陳夏紅

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從核心到邊緣：中國破產(chǎn)法進(jìn)化中的職工問題(1986-2016)

陳夏紅*

摘要：職工問題在中國破產(chǎn)法的進(jìn)化中，發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。在1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》立法過程中，職工問題甚至一度左右著的該法起草進(jìn)程。隨著國有企業(yè)改革的深入，原有破產(chǎn)法已完全無法應(yīng)對實(shí)踐需求尤其是破產(chǎn)國企的職工保護(hù)。因此，“政策性破產(chǎn)”應(yīng)運(yùn)而生?！罢咝云飘a(chǎn)”違背了破產(chǎn)法的基本原則，但卻能相對處理好職工問題，從而極大地減少國有企業(yè)改革阻力，降低失業(yè)對職工權(quán)益帶來的損害。隨著社會(huì)保險(xiǎn)制度的發(fā)展，2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》的起草過程中，職工問題雖依然是核心問題之一，但其對起草進(jìn)程的作用已大大降低。整體來看，職工問題在中國破產(chǎn)法進(jìn)化的過程中的位置，是一個(gè)從核心到邊緣的過程。新一輪僵尸企業(yè)處置，究竟會(huì)對破產(chǎn)法的運(yùn)行和職工權(quán)益帶來怎樣的沖擊，還需拭目以待。

關(guān)鍵詞：國企改革；企業(yè)破產(chǎn)法；職工；政策性破產(chǎn)

引言

2016年恰逢我國現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》頒布十周年。自1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》(試行)頒布至今，中國破產(chǎn)法制建設(shè)及實(shí)施已然走過三十年。在這三十年中，中國破產(chǎn)法的運(yùn)行時(shí)而順風(fēng)順?biāo)?，時(shí)而荊棘密布。那么，究竟是什么因素，導(dǎo)致中國破產(chǎn)法制建設(shè)及運(yùn)行疲于奔命，破綻百出，甚至?xí)r不時(shí)偏離最初目標(biāo)呢？

關(guān)于這個(gè)問題的答案，仁者見仁，智者見智，學(xué)界同行常有各種各樣的分析。而在諸多因素中，最為核心的因素，當(dāng)是職工問題。顯而易見的是，在過去三十年間，職工問題在我國破產(chǎn)法的制定與運(yùn)行中，有著異乎尋常的影響力。最近隨著僵尸企業(yè)處置成為熱點(diǎn)，職工問題與中國破產(chǎn)法的互動(dòng)問題再次進(jìn)入公眾視野。

職工問題在任何一個(gè)國家都是一個(gè)重要而敏感的問題。在歐美國家，工業(yè)革命以來，工人權(quán)利意識高漲，工會(huì)在企業(yè)運(yùn)營中能量甚大，體系紛繁復(fù)雜勞動(dòng)及其相關(guān)法律，包括破產(chǎn)法在內(nèi)，也都從程序上和實(shí)體權(quán)利上給職工權(quán)益保護(hù)設(shè)置多重保障。有鑒于此，任何一個(gè)國家的破產(chǎn)法立法中，都會(huì)給予職工問題特殊的保障，盡管其保護(hù)力度因地而異。在中國，鑒于政治制度、意識形態(tài)及其對社會(huì)穩(wěn)定的直接影響，職工問題尤其敏感，甚至足以影響破產(chǎn)法的起草和頒布。

對于職工問題究竟如何影響中國破產(chǎn)法的制度建設(shè)，以及中國破產(chǎn)法的制度和實(shí)踐又如何回應(yīng)這一問題，國內(nèi)文獻(xiàn)已有一定的關(guān)注；尤其是《企業(yè)破產(chǎn)法》歷次起草過程中，每到關(guān)鍵時(shí)刻，不同立場、不同觀念的聲音，都會(huì)通過各種各樣的媒介發(fā)表出來，進(jìn)而向立法機(jī)關(guān)施加影響。但整體來說，這些研究受制于當(dāng)時(shí)的學(xué)術(shù)研究風(fēng)格和方法，篇幅短小，流于表面，多以經(jīng)驗(yàn)介紹為主，學(xué)理性明顯不足，對與中國破產(chǎn)法有關(guān)的英文文獻(xiàn)關(guān)注極少。本文在上述研究的基礎(chǔ)上，參考國內(nèi)外文獻(xiàn)，并且盡可能站在歷史的角度，通過研究中國破產(chǎn)法中職工權(quán)益保障條款的制度變遷，來揭示未來可能的走向，進(jìn)而為中國破產(chǎn)法的進(jìn)一步現(xiàn)代化提供參考。

這篇文章將詳細(xì)梳理過去三十年間，職工問題究竟如何影響中國破產(chǎn)法的制訂和運(yùn)行，以及中國破產(chǎn)法的文本對該問題的回應(yīng)。在第一節(jié)，筆者將重點(diǎn)關(guān)注1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》制訂過程中，有關(guān)各方圍繞職工問題產(chǎn)生了很多爭議，其對破產(chǎn)法立法進(jìn)程產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性影響；另外，筆者亦將適當(dāng)關(guān)注1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》通過之后，中國立法機(jī)構(gòu)和政府在其他法律法規(guī)中，對加強(qiáng)保障破產(chǎn)企業(yè)職工權(quán)益所做的制度更新。在第二節(jié)，鑒于“政策性破產(chǎn)”是國有企業(yè)在1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》框架外破產(chǎn)，其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是強(qiáng)化國有企業(yè)破產(chǎn)中的職工權(quán)益保護(hù)機(jī)制，筆者將圍繞“政策性破產(chǎn)”展開研究，評述中國“政策性破產(chǎn)”政策的來龍去脈。在第三節(jié)，筆者將回顧在起草2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》的二十年時(shí)間里，有關(guān)各方如何就破產(chǎn)企業(yè)中的職工保護(hù)問題展開討論，并最終在2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》的制度設(shè)計(jì)中，達(dá)成某種一致。在上述研究的基礎(chǔ)上，筆者將探討方興未艾的僵尸企業(yè)處置及未來中國破產(chǎn)法改革中的職工議題的位置和作用。

一、1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》起草中的職工問題

(一)背景

1949年開始，中國照搬蘇聯(lián)體制，逐步形成中國式國有企業(yè)制度。一方面，國有企業(yè)成為國民經(jīng)濟(jì)的命脈，在短時(shí)間內(nèi)為中國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)自給自足打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；另一方面，當(dāng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式難以為繼，國有企業(yè)喪失壟斷地位，在市場競爭中又難于勝出，越來越不堪重負(fù)，效益越來越差，瀕臨事實(shí)上的破產(chǎn)。*Ronald Winston Harmer, Insolvency Law and Reform in the People’s Republic of China, 64 Fordham L. Rev. 1996,p.2565.1984年有份官方報(bào)告確認(rèn)，全國范圍內(nèi)至少20-25%的國有企業(yè)存在虧損；而在地方，某城市中有73%的國有企業(yè)至少6年持續(xù)虧損。*Henry R. Zheng, Bankruptcy Law of the People’s Republic of China: Principle, Procedure and Practice, Vol.19, Vand. J. Transnat’l L., (1986),p.685.

造成國有企業(yè)困難重重的因素之一是職工負(fù)擔(dān)過重。社會(huì)主義的經(jīng)典觀念之一，就是國有企業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的命脈，而工人階級是領(lǐng)導(dǎo)階級，這一點(diǎn)甚至明確寫入現(xiàn)行《憲法》。*《憲法》第6、7條。在這種情況下，無論是政府還是企業(yè)，都有義務(wù)向以國企職工為代表的工人階級提供一整套包括退休養(yǎng)老、工傷工殘救助和醫(yī)療在內(nèi)的社會(huì)福利。*同前引〔1〕，p.2565.長期以來，國有企業(yè)不僅向工人階級提供了絕大多數(shù)就業(yè)機(jī)會(huì)，而且還提供包括幼兒園、學(xué)校、醫(yī)院甚至火葬場等在內(nèi)“從搖籃到墳?zāi)埂钡母鞣N附屬設(shè)施。*Deborah Kay Johns, Reforming the State-enterprise Property Relationship in the People’s Republic of China: the Corporatization of State-owned Enterprises, 16 Mich. J. Int’l L. 1994-1995, pp.914-915.

加劇國有企業(yè)困境的另一個(gè)因素則是社會(huì)主義意識形態(tài)對破產(chǎn)的敵視。傳統(tǒng)的社會(huì)主義意識形態(tài)不允許破產(chǎn)存在，相關(guān)教條將此視為社會(huì)主義相對于資本主義的優(yōu)越性之一。*Ta-kuang Chang, The Making of the Chinese Bankruptcy Law: A Study in the Chinese Legislative Process, 28 Harv. Int’l. L. J. 1987,p.369.馬列理論家和宣傳部門常常把破產(chǎn)當(dāng)做資本主義社會(huì)特征之一。*Shirley S Cho, Continuing Economic Reform in the People's Republic of China: Bankruptcy Legislation Leads the Way, Hastings International and Comparative Law Review, 06/1996, Volume 19, Issue 4,p.743.由于意識形態(tài)方面的原因，人們認(rèn)為在社會(huì)主義中國，破產(chǎn)法既不必要，也無法接受。*同前引〔7〕。在這種情況下，嚴(yán)重資不抵債的國有企業(yè)，依舊可以通過財(cái)政補(bǔ)貼或者低成本銀行貸款存活，這實(shí)際上變相地向職工提供了“鐵飯碗”。*同前引〔7〕，p.743;p.759.有學(xué)者指出，“社會(huì)主義國家雖然沒有通過法律形式無條件地保障就業(yè)，但保障就業(yè)一直是社會(huì)主義制度的顯著特征之一?！?Hilary K. Josephs, Labor Reform in the Worker’s State: The Chinese Experience, 2 J. Chinese L., 1988,p.204.在社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制下，人們自然而然產(chǎn)生了兩個(gè)根深蒂固的觀點(diǎn)：一是國有企業(yè)不可能破產(chǎn)，二是國企職工不可能失業(yè)。*同前引〔7〕，p.744.

在以往，政府部門對處在財(cái)務(wù)困境中的國有企業(yè)，通常有兩種辦法：一是通過國家財(cái)政撥款核銷虧損，這將耗費(fèi)數(shù)額不菲的財(cái)政預(yù)算，并給國家財(cái)政帶來沉重的負(fù)擔(dān)。*同前引〔7〕，p.740.另一種則是采取行政措施，通過關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)來處置處于財(cái)務(wù)困境的國有企業(yè)，這會(huì)默許甚至鼓勵(lì)國有企業(yè)管理人員和職工人浮于事，——他們在企業(yè)經(jīng)營中造成虧損的同時(shí)，卻依然可以享受高額的工資、獎(jiǎng)金和其他福利。*同前引〔2〕，pp.685-686.這兩條措施的缺陷是顯而易見的。

隨著改革開放的深入，如何讓這些處于財(cái)務(wù)困境中的國有企業(yè)扭虧為盈，成為擺在決策者案頭的重要問題。*同前引〔2〕，p.685.在一定程度上說，這是一種惡性循環(huán)：為保障社會(huì)穩(wěn)定，國企應(yīng)盡可能保留就業(yè)崗位；但國企想要提高競爭力，裁汰冗員、減輕負(fù)擔(dān)十分必要；另外，安置下崗職工需要大量經(jīng)費(fèi)，這對于陷入財(cái)務(wù)困境的國有企業(yè)來說，更是雪上加霜。解決這種困境的唯一辦法，就是讓那些陷入嚴(yán)重困難的國有企業(yè)破產(chǎn)。因此，破產(chǎn)法的立法就成為改革開放初期最緊迫的任務(wù)之一。*同前引〔2〕，p.685.當(dāng)然，這也意味著，公眾對國有企業(yè)在保障“鐵飯碗”方面的預(yù)期，與即將制訂的破產(chǎn)法將會(huì)促進(jìn)國企破產(chǎn)之間，必然存在沖突。*同前引〔7〕，p.744.人們擔(dān)心，放任國企破產(chǎn)會(huì)動(dòng)搖社會(huì)主義體制對“鐵飯碗”的承諾。這也是為什么就業(yè)問題會(huì)成為多次推遲中國的破產(chǎn)法立法的重要原因。*同前引〔7〕，p.744.

20世紀(jì)80年代的國有企業(yè)改革分為兩步：第一步是在20世紀(jì)80年代初期，政府為改善國有企業(yè)的業(yè)績，在行政命令完全主導(dǎo)產(chǎn)出、投入與產(chǎn)品分配的制度框架中，采取試點(diǎn)措施，國企自身獲得一定利潤分配權(quán)，并在行政計(jì)劃之外，對企業(yè)的經(jīng)營生產(chǎn)有一定控制權(quán)。*Gary H. Jefferson &Thomas G. Rawski, Enterprise Reform in Chinese Industry, The Journal of Economic Perspectives, Vol. 8, No. 2 (Spring, 1994), pp.50-51.第二步從1984年開始，國有企業(yè)改革的焦點(diǎn)集中在價(jià)格雙軌制和企業(yè)承包制上，以逐步引入市場機(jī)制為核心。*同前引〔18〕，p.51.起草《企業(yè)破產(chǎn)法》，則是中國引入市場競爭機(jī)制的重大制度創(chuàng)新。

由此，中國破產(chǎn)法的發(fā)展，和國有企業(yè)改革緊密聯(lián)系在一起，也與廣大國企職工的切身利益緊密聯(lián)系在一起。站在國企職工的角度，他們對破產(chǎn)法的制訂可以說是喜憂參半、欲迎還拒。他們喜的是國企復(fù)興有望，憂的是個(gè)人福利盡失。一方面，他們希望國企經(jīng)營在市場經(jīng)濟(jì)中有所好轉(zhuǎn)，盡最大程度保障自身利益；另一方面，他們擔(dān)心破產(chǎn)法的制訂將徹底剝奪國企職工的福利，好日子難以為繼，他們怎們能不黯然神傷？！

(二)1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》的起草與職工保護(hù)的爭議

關(guān)于1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》的起草背景和過程，已有不少文章論及，此處不贅。*同前引〔2〕，pp.685-699;同前引〔6〕，pp.336-354.這里需要特別評述圍繞職工保護(hù)問題產(chǎn)生的爭議，借此管窺職工保護(hù)在整個(gè)起草過程中的影響。

事實(shí)上，對于國有企業(yè)改革中是否有必要引入破產(chǎn)法，改革初期各方面就曾發(fā)生激烈爭論。Henry R. Zheng指出，在中國建立破產(chǎn)制度過程中，如何處理破產(chǎn)國有企業(yè)的下崗職工是中國立法者面對的一個(gè)重大問題。*同前引〔2〕，pp.712-713.在這場爭論中，反對引入破產(chǎn)法的代表性理由之一，就是制定破產(chǎn)法的“配套條件”還不充分，他們擔(dān)心在國有企業(yè)宣告破產(chǎn)之后出現(xiàn)的失業(yè)問題；另外，部分保守人士還擔(dān)心破產(chǎn)的概念會(huì)影響職工的優(yōu)厚福利和城市里的充分就業(yè)，這會(huì)動(dòng)搖人們對社會(huì)主義的信念。*同前引〔6〕，p.368.

