)村道路、農(nóng)田和水利建設(shè)的財(cái)政投入制度不足嚴(yán)重影響基礎(chǔ)設(shè)施空心化的解決。第四，農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管制度的失靈嚴(yán)重影響村民參與自治的積極性。第五，新型農(nóng)民就近就業(yè)和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的激勵(lì)制度不力制約人員空心化的解決。第六，惠農(nóng)資金補(bǔ)貼的資金整合制度缺失制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。第七，對(duì)農(nóng)公共服務(wù)的管理制度及社會(huì)保障制度的不足影響農(nóng)民安心務(wù)農(nóng)。

（三）農(nóng)村空心化的農(nóng)民思想根源。

第一，農(nóng)民關(guān)于土地的法律意識(shí)淡薄。多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為宅基地是祖先傳承下來(lái)的，自己有權(quán)利處置，有的甚至在自留地蓋房子，還有農(nóng)民與村干部拉關(guān)系批優(yōu)質(zhì)田地建房。第二，小農(nóng)意識(shí)濃厚。有的農(nóng)民砍伐林木損公肥私，破壞集體財(cái)產(chǎn)，有的亂丟垃圾，污染環(huán)境，造成新村綜合治理的難度。有的農(nóng)民還不愿意流轉(zhuǎn)土地。第三，封建迷信思想嚴(yán)重。有些農(nóng)民講“風(fēng)水”，為了后人，大多丟棄老屋，加上攀比心理的影響，紛紛占地?cái)U(kuò)建，不同程度助推宅基地空心化。

（四）農(nóng)村空心化的政府管理原因。

“空心村”綜合整治包括許多涉農(nóng)部門，有農(nóng)業(yè)部門、林業(yè)部門、水利部門、財(cái)政部門等。而政府管理運(yùn)行機(jī)制的不良是影響其治理的主要原因。主要表現(xiàn)為權(quán)責(zé)分工不明確，部門間相互協(xié)作不夠。如湖北惠農(nóng)資金補(bǔ)貼總量大，有糧食補(bǔ)貼、種子補(bǔ)貼、生豬補(bǔ)貼等，涉及農(nóng)、林、牧、水利、財(cái)政等部門，而有的農(nóng)民拿補(bǔ)貼款打麻將甚至消費(fèi)了。相當(dāng)于惠農(nóng)資金沒(méi)有用在“刀刃”上?；蒉r(nóng)資金如何整合利用，由誰(shuí)牽頭，涉農(nóng)部門如何分工及相互配合，政府部門較好的管理服務(wù)流程。另外，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的管理，政府如果沒(méi)有搭建統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，就會(huì)造成土地流轉(zhuǎn)不暢，影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。再者，一些涉農(nóng)主體的經(jīng)營(yíng)資質(zhì)及證件辦理若沒(méi)有一站式服務(wù)大廳便民，就會(huì)影響政府管理服務(wù)的水平和能力。

五、湖北省“空心村”治理的建議

按照生產(chǎn)發(fā)展“生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求建設(shè)特色鮮明、布局合理、設(shè)施配套、環(huán)境優(yōu)美的生態(tài)型社會(huì)主義新農(nóng)村，需要多方面的主體參與建設(shè)，要改善湖北省農(nóng)村“空心村”這一嚴(yán)重現(xiàn)象，就是要合理開發(fā)利用土地，留住農(nóng)村人口，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。

