李　亞， 何鑒孜

(北京理工大學(xué) 管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 北京 100081)

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耕地紅線的話語(yǔ)之爭(zhēng)——可持續(xù)發(fā)展背后的爭(zhēng)論及其思考

李亞， 何鑒孜

(北京理工大學(xué) 管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 北京 100081)

可持續(xù)發(fā)展已成為一種被普遍接納的發(fā)展模式，但在具體的公共政策制定過(guò)程中，人們對(duì)于如何調(diào)整經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等各方面的關(guān)系、如何權(quán)衡不同目標(biāo)的看法卻強(qiáng)烈地受到認(rèn)知框架和價(jià)值立場(chǎng)的影響，進(jìn)而帶來(lái)了可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)背后尖銳對(duì)立的政策爭(zhēng)論。近年來(lái)引發(fā)社會(huì)熱議的耕地紅線問(wèn)題就是一個(gè)典型的例子。從政策話語(yǔ)的視角，對(duì)耕地紅線“存”“廢”兩派的觀點(diǎn)進(jìn)行分析，討論了政策爭(zhēng)論背后關(guān)于證據(jù)、故事詮釋和認(rèn)知圖景上的分歧，進(jìn)而認(rèn)為，在可持續(xù)發(fā)展的宗旨背后，政策制定者面臨著來(lái)自社會(huì)價(jià)值多元化以及人類認(rèn)知復(fù)雜性的挑戰(zhàn)，而打破話語(yǔ)霸權(quán)、促進(jìn)不同話語(yǔ)之間平等、理性的審議協(xié)商是彌合分歧、構(gòu)建共識(shí)的重要途徑。

耕地紅線； 話語(yǔ)分析； 政策爭(zhēng)論； 可持續(xù)發(fā)展； 協(xié)商

一、引言

社會(huì)價(jià)值是多元化的。因此，人類的發(fā)展本身意味著各種內(nèi)部關(guān)系的調(diào)整以及各種目標(biāo)之間的權(quán)衡取舍。作為一種富有想象力的理念，可持續(xù)發(fā)展試圖把生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)公正和代際平等連接在一起。[1]144這樣的一種發(fā)展觀在思想認(rèn)識(shí)上容易贏得共識(shí)，但在行動(dòng)中卻常常面臨著各種問(wèn)題和挑戰(zhàn)。很多時(shí)候，可持續(xù)發(fā)展為公共政策制定者提供的僅僅是一幅模糊的遠(yuǎn)景。人們感受到了現(xiàn)行生產(chǎn)發(fā)展模式所帶來(lái)的種種隱憂，卻未必能很容易地確診出問(wèn)題的所在，遑論提出一條具有說(shuō)服力的變革路徑。當(dāng)人們對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的理解出現(xiàn)分歧時(shí)，政策爭(zhēng)論也就出現(xiàn)了。而這種根植于不同認(rèn)知框架和不同價(jià)值選擇的爭(zhēng)論，往往難以通過(guò)簡(jiǎn)單訴諸證據(jù)的方式加以解決。

近幾年來(lái)引起廣泛熱議的18億畝耕地紅線議題就是這樣的一個(gè)例子。爭(zhēng)論者之間的最大分歧在于對(duì)問(wèn)題本身的思考方式。當(dāng)人們以不同的眼光看待土地的流轉(zhuǎn)、政府的管制、糧食的生產(chǎn)、城鎮(zhèn)化的發(fā)展以及城市鄉(xiāng)村的二元?jiǎng)澐值认嚓P(guān)問(wèn)題時(shí)，耕地政策的路徑選擇就會(huì)出現(xiàn)重大差異，即使人們最終的目標(biāo)都是為了兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)的糧食安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

為了更好地探究政策爭(zhēng)論的根源，文章運(yùn)用話語(yǔ)分析的方法對(duì)耕地紅線的爭(zhēng)論進(jìn)行分析，把關(guān)注點(diǎn)由政策問(wèn)題本身轉(zhuǎn)向人們對(duì)于政策問(wèn)題的表述方式，去理解不同的政策倡導(dǎo)者是如何建構(gòu)關(guān)于“現(xiàn)實(shí)是什么”以及“應(yīng)該怎么做”的具體政策故事。該討論將最終說(shuō)明溝通與協(xié)商對(duì)于化解政策爭(zhēng)論的重要意義。

二、話語(yǔ)分析與政策話語(yǔ)

(一)公共政策話語(yǔ)分析的發(fā)軔與發(fā)展

根據(jù)澳大利亞學(xué)者約翰·德雷澤克的看法，話語(yǔ)是“一種理解世界的共享方式——話語(yǔ)建構(gòu)了意義與關(guān)系，從而幫助人們界定常識(shí)和合理認(rèn)識(shí)。每一個(gè)基于假設(shè)、判斷、爭(zhēng)論的話語(yǔ)，為分析、辯論、協(xié)議與分歧提供了基本術(shù)語(yǔ)”[1]8?？梢哉f(shuō)，話語(yǔ)是語(yǔ)言和思想的融合，它一方面被用于日常表達(dá)，另一方面也塑造著人們對(duì)于特定問(wèn)題的看法。不同的話語(yǔ)有不同的價(jià)值導(dǎo)向和觀察世界的視角，因而會(huì)講述關(guān)于同一個(gè)對(duì)象的不同故事。20世紀(jì)后半葉起，話語(yǔ)理論成為了語(yǔ)言哲學(xué)、社會(huì)學(xué)、傳播學(xué)、心理學(xué)等學(xué)科的研究熱點(diǎn)。