對于上述質(zhì)疑，破產(chǎn)法的支持者已經(jīng)精心準(zhǔn)備好應(yīng)對方法，隨時(shí)準(zhǔn)備在人大捍衛(wèi)破產(chǎn)法。*同前引〔6〕，pp.369-370.這個(gè)應(yīng)對方法，就是在《企業(yè)破產(chǎn)法》起草中，專門用一章來規(guī)范破產(chǎn)企業(yè)職工的安置和福利問題。*同前引〔2〕，pp.712-713.處理失業(yè)問題并不是破產(chǎn)法的主要任務(wù)，但為了盡量消除反對破產(chǎn)法起草的阻力，幾乎每一份破產(chǎn)法草案和建議稿中，都會(huì)設(shè)專章來保障企業(yè)破產(chǎn)國企的職工利益。*同前引〔6〕，p.369.

另外，從1985年開始，中國政府亦逐步采取措施，回應(yīng)破產(chǎn)法起草中借口職工利益反對破產(chǎn)法的意見。到1986年，國務(wù)院啟動(dòng)一整套涉及企業(yè)職工的改革方案：引入合同用工制，取代國有企業(yè)的固定工制度；建立失業(yè)保險(xiǎn)制度，為破產(chǎn)國有企業(yè)的職工提供基本生活保障；建立各種機(jī)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)，幫助下崗職工再就業(yè)。*同前引〔2〕，p.691。1986年7月12日，為鞏固正在進(jìn)行的關(guān)于國有企業(yè)聘用和解雇職工的用工制度改革，國務(wù)院一口氣頒布四部法規(guī)：《國營企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制的暫行規(guī)定》《國營企業(yè)招用工人暫行規(guī)定》《國營企業(yè)辭退違紀(jì)職工暫行規(guī)定》和《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》。1987年7月，又頒布了《國營企業(yè)勞動(dòng)爭議處理暫行規(guī)定》。*同前引〔10〕，pp.229-230.這些法規(guī)的頒布使破產(chǎn)法的反對者無話可說，為破產(chǎn)法的起草掃清了主要障礙。*同前引〔2〕，pp.690-694.

(三)1986年《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》

這些配套改革中，需要重點(diǎn)關(guān)注《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》。在1986年8月六屆全國人大第17次常務(wù)委員會(huì)召開之前，反對破產(chǎn)法的力量已經(jīng)越來越強(qiáng)大，破產(chǎn)法的支持者們急需啟動(dòng)配套改革，回?fù)糍|(zhì)疑，否則破產(chǎn)法的審議將因這些障礙而止步不前。*同前引〔6〕，p.355.這部法規(guī)的頒布，確實(shí)達(dá)到消解反對聲音的目的。

《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》分5節(jié)，共16條。根據(jù)該法規(guī)的表述，這部法規(guī)的目的是“適應(yīng)勞動(dòng)制度改革的需要，促進(jìn)勞動(dòng)力合理流動(dòng)，保障國營企業(yè)職工在待業(yè)期間的基本生活需要”。*1986年《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，第1條。按照該規(guī)定，待業(yè)保險(xiǎn)基金將通過如下三個(gè)渠道籌集：(一)每個(gè)企業(yè)按照其所有職工標(biāo)準(zhǔn)工資總額的1%，繳納待業(yè)保險(xiǎn)基金；(二)待業(yè)保險(xiǎn)基金存入銀行后產(chǎn)生的利息；(三)地方財(cái)政的專項(xiàng)補(bǔ)貼。*同前引〔30〕，第3條。

《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》是一項(xiàng)完全針對破產(chǎn)國企職工權(quán)益保障而頒布的行政法規(guī)。該規(guī)定列舉了適用該規(guī)定的四類職工，而其中兩類與國有企業(yè)破產(chǎn)密切相關(guān)：“(一)宣告破產(chǎn)的企業(yè)的職工；(二)瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)法定整頓期間被精減的職工?！?同前引〔30〕，第2條。在該基金的七項(xiàng)支出中，其中有三項(xiàng)支出與國企破產(chǎn)直接相關(guān)：“(一)宣告破產(chǎn)的企業(yè)職工和瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)法定整頓期間被精減的職工，在待業(yè)期間的待業(yè)救濟(jì)金；(二)宣告破產(chǎn)的企業(yè)職工和瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)法定整頓期間被精減的職工，在待業(yè)期間的醫(yī)療費(fèi)、死亡喪葬補(bǔ)助費(fèi)、供養(yǎng)直系親屬撫恤費(fèi)、救濟(jì)費(fèi)；(三)宣告破產(chǎn)的企業(yè)離休、退休職工和瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)法定整頓期間被精減而又符合離休、退休條件職工的離休、退休金?！?同前引〔30〕，第6條。另外，它規(guī)定按月領(lǐng)取的待業(yè)救濟(jì)金比例，也和職工工齡直接相關(guān)：*同前引〔30〕，第7(1)條。

表11986年《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》待業(yè)保險(xiǎn)救濟(jì)金比例

職工工齡最多月份數(shù)1-12個(gè)月13-24個(gè)月5年以上24個(gè)月60-75%50%不足5年12個(gè)月60-75%

(來源：1986年《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，第7(1)條。)

最后，該規(guī)定還明確，破產(chǎn)企業(yè)或者瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)在法定整頓期間被精減的職工，如果符合離、退休條件，他們的離、退休金將按照下列辦法支付：“(一)在社會(huì)保障制度建立前，已實(shí)行退休金社會(huì)統(tǒng)籌的地區(qū)，按照統(tǒng)籌辦法辦理；未實(shí)行退休金社會(huì)統(tǒng)籌的地區(qū)，暫在待業(yè)保險(xiǎn)基金中按照原規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)支付。(二)距法定離休、退休年齡不足五年的職工，在待業(yè)期間符合離休、退休條件的，其離休、退休待遇按本條(一)項(xiàng)規(guī)定辦理。已享受離休、退休待遇的，不再領(lǐng)取待業(yè)救濟(jì)金。”*同前引〔34〕，第8條。

(四)1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》及其后續(xù)法律法規(guī)中的職工權(quán)益條款

1.1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》中的職工權(quán)益條款?！秶鵂I企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》頒布后，1986年8月的六屆全國人大常務(wù)委員會(huì)會(huì)議繼續(xù)審議《企業(yè)破產(chǎn)法》草案。破產(chǎn)法的支持者們宣稱，鑒于國務(wù)院已頒布《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》專門處理職工待業(yè)保險(xiǎn)問題，草案中關(guān)于失業(yè)救濟(jì)的章節(jié)已失去其存在的必要，應(yīng)予以刪除。*同前引〔6〕p.369.《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》頒布，被借口職工問題阻撓破產(chǎn)法的人們視為對方的讓步，職工權(quán)益保護(hù)問題已不足以成為反對或阻撓破產(chǎn)法通過的理由，因而欣然接受。*同前引〔2〕p.713.雙方妥協(xié)的最終結(jié)果，便是在破產(chǎn)法草案中，用一個(gè)宣示性條款來取代先前草案中有關(guān)職工權(quán)益保障的所有內(nèi)容。*同前引〔6〕p.369.

當(dāng)然，對于該宣示性條文的措辭，相關(guān)各方爭論激烈。全國人大法律委員會(huì)向六屆全國人大第17次常務(wù)委員會(huì)建議的措辭是：“在破產(chǎn)企業(yè)職工再就業(yè)之前，國家將適當(dāng)處理他們的生活救濟(jì)問題；具體措施由國務(wù)院另行規(guī)定?！?同前引〔6〕p.370.后來的討論中，該條款被修訂，增加國家還應(yīng) “保證下崗職工的基本生活費(fèi)用”的內(nèi)容。但這仍然不是最終的版本。在1986年11月六屆全國人大第18次常務(wù)委員會(huì)會(huì)議上，反對者進(jìn)一步將這個(gè)表述修改為：“國家通過各種途徑妥善安排破產(chǎn)企業(yè)職工重新就業(yè)，并保障他們重新就業(yè)前的基本生活需要，具體辦法由國務(wù)院另行規(guī)定?！?同前引〔6〕pp.369-370.這個(gè)表述被1986年企業(yè)破產(chǎn)法的最終文本所采納。*1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》，第4條。

另外，除上文提到的關(guān)于職工權(quán)利的宣示性規(guī)定外，1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》中還對國有企業(yè)破產(chǎn)時(shí)職工的優(yōu)先權(quán)做了規(guī)定：“破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)優(yōu)先撥付破產(chǎn)費(fèi)用后，按照下列順序清償：(一)破產(chǎn)企業(yè)所欠職工工資和勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)用；(二)破產(chǎn)企業(yè)所欠稅款；(三)破產(chǎn)債權(quán)。破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)不足清償同一順序的清償要求的，按照比例分配?！?同前引〔41〕，第37條。該條文將破產(chǎn)企業(yè)職工的權(quán)益置于絕對優(yōu)先的位置，甚至先于破產(chǎn)企業(yè)所欠稅款，考慮到這是改革開放后中國首次起草破產(chǎn)法，而且當(dāng)時(shí)普遍的觀念認(rèn)為企業(yè)欠國家錢優(yōu)先償還是天經(jīng)地義，這是一個(gè)來之不易的勝利。

2.1991年《民事訴訟法》的職工權(quán)益條款。囿于當(dāng)時(shí)起草破產(chǎn)法的特定背景，1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》僅適用于國有企業(yè)；*同前引〔41〕，第2條。處理非國有企業(yè)破產(chǎn)的難題，不得不留待其他法律解決。

1991年《民事訴訟法》中，插入第19章(共8個(gè)條款)“企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序”專門規(guī)范非國有企業(yè)的破產(chǎn)。這些簡略的條文中，亦涉及職工債權(quán)優(yōu)先權(quán)的安排，基本保持與1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》一致。在確保擔(dān)保債權(quán)優(yōu)先受償并撥付破產(chǎn)費(fèi)用后，*1991年《民事訴訟法》，第203條。該法就債權(quán)順序規(guī)定如下：“破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)優(yōu)先撥付破產(chǎn)費(fèi)用后，按照下列順序清償：(一)破產(chǎn)企業(yè)所欠職工工資和勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)用；(二)破產(chǎn)企業(yè)所欠稅款；(三)破產(chǎn)債權(quán)?！?同前引〔44〕，第204條。

3.1991年《司法解釋》中的職工權(quán)益條款。在我國，由于立法條文常失之于籠統(tǒng)，最高人民法院發(fā)布的司法文件，對填補(bǔ)立法空白，常常發(fā)揮著重要作用，破產(chǎn)法的實(shí)施亦難例外。1991年11月17日最高人民法院發(fā)布第一個(gè)有關(guān)1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》的司法解釋，其中特別重申了對職工的保護(hù)問題。

在該解釋中，最高人民法院明確了破產(chǎn)程序中職工的知情權(quán)，規(guī)定“人民法院受理破產(chǎn)案件后，應(yīng)向企業(yè)全體職工發(fā)布公告，要求他們保護(hù)好企業(yè)財(cái)產(chǎn)，不得非法處理企業(yè)的帳冊、文書、資料和印章，不得隱匿、私分、無償轉(zhuǎn)讓、非正常壓價(jià)出售企業(yè)的財(cái)產(chǎn)?！?最高人民法院：《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法(試行)〉若干問題的意見》，文號：法(經(jīng))發(fā)(1991)35號， 1991年11月17日頒布，第1條。

4. 2002年《司法解釋》中對職工權(quán)益保障的細(xì)化。2002年7月30日，最高人民法院發(fā)布了關(guān)于1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》和1991年《民事訴訟法》破產(chǎn)章節(jié)的第二個(gè)司法解釋，即《最高人民法院關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件若干問題的規(guī)定》(以下簡稱“2002年《司法解釋》”)。該解釋有106條，遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》和1991年《民事訴訟法》破產(chǎn)章節(jié)的條文。

在2002年《司法解釋》中，職工權(quán)益保護(hù)問題曾被多次提及。在規(guī)范破產(chǎn)申請與受理要件時(shí)，其明確規(guī)定，“企業(yè)職工情況和安置預(yù)案”是債務(wù)人向人民法院提交破產(chǎn)申請時(shí)的必備材料之一。*最高人民法院：《關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件若干問題的規(guī)定》，2002年7月30日公布，2002年9月1日施行，第6(4)條。

關(guān)于破產(chǎn)企業(yè)職工的破產(chǎn)債權(quán)，2002年《司法解釋》進(jìn)一步細(xì)化。該解釋提出，如果破產(chǎn)企業(yè)要解除勞動(dòng)合同，相關(guān)職工可以依據(jù)勞動(dòng)合同主張補(bǔ)償金，并按照1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》第37條第二款第(一)規(guī)定的順位受償。*同前引〔47〕，第56條。非正式職工(含短期勞動(dòng)工)的勞動(dòng)報(bào)酬與正式職工享有同樣的待遇，前一條規(guī)定同樣適用。*同前引〔47〕，第57條。

而對于破產(chǎn)企業(yè)所欠職工集資款，2002年《司法解釋》規(guī)定，1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》第37條第二款第(一)規(guī)定的順位依然適用，但“對違反法律規(guī)定的高額利息部分不予保護(hù)”，同時(shí)該解釋還明確，“職工向企業(yè)的投資，不屬于破產(chǎn)債權(quán)?！?同前引〔47〕，第58條。整體來看，這些解釋確認(rèn)并重申1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》第37條賦予職工債權(quán)的第一優(yōu)先順位，而將其范圍則擴(kuò)大到因企業(yè)破產(chǎn)解除勞動(dòng)合同應(yīng)向職工支付的離職補(bǔ)償金、債務(wù)人所欠非正式職工(含短期勞動(dòng)工)的勞動(dòng)報(bào)酬以及債務(wù)人所欠企業(yè)職工集資款(不含高額利息部分)。*Charles D. Booth, Drafting Bankruptcy Laws in Socialist Market Economies: Recent Developments in China and Vietnam, Vol.18, Colum. J. Asian. L., 2004, p.139.