（一）“空心村”治理的根本：加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

1.不斷培育和發(fā)展多種農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式。公司+基地+農(nóng)戶模式：如黃石市勁牌酒業(yè)有限公司是黃石市龍頭公司，勁酒所需要的黃姜在大冶、陽(yáng)新設(shè)置生產(chǎn)基地并與種植農(nóng)戶簽訂合同。形成產(chǎn)業(yè)鏈，做到產(chǎn)銷一體，有利于增加農(nóng)民收入。種養(yǎng)植大戶：如種糧大戶，一般流轉(zhuǎn)的土地百畝以上，有的甚至千畝以上。通過(guò)機(jī)械化耕作和生態(tài)種植，不僅效率高，而且效益好。家庭農(nóng)場(chǎng)：如種養(yǎng)結(jié)合循環(huán)經(jīng)濟(jì)的家庭農(nóng)場(chǎng)，通過(guò)流轉(zhuǎn)一定規(guī)模的山地種樹種花等，同時(shí)養(yǎng)雞、魚、豬、鴨等，利用沼氣池將動(dòng)物糞便用于種植，循環(huán)利用，生態(tài)環(huán)保。還有專業(yè)合作社模式等。湖北可在平原地帶如襄陽(yáng)加快發(fā)展公司+基地+農(nóng)戶模式和種養(yǎng)植大戶；在丘陵地帶如黃岡大力發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)和專業(yè)合作社。多種因地制宜的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式，一方面促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，既可以節(jié)約利用土地，又可以避免土地拋荒；另一方面，吸附農(nóng)民就近就業(yè)，既符合中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展，又緩解了農(nóng)民工融入城市的壓力，更有利于社會(huì)穩(wěn)定。

2.依托土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。湖北應(yīng)在各地市建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易中心。通過(guò)這一平臺(tái)集中交易，體現(xiàn)公開、公平和公正，一方面政府知道流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營(yíng)主體的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)用途，有利于政府對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展方向的把握；另一方面，避免土地流轉(zhuǎn)時(shí)間短損害經(jīng)營(yíng)主體利益，也避免人情關(guān)系或口頭合同導(dǎo)致農(nóng)民利益受損。

3.建立農(nóng)業(yè)科技成果評(píng)估體系。農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化過(guò)程中，科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)雙方都需要確定農(nóng)業(yè)科技成果的價(jià)值大小，這就是農(nóng)業(yè)科技成果評(píng)估的問(wèn)題。由于農(nóng)業(yè)科技成果交易雙方對(duì)市場(chǎng)前景，合作條件未來(lái)產(chǎn)生效果等理解不一樣往往造成價(jià)格與價(jià)值相偏離。因此，建立一套規(guī)范的農(nóng)業(yè)科技成果評(píng)估體系，有利于保證雙方的合理利益促進(jìn)成果順利轉(zhuǎn)化。

（二）“空心村”治理的保障：制度控制。

湖北根據(jù)自身實(shí)際情況，在治理農(nóng)村空心化問(wèn)題上，建立和完善地方性法規(guī)和政府規(guī)章，對(duì)于違反農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、新農(nóng)村建設(shè)及農(nóng)村城市化的行為堅(jiān)決制止和打擊。

第一，依據(jù)土地管理法實(shí)行宅基地統(tǒng)一管理制度。實(shí)行宅基地統(tǒng)一管理制度即新宅基地由村集體統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一安排，舊宅基地由村集體統(tǒng)一收回、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一改造、統(tǒng)一安排供地。切實(shí)執(zhí)行一戶一宅制度，嚴(yán)格按照土地部門的規(guī)定清退多占的宅基地，特別是閑置不用的、舊宅基地將其作為村集體的宅基地儲(chǔ)備。

第二，依據(jù)土地法健全統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)制度。內(nèi)容包括：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模制度、土地流轉(zhuǎn)價(jià)格制度、土地流轉(zhuǎn)招投標(biāo)制度、土地流轉(zhuǎn)交易制度、土地產(chǎn)權(quán)制度。

第三，依據(jù)村民自治法，建立統(tǒng)一的農(nóng)村集體“三資”（資產(chǎn)、資源、資金）監(jiān)管制度。內(nèi)容包括：資產(chǎn)資源登記制度、臺(tái)帳制度；資金財(cái)務(wù)管理制度、財(cái)務(wù)審計(jì)制度、公示公開制度、村務(wù)監(jiān)督制度等。