公共政策領(lǐng)域?qū)υ捳Z(yǔ)的關(guān)注，或更寬泛地說(shuō)——對(duì)語(yǔ)言現(xiàn)象和語(yǔ)言問(wèn)題的關(guān)注，得益于20世紀(jì)80年代末90年代初逐漸在西方公共政策和規(guī)劃領(lǐng)域所興起的“論辯轉(zhuǎn)向”(argumentative turn)。在這場(chǎng)影響深遠(yuǎn)的思想運(yùn)動(dòng)中，“語(yǔ)言并非一面鏡子”“政策過(guò)程的中心環(huán)節(jié)是論辯” “政策制定過(guò)程里充斥著不同概念、標(biāo)準(zhǔn)、詮釋之間的競(jìng)爭(zhēng)”等觀點(diǎn)逐漸得到學(xué)者的認(rèn)同。[2]話語(yǔ)、敘事、修辭、詮釋等概念為公共政策研究者提供了新的視角與工具。

在這股大潮中，環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展議題成為了一個(gè)重要的研究領(lǐng)域。荷蘭學(xué)者哈杰(Hajer)在對(duì)英國(guó)和荷蘭酸雨治理政策的研究中，建立了“話語(yǔ)聯(lián)盟”(discourse coalition)的分析框架。[3]59根據(jù)該理論，語(yǔ)言與現(xiàn)實(shí)政治總處在交互影響的過(guò)程中。面對(duì)相同的問(wèn)題，不同話語(yǔ)會(huì)生成不同的故事情節(jié)(storylines)用以描述問(wèn)題和揭示社會(huì)的應(yīng)然狀態(tài)。共享同一套話語(yǔ)的社會(huì)成員實(shí)際形成了一個(gè)話語(yǔ)聯(lián)盟——他們可能有著地域、身份、職業(yè)等諸多方面的不同點(diǎn)，他們相互之間也可能不存在直接的溝通互動(dòng)，但他們以相同或相近的方式表述政策問(wèn)題，試圖讓自己的故事得到別人的認(rèn)同。這樣，政策過(guò)程就可視為話語(yǔ)聯(lián)盟為霸權(quán)(discursive hegemony)而展開的相互競(jìng)爭(zhēng)。[3]59如果其中某個(gè)話語(yǔ)聯(lián)盟的故事得到公共政策核心人群(central actor)的認(rèn)可，并成為相關(guān)政策制定所依據(jù)的內(nèi)容，那么該聯(lián)盟就實(shí)質(zhì)上擁有了公共政策的主導(dǎo)權(quán)。[4]44—48

德雷澤克為如何對(duì)比和分析影響全球環(huán)境政策制定的話語(yǔ)提供了一個(gè)典范。在《地球政治學(xué)：環(huán)境話語(yǔ)》一書中，他提出了“話語(yǔ)分析要素清單”和“評(píng)估話語(yǔ)影響要素清單”作為系統(tǒng)分析和評(píng)價(jià)話語(yǔ)內(nèi)容和話語(yǔ)背后社會(huì)政治結(jié)構(gòu)的一種模式，并在此基礎(chǔ)上對(duì)四種主要的環(huán)境話語(yǔ)——“生存主義”“問(wèn)題解決” “可持續(xù)發(fā)展”和“綠色激進(jìn)主義”做了犀利的分析。

受西方學(xué)者研究的啟發(fā)，中國(guó)大陸和中國(guó)臺(tái)灣的學(xué)者也做了一些類似的探索。例如：中國(guó)臺(tái)灣學(xué)者林子倫利用話語(yǔ)聯(lián)盟框架對(duì)臺(tái)灣1992—2008年間氣候政策的話語(yǔ)變遷進(jìn)行了探討[5]；張海柱從話語(yǔ)內(nèi)容、話語(yǔ)策略和制度結(jié)構(gòu)三個(gè)維度對(duì)中國(guó)大陸關(guān)于PM2.5的論爭(zhēng)做了分析[6]。

總的來(lái)說(shuō)，公共政策研究中的話語(yǔ)分析在理論視角上不同于傳統(tǒng)的實(shí)證研究、制度分析和規(guī)范性研究。它與人們?nèi)粘５乃季S與表達(dá)習(xí)慣結(jié)合得更深，更關(guān)注意義與價(jià)值是如何被建構(gòu)和被塑造的，適用于發(fā)現(xiàn)并研究那些發(fā)揮著重要影響卻又不被當(dāng)事人自己所覺(jué)察的內(nèi)容。[4]102在話語(yǔ)分析中，不同話語(yǔ)被放入到一個(gè)更宏大的歷史背景里加以探討，這有助于讓人們看到對(duì)政策問(wèn)題解讀的多樣性、價(jià)值的多元性以及政策問(wèn)題固有的復(fù)雜性。