2002年《司法解釋》還進(jìn)一步規(guī)定，“破產(chǎn)企業(yè)的職工住房，已經(jīng)簽訂合同、交付房款，進(jìn)行房改給個(gè)人的，不屬于破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)。未進(jìn)行房改的，可由清算組向有關(guān)部門申請辦理房改事項(xiàng)，向職工出售。按照國家規(guī)定不具備房改條件，或者職工在房改中不購買住房的，由清算組根據(jù)實(shí)際情況處理?！?同前引〔47〕，第81條。與職工利益緊密相關(guān)的幼兒園、學(xué)校、醫(yī)院等公益福利性設(shè)施，2002年《司法解釋》則明確將“按國家有關(guān)規(guī)定處理，不作為破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)分配?！?同前引〔4〕，第82條。另外，該解釋還明確，“清算期間職工生活費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)可以從破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)中優(yōu)先撥付。”*同前引〔4〕，第90條。

在為破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)分配而編訂的破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)分配方案中，2002年《司法解釋》明確列舉了應(yīng)包括的內(nèi)容。其中有一項(xiàng)明確要求，“債權(quán)清償順序、各順序的種類與數(shù)額，包括破產(chǎn)企業(yè)所欠職工工資、勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)用和破產(chǎn)企業(yè)所欠稅款的數(shù)額和計(jì)算依據(jù)，納入國家計(jì)劃調(diào)整的企業(yè)破產(chǎn)，還應(yīng)當(dāng)說明職工安置費(fèi)的數(shù)額和計(jì)算依據(jù)?！?同前引〔4〕，第93(2)條。

(五)實(shí)施

就上述論述而言，無論是1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》，還是與待業(yè)保險(xiǎn)有關(guān)的社會(huì)保障機(jī)制建設(shè)，再加上之后十多年來其他法律、法規(guī)及司法解釋對企業(yè)破產(chǎn)中職工問題的強(qiáng)調(diào)，按理說，這些制度建構(gòu)應(yīng)能為我國企業(yè)破產(chǎn)時(shí)職工權(quán)益的保障提供基本的制度框架。那么，這些機(jī)制在實(shí)踐中又是如何運(yùn)行的呢？

對上述問題的回答，我們可以從一則案例開始。這則案例為1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》中涉及職工權(quán)益保護(hù)機(jī)制的運(yùn)行提供了一個(gè)極佳的范例。1993年時(shí)，福建省泉州市鯉城區(qū)法院經(jīng)濟(jì)庭受理該省首例國營企業(yè)破產(chǎn)案，泉州市果品食雜公司破產(chǎn)案。該公司共有13個(gè)下屬經(jīng)銷部、門市部，涉及職工139人、離退休人員71人。據(jù)當(dāng)事法官朱雅宣介紹的情況，在審理該案過程中，鯉城區(qū)法院為切實(shí)維護(hù)該企業(yè)職工利益，分別采取了如下措施：第一，在破產(chǎn)程序啟動(dòng)前，通過印發(fā)《破產(chǎn)企業(yè)職工行業(yè)調(diào)查問卷》，了解職工心態(tài)，獲悉88.89%的受調(diào)查職工認(rèn)為該企業(yè)不該破產(chǎn)，認(rèn)同破產(chǎn)的只有不到十分之一；在這種情況下，鯉城區(qū)法院積極商請政府部門對于職工安置給予重視。第二，在破產(chǎn)程序啟動(dòng)前，召開中層行政人員會(huì)議，分析破產(chǎn)原因，宣講破產(chǎn)法有關(guān)規(guī)定，同時(shí)說明因破產(chǎn)而轉(zhuǎn)行的職工，可以通過破產(chǎn)救濟(jì)辦法，領(lǐng)取一定期限和數(shù)額的行業(yè)救濟(jì)金；隨后召開職工大會(huì)，反復(fù)宣講上述內(nèi)容；在《泉州晚報(bào)》連登八篇破產(chǎn)案件系列報(bào)道，向社會(huì)廣泛宣傳破產(chǎn)企業(yè)職工可以在政府關(guān)心下獲得基本生活保障，“讓人們體會(huì)到我國社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，也讓人們充分理解破產(chǎn)淘汰制度的實(shí)質(zhì)?！辫b于上述兩種宣傳依然不能解決所有職工的思想問題，鯉城區(qū)法院除對個(gè)別人進(jìn)行思想教育外，還張貼有關(guān)法律法規(guī)，澄清質(zhì)疑。第三，在破產(chǎn)程序啟動(dòng)后，鯉城區(qū)法院的主審法官們將辦案重點(diǎn)放在職工生活安置問題上，多次與區(qū)政府、勞動(dòng)局及下屬勞動(dòng)服務(wù)公司及區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)公司、區(qū)財(cái)政部等協(xié)商安置事宜，兩次建議區(qū)政府專門召開由上述單位負(fù)責(zé)人參加的協(xié)調(diào)會(huì)，明確破產(chǎn)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)金的發(fā)放單位、金額和期限；還要求區(qū)政府召開協(xié)調(diào)會(huì)，解決71名離退休職工的待遇問題；與勞動(dòng)部門等配合，協(xié)同清算組與區(qū)勞動(dòng)局、勞動(dòng)服務(wù)公司，協(xié)商解決職工出路問題，被婉拒后又鼓勵(lì)調(diào)動(dòng)和辭退，解決了部分職工的出路，減輕了政府的壓力；指導(dǎo)清算組，對原企業(yè)部分庫存物資清單、作價(jià)，由職工組成清算組生產(chǎn)自救，既減少清算組工作量，又讓自救者有事可做；為部分職工辦理提前退休等。*朱雅宣：《對破產(chǎn)企業(yè)職工安置問題的探討》，載《福建法學(xué)》1994年第1期。通過朱雅宣法官對法院在安置職工中所做工作的經(jīng)驗(yàn)分享，1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》中職工權(quán)益保障條款的實(shí)踐可見一斑。

實(shí)踐中，1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》中職工權(quán)益保障條款及其他配套措施的實(shí)施，也亟待其他政府機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)和解決。在前述文章中，朱雅宣法官就表示，對破產(chǎn)企業(yè)職工的安置中，還存在著“三少二無”的問題，即職能部門少盡責(zé)、清算組少成員、留守人員少留守，保險(xiǎn)基金無著落、離休待遇無落實(shí)等。*同前引〔56〕，第22-23頁。

在另一個(gè)案件中，浙江省紹興市第一塑料廠于1992年被宣告破產(chǎn)，當(dāng)時(shí)共涉及在職職工215人，非在職人員(包括離退休人員、精簡人員及遺屬保養(yǎng))共計(jì)317人。*楊偉春：《紹興市處理破產(chǎn)企業(yè)職工勞動(dòng)、保險(xiǎn)問題的基本做法》，載《中國勞動(dòng)科學(xué)》1993年第5期。這也是紹興市第一家被宣告破產(chǎn)的國有企業(yè)。根據(jù)紹興市勞動(dòng)局工作人員楊偉春的經(jīng)驗(yàn)介紹，為了妥善處理好企業(yè)破產(chǎn)后職工的勞動(dòng)和保險(xiǎn)問題，在破產(chǎn)前，市政府即原則同意市體改辦等部門提出的紹興市第一塑料廠破產(chǎn)實(shí)施方案，并向市委匯報(bào)；依據(jù)相關(guān)會(huì)議精神，紹興市勞動(dòng)局多次召集會(huì)議，研究解決破產(chǎn)過程中涉及到勞動(dòng)部門的許多問題，并草擬《關(guān)于做好市屬破產(chǎn)企業(yè)勞動(dòng)、保險(xiǎn)管理工作的試行意見》。*同前引〔58〕，第14頁。在具體的方案制定中，紹興市勞動(dòng)局依據(jù)上級文件，將職工分為在職職工和非在職職工兩類，分別針對特定情況，規(guī)定了不同的應(yīng)對措施。*同前引〔58〕，第14-15頁。在破產(chǎn)宣告之后，該市勞動(dòng)部門全力以赴抓好檔案移交和待業(yè)登記事宜，并“為使破產(chǎn)企業(yè)職工了解當(dāng)前勞動(dòng)制度改革的形勢，正確對待企業(yè)破產(chǎn)后的就業(yè)問題，統(tǒng)一思想，振奮精神，群策群力開展生產(chǎn)自救，爭取早日就業(yè)”，市勞動(dòng)局牽頭，對所有職工做了思想政治教育。*同前引〔58〕，第15頁。在實(shí)踐中，紹興市勞動(dòng)局感到最棘手的問題依舊是法律法規(guī)不足，尤其是1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》缺乏可操作的程序性規(guī)則，各部門之間的配合亦需要提高，除此之外還得健全勞務(wù)市場。*同前引〔58〕，第16頁。

(六)小結(jié)

上文對1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》起草過程中所面臨的爭議、相關(guān)配套改革的落實(shí)及最終的立法框架，做了簡明扼要的論述。此后，筆者亦簡要介紹了后續(xù)法律法規(guī)及司法解釋中，對破產(chǎn)企業(yè)的職工權(quán)益保護(hù)問題的進(jìn)一步更新。最后，在上述文本分析的基礎(chǔ)上，筆者簡要介紹了兩起涉及中國破產(chǎn)早期實(shí)踐尤其是職工權(quán)益保護(hù)的案例。

顯而易見，職工權(quán)益保護(hù)問題成為1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》起草、討論中的焦點(diǎn)性問題，一度左右甚至阻撓了該法的起草進(jìn)程。相關(guān)行政法規(guī)的頒布，在一定范圍內(nèi)打消了破產(chǎn)法反對者的顧慮，因而職工權(quán)益保護(hù)在1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》中的篇幅大幅度壓縮。在1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》及1991年《民事訴訟法》破產(chǎn)章節(jié)的“雙軌破產(chǎn)”體系下，職工權(quán)益保障問題在司法實(shí)踐中依舊很突出。結(jié)合上述實(shí)踐中的案例可以發(fā)現(xiàn)，就職工權(quán)益保障問題而言，1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》及其配套法律法規(guī)是失靈的；而隨著1994年中央政府開始啟動(dòng)“政策性破產(chǎn)”，國有企業(yè)下崗職工的安置成為改革議程上的核心議題。這些內(nèi)容將在下一節(jié)詳細(xì)分析。

二、“政策性破產(chǎn)”：中國式破產(chǎn)政策及其實(shí)施

(一)背景

20世紀(jì)80年代前期，中國決策者在國企改革中采取了一系列大刀闊斧的改革，比如1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》的頒布、失業(yè)保險(xiǎn)和合同制用工的引入等，力度前所未有。然而，1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》的實(shí)施和就業(yè)政策的大幅度改革未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。陷入財(cái)務(wù)困境的國有企業(yè)仍然舉步維艱，效益不好、競爭力差。據(jù)披露，1993年時(shí)，至少有3%的GDP用于補(bǔ)貼國有企業(yè)，導(dǎo)致國家財(cái)政出現(xiàn)60%以上的財(cái)政赤字。*同前引〔7〕p.740.不管是地方政府、銀行和國有企業(yè)自身，這些主要的“玩家”都沒有嚴(yán)格實(shí)施1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》的意愿和動(dòng)力。*同前引〔7〕pp.751-753.

從地方政府的角度而言，他們對嚴(yán)格實(shí)施1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》最主要的擔(dān)憂即大規(guī)模的失業(yè)問題。1980年代關(guān)于勞動(dòng)合同、招聘、解雇和社會(huì)保險(xiǎn)等的四項(xiàng)就業(yè)新政實(shí)施后，傳統(tǒng)的終身聘用制已基本瓦解，但傳統(tǒng)的分配制度卻依舊在茍延殘喘，國有企業(yè)實(shí)際需要和工人技能之間的不匹配大受詬病，地方政府對人事政策的主導(dǎo)權(quán)越來越弱。*John Benson &Ying Zhu, Markets, Firms and Workers in Chinese State-owned Enterprises, Human Resource Management Journal, 11/1999, Volume 9, Issue 4, pp.58-59.如果嚴(yán)格執(zhí)行1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》，大量的國有企業(yè)破產(chǎn)，勢必將帶來難以控制的失業(yè)潮，這對于財(cái)政捉襟見肘的地方政府來說，無疑是雪上加霜。*Mark E. Monfort, Reform of the State-Owned Enterprise and the Bankruptcy Law in the People’s Republic of China, 22 Okla. City. U. L. Rev, 1997, p.1100.

而從職工的角度，他們也不愿意坐視國有企業(yè)的破產(chǎn)；如果雇傭他們的國有企業(yè)破產(chǎn)，他們將立即失去“從搖籃到墳?zāi)埂钡乃懈＠?，生活也將立刻陷入困境，除失去工作外，在未來他們還將可能失去住房、養(yǎng)老、醫(yī)療和獎(jiǎng)金等所有相關(guān)福利。*同前引〔66〕，p.1101;p.1105.

在各種因素的共同作用下，既有的改革措施尤其是地方政府和國有企業(yè)對1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》的消極實(shí)施已經(jīng)無法挽救已病入膏盲的國有企業(yè)。從20世紀(jì)90年代初期開始，國有企業(yè)的改革重點(diǎn)已不得不超越人事制度、經(jīng)營權(quán)的小修小補(bǔ)，被迫調(diào)整產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。*同前引〔65〕p.59.在這種暴風(fēng)驟雨般的改革中，依據(jù)1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》進(jìn)行的破產(chǎn)程序，只是國企改革備選手段之一。法定的破產(chǎn)程序時(shí)間長，程序要求多，擔(dān)保債權(quán)絕對優(yōu)先，這使得破產(chǎn)清算中破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)清償擔(dān)保債權(quán)后，所剩寥寥無幾，根本無法處理大規(guī)模的下崗職工問題。在這種情況下，“政策性破產(chǎn)”應(yīng)運(yùn)而生。

(二)“政策性破產(chǎn)”對職工的絕對優(yōu)先保護(hù)

1.國務(wù)院1994年第59號通知。1994年10月25日，國務(wù)院發(fā)布 《關(guān)于在若干城市試行國有企業(yè)破產(chǎn)有關(guān)問題的通知》(俗稱“59號文”，下同)。該通知共9個(gè)條文，目的是在18個(gè)試點(diǎn)城市中建立企業(yè)優(yōu)勝劣汰機(jī)制，指導(dǎo)和規(guī)范國有企業(yè)在試點(diǎn)城市的破產(chǎn)工作。*國務(wù)院：《關(guān)于在若干城市試行國有企業(yè)破產(chǎn)有關(guān)問題的通知》，國發(fā)〔1994〕59號，1994年10月25日發(fā)布，前言。

國有企業(yè)改革難題很多，但最難的問題只有一個(gè)：錢從哪里來、人往何處去。李曙光教授曾參與起草“59號文”；據(jù)他回憶，起草該文件過程中，如何在國企破產(chǎn)過程中籌集足夠的資金安置職工，是起草時(shí)最關(guān)注的問題之一。*李曙光：《59號文件出臺前后》，載《人民文摘》2008年3期?！?9號文”明確，實(shí)施企業(yè)破產(chǎn)，必須先安置好破產(chǎn)企業(yè)職工，并完整引用1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》第4條作為其法律依據(jù)。

那么，“政策性破產(chǎn)”特殊在哪里呢？這些問題的答案，都在“59號文”第2條中：“企業(yè)破產(chǎn)時(shí)，企業(yè)依法取得的土地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)以拍賣或者招標(biāo)方式為主依法轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓所得首先用于破產(chǎn)企業(yè)職工的安置；安置破產(chǎn)企業(yè)職工后有剩余的，剩余部分與其他破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)統(tǒng)一列入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)分配方案。”*同前引〔69〕，第2條?！罢咝云飘a(chǎn)”的實(shí)質(zhì)便是以土地?fù)Q錢，然后專項(xiàng)安置下崗職工；下崗職工的權(quán)益被置于絕對優(yōu)先的位置。*同前引〔51〕，p.100.這也是“政策性破產(chǎn)”與根據(jù)1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》進(jìn)行的正常破產(chǎn)的根本區(qū)別。另外，在“政策性破產(chǎn)”中，破產(chǎn)企業(yè)所在地的地方政府必須要履行的一項(xiàng)義務(wù)，便是對破產(chǎn)企業(yè)職工的安置。*國務(wù)院：《關(guān)于在若干城市試行國有企業(yè)破產(chǎn)有關(guān)問題的通知》，國發(fā)〔1994〕59號，1994年10月25日發(fā)布，第5條。Ronald Harmer將“59號文”的核心總結(jié)為，地方政府和國有企業(yè)出售土地使用權(quán)，出售所得優(yōu)先用于職工安置，允許地方政府向職工支付一次性安置費(fèi)后，徹底終止地方政府的安置義務(wù)。*同前引〔1〕,p.2572.