第四，依據(jù)社會(huì)保障法，建立統(tǒng)一的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度、失業(yè)救濟(jì)制度、社會(huì)優(yōu)撫安置制度。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中逐步縮小城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障的差距。第五。依據(jù)農(nóng)業(yè)法，建立統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化制度。如家庭農(nóng)場(chǎng)制度、專業(yè)合作社制度等。

（三）“空心村”治理的關(guān)鍵：政府管理服務(wù)的人本化。

第一，加大基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與農(nóng)民的交往，提高農(nóng)民保護(hù)土地、節(jié)約用地和集約用地的思想認(rèn)識(shí)?！班l(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)通過(guò)一些制度安排充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民或其他社會(huì)主體參與積極性，以盡可能降低政府供給成本。在“空心村”治理工作中，充分發(fā)揮村民自治優(yōu)勢(shì)，使各村實(shí)施方案更符合村情民意，更具有可操作性，廣大群眾更能容易理解和接受?！保?］（p125）加大宅基地宣傳力度，不斷更新農(nóng)民觀念。建造和諧的生活環(huán)境鄉(xiāng)村要組織力量，通過(guò)多種媒體多種渠道加大對(duì)《土地法》等法律法規(guī)和政策的宣傳力度。提高農(nóng)村干部群眾的法律觀念和節(jié)約土地資源的思想意識(shí)，正確引導(dǎo)農(nóng)民在原有宅基地上建設(shè)多層新住宅，做到農(nóng)村宅基地的布局科學(xué)合理，克服急功近利的思想和做法。長(zhǎng)遠(yuǎn)的資源利用看，必須及早摒棄目前在“空心村”整治中騰地工程性整治的做法，因?yàn)榭招拇逭蔚某尚шP(guān)系到各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)，必須從長(zhǎng)計(jì)議。

第二，各地市政府編制鄉(xiāng)村規(guī)劃并以鄉(xiāng)村綜合整治為管理服務(wù)的重點(diǎn)。一方面，各地市依據(jù)省級(jí)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，編制好適合自己特點(diǎn)的城市化規(guī)劃，并把“美麗鄉(xiāng)村”規(guī)劃納入各地市城市化規(guī)劃中。另一方面，將農(nóng)村村莊綜合整治提升到保障經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度列入新農(nóng)村建設(shè)重要組成部分和實(shí)施內(nèi)容。特別是要依據(jù)農(nóng)村宅基地管理規(guī)章制度和政策法規(guī)，在解決多占超占強(qiáng)占宅基地問(wèn)題上要加強(qiáng)與村民互動(dòng)，以理服人、以情動(dòng)人、讓村民真正體會(huì)到政府的認(rèn)同和關(guān)懷。以“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一拆遷、統(tǒng)一建設(shè)”為原則，以普遍性和特殊性管理服務(wù)相結(jié)合為方法，人性化管理農(nóng)村建房、宅基地整治工作。

第三，各地市政府依據(jù)本地實(shí)際加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改造并提高對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的服務(wù)能力。一方面，在農(nóng)民在享受各種惠農(nóng)政策和惠農(nóng)補(bǔ)貼基礎(chǔ)上，各地市政府要加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施改造投入的力度，特別是加強(qiáng)道路、水庫(kù)、農(nóng)田整治的投入。另一方面，結(jié)合美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃，依托文化站、休閑廣場(chǎng)、體育場(chǎng)、衛(wèi)生室、學(xué)習(xí)室、敬老院等公共服務(wù)載體，強(qiáng)化地方財(cái)政對(duì)這些公共產(chǎn)品投入的擴(kuò)大，不僅體現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的水平差距縮小，而且體現(xiàn)了農(nóng)村村民生活水平和生活質(zhì)量的提高。