(二)政策話語(yǔ)：結(jié)構(gòu)與要素

所謂政策話語(yǔ)，即公共政策場(chǎng)景下的話語(yǔ)。每套政策話語(yǔ)對(duì)社會(huì)的現(xiàn)狀和應(yīng)然狀態(tài)都有自己的一番闡述，從而為人們理解公共政策問(wèn)題提供了一種方式，具有特定的價(jià)值導(dǎo)向性。根據(jù)哈杰的研究，政策話語(yǔ)有三個(gè)層級(jí)：距離人們?nèi)粘１磉_(dá)最近的是故事情節(jié)、迷思(myth)和隱喻，它們最終構(gòu)成了人們關(guān)于事實(shí)是什么的描述；對(duì)第一層級(jí)形成支持的是政策詞匯(policy vocabulary)，不同的詞匯會(huì)塑造出對(duì)事實(shí)問(wèn)題的不同理解；而在最底層起著基礎(chǔ)性作用的是認(rèn)知圖景(epistemic figures)，這往往是塑造人們特定看法的源頭。這個(gè)話語(yǔ)層級(jí)結(jié)構(gòu)為研究者一步步深入探究政策話語(yǔ)提供了參照，如表1所示。[4]104

表1　政策話語(yǔ)的三個(gè)層級(jí)[4]104

如果要在話語(yǔ)之間做對(duì)比，則可以參考德雷澤克所提供的環(huán)境話語(yǔ)分析清單。清單內(nèi)容包括以下要素：第一，對(duì)政策的基本態(tài)度，即該話語(yǔ)在特定政策問(wèn)題上的立場(chǎng)；第二，核心價(jià)值，即該話語(yǔ)宣揚(yáng)的政策方案評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)；第三，被建構(gòu)的基本實(shí)體，即話語(yǔ)中那些重要的事物是如何被描述的；第四，被假定的關(guān)系，即話語(yǔ)中故事內(nèi)容遵循的邏輯關(guān)系；第五，被預(yù)設(shè)的行動(dòng)者與動(dòng)機(jī)，即話語(yǔ)中的人或組織是如何被描述的；第六，隱喻和其它修辭，即話語(yǔ)運(yùn)用了哪些修辭上的手法來(lái)使自己更有說(shuō)服力，以及話語(yǔ)所用詞匯里有無(wú)明顯的隱喻或象征；第七，對(duì)應(yīng)的迷思，即對(duì)話語(yǔ)起到重要支撐作用的理論或傳統(tǒng)，具有一定的社會(huì)影響力；第八，關(guān)鍵詞匯，即具有代表性、在同類話語(yǔ)中經(jīng)常被使用的概念性詞匯。[1]15—20

(三)文章的研究思路

本文以中國(guó)耕地紅線的存廢之爭(zhēng)為例對(duì)政策話語(yǔ)如何影響政策爭(zhēng)論做一個(gè)說(shuō)明。從目前中國(guó)知網(wǎng)所收錄的同主題論文看，關(guān)于這個(gè)問(wèn)題的學(xué)術(shù)研究主要以經(jīng)濟(jì)學(xué)、地理學(xué)、統(tǒng)計(jì)建模等技術(shù)性角度的分析論證居多。[7—9]這些研究專業(yè)性較強(qiáng)，但主要集中在分析耕地紅線政策問(wèn)題的某個(gè)具體方面。此外，王文龍?jiān)u述了當(dāng)前國(guó)內(nèi)關(guān)于土地制度改革的三派觀點(diǎn)，并用“范式”的視角探討了三農(nóng)治理的新思維和對(duì)耕地問(wèn)題的思考[10—11][12]290—294，這對(duì)理解該政策的觀點(diǎn)之爭(zhēng)很有啟發(fā)性。文章認(rèn)為，引入政策話語(yǔ)的視角，將有助于更好地揭示這場(chǎng)政策爭(zhēng)論的本質(zhì)。

話語(yǔ)分析有別于內(nèi)容分析，它并不是一種依靠嚴(yán)格的操作程序從特定文本中獲取信息的方法，而是更多依靠分析者的感知能力和反思能力，進(jìn)而從人們的觀點(diǎn)表述中捕捉語(yǔ)言現(xiàn)象背后的權(quán)力和社會(huì)結(jié)構(gòu)。話語(yǔ)分析需要建立在對(duì)相關(guān)信息的廣泛收集和批判性閱讀基礎(chǔ)上。為此，筆者搜集了四種來(lái)源的文章、論文及評(píng)論信息(包括百度搜索引擎中“耕地紅線”的熱門網(wǎng)頁(yè)，CNKI數(shù)據(jù)庫(kù)核心期刊來(lái)源、主題含“耕地紅線”的論文，CNKI重要報(bào)紙全文數(shù)據(jù)庫(kù)的報(bào)紙文章，新浪微博中實(shí)時(shí)更新的相關(guān)原創(chuàng)微博)進(jìn)行分析，力圖盡可能地把握政策爭(zhēng)論參與者的表達(dá)方式，進(jìn)一步思考驅(qū)使人們對(duì)耕地紅線持“存”或“廢”態(tài)度的原因和邏輯。

文章的研究采取一種“試錯(cuò)”的方法：先以政策話語(yǔ)的視角去歸納相關(guān)的文本和表達(dá)，提煉出“安全線”和“自由市場(chǎng)”兩種針鋒相對(duì)的話語(yǔ)類型，再參照話語(yǔ)的結(jié)構(gòu)和要素對(duì)這些信息素材加以詳細(xì)地分析和檢驗(yàn)，以確定這兩種話語(yǔ)是否完備，是否可以基本覆蓋現(xiàn)有的政策爭(zhēng)論。從技術(shù)角度講，本研究確實(shí)無(wú)法保證全面、無(wú)遺漏地展示整個(gè)政策爭(zhēng)論的全局。文章的最終目的是希望以耕地紅線話語(yǔ)爭(zhēng)論為例，把環(huán)境政策在認(rèn)知與價(jià)值方面固有的復(fù)雜性呈現(xiàn)出來(lái)，并揭示化解政策爭(zhēng)論的思路。因此，文章并不屬于實(shí)證分析型的研究，采用的是“詮釋-批判”的路徑。