綜上所述，按照“政策性破產(chǎn)”的政策設(shè)計(jì)，破產(chǎn)企業(yè)的職工相對于任何其他債權(quán)人，都享有絕對的優(yōu)先地位。*Charles D. Booth, The 2006 PRC Enterprise Bankruptcy Law: The Wait is Finally Over, Vol.20, S. Ac L. J., 2008, p.280.這對其他債權(quán)人是不公平的，也違背全世界通行的破產(chǎn)慣例；另外，對于下崗職工來說，相比于一輩子的穩(wěn)定收入和國企福利，下崗也是極為悲慘的遭遇。但毋庸諱言的是，作為一種臨時(shí)性解決方案，它在中國轉(zhuǎn)型過程中，對于挽救財(cái)務(wù)陷入困境的國有企業(yè)，也許是一種適合的方法。

(二)1997年“第10號通知”

在實(shí)際操作中，“第59號文”的實(shí)施，為地方政府解決陷入財(cái)務(wù)困境的國有企業(yè)難題，提供了很好的思路，受到了試點(diǎn)城市的歡迎。而未被列入試點(diǎn)的城市，對此也虎視眈眈，想盡辦法游說中央政府?dāng)U大該政策的適用范圍。

1996年7月25日，國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于試行國有企業(yè)兼并破產(chǎn)中若干問題的通知》，并將試點(diǎn)城市在原有18個(gè)試點(diǎn)城市基礎(chǔ)上，新增加32個(gè)，擴(kuò)大到50個(gè)。顯然，這是地方和中央雙重博弈的結(jié)果。但是在這之外，基于“政策性破產(chǎn)”對于地方政府帶來的巨大的政策便利，該政策在全國其他非試點(diǎn)城市，其實(shí)已被變相地擅自實(shí)施。

在這種情況下，1997年3月2日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在若干城市試行國有企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)有關(guān)問題的補(bǔ)充通知》(以下簡稱“1997年‘第10號通知’”)，一方面強(qiáng)調(diào)現(xiàn)實(shí)中對“政策性破產(chǎn)”的大量濫用并不意味著其合法，“政策性破產(chǎn)”只適用于國務(wù)院確定試點(diǎn)城市內(nèi)的國有企業(yè)；另一方面，國務(wù)院再度擴(kuò)充試點(diǎn)城市的范圍至111個(gè)。*國務(wù)院：《關(guān)于在若干城市試行國有企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)有關(guān)問題的補(bǔ)充通知》，國發(fā)〔1997〕10號，1997年3月2日發(fā)布，前言。另外，在1997年“第10號通知”中，國務(wù)院強(qiáng)調(diào)，非試點(diǎn)城市和地區(qū)的國有企業(yè)破產(chǎn)，只能按照1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》操作，相對于擔(dān)保債權(quán)而言，破產(chǎn)企業(yè)的職工并不具有絕對優(yōu)先性，破產(chǎn)企業(yè)財(cái)產(chǎn)處置所得必須用于按比例清償債務(wù)，安置破產(chǎn)企業(yè)職工的費(fèi)用，只能從當(dāng)?shù)卣a(bǔ)貼、民政救濟(jì)和社會(huì)保障等渠道解決；而非國有企業(yè)的破產(chǎn)，也必須嚴(yán)格遵照1991年《民事訴訟法》操作。*同前引〔76〕，前言。

1997年“第10號通知”的另一個(gè)重點(diǎn)，是在中央和地方各級政府成立企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)全國試點(diǎn)城市企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)；制訂《企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)工作計(jì)劃》的編制辦法；下達(dá)地方政府層級的核銷呆、壞賬準(zhǔn)備金的預(yù)分配規(guī)模；指導(dǎo)各級地方政府的企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)工作；制訂《全國企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)工作計(jì)劃》并監(jiān)督執(zhí)行。*同前引〔76〕，第1條。按照該通知，地方政府要制定切實(shí)可行的破產(chǎn)計(jì)劃，并在該計(jì)劃中明確“職工安置渠道和費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)”。*同前引〔76〕，第3條。

另外，該通知還專門強(qiáng)調(diào)了職工安置問題。*同前引〔76〕，第5條。首先，各級試點(diǎn)城市政府要建立再就業(yè)服務(wù)中心。其次，安置破產(chǎn)企業(yè)職工的費(fèi)用一律從破產(chǎn)企業(yè)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓所得中撥付；即便該企業(yè)以土地使用權(quán)為抵押物，其轉(zhuǎn)讓所得依然優(yōu)先用于安置職工，不足部分從處置無抵押財(cái)產(chǎn)、抵押財(cái)產(chǎn)所得中依次支付；破產(chǎn)企業(yè)財(cái)產(chǎn)拍賣所得不足以安置職工時(shí)，資金缺口由地方政府填補(bǔ)。再次，職工安置費(fèi)一律撥付到當(dāng)?shù)氐脑倬蜆I(yè)服務(wù)中心，統(tǒng)籌使用；安置標(biāo)準(zhǔn)原則上按照破產(chǎn)企業(yè)所在試點(diǎn)城市的企業(yè)職工上年平均工資收入的3倍計(jì)算。復(fù)次，破產(chǎn)企業(yè)離退休職工的離退休費(fèi)和醫(yī)療費(fèi)由當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理；破產(chǎn)企業(yè)參加社會(huì)保險(xiǎn)的，有關(guān)費(fèi)用從企業(yè)土地使用權(quán)出讓所得中支付。最后，破產(chǎn)企業(yè)職工生活費(fèi)從破產(chǎn)清算費(fèi)中支付。*同前引〔76〕，第5條。只有在支付職工安置費(fèi)用之后，其他債務(wù)才能按照1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定，按比例清償債務(wù)。*同前引〔76〕。

新政策給國有企業(yè)的職工帶來實(shí)質(zhì)性影響。1998年底，國有企業(yè)下崗職工人數(shù)達(dá)到1700萬人(占職工總?cè)藬?shù)的20%)。*同前引〔65〕，p.59.官方公布的失業(yè)率大約在4%左右，但實(shí)際失業(yè)率估計(jì)在21-23%之間。*同前引〔83〕。下崗職工人數(shù)從1993年的300萬人，猛增到1999年的1100萬人。*Joe C.B. Leung, Social Security Reforms in China: Issues and Prospects, International Journal of Social Welfare,Volume 12, Issue 2, April 2003,p.21.

(三)其他配套措施的發(fā)展

中國政府在采取“政策性破產(chǎn)”前，已預(yù)判到大規(guī)模的下崗給政府、工會(huì)和行業(yè)帶來的巨大壓力。面對這種壓力，中國政府迫切需要?jiǎng)?chuàng)造新的工作機(jī)會(huì)并培訓(xùn)下崗職工，以便他們能夠?qū)崿F(xiàn)再就業(yè)。*同前引〔65〕，pp.59-60.為安置破產(chǎn)國有企業(yè)下崗職工，中國政府開始未雨綢繆，修訂其法律法規(guī)；“政策性破產(chǎn)”實(shí)施后，與職工權(quán)益有關(guān)的改革，亦開足了馬力。

1.1993年《國有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》。1993年4月12日，國務(wù)院發(fā)布《國有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》。該條例宣告了1986年《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》失效。比較1993年《國有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》和1986年《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，如下幾方面的進(jìn)步明顯：

首先，新規(guī)定的范圍比原規(guī)定要廣泛。1986年《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》適用的四類職工中，有兩類是和破產(chǎn)有關(guān)的：“(一)宣告破產(chǎn)的企業(yè)的職工；(二)瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)法定整頓期間被精減的職工?！?1986年《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，第2條。在新規(guī)定中，適用的職工類型從四類擴(kuò)大到七類，而七類職工中，有四類是與破產(chǎn)國有企業(yè)職工有關(guān):(一)依法宣告破產(chǎn)的企業(yè)的職工；(二)瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)在法定整頓期間被精簡的職工；(三)按照國家有關(guān)規(guī)定被撤銷、解散企業(yè)的職工；(四)按照國家有關(guān)規(guī)定停產(chǎn)整頓企業(yè)被精簡的職工。*1993年《國有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》，第2條。

其次，兩個(gè)規(guī)定的資金來源相同，即企業(yè)繳納的待業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)、待業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的利息收入和財(cái)政補(bǔ)貼，但是企業(yè)繳納的比例不同。*同前引〔87〕，第3條；同前引〔88〕，第4條。根據(jù)舊規(guī)定，每個(gè)國有企業(yè)都應(yīng)當(dāng)按照標(biāo)準(zhǔn)工資的1%承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)；但根據(jù)新規(guī)定，將繳費(fèi)比例下調(diào)至0.6%，最高可以調(diào)整到1%。*同前引〔87〕，第3(1)條；同前引〔88〕，第5條。

再次，基金的支出范圍亦有改變。例如1986年《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》中的支出項(xiàng)目，包括宣告破產(chǎn)的企業(yè)離休、退休職工和企業(yè)整頓期間被精減而又符合離休、退休條件職工的離休、退休金，新條例已經(jīng)將這兩類支出刪除了。*同前引〔87〕，第6條；同前引〔88〕，第10條。

2.1994年《勞動(dòng)法》。1994年7月5日《勞動(dòng)法》的頒布，是中國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的標(biāo)志之一。在處理面臨破產(chǎn)的國有企業(yè)及其職工之間的關(guān)系時(shí)，《勞動(dòng)法》也有明確規(guī)定：在符合嚴(yán)格的限制條件的情況下，比如在作出決定前提前30天向工會(huì)報(bào)告、聽取工會(huì)的意見并且向政府勞動(dòng)部門報(bào)告，國有企業(yè)有權(quán)解雇職工。*1994年《勞動(dòng)法》，第27條。該規(guī)定從法律層面確認(rèn)了國有企業(yè)的解雇權(quán)。

另外，《勞動(dòng)法》還為保護(hù)職工，建立強(qiáng)制性的退休、工傷、職業(yè)病、失業(yè)和生育等社會(huì)保險(xiǎn)基金。*同前引〔92〕，第9章。盡管這些基金在實(shí)踐操作中問題不少，但對于破產(chǎn)國企的下崗職工來說，《勞動(dòng)法》卻是基本的法律依據(jù)。*同前引〔7〕，p.761.雖然其條文在今天看來失之簡陋，但在當(dāng)時(shí)看來，這部《勞動(dòng)法》確實(shí)前無古人、后無來者。

3.1996年《司法通知》。1996年11月15日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于人民法院審理企業(yè)破產(chǎn)案件若干問題的緊急通知》，專門規(guī)范1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》的執(zhí)行與國務(wù)院“政策性破產(chǎn)”系列文件相協(xié)調(diào)的問題。該通知強(qiáng)調(diào)，各級法院審理破產(chǎn)案件時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國務(wù)院1994年59號文件。鑒于“政策性破產(chǎn)”對職工權(quán)益保障的強(qiáng)調(diào)，該《司法通知》亦明確提及，“在適用國發(fā)[1994]59號文件的規(guī)定安置破產(chǎn)企業(yè)職工時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格按照文件規(guī)定確定安置費(fèi)用，不得隨意提高?！?最高人民法院：《關(guān)于人民法院審理企業(yè)破產(chǎn)案件若干問題的緊急通知》，1996年11月15日頒布，第2條。

4.1997年《司法通知》。1997年3月6日，最高人民法院再次就人民法院審理企業(yè)破產(chǎn)案件中涉及的問題發(fā)布通知，即《最高人民法院關(guān)于當(dāng)前人民法院審理企業(yè)破產(chǎn)案件應(yīng)當(dāng)注意的幾個(gè)問題的通知》(以下簡稱“1997年《司法通知》”)。

該通知共有12個(gè)條文，其主旨再次強(qiáng)調(diào)了國有企業(yè)改革中，實(shí)施1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》和實(shí)施“政策性破產(chǎn)”之間的協(xié)調(diào)問題。該1997年《司法通知》除明確要求各級法院執(zhí)行國務(wù)院有關(guān)政策性破產(chǎn)的文件外，明確提及職工權(quán)益保障：“人民法院審理試點(diǎn)城市的國有工業(yè)企業(yè)破產(chǎn)案件，應(yīng)當(dāng)按照《通知》和《補(bǔ)充通知》的規(guī)定，以拍賣或者招標(biāo)方式為主依法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。轉(zhuǎn)讓所得首先用于安置破產(chǎn)企業(yè)的職工。職工安置費(fèi)用應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《通知》和《補(bǔ)充通知》的規(guī)定確定，不得隨意提高標(biāo)準(zhǔn)和擴(kuò)大范圍?！?最高人民法院：《關(guān)于當(dāng)前人民法院審理企業(yè)破產(chǎn)案件應(yīng)當(dāng)注意的幾個(gè)問題的通知》，1997年3月6日發(fā)布，第9條。

5.1999年《失業(yè)保險(xiǎn)條例》。隨著“政策性破產(chǎn)”的實(shí)施，越來越多的國企宣告破產(chǎn)，大規(guī)模的下崗職工浪潮使得既有的再就業(yè)服務(wù)中心捉襟見肘。從1998年開始，中國又開始新一輪國有企業(yè)改革，據(jù)報(bào)道，從1998年到2000年大約有2300萬名國有企業(yè)職工下崗。*同前引〔85〕,p.4.既有的再就業(yè)體系無法滿足這一需要。1999年1月22日，國務(wù)院發(fā)布了新的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，以取代1993年《國有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》，再次根據(jù)形勢發(fā)展，對中國的失業(yè)保險(xiǎn)制度做出新的調(diào)整。

1999年《失業(yè)保險(xiǎn)條例》將社會(huì)保險(xiǎn)的范圍，擴(kuò)大到所有失業(yè)人員，而不再僅針對破產(chǎn)企業(yè)失業(yè)人員的需求。*1999年《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，第1條。另外，該條例的范圍，擴(kuò)大到各種類型的雇員和各個(gè)經(jīng)濟(jì)部門。*同前引〔98〕，第2條。

由于國有企業(yè)改革的深化，向失業(yè)人員提供工作和幫助，已經(jīng)成為從中央到地方各級政府最迫切關(guān)心的問題。*同前引〔85〕，p.6.