（四）“空心村”治理的合力：社會(huì)協(xié)同參與。

“空心村”治理，無(wú)論是新農(nóng)村建設(shè)本身還是把新農(nóng)村建設(shè)納入城市化規(guī)劃都是一些系統(tǒng)復(fù)雜的工程，不能僅僅看成是政府責(zé)任，而是所有參與主體的共同責(zé)任。它需要社會(huì)合力。

第一，“空心村”治理的內(nèi)在動(dòng)力是新型農(nóng)民主體。“在空心村治理研究中，充斥學(xué)術(shù)期刊和報(bào)紙網(wǎng)絡(luò)的都是專家、官員的話語(yǔ)，聽不到農(nóng)村的主人——農(nóng)民的聲音，也鮮看到反映農(nóng)民自主治理空心村的文章。而農(nóng)民對(duì)空心村的治理意愿、自主實(shí)踐等是空心村研究中最具生命力的吶喊，需要有人把它們呈現(xiàn)出來(lái)。在空心村治理中農(nóng)民話語(yǔ)權(quán)的喪失也往往會(huì)導(dǎo)致對(duì)農(nóng)民權(quán)益的侵犯?！保?］（p55）通過(guò)政策傾斜引導(dǎo)農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)或融入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織就近就業(yè)，可解決人口“空心化”問(wèn)題。第二，“空心村”治理的外在拉力是各類型法人組織。一是投入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的公司可解決產(chǎn)業(yè)“空心化”問(wèn)題；二是農(nóng)村信貸擔(dān)保公司的參與可解決家庭農(nóng)場(chǎng)、種糧大戶的對(duì)農(nóng)資金投入問(wèn)題；三是房屋開發(fā)公司的參與可解決農(nóng)村宅基地“空心化”問(wèn)題；四是文化公司的參與可解決農(nóng)村文化“空心化”問(wèn)題。第三，“空心村”治理的助力是公益性社會(huì)組織和互助組織。如農(nóng)村“賢達(dá)理事會(huì)”對(duì)于村級(jí)事務(wù)的協(xié)商溝通和調(diào)處發(fā)揮重要作用，是農(nóng)村綜合整治的重要助力。如“愛心家園”公益組織的關(guān)愛和幫扶是農(nóng)村相鄰和諧及農(nóng)村穩(wěn)定的重要力量。

六、結(jié)語(yǔ)

本文以城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“空心村”治理研究相關(guān)文獻(xiàn)為基礎(chǔ)，通過(guò)選取湖北省五市農(nóng)村、農(nóng)戶的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)、訪談數(shù)據(jù)，從綜合整治的視域分析了湖北農(nóng)村在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)人口、宅基地等的空心化問(wèn)題，并剖析了其成因，提出了新時(shí)期治理農(nóng)村空心化問(wèn)題的建議。值得關(guān)注的是：調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，即使是兩個(gè)相鄰的自然村，盡管其管理制度、產(chǎn)業(yè)類型相同或相近，但兩者的空心化程度也可能不同。同時(shí)，湖北各地市農(nóng)村地理環(huán)境不同，共性化的治理對(duì)策不一定都有效。因此，因地制宜、綜合整治對(duì)于湖北農(nóng)村空心化治理具有一定的啟示價(jià)值。

［1］薛力.城市化背景下的“空心村”現(xiàn)象及其對(duì)策探討——以江蘇省為例［J］.城市規(guī)劃，2001，（06）.

［2］李梅華.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“空心村”治理中的角色定位［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2009，（09）.

［3］姜紹靜，羅泮.空心村問(wèn)題研究進(jìn)展與成果綜述［J］.中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2014，（06）.

責(zé)任編輯 周 剛

F127

A

1003-8477（2016）07-0067-06

李定國(guó)（1964—），男，湖北師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授。

湖北省教育廳2014年度哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大項(xiàng)目“湖北城鎮(zhèn)化進(jìn)程中‘空心村’問(wèn)題研究”（14ZD028）的階段性成果。