三、耕地紅線政策的話語(yǔ)競(jìng)爭(zhēng)

(一)背景

耕地問(wèn)題歷來(lái)倍受中國(guó)政府的重視?！氨Ｗo(hù)耕地和珍惜耕地資源”很早就被視為國(guó)策。然而伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程，耕地面積不斷減少，糧食安全和城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)于土地的需求呈現(xiàn)出難以調(diào)和的矛盾。出于對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全的擔(dān)憂，國(guó)務(wù)院多次為全國(guó)耕地的保有量設(shè)定指標(biāo)，卻又一次次地以失敗而告終。例如，早在1996年時(shí)，全國(guó)土地利用總規(guī)劃曾明確要求2010年時(shí)耕地保有量要控制在19.2億畝。然而2000年初，調(diào)查顯示耕地面積已逼近這條紅線。到了2005年，全國(guó)耕地只剩下18.31億畝，遠(yuǎn)低于再次調(diào)整后的紅線規(guī)定面積。[13]到2007年，國(guó)土資源公報(bào)顯示全國(guó)耕地面積已迫近18億畝大關(guān)，這加劇引發(fā)了人們對(duì)于糧食安全的憂慮和爭(zhēng)論。同年，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在政府工作報(bào)告上聲稱：“在土地問(wèn)題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯(cuò)誤，遺禍子孫后代。一定要守住全國(guó)耕地不少于18億畝這條紅線。堅(jiān)決實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度”[14]。

2008年年末，天則經(jīng)濟(jì)研究所發(fā)布了《糧食安全與耕地保護(hù)》研究報(bào)告，指出：“無(wú)視耕地作為一種農(nóng)業(yè)要素具有可替代性，并將它與糧食產(chǎn)量——乃至糧食安全絕對(duì)地‘捆綁’起來(lái)，無(wú)論在理論上還是在經(jīng)驗(yàn)上都是缺乏根據(jù)的。政府劃定的耕地紅線注定是要被突破的，而且原有的紅線(21億畝)已然被破，因?yàn)檫@條紅線束縛的只是中國(guó)的工業(yè)化與城市化的進(jìn)程”[15]。該報(bào)告使關(guān)于耕地紅線問(wèn)題的探討熱度升溫。眾多專家、學(xué)者、意見(jiàn)領(lǐng)袖對(duì)此發(fā)表了不同的傾向的觀點(diǎn)。例如，盛洪[16]、陳志武[17]、許小年[18]、周天勇[19]等人先后表示了對(duì)耕地紅線合理性的質(zhì)疑，袁隆平接受采訪時(shí)也表示：18億畝耕地紅線“保不住”，確保糧食安全的惟一辦法是提高單產(chǎn)[20]。另外，“保紅線”的聲音也不絕于耳，時(shí)任中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文也多次表示紅線未被突破，也不能被突破。[21—22]以胡鞍鋼為代表的學(xué)者不但反對(duì)廢除紅線，甚至認(rèn)為僅僅依靠一條耕地紅線還不足以真正保障糧食安全。[23]

爭(zhēng)論中也有觀點(diǎn)的深化和發(fā)展。如耕地的質(zhì)量問(wèn)題和地方政府在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中“以差補(bǔ)好”的現(xiàn)象被越來(lái)越多的關(guān)注到。因此，一些“保紅線”倡導(dǎo)者也在設(shè)想以質(zhì)量、數(shù)量并重的紅線替代目前單純考慮耕地?cái)?shù)量的紅線。[24]迄今，這條紅線的存廢爭(zhēng)論呈現(xiàn)出“拉鋸戰(zhàn)”的局面。

(二)兩種政策話語(yǔ)的分析

在這場(chǎng)關(guān)于耕地紅線的政策爭(zhēng)論中，“保紅線”一方的主要觀點(diǎn)陳述可以被歸納入“安全線”話語(yǔ)。該話語(yǔ)非常強(qiáng)調(diào)糧食安全的意義和國(guó)家獨(dú)立自主的戰(zhàn)略地位。相應(yīng)地，糧食生產(chǎn)和耕地資源被視為國(guó)家和民族的命脈。相關(guān)的文字資料里不乏“打一場(chǎng)只能勝不能敗的耕地保衛(wèi)戰(zhàn)”“堅(jiān)守耕地，關(guān)懷民族生存根基”“保護(hù)耕地，絕不遺禍子孫”這樣的修辭手法。在這套話語(yǔ)中，耕地面積被視為保證糧食產(chǎn)量的基礎(chǔ)，糧食的自給自足也被視為是國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力和主權(quán)獨(dú)立性的重要保障。而國(guó)際局勢(shì)的復(fù)雜險(xiǎn)惡、地方政府的逐利、農(nóng)業(yè)國(guó)歷史傳承下來(lái)的重農(nóng)觀念以及中國(guó)社會(huì)對(duì)于饑荒記憶都為這套話語(yǔ)提供了某種正當(dāng)性的支持。目前所延續(xù)著的耕地紅線政策也正是這套話語(yǔ)制度化的體現(xiàn)。