6. 2001年《司法通知》。2001年8月10日，最高人民法院發(fā)布另一份緊急通知，即《關(guān)于人民法院在審理企業(yè)破產(chǎn)和改制案件中切實(shí)防止債務(wù)人逃廢債務(wù)的緊急通知》(以下簡稱“2001年《司法通知》”)。針對實(shí)踐中“政策性破產(chǎn)”的泛濫，該通知重申，“要準(zhǔn)確把握政策界限，對未列入《全國企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)工作計(jì)劃》的國有工業(yè)企業(yè)破產(chǎn)，不能適用國務(wù)院國發(fā)(1994)59號和(1997)10號文件，而應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》的規(guī)定辦理，即破產(chǎn)企業(yè)財(cái)產(chǎn)變現(xiàn)所得必須用于按比例清償債務(wù)，安置破產(chǎn)企業(yè)職工的費(fèi)用只能從當(dāng)?shù)卣a(bǔ)貼、民政救濟(jì)和社會(huì)保障等渠道予以妥善解決。嚴(yán)格禁止和糾正違反規(guī)定，隨意‘搭車’，損害債權(quán)人的合法利益的現(xiàn)象。”*最高人民法院：《關(guān)于人民法院在審理企業(yè)破產(chǎn)和改制案件中切實(shí)防止債務(wù)人逃避債務(wù)的緊急通知》，2001年8月10日頒布，第4條。

(四)小結(jié)

本節(jié)重點(diǎn)論述了“政策性破產(chǎn)”的來龍去脈。根據(jù)國務(wù)院1994年“第59號通知”、1997年“第10號通知”以及其他配套文件的規(guī)定，“政策性破產(chǎn)”迅速成為破產(chǎn)國有企業(yè)解決下崗職工問題的基本政策工具。十多年后，在處置“僵尸企業(yè)”的新形勢下，第二次“政策性破產(chǎn)”的聲音甚囂塵上。在這種背景下，我們需要重新評估“政策性破產(chǎn)”的是非成敗。該政策是否像決策者的預(yù)期那樣取得成功？它在多大程度上實(shí)現(xiàn)了最初的目的？

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2008年6月，從1994年實(shí)施“政策性破產(chǎn)”政策以來，我國共有5600多起政策性破產(chǎn)案件，1018萬名下崗職工依照“政策性破產(chǎn)”獲得安置。*康怡、王畢強(qiáng)：《15年萬億代價(jià)，政策性破產(chǎn)終曲》，載《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2008年6月9日，第5版。這一政策在一定程度上實(shí)現(xiàn)了其初衷，其對國企職工的差別對待，更是讓非國企職工望之興嘆。*有學(xué)者指出，雖然“政策性破產(chǎn)”中破產(chǎn)國有企業(yè)的下崗職工處境不是很好，但和非國有企業(yè)的失業(yè)人員比起來，無論在哪個(gè)方面都要好得多。例如在深圳，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)破產(chǎn)條例》也引入了類似的措施，規(guī)定在提出破產(chǎn)申請后，應(yīng)向國有企業(yè)職工支付至少70%的工資；在宣告破產(chǎn)后，應(yīng)向職工支付的工資不得低于當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)；另外，在破產(chǎn)程序中，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況向職工支付其他生活補(bǔ)貼。見Xianchu Zhang & Charles D. Booth, Chinese Bankruptcy Law in an Emerging Market Economy: The Shenzhen Experience, 15 Colum. J. Asian L., (2001-2002), p.13.

從破產(chǎn)國企下崗職工權(quán)益保障的角度，實(shí)際執(zhí)行中依然有這樣那樣的偏差，國企下崗職工依然成為承擔(dān)改革成本的悲催的一代。*在“政策性破產(chǎn)”的實(shí)踐中，職工債權(quán)的優(yōu)先順位仍然存在問題，即使它在“政策性破產(chǎn)”中受到特別保護(hù)。根據(jù)中華全國工商聯(lián)合會(huì)2006年上半年在甘肅、陜西、青海、安徽、福建和湖南六省的調(diào)查，“政策性破產(chǎn)”實(shí)施中拖欠職工工資和保險(xiǎn)費(fèi)的現(xiàn)象非常普遍。在這些省份，國有企業(yè)拖欠職工的工資達(dá)3.05億元，醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)3.08億元，安置費(fèi)10.08億元，補(bǔ)償費(fèi)1.23億元。見：張曉松、齊中熙、劉錚、劉曉莉：《企業(yè)破產(chǎn)法會(huì)帶來什么》，新華社“新華視點(diǎn)”2006年8月31日發(fā)布。另外，在實(shí)踐中，某些瀕臨破產(chǎn)的國有企業(yè)，為了集資或者減少職工負(fù)擔(dān)而采取有害行為的現(xiàn)象，也非常普遍。這些國有企業(yè)的職工只有兩個(gè)選擇：要么向國有企業(yè)投資，要么被開除。*同前引〔103〕，p.18.國有企業(yè)推出這種做法的目的，在于規(guī)避國家對未經(jīng)批準(zhǔn)的集資限制。盡管參與集資的職工，將會(huì)收到國有企業(yè)出具的出資證明，但這對于改善職工的不利處境，沒有任何意義。*同前引〔105〕。這進(jìn)一步導(dǎo)致在破產(chǎn)案件中法院認(rèn)定職工投資地位時(shí)，出現(xiàn)兩難局面：如果法院僅將職工的投資視為股權(quán)投資或普通的無擔(dān)保債權(quán)，將縱容企業(yè)濫用優(yōu)勢地位和不公平影響牟取利益，并且確認(rèn)其非法會(huì)進(jìn)一步將職工推入更加不利的境地；但如果法院在考慮職工的投資時(shí)，將職工工資和他們的投資一起作為優(yōu)先債權(quán)，這對于其他債權(quán)人是不公平的，因?yàn)樗鼤?huì)使法院認(rèn)定投資協(xié)議無效，并要求企業(yè)向職工返還財(cái)產(chǎn)，從而損害之前已經(jīng)存在的非擔(dān)保債權(quán)人的利益。

但是站在中國國有企業(yè)發(fā)展的角度，“政策性破產(chǎn)”在一定程度上可以說實(shí)現(xiàn)了“甩包袱”的改革目標(biāo)。這些改革的措施，最終使得國有企業(yè)部門在經(jīng)濟(jì)舞臺上的比重減弱，其對GDP的貢獻(xiàn)在1980年為76%，到1999年已經(jīng)下降到26.1%；國有企業(yè)中就業(yè)的城市職工百分比1980年為76.2%，到1999年則逐漸下降到40.8%。*同前引〔85〕，p.4.事實(shí)證明，“政策性破產(chǎn)”實(shí)施十多年后，大量中小型低效益國企被淘汰，取而代之的是一個(gè)非常強(qiáng)大的國有企業(yè)體系。進(jìn)入千禧年后，改革后的國企已成為運(yùn)行狀況良好的“香餑餑”，尤其是國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)負(fù)責(zé)管理的業(yè)績最好的115家國有企業(yè)，已打造成為國有企業(yè)中諸多“航空母艦”。這種基礎(chǔ)為國有企業(yè)在接下來利用中國加入WTO契機(jī)的迅速發(fā)展，奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。*據(jù)媒體報(bào)道，經(jīng)過兩輪“政策性破產(chǎn)”的淘汰后，剩下的國有企業(yè)在接下來十多年獲得了長足發(fā)展。國有企業(yè)占有的總資產(chǎn)已經(jīng)從2002年的7.13萬億元(人民幣)迅速增長到2011年的28萬億元，國有企業(yè)營業(yè)收入也從2002年的3.3萬億元，增長到2011年的20萬億元。見：白天亮：《穩(wěn)中求進(jìn)，央企發(fā)揮中堅(jiān)作用》，載《人民日報(bào)》2012年4月12日，第1版。

根據(jù)對1990年到2012年期間《財(cái)富》世界500強(qiáng)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)，中國企業(yè)進(jìn)入世界500強(qiáng)的數(shù)據(jù)在過去20年里，從1990年的1家增長到2012年的66家，其中后十年增加尤其迅速；另外，在2012年進(jìn)入《財(cái)富》世界500強(qiáng)的70家中國公司中，有66家是國有企業(yè)，所占比例接近95%。*胡鞍鋼：《國有企業(yè)是中國經(jīng)濟(jì)崛起的“領(lǐng)頭羊”》，載《紅旗文稿》2012年第19期。這意味著國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)狀況，比改革之前有了明顯的改善。這里面原因可能會(huì)有很多，但以“政策性破產(chǎn)”為核心“組合拳”，應(yīng)是最重要的原因之一。

當(dāng)然，從破產(chǎn)法的角度，學(xué)界對“政策性破產(chǎn)”多有批評。Charles Booth指出，“政策性破產(chǎn)”的實(shí)施，導(dǎo)致中國出現(xiàn)兩套優(yōu)先順位制度相互競爭的局面：一套是1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定的優(yōu)先順位制度，另一套則是“政策性破產(chǎn)”下的優(yōu)先順位政策。*同同前引〔51〕，p.139.王欣新教授認(rèn)為，首先，“政策性破產(chǎn)”將職工放在過于優(yōu)先的地位，這違背包括所有債權(quán)人一律平等原則在內(nèi)的現(xiàn)代破產(chǎn)法基本原則；其次，“政策性破產(chǎn)”未能將所有擔(dān)保債權(quán)和非擔(dān)保債權(quán)平等對待，因此也違背擔(dān)保法和其他有關(guān)法律和法規(guī)的精神；再次，該政策僅適用于某些試點(diǎn)地區(qū)的國有企業(yè)，而不適用于其他地區(qū)，因此嚴(yán)重違反市場競爭的基本原則，也違背中國政府加入世貿(mào)組織時(shí)做出的承諾。*王欣新：《新破產(chǎn)立法與國企政策性破產(chǎn)的關(guān)系》，載《人民法院報(bào)》2004年7月9日。在另一篇文章中，王欣新教授指出，有關(guān)政策性破產(chǎn)的法規(guī)還存在許多問題，例如未經(jīng)授權(quán)的立法和法律沖突問題。*王欣新：《論破產(chǎn)立法中的經(jīng)濟(jì)法理念》，載《北京市政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第2期。在王欣新教授看來， “政策性破產(chǎn)”本質(zhì)上是以破產(chǎn)的名義，將本來應(yīng)當(dāng)由政府解決的問題和負(fù)擔(dān)的費(fèi)用，轉(zhuǎn)嫁給債權(quán)人，將破產(chǎn)作為解決虧損國有企業(yè)、安置職工和減輕政府費(fèi)用負(fù)擔(dān)等問題的廉價(jià)工具；這也是為什么“假破產(chǎn)、真躲債”蔓延到全國的根本原因。*同前引〔112〕。

三、2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》的起草和職工權(quán)益保護(hù)

(一)背景

在1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》頒布后，在中央和地方層面，先后頒布多部涉及破產(chǎn)事宜的法律法規(guī)，中國破產(chǎn)法體系既“繁榮”，又“混亂”。

僅在中央層面，至少有四部法律涉及破產(chǎn)。由于1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》僅適用于國有企業(yè)，全國人大在1991年《民事訴訟法》中增加第19章，對具有法人地位的非國有企業(yè)法人破產(chǎn)和償債程序作出規(guī)定。1993年《公司法》也在第8章，對根據(jù)該《公司法》設(shè)立的公司的破產(chǎn)、解散和清算問題作出了規(guī)定。另外，在《商業(yè)銀行法》和《保險(xiǎn)法》中，也有一些與破產(chǎn)問題有關(guān)的條款。*1995年《商業(yè)銀行法》第71條；2009年《保險(xiǎn)法》第90條、第91條、92條。而作為行政機(jī)關(guān)，國務(wù)院也于1996年7月9日批準(zhǔn)對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部草擬的《外商投資企業(yè)清算辦法》。*同前引〔51〕，pp.97-99.

與預(yù)期大相徑庭的是，這些全國性的破產(chǎn)法律法規(guī)，并未能使得中國的破產(chǎn)制度運(yùn)作更為順暢，反而在實(shí)踐中造成更多的困惑沖突。在這種背景下，立法部門從1994年開始起草新破產(chǎn)法。只是沒有想到，較之1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》，這部破產(chǎn)法起草更為艱難，持續(xù)了整整二十年，直到2006年才塵埃落定。

(二)關(guān)于職工債權(quán)與擔(dān)保債權(quán)優(yōu)先順序的爭議

正如筆者前文所述，在起草1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》時(shí)，立法機(jī)構(gòu)對職工債權(quán)與擔(dān)保債權(quán)的優(yōu)先問題曾存在激烈的爭議。在起草2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》的漫長過程中，這個(gè)爭議仍然繼續(xù)存在，并成為該法律起草過程中的焦點(diǎn)之一。

席濤教授曾將職工債權(quán)和擔(dān)保債權(quán)優(yōu)先順序的爭議，歸納為三種類型：第一類，來自金融機(jī)構(gòu)的代表認(rèn)為，擔(dān)保債權(quán)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于職工債權(quán)；第二類，代表勞動(dòng)者和工會(huì)的學(xué)者和官員傾向支持職工債權(quán)優(yōu)先于擔(dān)保債權(quán)；第三類，中間派學(xué)者，他們希望綜合平衡這兩種沖突的價(jià)值和利益。*席濤：《我們所知道的法律和不知道的法律：法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)分析框架》，載《政法論壇》2010年第1期。

以中國人民銀行行長周小川為代表的金融界的觀點(diǎn)，一般都支持擔(dān)保債權(quán)優(yōu)先于職工債權(quán)。在周小川看來，如果將職工債權(quán)放在優(yōu)先地位，將會(huì)導(dǎo)致?lián)鶛?quán)得不到履行，根據(jù)他的研究，在中國的“政策性破產(chǎn)”中，貸款的平均償付率只有1.2%，不到銀行業(yè)預(yù)期的十分之一，這令銀行和銀行業(yè)者非常失望；周小川預(yù)測，如果破產(chǎn)法中職工債權(quán)的優(yōu)先順序普遍化，銀行將會(huì)調(diào)整政策，限制公司從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款的機(jī)會(huì)，這種調(diào)整將會(huì)給公司造成嚴(yán)重?fù)p害。*周小川：《金融改革期待新〈破產(chǎn)法〉》，載《財(cái)經(jīng)界》2005年第1期。周小川強(qiáng)調(diào)，為了解決國有企業(yè)和其他公司破產(chǎn)可能造成的問題，有必要建立管理良好的社會(huì)保險(xiǎn)體系，這顯然已經(jīng)超出了破產(chǎn)法的范圍。*同前引〔117〕，第59頁。

以中華全國總工會(huì)郭軍為代表的觀點(diǎn)，支持職工在債權(quán)人的優(yōu)先順序中享有較高的順位。郭軍認(rèn)為，職工債權(quán)的優(yōu)先地位不會(huì)動(dòng)搖擔(dān)保制度，這種優(yōu)先地位將會(huì)繼續(xù)執(zhí)行，它符合國際慣例，并且不會(huì)損害經(jīng)濟(jì)發(fā)展。*郭軍：《新〈破產(chǎn)法〉關(guān)于職工權(quán)益保護(hù)的制度設(shè)計(jì)評析》，載《中國工運(yùn)》2006年第12期，第26-27頁。郭軍認(rèn)為，破產(chǎn)企業(yè)的職工是破產(chǎn)案件最大的受害者，他們可能被拖欠工資和保險(xiǎn)費(fèi)，因此，在公司破產(chǎn)程序中仍然忽視他們的聲音，是無法讓人接受的。*同前引〔119〕，第27頁。

在學(xué)術(shù)界，各種觀點(diǎn)也針鋒相對，但是大多數(shù)學(xué)者都不認(rèn)可職工債權(quán)優(yōu)先于擔(dān)保債權(quán)。李曙光教授認(rèn)為，支持擔(dān)保債權(quán)優(yōu)先于職工債權(quán)，原因有三：首先，在債權(quán)人順位中，擔(dān)保債權(quán)優(yōu)先于職工債權(quán)是國際慣例，中國破產(chǎn)法的制訂應(yīng)遵守國際慣例，而不是賦予破產(chǎn)法社會(huì)保險(xiǎn)的功能；其次，破產(chǎn)法的基本價(jià)值，是保護(hù)所有債權(quán)人的利益，特別是在中國發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)體制的背景下，更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)保護(hù)債權(quán)人的價(jià)值取向；再次，擔(dān)保債權(quán)優(yōu)先于職工債權(quán)有助于維護(hù)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定，避免金融風(fēng)險(xiǎn)，減少整個(gè)市場的交易成本，并可向所有債權(quán)人傳遞對交易確定性的預(yù)期。*李曙光：《擔(dān)保債權(quán)與職工債權(quán)誰優(yōu)先》，載《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2005年5月29日。王利明也反對將職工債權(quán)排在比擔(dān)保債權(quán)更高的優(yōu)先順位，他曾列出職工債權(quán)優(yōu)先的七項(xiàng)不利后果：(1)損害交易安全；(2)損害銀行的利益和交易秩序；(3)損害企業(yè)自身的利益；(4)損害交易成本，并將在長期對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利影響；(5)事實(shí)上將國有企業(yè)的政策性破產(chǎn)擴(kuò)大到各種類型的公司；(6)將刺激拖欠職工債權(quán)；(7)違背國際規(guī)則。*王利明：《關(guān)于勞動(dòng)債權(quán)與擔(dān)保物權(quán)的關(guān)系》，載《法學(xué)家》2005年第21期。王利明認(rèn)為，如果僅在破產(chǎn)法里在債權(quán)人順位中將職工債權(quán)排在優(yōu)先地位，而沒有一套精心設(shè)計(jì)的社會(huì)保險(xiǎn)制度、有效的勞動(dòng)法制度、有效的勞動(dòng)爭議司法制度和工資擔(dān)保基金，還是不能解決職工債權(quán)難題。*同前引〔122〕，第4-5頁；王利明：《破產(chǎn)立法中的若干疑難問題探討》，載《法學(xué)》2005年第3期。但黃少安和趙海怡則通過法與經(jīng)濟(jì)分析的方法，支持職工債權(quán)的優(yōu)先順位。他們駁斥了關(guān)于在債權(quán)人順位中將擔(dān)保債權(quán)排在優(yōu)先地位的四種觀點(diǎn)，即國際慣例的原因、金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性、破產(chǎn)法的基本職能、貸款條件的可能改善，然后通過嚴(yán)格的法與經(jīng)濟(jì)分析，認(rèn)為職工債權(quán)優(yōu)先于擔(dān)保債權(quán)的利益，大于可能的成本，因此在破產(chǎn)法的過程中，應(yīng)鼓勵(lì)對職工債權(quán)的保護(hù)。*黃少安、趙海怡：《破產(chǎn)企業(yè)勞動(dòng)債權(quán)是否應(yīng)該法定為優(yōu)于有擔(dān)保債權(quán)受償：一個(gè)法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的分析》，載《經(jīng)濟(jì)科學(xué)》2005年第4期。

(三)2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》的起草與職工權(quán)益保障問題

新破產(chǎn)法從1994年開始起草，但是由于存在諸多爭議，在2004年之前一直沒有什么進(jìn)展。*同前引〔75〕，pp.306-310.如同當(dāng)年起草1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》時(shí)一樣，關(guān)于職工權(quán)益的處理問題一度是爭議最激烈的問題之一。這些爭議間接導(dǎo)致該法幾經(jīng)推遲后才得以通過。*同前引〔75〕，p.306.

1. 2002年草案。破產(chǎn)法學(xué)界一般認(rèn)為2002年破產(chǎn)法草案，繼承了1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》有關(guān)債權(quán)人順位的安排。Charles D. Booth指出，“2002年草案保留1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》的優(yōu)先順位，擔(dān)保債權(quán)人在擔(dān)保范圍內(nèi)優(yōu)先獲得償付，接下來依次是：(1)與破產(chǎn)案件有關(guān)的成本與費(fèi)用；(2)職工工資、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和勞動(dòng)法規(guī)定的其他有關(guān)債務(wù)；(3)稅收債務(wù)；(4)未擔(dān)保普通債權(quán)債權(quán)?！?同前引〔51〕，p.139.

關(guān)于職工的權(quán)利，該草案進(jìn)一步規(guī)定：“人民法院在審理破產(chǎn)案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法維護(hù)破產(chǎn)企業(yè)職工的合法權(quán)利和利益。破產(chǎn)企業(yè)所在地的人民政府應(yīng)合理安排破產(chǎn)企業(yè)職工債權(quán)的履行和終身擔(dān)保。”*同前引〔51〕，pp.139-140.根據(jù)Charles D. Booth的理解，2002年草案第10條第2款，試圖通過讓地方政府承擔(dān)職工債權(quán)的履行和終身擔(dān)保責(zé)任，從而緩和兩種對立的優(yōu)先順位之爭。*同前引〔51〕，p.140;同前引〔75〕，p.308.

2.2003年草案。2003年8月21日，九屆全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)改組破產(chǎn)法起草小組，整個(gè)起草工作也加速進(jìn)行。全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)于2003年11月17日完成《破產(chǎn)法征求意見稿(2003年草案)》。但該草案并未公布。

3.2004年草案。2004年6月21日，十屆全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任賈志杰就《企業(yè)破產(chǎn)法》的起草問題，向十屆全國人大第十次常務(wù)委員會(huì)作了報(bào)告，隨后該會(huì)議上審議這最新的草案。

根據(jù)賈志杰的報(bào)告，盡可能保護(hù)職工的合法利益，是起草破產(chǎn)法的一個(gè)原則和指導(dǎo)思想。*賈志杰:《關(guān)于〈中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法(草案)〉的說明》，2004年6月21日在第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議上，載《全國人民大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2006年卷，第576頁。他指出，職工是破產(chǎn)的直接受害者，因?yàn)樵诖蠖鄶?shù)案件中職工利益都受到嚴(yán)重?fù)p害，對社會(huì)穩(wěn)定造成負(fù)面影響，這是起草過程中必須解決的一個(gè)問題。草案的多個(gè)條款吸收并反映了這個(gè)原則。*同前引〔130〕。在總則的條文里，草案強(qiáng)調(diào)人民法院應(yīng)當(dāng)依法保護(hù)職工的合法權(quán)利，職工債權(quán)(包括未付的工資、未付的基本社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和根據(jù)法律和行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)支付的其他款項(xiàng))被列為第一順位。另外，根據(jù)草案第46條的規(guī)定，破產(chǎn)管理人應(yīng)當(dāng)確認(rèn)并公布職工債權(quán)，而無需通過報(bào)告程序。草案確認(rèn)職工代表和工會(huì)應(yīng)當(dāng)參加債權(quán)人會(huì)議，并就他們關(guān)心的事項(xiàng)發(fā)表意見；在債權(quán)人會(huì)議中，至少應(yīng)當(dāng)有一名職工債權(quán)人的代表或者工會(huì)的代表；該草案還規(guī)定，在對重組進(jìn)行投票表決時(shí)，職工債權(quán)應(yīng)當(dāng)作為單獨(dú)的一類債權(quán)分組表決。*同前引〔130〕，第578-579頁。

在完成一讀程序之后，全國人大法制工作委員會(huì)將草案分送司法機(jī)構(gòu)、全國總工會(huì)、企業(yè)及學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，公開征求意見。與此同時(shí)，全國人大法律委員會(huì)、法制工作委員會(huì)還和最高人民法院和中華全國總工會(huì)舉辦多次咨詢聽證會(huì)。另外，立法部門也聽取了學(xué)者的意見。*蔣黔貴：《全國人大法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法(草案)〉修改情況的報(bào)告》, 2004年10月22日在第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議上，載《全國人民大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2006年卷，第579頁。根據(jù)2004年6月在十屆全國人大第十次常務(wù)委員會(huì)會(huì)議上一讀的反饋意見，全國人大法律委員會(huì)在2004年10月9日和2004年10月19日兩次會(huì)議上分別審閱了草案并做了幾處修改。

2004年10月22日，全國人大法律委員會(huì)副主任蔣黔貴向十屆全國人大第十二次常務(wù)委員會(huì)會(huì)議報(bào)告破產(chǎn)法草案的修改情況。*同前引〔133〕，第579頁。蔣黔貴的報(bào)告提出，草案中對有關(guān)職工保護(hù)的問題做了如下修改：

首先，債務(wù)人提出破產(chǎn)申請時(shí)，應(yīng)當(dāng)向人民法院提交關(guān)于職工安置預(yù)案以及職工工資的支付和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用繳納情況的其他文件。*同前引〔133〕，第580-581頁。

其次，由于“職工債權(quán)(勞動(dòng)債權(quán))”的概念比較模糊，容易和其他債權(quán)相混淆，因此，草案中“職工債權(quán)”概念被刪除，而代之以職工債權(quán)的具體列舉，例如工資、醫(yī)療費(fèi)、工傷賠償、應(yīng)向職工家屬支付的撫恤金、應(yīng)向職工個(gè)人賬戶支付的基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、根據(jù)法律法規(guī)和條例應(yīng)向職工支付的其他補(bǔ)償金。*同前引〔133〕，第582頁。全國人大法律委員會(huì)最終接受這些建議。*同前引〔133〕，第582頁。

再次，關(guān)于職工債權(quán)和擔(dān)保債權(quán)的優(yōu)先順序還存在一些爭議。在前一個(gè)草案中，職工債權(quán)排在第一位，之后是稅收債務(wù)和普通債務(wù)。各方意見分為針鋒相對的兩組：一種意見認(rèn)為，為保證職工日常生活的基本需要，職工債權(quán)必須排在第一順位，否則在清償擔(dān)保債務(wù)之后，可能將沒有什么資產(chǎn)分配給職工；另一種意見認(rèn)為，如果將職工債權(quán)排在第一順位，擔(dān)保債權(quán)可能得不到履行，這會(huì)導(dǎo)致其他后果，例如動(dòng)搖擔(dān)保制度、威脅交易安全并導(dǎo)致企業(yè)更難從銀行貸款。*同前引〔133〕，第582-583頁。在認(rèn)真審查之后，全國人大法律委員會(huì)權(quán)衡兩種意見，結(jié)論明顯偏向于職工一方。*同前引〔133〕，第582-583頁。

第四，之前的草案按照“政策性破產(chǎn)”的做法，將職工排在特別優(yōu)先的地位。在征求意見過程中，一些參與者認(rèn)為，如果“政策性破產(chǎn)”是在新破產(chǎn)法生效之后的不確定期限內(nèi)開始，則有必要繼續(xù)執(zhí)行“政策性破產(chǎn)”?？紤]到關(guān)于職工權(quán)利的條款將適用于國有企業(yè)，并且和“政策性破產(chǎn)”一樣將職工排在優(yōu)先地位，全國人大法律委員會(huì)決定，如果“政策性破產(chǎn)”是在新破產(chǎn)法生效之前開始的，將繼續(xù)適用國務(wù)院關(guān)于“政策性破產(chǎn)”的條例和規(guī)則。*同前引〔133〕，第583頁。

這些在破產(chǎn)案件中更好保護(hù)職工權(quán)利的條款，是2004年草案中的一個(gè)重大變化。Charles D. Booth認(rèn)為，一方面，2004年草案第8條刪除了2002年草案第10條第2款的內(nèi)容，似乎減弱了對職工權(quán)利的保護(hù)；另一方面，第113和127條中規(guī)定新的優(yōu)先順位方案，極大地?cái)U(kuò)大了破產(chǎn)法對職工權(quán)利的保護(hù)。*同前引〔51〕，p.140;同前引〔75〕，pp.308-309.2004年草案第113和127條規(guī)定，如果債務(wù)人有足夠的資金全額支付職工債權(quán)，包括未支付的工資、未支付的基本社會(huì)保險(xiǎn)以及根據(jù)法律和行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)支付的其他款項(xiàng)，則適用傳統(tǒng)的優(yōu)先順位；如果不能足額支付職工債權(quán)，則職工將作為第一順位債權(quán)人，先于擔(dān)保債權(quán)從擔(dān)保物中獲得償付。*同前引〔51〕。

另外，2004年草案中，有一條明顯偏向職工一方。該條規(guī)定，在今后四年時(shí)間內(nèi)，國有企業(yè)可以申請“政策性破產(chǎn)”。*同前引〔51〕51，p.140.公眾對此當(dāng)然感到非常吃驚。*同前引〔75〕，pp.308-309.吃驚并非因?yàn)槁毠さ挠欣匚?，而是因?yàn)槁毠さ牡匚?，甚至比在“政策性破產(chǎn)”中還優(yōu)越：(1)它將國有企業(yè)職工的范圍擴(kuò)大到所有職工；(2)債權(quán)的范圍擴(kuò)大，而不再局限于特定類型的債權(quán)，例如安置權(quán)；(3)優(yōu)先受償?shù)姆秶瑥耐恋厥褂脵?quán)擴(kuò)大到企業(yè)的所有財(cái)產(chǎn)。*同前引〔51〕，p.140.職工優(yōu)先地位的大舉擴(kuò)張，意味著如果職工不能獲得全額支付，擔(dān)保債權(quán)人的權(quán)利將會(huì)受到損害。*同前引〔51〕，p.140.Charles D. Booth認(rèn)為，“如果這些規(guī)定最終成為法律，將會(huì)對中國金融業(yè)造成負(fù)面影響，并導(dǎo)致貸款成本的上升。……希望該優(yōu)先規(guī)則的變化，不是更傾向保護(hù)職工的重大政策變化。如果法院從廣義解釋第8條，并且如果沒有足夠的資產(chǎn)足額償付職工債權(quán)，則根據(jù)第113和127條，作出不接受破產(chǎn)案件的司法裁定，那將是非常不幸的?！?同前引〔51〕，pp.140-141.

2004年6月一讀后，立法機(jī)構(gòu)繼續(xù)與行政機(jī)構(gòu)及司法機(jī)構(gòu)溝通，就該草案的進(jìn)一步完善征求意見。在2004年十屆全國人大第十二次常務(wù)委員會(huì)會(huì)議后，公眾對2004年底頒布新破產(chǎn)法信心十足。但由于對該規(guī)定的激烈爭論，該草案的三讀被推遲至2006年8月，進(jìn)而導(dǎo)致《企業(yè)破產(chǎn)法》的頒布時(shí)間至少推遲了兩年。*同前引〔75〕，p.309.