反對(duì)耕地紅線的觀點(diǎn)陳述可歸納入“自由市場(chǎng)”話語(yǔ)。這套被許多經(jīng)濟(jì)學(xué)者所倡導(dǎo)的話語(yǔ)呈現(xiàn)出了另一幅畫面：首先，這套話語(yǔ)以新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角揭示了耕種只是土地的使用方式的一種，而土地作為基本生產(chǎn)要素應(yīng)該充分發(fā)揮其最大價(jià)值。因此，資源配置的效率成為了優(yōu)先被關(guān)注的對(duì)象。而以資源配置的效率見(jiàn)長(zhǎng)的市場(chǎng)機(jī)制也就被認(rèn)為是解決當(dāng)前土地問(wèn)題的答案。其次，相比于“安全線”話語(yǔ)所營(yíng)造的那種迫在眉睫的緊張氛圍，“自由市場(chǎng)”話語(yǔ)表達(dá)了對(duì)于糧食增產(chǎn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自我調(diào)節(jié)能力的樂(lè)觀態(tài)度，認(rèn)為以現(xiàn)在科技進(jìn)步的態(tài)勢(shì)以及價(jià)格機(jī)制平衡供求的原理，沒(méi)有理由非得設(shè)立一條“紅線”作為保障。此外，不少反對(duì)紅線政策的學(xué)者都認(rèn)為，在如今這樣一個(gè)全球化時(shí)代，進(jìn)口糧食不失為明智之舉。這樣的觀點(diǎn)相比“安全線”話語(yǔ)，顯然建立在對(duì)國(guó)際環(huán)境的完全不同的理解基礎(chǔ)上。而較之“安全線”話語(yǔ)對(duì)地方政府自利性的渲染，“自由市場(chǎng)”話語(yǔ)則以不變的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)看待地方政府和中央政府，認(rèn)為政府管制都不可避免地帶來(lái)腐敗和低效。

總的來(lái)看，“安全線”話語(yǔ)考慮問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)是國(guó)家的整體戰(zhàn)略，并且向往一個(gè)完全獨(dú)立自主、充滿民族自豪感且能與西方世界抗衡的國(guó)家未來(lái)，國(guó)際環(huán)境更多地被視為一種外部的壓力；“自由市場(chǎng)”話語(yǔ)考慮問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)更偏向于經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律以及自由的理念，倡導(dǎo)的是一個(gè)更開放、更加融入全球化和市場(chǎng)化浪潮，也在理念上更能與西方對(duì)接的國(guó)家形態(tài)，國(guó)際環(huán)境更多被視為一種資源。當(dāng)然，兩種話語(yǔ)作為一種邏輯上的分類只是為了盡可能清楚地呈現(xiàn)出政策爭(zhēng)論的內(nèi)在特征?，F(xiàn)實(shí)中，多數(shù)人的觀點(diǎn)可能會(huì)同時(shí)包含著兩種話語(yǔ)的成分。如有學(xué)者既認(rèn)為耕地紅線的制定不合理，又認(rèn)為適當(dāng)?shù)母乜偭靠刂迫匀槐匾?。[25]關(guān)于耕地紅線爭(zhēng)論的兩種話語(yǔ)對(duì)比具體如表2所示。

表2　關(guān)于耕地紅線爭(zhēng)論的兩種話語(yǔ)對(duì)比①

四、爭(zhēng)論的困局：證據(jù)、詮釋與認(rèn)知圖景

顯然，盡管上述兩種話語(yǔ)都指向了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，但它們?cè)趯?duì)事實(shí)的描述、在此基礎(chǔ)上的分析推理以及最終的具體建議上都存在著一些沖突和分歧。在“安全線”話語(yǔ)中，可持續(xù)發(fā)展的最大障礙是非理性，甚至是破壞性的土地開發(fā)，必須要以行政命令來(lái)遏制這種“非理性”繼續(xù)，并在國(guó)家力量的調(diào)控下實(shí)現(xiàn)一種均衡的發(fā)展模式。在“自由市場(chǎng)”話語(yǔ)中，可持續(xù)發(fā)展被視為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和科技進(jìn)步推動(dòng)的產(chǎn)物。相反，不尊重市場(chǎng)規(guī)律的行為會(huì)擾亂激勵(lì)人們行為的信號(hào)，既制約了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又不利于糧食的增產(chǎn)?！白杂墒袌?chǎng)”話語(yǔ)認(rèn)為，發(fā)展帶來(lái)的問(wèn)題最終要靠發(fā)展來(lái)解決。

那么，到底哪種說(shuō)法正確？文章從證據(jù)、詮釋和認(rèn)知圖景三個(gè)層面對(duì)話語(yǔ)之間的分歧加以討論。這樣的討論讓人們更容易認(rèn)識(shí)復(fù)雜政策爭(zhēng)論的本質(zhì)。

(一)證據(jù)的悖論

訴諸證據(jù)常常被認(rèn)為是解決意見(jiàn)分歧最直接、最有效的方法。但在這個(gè)關(guān)于耕地紅線的爭(zhēng)論里，兩種話語(yǔ)都能給出支持自己立場(chǎng)的證據(jù)，卻難以用證據(jù)說(shuō)服對(duì)方。