2006年8月17日，全國人大法律委員會(huì)召開會(huì)議，根據(jù)行政部門和司法部門的意見，對草案重新評估，并再次修改草案中關(guān)于職工債權(quán)和擔(dān)保債權(quán)優(yōu)先順位的條款：首先，如果債務(wù)人提出破產(chǎn)申請，債務(wù)人應(yīng)當(dāng)向人民法院提交關(guān)于工資支付和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳納情況的其他文件。其次，關(guān)于職工債權(quán)和擔(dān)保債權(quán)之間的平衡，二讀草案規(guī)定，未支付的工資、基本社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和補(bǔ)償金應(yīng)當(dāng)首先從未擔(dān)保財(cái)產(chǎn)中支付；如果未擔(dān)保財(cái)產(chǎn)不足，則從擔(dān)保財(cái)產(chǎn)中支付。全國人大常務(wù)委員會(huì)的部分委員提出，通過職工債權(quán)的優(yōu)先順位安排，保護(hù)職工的合法權(quán)利是必要的，但保證擔(dān)保債權(quán)和交易安全也是必要的；另外，全國人大常務(wù)委員會(huì)還有一些委員提出，在債權(quán)人順位中，享有優(yōu)先地位的職工債權(quán)中還應(yīng)當(dāng)增加醫(yī)療費(fèi)、殘疾和死亡賠償金。這些意見在行政和司法部門之間引起激烈的爭論。*同前引〔133〕，第584頁。

國務(wù)院法制辦公室在該爭論的平息中，發(fā)揮了重要作用。在聽取了其他政府部門的諸多意見后，國務(wù)院法制辦公室建議將上述條款修改為：“債務(wù)人所欠職工的工資和醫(yī)療、傷殘補(bǔ)助、撫恤費(fèi)用，所欠應(yīng)劃入職工個(gè)人賬戶的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)支付給職工的補(bǔ)償金，應(yīng)以債務(wù)人的未擔(dān)保財(cái)產(chǎn)優(yōu)先支付。未擔(dān)保財(cái)產(chǎn)不足的，如果所欠職工債務(wù)是在本破產(chǎn)法生效前發(fā)生的，則以擔(dān)保財(cái)產(chǎn)進(jìn)行支付?！?同前引〔133〕，第584頁。根據(jù)蔣黔貴的報(bào)告，如此變通的原因是通過特別的方案，解決歷史遺留問題；由于歷史債務(wù)的數(shù)量是可以確定的，因此需要優(yōu)先于擔(dān)保債權(quán)支付的風(fēng)險(xiǎn)是可預(yù)測和可控制的。*同前引〔133〕，第584頁。另外，全國人大常務(wù)委員會(huì)的某些委員提出，破產(chǎn)法生效后新發(fā)生的拖欠職工債務(wù)，應(yīng)當(dāng)通過發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)制度和制定有關(guān)法律解決，因此沒有必要在新破產(chǎn)法中規(guī)定。*同前引〔133〕，第584頁。這些意見被法律委員會(huì)和財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)所采納，并吸收到2006年8月在十屆全國人大第23次常務(wù)委員會(huì)會(huì)議上三讀的最終草案中。

最終的妥協(xié)是以2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》頒布時(shí)間為準(zhǔn)，2006年8月27日之前和之后發(fā)生的職工債權(quán)，分別適用不同的法律。這種妥協(xié)最終為各方接受，2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》才得以通過并頒布。*同前引〔75〕，p.309.

(四)2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》對職權(quán)權(quán)益的保護(hù)

2006年8月27日，十屆全國人大第23次常務(wù)委員會(huì)會(huì)議最終通過2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》。它結(jié)束1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》走向現(xiàn)代破產(chǎn)法的二十年長征，其進(jìn)化過程中“二十年磨一劍”概括并不為過。

據(jù)報(bào)道，在最后關(guān)頭，各方對于職工債權(quán)和擔(dān)保債權(quán)的優(yōu)先順位仍存在爭議，但全國人大法制工作委員會(huì)認(rèn)為，有關(guān)各方已就該問題充分協(xié)商，并在職工保護(hù)和交易安全中已達(dá)到平衡。因此，在十屆全國人大第23次常務(wù)委員會(huì)三讀期間，有關(guān)爭議條款最終確定。

作為保護(hù)職工利益的一條基本原則，2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》第6條的措辭復(fù)制了2004年草案第9條：“人民法院審理破產(chǎn)案件，應(yīng)當(dāng)依法保障企業(yè)職工的合法權(quán)益，依法追究破產(chǎn)企業(yè)經(jīng)營管理人員的法律責(zé)任?！?2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》，第6條。

如果債務(wù)人申請破產(chǎn)，則申請人不僅應(yīng)當(dāng)提交《企業(yè)破產(chǎn)法》第8條載明的基本材料，還應(yīng)當(dāng)向人民法院額外提交一份“職工安置預(yù)案、支付職工工資和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用的繳納情況”的說明。*同前引〔154〕，第8條。如果債權(quán)人申請破產(chǎn)，則債務(wù)人應(yīng)當(dāng)在收到人民法院寄送的裁定之日起15日內(nèi)，向人民法院提交一份“職工工資支付和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用的繳納情況”的說明。*同前引〔154〕，第11條。在這兩種情形中，如果債務(wù)人違反2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定，拒不提交相關(guān)材料或者提交虛假材料，人民法院可以對直接責(zé)任人依法處以罰款。*同前引〔154〕，第127條。

另外，根據(jù)2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》第48條，職工在申報(bào)債權(quán)中享有很高的優(yōu)先地位：“債務(wù)人所欠職工的工資和醫(yī)療、傷殘補(bǔ)助、撫恤費(fèi)用，所欠的應(yīng)當(dāng)劃入職工個(gè)人賬戶的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)支付給職工的補(bǔ)償金，不必申報(bào)，由管理人調(diào)查后列出清單并予以公示。職工對清單記載有異議的，可以要求管理人更正；管理人不予更正的，職工可以向人民法院提起訴訟?！?同前引〔154〕，第48條。與“職工債權(quán)應(yīng)當(dāng)由管理人列出清單并予以公布”的粗略表述相比，該條文很明顯準(zhǔn)確多了。另外，職工向人民法院起訴要求對職工債權(quán)清單進(jìn)行更正的權(quán)利，也是2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》針對破產(chǎn)程序精心設(shè)計(jì)的。*2004年《企業(yè)破產(chǎn)法(草案)》，第46條；同同前引〔〕154，第48條。

根據(jù)2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》第59條，“債權(quán)人會(huì)議應(yīng)當(dāng)有債務(wù)人和職工和工會(huì)代表參加，對有關(guān)事項(xiàng)發(fā)表意見”*同前引〔154〕，第59條。。該規(guī)定明顯保護(hù)債務(wù)人職工和工會(huì)的代表參加債權(quán)人會(huì)議并對有關(guān)事項(xiàng)發(fā)表意見的權(quán)利。與2004年“草案”相比，職工和工會(huì)代表參加債權(quán)人會(huì)議是強(qiáng)制性的。*同前引〔159〕，第54條；同前引〔154〕，第59條。關(guān)于債權(quán)人委員會(huì)的組成，也有類似的規(guī)定。*同前引〔159〕，第62條；同前引〔154〕，第67條。如果債權(quán)人會(huì)議決定設(shè)立債權(quán)人委員會(huì)，則可以選任不超過九名債權(quán)人委員會(huì)成員，其中至少應(yīng)當(dāng)包括一名債務(wù)人的職工代表或者工會(huì)代表。*同前引〔154〕，第67條。

在企業(yè)重整程序中，“債務(wù)人所欠職工的工資和醫(yī)療、傷殘補(bǔ)助、撫恤費(fèi)用，所欠的應(yīng)當(dāng)劃入職工個(gè)人賬戶的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)支付給職工的補(bǔ)償金”被列為四類債權(quán)中的第二類債權(quán)，與對債務(wù)人的特定財(cái)產(chǎn)享有擔(dān)保權(quán)的債權(quán)、債務(wù)人所欠稅款、普通債權(quán)等三類債權(quán)，分組對重整計(jì)劃草案表決。*同前引〔154〕，第82條。

根據(jù)2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》第86條，作為單獨(dú)一組，如果職工債權(quán)對重整方案不滿意，可以否決重整計(jì)劃。*同前引〔154〕，第86條。但是，如果債務(wù)人或者管理人同未通過重整計(jì)劃草案的表決組協(xié)商后，再次表決仍未通過重整計(jì)劃草案，或者如果未通過重整計(jì)劃草案的表決組拒絕再次表決，債務(wù)人或者管理人可以申請人民法院批準(zhǔn)重整計(jì)劃草案，但按照重整計(jì)劃草案，該法第82條第1款第2項(xiàng)所列債權(quán)應(yīng)當(dāng)能夠獲得全額清償，或者職工債權(quán)人已經(jīng)通過重整計(jì)劃草案。*同前引〔154〕，第87條。

在清算程序中，職工債權(quán)在2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》中被列為第一順位的債權(quán)。該法規(guī)定：

破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)在優(yōu)先清償破產(chǎn)費(fèi)用和共益?zhèn)鶆?wù)后，依照下列順序清償：

(一)破產(chǎn)人所欠職工的工資和醫(yī)療、傷殘補(bǔ)助、撫恤費(fèi)用，所欠的應(yīng)當(dāng)劃入職工個(gè)人賬戶的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)支付給職工的補(bǔ)償金；

(二)破產(chǎn)人欠繳的除前項(xiàng)規(guī)定以外的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用和破產(chǎn)人所欠稅款；

(三)普通破產(chǎn)債權(quán)。

破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)不足以清償同一順序的清償要求的，按照比例分配。

破產(chǎn)企業(yè)的董事、監(jiān)事和高級管理人員的工資按照該企業(yè)職工的平均工資計(jì)算。*同前引〔154〕，第113條。

和2004年草案中的條款相比，2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》將職工債權(quán)分為未支付的工資和社會(huì)保險(xiǎn)兩類，并且描述也更為準(zhǔn)確。*同前引〔159〕，第136條；同前引〔154〕154，第113條。

有學(xué)者指出，破產(chǎn)法優(yōu)先保護(hù)對象從職工轉(zhuǎn)為擔(dān)保債權(quán)人，是2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》起草被長時(shí)間推遲的原因之一。*Steven J. Arsenault, Westernization of Chinese Bankruptcy: An Examination of China's New Corporate Bankruptcy Law through the Lens of the UNCITRAL Legislative Guide to Insolvency Law, 27 Penn St. Int'l L. Rev. 45 (2008-2009), p.57;同前引〔75〕，p.309.另有評論指出，中國立法中社會(huì)主義的意識形態(tài)，仍未放棄保護(hù)職工權(quán)利的立場。*Kingsley T.W. Ong & Mark W.H. Hsiao, From ISDA to NAFMII: Insolvency Stalemate and PRC bankruptcy jurisprudence, Capital Markets Law Journal, 2013, Vol.8, Issue (1),pp.84-85.Mike Falke對這個(gè)條文背后的邏輯，作了進(jìn)一步分析：

現(xiàn)代破產(chǎn)法平等對待同一位階債權(quán)人的原則，減少了各種未擔(dān)保債權(quán)人的優(yōu)先權(quán)。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)原因常常很難成為向某類債權(quán)人提供優(yōu)先權(quán)的理由……但在像中國這樣的轉(zhuǎn)型國家中，由于缺乏充足的破產(chǎn)基金、社會(huì)保險(xiǎn)體系以及有效的國內(nèi)稅收體系，在通過其他方式達(dá)到必要的平衡之前，應(yīng)當(dāng)且有必要在有限的轉(zhuǎn)型期，向這些債權(quán)人提供優(yōu)先保護(hù)。

除社會(huì)因素外，我們還可發(fā)現(xiàn)將職工放在未擔(dān)保債權(quán)人之前的其他原因。首先，他們可能無法承擔(dān)由于失去工作而遭受的損失，并因此無法償還他們自己拖欠的債務(wù)，這會(huì)引起連環(huán)破產(chǎn)和社會(huì)困境，并因此影響職工的社會(huì)處境。其次，由于職工和企業(yè)之間是雇傭關(guān)系，而非自愿和企業(yè)形成債權(quán)債務(wù)關(guān)系，因此，他們對企業(yè)的債權(quán)常常不是自愿形成的，職工通常無法事先評估企業(yè)的破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，也沒有能力就他們的工資和企業(yè)展開談判。另外，如果在企業(yè)破產(chǎn)過程中，不向職工支付工資，職工可能不愿意參加企業(yè)的重整程序并繼續(xù)工作。而且，因?yàn)槁毠さ膭趧?dòng)會(huì)增加其他債權(quán)人的利益，職工對企業(yè)重整至關(guān)重要，向職工支付工資也是合理的。*Mike Falke, China’s New Law on Enterprise Bankruptcy: A Story with a Happy End? Vol.16, Int.Insolv.Rev, 2007,pp.72-73.

在2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》生效后，如果未能根據(jù)第113條的規(guī)定完全清償職工債權(quán)，則應(yīng)根據(jù)2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》第109條的規(guī)定，在清償擔(dān)保債權(quán)之前，先從特定財(cái)產(chǎn)中清償職工債權(quán)。*2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》，第132條。李曙光將這種安排概括為“新債新辦法，老債老辦法”，并認(rèn)為它是2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》最重要的創(chuàng)新之一。*李曙光：《新企業(yè)破產(chǎn)法的意義、突破與影響》，載《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第6期。在李曙光看來，這種安排不僅突出擔(dān)保債權(quán)的優(yōu)先地位，也強(qiáng)調(diào)《企業(yè)破產(chǎn)法》對職工債權(quán)的保護(hù)，因而這是一條極具中國智慧的規(guī)定。*同前引〔173〕，第111頁。李曙光認(rèn)為，在債權(quán)人順位中關(guān)于擔(dān)保債權(quán)和職工債權(quán)的地位受到如下三個(gè)因素的影響：(1)根據(jù)中國《擔(dān)保法》的規(guī)定，擔(dān)保財(cái)產(chǎn)不列入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)中，而應(yīng)當(dāng)在破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)之外單獨(dú)處理，因此，有必要理清2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》與《擔(dān)保法》之間的關(guān)系。(2)針對職工債權(quán)問題的復(fù)雜性，有必要考慮中國的傳統(tǒng)，但是在市場經(jīng)濟(jì)體制下，更應(yīng)該通過社會(huì)保障制度解決這個(gè)問題。(3)對金融機(jī)構(gòu)的保護(hù)不充分，不僅會(huì)降低它們向企業(yè)提供貸款的積極性，還可能導(dǎo)致銀行自身的破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。*同前引〔173〕，第113頁。這是在立法機(jī)關(guān)就2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》征集意見中，為減少阻力而做的一種妥協(xié)。*同前引〔169〕，p.58.Mike Falke指出，該規(guī)定使得擔(dān)保債權(quán)人喪失優(yōu)先地位，違反了與市場平等的原則，“至少對轉(zhuǎn)型時(shí)期是適用的。只有等到不存在法律頒布之前形成的遺留職工債權(quán)時(shí)，擔(dān)保債權(quán)人的權(quán)利才不會(huì)受到侵害?！?同前引〔171〕，p.72.Emily Lee與Karen Ho有著類似的看法：

在像中國這樣的轉(zhuǎn)型國家，保留有限的例外是無可厚非的，事實(shí)上也是必要的，——在尚未建立起適當(dāng)?shù)钠飘a(chǎn)基金、全國性的社會(huì)保險(xiǎn)和完善的社會(huì)福利制度前，這種做法能夠極大地消除阻力。在破產(chǎn)法制定過程中，那些贊成職工的債權(quán)絕對優(yōu)先于擔(dān)保債權(quán)的觀點(diǎn)，和強(qiáng)調(diào)向擔(dān)保債權(quán)提供優(yōu)先權(quán)的觀點(diǎn)針鋒相對，互不相讓，成為破產(chǎn)法通過的最大阻力。雖然向職工債權(quán)提供優(yōu)先保護(hù)與關(guān)于職工保護(hù)的國際條約是一致的，但是《企業(yè)破產(chǎn)法》中的這種規(guī)定，對工人階級是一項(xiàng)激勵(lì)，因?yàn)楣と嗽谄髽I(yè)—職工關(guān)系中，常常是容易受到傷害的一方，他們?nèi)鄙僬勁袑?shí)力，無法為在合同中為對工資或薪金的保護(hù)而展開談判。畢竟，職工和企業(yè)之間的關(guān)系是“雇傭”關(guān)系，而非“債權(quán)人—債務(wù)人”關(guān)系；他們的地位，決定他們很難事先了解企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況和評估破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。*Emily Lee & Karen Ho, China’s New Enterprise Bankruptcy Law: A Great Leap Forward, but Just How Far? Int. Insolv. Rev., Vol. 19, (2010), pp.170-171.

另外，關(guān)于“政策性破產(chǎn)”中職工根據(jù)國務(wù)院行政法規(guī)享有的優(yōu)先于其他債權(quán)人的地位，2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》確認(rèn)，這種特殊安排將在一定時(shí)期內(nèi)繼續(xù)有效。*2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》，第133條。這種做法在后來的司法解釋中也得到支持。據(jù)最高人民法院《關(guān)于〈中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法〉施行時(shí)尚未審結(jié)的企業(yè)破產(chǎn)案件適用法律若干問題的規(guī)定》第14條規(guī)定，《企業(yè)破產(chǎn)法》施行后，破產(chǎn)企業(yè)職工依據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》第132條的規(guī)定主張權(quán)利的，人民法院應(yīng)予支持。*最高人民法院：《關(guān)于〈中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法〉施行時(shí)尚未審結(jié)的企業(yè)破產(chǎn)案件適用法律若干問題的規(guī)定》，2007年4月23日最高人民法院審判委員會(huì)第1425次會(huì)議通過，法釋〔2007〕10號，2007年6月1日施行，第14條。

顯而易見，破產(chǎn)企業(yè)職工在2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》下，已不再享有優(yōu)先于擔(dān)保債權(quán)的超優(yōu)先地位。從歷史的角度看，這是中國破產(chǎn)制度進(jìn)化中的新變化。關(guān)于這一點(diǎn)，下表可以更清楚地展示職工債權(quán)和擔(dān)保債權(quán)在中國破產(chǎn)法進(jìn)化中的變化:

表2　職工債權(quán)優(yōu)先順位在破產(chǎn)法草案中的變化

(來源：Emily Lee & Karen Ho, China’s New Enterprise Bankruptcy Law: A Great Leap Forward, but Just How Far Int. Insolv. Rev., Vol. 19, (2010), pp.168-169.)

正如Mike Falke所指出的，國有企業(yè)在中國經(jīng)濟(jì)和政治結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)地位，要求中國法律制度設(shè)計(jì)時(shí)，對國有企業(yè)破產(chǎn)問題特別處理；因此，在破產(chǎn)制度的設(shè)計(jì)中，2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》確實(shí)實(shí)現(xiàn)了保護(hù)擔(dān)保債權(quán)和保護(hù)職工債權(quán)的平衡。*同前引〔171〕，p.65.

那么，這種充滿中國式智慧的解決思路，在實(shí)踐中又該如何運(yùn)行？王欣新和楊濤建議用如下方案來改進(jìn)：首先，明確界定職工債權(quán)的范圍并盡可能擴(kuò)大，特別是第113條規(guī)定的“債務(wù)人依照法律和行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)向職工支付的其他賠償金”，將住房公積金等都納入職工債權(quán)中。其次，通過司法解釋，鼓勵(lì)地方政府和破產(chǎn)企業(yè)先行償付職工債權(quán)。再次，由于破產(chǎn)公司的董事、監(jiān)事和高級管理人員在實(shí)踐中常常不愿意在最佳時(shí)間申請破產(chǎn)，造成企業(yè)損失的擴(kuò)大，從而無法在破產(chǎn)程序中償付職工債權(quán)，因此，有必要規(guī)定破產(chǎn)公司的董事、監(jiān)事和高級管理人員在適當(dāng)?shù)臅r(shí)間申請破產(chǎn)的義務(wù)。*王欣新、楊濤：《破產(chǎn)企業(yè)職工債權(quán)保障制度研究：改革社會(huì)成本的包容與分擔(dān)》，載《法治研究》2013年第1期。

(五)僵尸企業(yè)、職工問題與破產(chǎn)法實(shí)施

進(jìn)入2015年之后，隨著國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，國民經(jīng)濟(jì)中的“僵尸企業(yè)”現(xiàn)象愈發(fā)突出，成為中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的不穩(wěn)定因素。這種困境為產(chǎn)業(yè)體系的調(diào)整提供了新的契機(jī)。2015年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議公報(bào)指出，在化解產(chǎn)能過剩方面，“要依法為實(shí)施市場化破產(chǎn)程序創(chuàng)造條件，加快破產(chǎn)清算案件審理。要提出和落實(shí)財(cái)稅支持、不良資產(chǎn)處置、失業(yè)人員再就業(yè)和生活保障以及專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)等政策，資本市場要配合企業(yè)兼并重組。要盡可能多兼并重組、少破產(chǎn)清算，做好職工安置工作?！睉?yīng)該說，中央政府通過市場化破產(chǎn)程序來處置“僵尸企業(yè)”的基本思路，是非常清楚的。

這輪“僵尸企業(yè)”處置主要涉及鋼鐵、煤炭、黑色金屬礦采選、有色金屬礦采選、造紙和紙制品業(yè)等九大行業(yè)，涉及就業(yè)人口2731萬。在未來兩年內(nèi)，將引發(fā)多達(dá)564萬失業(yè)人口。鑒于職工問題的極端敏感性，如何在合理使用破產(chǎn)程序和如何合理安置“僵尸企業(yè)”處置中的失業(yè)人口，將成為政策設(shè)計(jì)者案頭的重大問題。甚至有擔(dān)憂表示，淘汰僵尸企業(yè)將會(huì)形成第二次“政策性破產(chǎn)”的浪潮；李曙光教授對這種說法并不認(rèn)同。他認(rèn)為，這一輪經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的難度不會(huì)小于90年代的國企改革，盡管淘汰僵尸企業(yè)同樣需要處理好債務(wù)問題，也需要處置好就業(yè)問題；在90年代的改革中，就業(yè)問題主要依靠國有土地資源轉(zhuǎn)讓金來解決，而債務(wù)問題主要通過呆壞賬核銷手段來解決，而當(dāng)下這兩項(xiàng)制度紅利都不復(fù)存在。*李曙光：《破產(chǎn)法、僵尸企業(yè)與供給側(cè)改革》，2016年2月26日首發(fā)于微信公眾號“破產(chǎn)法快訊”(insolalerts)。在這種情況下，政策制定者應(yīng)該利用較之以前更為雄厚的財(cái)力和更為豐富的政策手段和工具，確保僵尸企業(yè)處置過程能公正、公平、公開進(jìn)行，保護(hù)企業(yè)雇員的合法權(quán)益，并建構(gòu)一套社會(huì)保障供給—職業(yè)培訓(xùn)—?jiǎng)?chuàng)業(yè)或者再就業(yè)體系；在短期，國家還應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金，用于安置推出過剩行業(yè)的職工安置，并強(qiáng)制地方政府將原有支持補(bǔ)貼給僵尸企業(yè)的資金，轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼給下崗職工。*同前引〔183〕。

據(jù)媒體報(bào)道，2016年2月25日工信部已在新聞發(fā)布明確表態(tài)，中央政府已決定設(shè)立兩年1000億的專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金，用于解決職工安置問題。在可以預(yù)見的未來，僵尸企業(yè)、供給側(cè)改革將對2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》的實(shí)施提出新的挑戰(zhàn)，職工安置問題甚至也會(huì)左右這一改革的前景。

(六)小結(jié)

在本節(jié)中，筆者主要討論了五方面的問題：第一，2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》起草的背景，尤其是1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》破產(chǎn)機(jī)制的失靈和“政策性破產(chǎn)”的推行。第二，2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》起草中，各界圍繞擔(dān)保物權(quán)與勞工債權(quán)優(yōu)先性而產(chǎn)生的爭議。第三，2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》制訂過程中，不同草案對職工權(quán)益與擔(dān)保物權(quán)優(yōu)先權(quán)的平衡。第四，結(jié)合2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》法律文本中職工權(quán)益保護(hù)的框架，詳細(xì)解讀了其機(jī)制與原理。第五，筆者結(jié)合2016年新一輪產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改革尤其是僵尸企業(yè)處置政策的新動(dòng)向，結(jié)合破產(chǎn)法學(xué)界的回應(yīng)以及對其變成第二次“政策性破產(chǎn)”的擔(dān)憂，討論了“政策性破產(chǎn)”與僵尸企業(yè)處置不同的時(shí)代背景，由此也探討了僵尸企業(yè)處置中職工權(quán)益保護(hù)時(shí)可以采取的新舉措。

這些討論一方面為我們了解職工權(quán)益保護(hù)問題在2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》起草所起到的作用提供了基本的素材，另一方面，也對最終法律文本下職工權(quán)益保護(hù)問題設(shè)定了基礎(chǔ)性的框架。在整個(gè)起草過程中，當(dāng)然還有其他爭議也在對起草進(jìn)程發(fā)揮影響力，但擔(dān)保債權(quán)與勞工債權(quán)的優(yōu)先權(quán)之爭，無疑是影響2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》通過的核心因素。按照相關(guān)學(xué)者的研究，2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》對職工權(quán)益保護(hù)所做的各種特殊安排，在一定程度上也是轉(zhuǎn)型國家必須共同面臨的通??；這個(gè)問題的解決，固然需要破產(chǎn)法學(xué)理論界和實(shí)務(wù)界的努力，也需要在中國轉(zhuǎn)型過程中一步步消化。

結(jié)語

1949年之后，中國頒布了兩部破產(chǎn)法：1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》與2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》。在這兩部法律的背后，中國從社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)揮著極其重要的作用。在本文中，作者使用歷史研究的方法，重述了破產(chǎn)法中職工權(quán)利保護(hù)的發(fā)展脈絡(luò)。作者詳細(xì)考察了過去三十多年來，中國破產(chǎn)法進(jìn)化過程中職工權(quán)利保障因素所發(fā)揮的影響。過去三十多年中國破產(chǎn)法的發(fā)展表明，職工權(quán)利保護(hù)始終影響中國破產(chǎn)法立法的重要因素。

在本文中，筆者首先簡明扼要地概括1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》起草過程中，相關(guān)各方關(guān)于職工債權(quán)產(chǎn)生的爭議。職工債權(quán)問題成為1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》起草中的焦點(diǎn)問題。這個(gè)問題如果得不到圓滿解決，反對、阻撓中國破產(chǎn)法的力量就不會(huì)撤退，《企業(yè)破產(chǎn)法》的通過和頒布就遙遙無期。為此，中國政府用行政法規(guī)的方式，在《企業(yè)破產(chǎn)法》頒布之前頒布了四部與勞工權(quán)益有關(guān)的行政法規(guī)，進(jìn)而將勞工權(quán)利保護(hù)問題和1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》的頒布問題剝離開來。在第二節(jié)，筆者聚焦于對中國破產(chǎn)制度和勞工權(quán)益有著深遠(yuǎn)影響的“政策性破產(chǎn)”，分析了其來龍去脈和實(shí)質(zhì)，并對其實(shí)施狀況做了基本評估。“政策性破產(chǎn)”一反傳統(tǒng)破產(chǎn)理論和實(shí)踐中擔(dān)保債權(quán)絕對優(yōu)先的做法，而將職工安置置于前所未有的優(yōu)先地位。這相當(dāng)于是一種反破產(chǎn)的破產(chǎn)。在第三節(jié)，筆者則著重討論了2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》通過之前，中國立法界、學(xué)術(shù)界圍繞勞工權(quán)利和擔(dān)保債權(quán)孰優(yōu)孰先問題展開的爭論，同時(shí)也詳細(xì)介紹了2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》中職工權(quán)益保障機(jī)制。

整體而言，本章詳細(xì)展示了在過去三十年中，職工保護(hù)問題對中國破產(chǎn)法制度設(shè)計(jì)的影響及中國破產(chǎn)法對這一重要問題的回應(yīng)。很顯然，至少在目前為止，職工權(quán)益保護(hù)問題已經(jīng)成為中國破產(chǎn)法進(jìn)化的“元問題”，這一問題解決不好，其他問題的解決則無從談起。顯而易見，職工問題在中國破產(chǎn)法進(jìn)化過程中的位置，是一個(gè)逐漸地從核心到邊緣的過程。較之1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》起草時(shí)職工問題可以左右甚至扼殺破產(chǎn)法的起草，職工問題在二十年后2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》通過時(shí)，其影響力大大降低。換句話說，中國破產(chǎn)法的進(jìn)化過程中，逐漸開始關(guān)注理應(yīng)屬于破產(chǎn)法范疇的核心問題，而不是關(guān)注包括職工問題在內(nèi)等非核心問題。

這種巨變的原因在于，1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》的起草和頒布，肇始于當(dāng)時(shí)如火如荼的國企改革，有著極為強(qiáng)烈的工具色彩；而國企改革中，職工問題又是諸多問題中比較核心的問題之一。這就是為什么在這個(gè)過程中，職工問題成為左右甚至決定1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》命運(yùn)的關(guān)鍵問題。但隨著國有企業(yè)改革的深化，政策制定者越來越發(fā)現(xiàn)1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》1990年《民事訴訟法》及1994年《公司法》等法律中與破產(chǎn)有關(guān)的條款，完全無法解決國有企業(yè)改革的燃眉之急，所以“政策性破產(chǎn)”應(yīng)運(yùn)而生，冠以“破產(chǎn)”的名義，但其對職工問題的極端關(guān)注，使其本身偏離了破產(chǎn)法本身的要旨。到了2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》起草和頒布，隨著社會(huì)保險(xiǎn)制度的發(fā)展，加上其他諸多經(jīng)濟(jì)層面、社會(huì)層面的進(jìn)步，職工問題依然是《企業(yè)破產(chǎn)法》起草中需要關(guān)注甚至抉擇的問題，但已不再是其核心問題。職工問題在過去極大地影響了中國破產(chǎn)法制建設(shè)的進(jìn)程，但其影響力越來越弱；按照現(xiàn)在的趨勢，在未來破產(chǎn)法的發(fā)展過程中，其影響力將會(huì)越來越式微。但新一輪供給側(cè)改革尤其是“僵尸企業(yè)”處置中引發(fā)的職工問題，究竟會(huì)對破產(chǎn)法實(shí)施產(chǎn)生什么樣的影響，依舊有待觀察。

*作者簡介：陳夏紅,法學(xué)博士，《中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》編輯。