首先，由于耕地紅線同時(shí)涉及了糧食生產(chǎn)、土地利用、城鄉(xiāng)發(fā)展等眾多問(wèn)題，這些問(wèn)題之間又有著錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系。因此，關(guān)于局部問(wèn)題的論據(jù)很難支撐起最終的結(jié)論。例如，“安全線”話語(yǔ)在糧食供求方面有許多論據(jù)：不少計(jì)量和模型研究都顯示未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)糧食的供求是“緊平衡”狀態(tài)，當(dāng)前的市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制調(diào)節(jié)作用有限。[26—27]但這仍然只是爭(zhēng)論里的一個(gè)方面。“自由市場(chǎng)”話語(yǔ)會(huì)以土地管制在效率上的損失和管理上的種種問(wèn)題為證，批評(píng)紅線政策“得不償失”，并且沒(méi)有充分考慮到更自由的市場(chǎng)環(huán)境以及全球化所能提供的資源。[28]可持續(xù)發(fā)展的理念本身就是要把不同方面的目標(biāo)放在一起做長(zhǎng)遠(yuǎn)的考量。而這種綜合考量的困難使共識(shí)難以達(dá)成，更何況在每一個(gè)方面的具體問(wèn)題中，分歧與爭(zhēng)論也都存在。

其次，同樣的證據(jù)往往可以被用來(lái)證明不同，甚至是相左的結(jié)論。證據(jù)本身并不會(huì)說(shuō)話，證據(jù)如何發(fā)揮作用很大程度上取決于它被加以怎樣的解讀。例如：土地資源管理部門“觸目驚心”的腐敗案件數(shù)量常被爭(zhēng)論者提及。然而它究竟意味著什么？是驗(yàn)證了“自由市場(chǎng)”話語(yǔ)對(duì)政府管制根深蒂固的警惕與批判，說(shuō)明了以市場(chǎng)配置取代政府干預(yù)的必要性？[16]還是恰恰證明了政府對(duì)土地管理的不科學(xué)不到位，暗示政府應(yīng)該更加嚴(yán)格地對(duì)土地流轉(zhuǎn)交易進(jìn)行監(jiān)管？[29]如深入地探究每一個(gè)個(gè)案，相信研究者能得出較為可靠的結(jié)論。但是，疊加在一起的犯罪數(shù)量到底說(shuō)明的是什么？

類似的，大量的濫占耕地現(xiàn)象在“安全線”話語(yǔ)和“自由市場(chǎng)”話語(yǔ)的陳述中都能看到。但兩邊的爭(zhēng)論者都看似合理地用這個(gè)例子論證自己的觀點(diǎn)：前者聲稱，不嚴(yán)守的耕地紅線造成的惡果就是地方政府招商引資壓倒一切的沖動(dòng)導(dǎo)致了耕地被蠶食和開發(fā)區(qū)的濫建。[30]后者則會(huì)爭(zhēng)論說(shuō)，正是由于政府對(duì)土地的管制和自由市場(chǎng)機(jī)制的缺失，耕地不能自由轉(zhuǎn)為它用，導(dǎo)致農(nóng)民議價(jià)能力降低。而這種被扭曲的價(jià)格信號(hào)反過(guò)來(lái)刺激了開放商去開發(fā)土地，最終導(dǎo)致了非理性的濫占耕地現(xiàn)象。[16]

仔細(xì)對(duì)比兩種話語(yǔ)的陳詞，還能發(fā)現(xiàn)不少相似的情況?？梢?jiàn)，證據(jù)與結(jié)論之間在政策爭(zhēng)論時(shí)未必是一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系。不同的政策話語(yǔ)將不同的詞匯、證據(jù)、場(chǎng)景等要素按不同方式和邏輯組合起來(lái)，這種組合方式的不一致常常導(dǎo)致證據(jù)在驗(yàn)證政策觀點(diǎn)時(shí)的失效。

(二)詮釋的多元性

證據(jù)是需要加以解讀的。這將文章的討論帶入到下一個(gè)層次——詮釋。詮釋是賦予描述對(duì)象意義的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程伴隨著詮釋者和被詮釋對(duì)象之間的互動(dòng)。話語(yǔ)之間的對(duì)比提供了比較不同詮釋方式的機(jī)會(huì)。

以耕地(或土地)為例。在“安全線”話語(yǔ)中，土地被視為戰(zhàn)略性資源，土地的使用方式是服務(wù)于國(guó)家大戰(zhàn)略的。由于糧食生產(chǎn)事關(guān)國(guó)家的獨(dú)立自主，耕地?cái)?shù)量減少和人口增長(zhǎng)帶來(lái)了糧食安全的隱患，因此，該話語(yǔ)堅(jiān)決主張以嚴(yán)格的法律控制住耕地的面積，確保國(guó)家未來(lái)的糧食安全。但在“自由市場(chǎng)”話語(yǔ)中，土地與其它的生產(chǎn)要素在商品屬性上沒(méi)有本質(zhì)差別。它有多種潛在的用途，應(yīng)該被自由地交易。應(yīng)該說(shuō)，這種觀點(diǎn)是富有啟發(fā)性的。但正如反對(duì)者指出的：難道土地只有經(jīng)濟(jì)價(jià)值而無(wú)社會(huì)價(jià)值嗎？[31]在特殊的國(guó)情、歷史和文化背景下，土地是否完全等同于其它可以自由買賣的商品？此外，農(nóng)民作為在這片土地上生存的群體，他們是如何看待自己的土地的？在城鄉(xiāng)二元分割的體制下，農(nóng)村土地的處置由城市人決定，這又是否符合公平正義？這些同樣是值得深思的問(wèn)題?？梢?jiàn)，當(dāng)土地被賦予不同的意義，是否需要控制耕地面積的結(jié)論是會(huì)受到影響的。

又如耕地紅線政策本身。在不同話語(yǔ)里，這項(xiàng)政策的出臺(tái)有著不同的故事背景?！鞍踩€”話語(yǔ)描繪的是一個(gè)保護(hù)耕地“無(wú)路可退”的境地。這樣的陳辭也體現(xiàn)在紅線政策制度化的官方文件中。在官方媒體的宣傳標(biāo)題里，“嚴(yán)防死守”“牢筑”“守護(hù)”這樣的詞匯屢見(jiàn)不鮮。在網(wǎng)絡(luò)上的爭(zhēng)論中，紅線擁護(hù)者也常常以“愛(ài)國(guó)者”自居。反過(guò)來(lái)，“自由市場(chǎng)”話語(yǔ)對(duì)前者也不乏“陰謀論”的詮釋。有論者指出：“耕地紅線是利益集團(tuán)制造的神話”。[12]290—294也有人認(rèn)為：“18億畝紅線是一箭雙雕的絕妙之筆，它既延滯了開放商前進(jìn)的步伐，又誘發(fā)了對(duì)住房的哄搶；這是對(duì)房?jī)r(jià)的‘精確扶持’，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的思維習(xí)慣和行政習(xí)慣的一種復(fù)歸?！盵32]

可以看到，詮釋方式的選擇很大程度上取決于詮釋者所站的位置。由于詮釋的起點(diǎn)與路徑不同，詮釋者之間往往缺乏相互討論的基礎(chǔ)。如果爭(zhēng)論雙方都將“異己”視為“謬誤”，那么爭(zhēng)論反而可能會(huì)使?fàn)幷撜叩乃季S走向“極化”，分歧也就變得難以彌合了。

(三)理念之爭(zhēng)及其反思

說(shuō)到底，詮釋者如何進(jìn)行詮釋源自思考問(wèn)題的原始框架，也就是話語(yǔ)的最底層的認(rèn)知圖景——它可能是一套理論框架，一套世界觀，甚至有可能是一套意識(shí)形態(tài)?；仡櫳鲜鲈捳Z(yǔ)：“安全線”話語(yǔ)多少與新中國(guó)建國(guó)以來(lái)延續(xù)下來(lái)的體制與理念是有繼承關(guān)系的，也蘊(yùn)含著經(jīng)濟(jì)學(xué)中強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)一派的思想主張。如果用當(dāng)今中國(guó)思想界、學(xué)術(shù)界存在的“左右之爭(zhēng)”來(lái)評(píng)價(jià)，“安全線”話語(yǔ)與左派思想聯(lián)系密切，也為不少左派人士所支持。而“自由市場(chǎng)”話語(yǔ)體現(xiàn)的是經(jīng)濟(jì)學(xué)中傾向于自由市場(chǎng)一派的見(jiàn)解。他們把市場(chǎng)視為解決多數(shù)問(wèn)題最有效的方法，主張盡可能地減少政府的管制。某種程度上講，話語(yǔ)底層的認(rèn)知圖景從一開始就為相應(yīng)的爭(zhēng)論者預(yù)設(shè)好了立場(chǎng)和結(jié)論。

很多時(shí)候，爭(zhēng)論者不會(huì)對(duì)自己所持觀點(diǎn)的前提假設(shè)進(jìn)行反思。換言之，爭(zhēng)論者會(huì)基于一些頭腦中固有的概念、價(jià)值和認(rèn)知模式與他人論辯，卻很少回過(guò)頭來(lái)反思這些立論基礎(chǔ)是否真的那么可靠。一旦跳不出話語(yǔ)本身的影響，爭(zhēng)論者就難以平等地對(duì)不同觀點(diǎn)進(jìn)行探討。反之，如果爭(zhēng)論者能夠回頭反思自己思想深處的假設(shè)和邏輯，爭(zhēng)論就會(huì)變?yōu)橐环N深刻的學(xué)習(xí)，而個(gè)人觀點(diǎn)的轉(zhuǎn)變就有可能會(huì)發(fā)生。

對(duì)于“安全線”話語(yǔ)的支持者，他們或許需要系統(tǒng)反思自己所理解的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形態(tài)是否是那么的正確無(wú)疑；對(duì)于“自由市場(chǎng)”話語(yǔ)的支持者，他們或許需要審視自己所崇尚的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論背后的假設(shè)，對(duì)比現(xiàn)實(shí)與理論之間的差距。許多時(shí)候，個(gè)人的觀點(diǎn)是被這些潛在的社會(huì)建構(gòu)所形塑的。當(dāng)深層次的對(duì)話讓這些底層的社會(huì)建構(gòu)現(xiàn)出原形，讓過(guò)去看似理所當(dāng)然的結(jié)論變得重新可疑起來(lái)，理性的力量就能對(duì)武斷與教條構(gòu)成限制。這對(duì)于參與到政策爭(zhēng)論中的公眾尤其重要。

五、結(jié)語(yǔ)：走向溝通與協(xié)商

通過(guò)上述從證據(jù)到詮釋再到批判性思考的討論，可以得到這樣的啟示：首先，政策爭(zhēng)論的起點(diǎn)是對(duì)現(xiàn)實(shí)理解的不一致，這種不一致常常根植于思想深處。因此，政策分析應(yīng)該首先關(guān)注人們是如何理解和定義問(wèn)題的，而非直接對(duì)某個(gè)給定的問(wèn)題進(jìn)行研究。其次，事實(shí)與價(jià)值在政策爭(zhēng)論中往往是難以徹底剝離的，證據(jù)的意義取決于詮釋的方式，因此，簡(jiǎn)單訴諸證據(jù)的方法難以平息爭(zhēng)論。最后，使?fàn)幷撜咦呦蚬沧R(shí)的根本辦法是實(shí)現(xiàn)個(gè)人對(duì)于自身觀點(diǎn)的批判性思考。這種思考有助于消彌話語(yǔ)之間的藩籬，促進(jìn)個(gè)人思想的轉(zhuǎn)變和提升，為最終的公共政策帶來(lái)共識(shí)基礎(chǔ)。

耕地紅線的爭(zhēng)論是一個(gè)縮影?，F(xiàn)實(shí)中，其它領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展議題可能牽涉復(fù)雜的政治結(jié)構(gòu)、繁多的利益群體，也存在著深刻、抽象的理念之爭(zhēng)。但無(wú)論如何，話語(yǔ)分析都是一種揭示隱含的因素、呈現(xiàn)觀點(diǎn)分歧背后脈絡(luò)的有效方法。當(dāng)多元話語(yǔ)被呈現(xiàn)出來(lái)，民主的重要性也就不言而喻——一旦承認(rèn)描述和詮釋方式的多樣性，那么，特定話語(yǔ)獨(dú)霸政治舞臺(tái)的現(xiàn)象就是值得警惕的。研究者同時(shí)也有必要關(guān)注是否有被現(xiàn)實(shí)權(quán)力結(jié)構(gòu)所壓制的話語(yǔ)存在。

顯然，社會(huì)需要有一種溝通與協(xié)商的機(jī)制來(lái)確保不同話語(yǔ)之間充分、平等且理性的進(jìn)行交流，讓批判性思考與公民的自我學(xué)習(xí)成為可能。這也正是公共參與、協(xié)商民主、參與式治理在全球興起的原因之一。在西方的環(huán)境治理和可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域，以薩斯坎德(Susskind)、哈杰、德雷澤克為代表的有識(shí)之士為探索這種更民主、更具有溝通理性的政策方法已傾注了多年心血。在他們看來(lái)，區(qū)別于傳統(tǒng)政策分析方法的后實(shí)證主義途徑(post-positivist approach)和協(xié)商式政策分析(deliberative policy analysis)代表著未來(lái)。[33—35]在新的政策分析模式下，實(shí)證研究、詮釋取向的研究以及民主的公共協(xié)商三者得以結(jié)合：證據(jù)和專業(yè)見(jiàn)解由專家提供給公民/利益相關(guān)者進(jìn)行探討，政策分析師則成為組織者與協(xié)調(diào)者促進(jìn)參與者一步步由淺入深進(jìn)行理性探討和批判性反思，最終推動(dòng)共識(shí)的達(dá)成。[36—37]

種種認(rèn)知分歧與價(jià)值分歧會(huì)始終困擾著人類對(duì)于自身社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的調(diào)整過(guò)程。因此，在通過(guò)可持續(xù)發(fā)展的道路上，長(zhǎng)效性的公共協(xié)商需要成為日常公共生活中的一環(huán)。在對(duì)美國(guó)薩克拉門托水論壇(Sacramento Water Forum)政策制定機(jī)制的研究中，學(xué)者因尼斯(Innes)和布爾(Booher)提出了“在對(duì)話中治理”的理念。當(dāng)?shù)氐膶?shí)踐探索表明：精心設(shè)計(jì)的溝通協(xié)商機(jī)制能夠帶來(lái)參與者之間的互惠關(guān)系，培育社會(huì)資本，促進(jìn)社會(huì)成員的共同學(xué)習(xí)，甚至為公共政策提供創(chuàng)造性思維，并最終使得共識(shí)的建立和治理活動(dòng)的創(chuàng)新成為可能。[38]這對(duì)于環(huán)境問(wèn)題日益尖銳、利益沖突與觀點(diǎn)分化日漸明顯、正向可持續(xù)發(fā)展道路轉(zhuǎn)軌的中國(guó)是很有啟示價(jià)值的。

注釋：

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Competing Discourse on Farmland Red Line: Controversy and Its Implication in Sustainable Development

HEJianzi，LIYa

(School of Management & Economics, Beijing Institute of Technology, Beijing 100081, China)

The route towards sustainable development is much more controversial than the goal itself. Too often, people with different cognition and values cannot achieve consensus on “what the problem is” and “what should be done” in pursuit of a better sustainable development model. By using the debate on farmland red line in China as a typical example, this paper attempts to demonstrate how policy discourse competes with each other at different levels and how they shape people’s thinking. In this case, either land-control discourse or land-utilized discourse has its own evidence, interpretations and epistemic figures that resist from the opponent’s argument. The paper finally emphasizes the importance of democratic deliberation, which may play a crucial role in challenging discursive hegemony, creating arenas for communication and facilitating consensus building to realize effective environmental governance and sustainable development.

farmland red line; discourse analysis; policy controversy; sustainable development; deliberation

2015-04-21

國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目(71473016)

李亞(1973—)，男，河北辛集人，教授，博士，研究方向?yàn)閰f(xié)商式政策分析、公共沖突解決、公共參與.

D63; X22

A

1008-2204(2016)03-0015-08

DOI:10.13766/j.bhsk.1008-2204.2015.0230