□周陽品（湖南省審計廳 國外貸援款項目審計服務(wù)中心，湖南　　長沙410001）

轉(zhuǎn)型期我國政府采購績效審計現(xiàn)狀、問題與優(yōu)化對策

□周陽品（湖南省審計廳 國外貸援款項目審計服務(wù)中心，湖南長沙410001）

政府采購績效審計是提高政府采購資金的使用效率效益、促成公共資源高效利用的重要保障。隨著政府采購規(guī)模和范圍的不斷拓展，近年來我國對政府采購績效審計的認識逐步深化，政府采購法律法規(guī)不斷完善。針對當前我國政府采購績效審計工作存在的突出問題，本文從健全政府采購績效審計制度體系、完善績效審計標準、提升績效審計技術(shù)手段和提高績效審計隊伍素質(zhì)等方面，提出了改進和優(yōu)化政府采購績效審計工作的對策建議。

政府采購；采購績效審計；現(xiàn)狀；發(fā)展對策

一、轉(zhuǎn)型期我國政府采購審計現(xiàn)狀及必要性分析

（一）政府采購的規(guī)模越來越大

在我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的轉(zhuǎn)型時期，政府在經(jīng)濟發(fā)展中的地位和作用日益突出，所掌握的財政收入占國民收入的比重也在不斷攀升，政府采購所發(fā)揮的影響越來越大。從我國政府采購情況來看，自1998年我國推行政府采購制度以來，采購規(guī)模逐年增大，呈現(xiàn)出階梯式快速增長的態(tài)勢。據(jù)統(tǒng)計，2000年政府采購規(guī)模為327.9億元，而到了2014年，政府采購規(guī)模為17305.34億元，增長了51.78倍，如圖1所示。政府采購占財政支出的比例也從2000年的2.06%增長到2014年的11.4%，增長了4.53倍。

圖1　歷年全國各級政府采購總金額（億元）

（二）政府采購的范圍越來越廣

與政府采購規(guī)模擴大相對應(yīng)的是，近年來政府采購的范圍也在不斷擴大，主要體現(xiàn)在采購主體和采購客體兩方面。第一，在采購主體方面，由原來全額撥款的各類、各級行政機關(guān)部門擴大到事業(yè)單位和國有企業(yè)，甚至還包括一些全額或部分撥款的附屬單位。在WTO中的《政府采購協(xié)議》中，政府采購主體概念的外延更為廣泛，不僅囊括了政府及其分支機構(gòu)、事業(yè)單位、社會團體，還包括政府控制的國有企業(yè)，以及涉及公共利益的公共企業(yè)如供電、供水、通訊等。第二，在政府采購客體方面，按照WTO中的《政府采購協(xié)議》，采購對象涉及貨物、工程和服務(wù)等諸多方面，其中貨物又囊括了原材料、燃料、設(shè)備以及產(chǎn)品等內(nèi)容，而工程領(lǐng)域則又包括了對各類建筑物、市政工程設(shè)施等進行改建、擴建、裝修、拆除以及修繕等方面。近年來，隨著服務(wù)業(yè)的發(fā)展，政府對服務(wù)產(chǎn)品的采購需要也在逐漸增加，例如各類服務(wù)與咨詢，技術(shù)鑒定、設(shè)備設(shè)施的技術(shù)維護等等。

（三）對政府采購績效審計認識逐步深化

對政府績效審計的認識和探索最早源于1945年美國的《聯(lián)邦公司控制法案》，該法案以立法形式確定了審計總署有權(quán)對美國政府公營企業(yè)進行合法性審計監(jiān)督，同時還可以對其管理和內(nèi)部控制系統(tǒng)效率進行評價。隨后，美國政府績效審計的內(nèi)容逐步擴大，從財務(wù)和合規(guī)性審計延伸至項目效果和綜合審計方面，并經(jīng)加拿大、英國、瑞典以及荷蘭等國的發(fā)展，形成包括公共部門績效審計、公共項目績效審計、公共資源績效審計和公共政策績效審計等在內(nèi)的較為完善的政府績效審計系統(tǒng)。

近年來，我國政府也逐步認識到政府采購績效審計在完善政府采購制度中的積極作用。隨著政府采購規(guī)模的不斷擴大和政府采購范圍的不斷豐富，政府采購績效審計逐步成為政府績效審計中的重要環(huán)節(jié)，對于審查政府在公共資源的分配、利用和管理方面的經(jīng)濟效率效果具有重要意義。政府采購績效審計通過對財政資金用于采購使用情況的分析，有助于揭示政府在采購以及資金使用方面存在的一些突出問題，對規(guī)范政府采購行為、提高資金使用效益具有重要作用。

（四）政府采購法律法規(guī)加快完善

近年來，為更好地規(guī)范政府采購行為，提高公共財政采購資金的使用效率效益，維護公平公正的市場交易秩序，促進政府的廉政建設(shè)，我國政府加大了政府采購法律法規(guī)的推進力度，相繼頒布實施了一系列法律法規(guī)，推動了政府采購制度的不斷完善。例如，2002年，全國人大常委會頒布了《中華人民共和國政府采購法》；2004年，財政部發(fā)布了《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》、《政府采購信息公告管理辦法》；2010年，國務(wù)院法制辦發(fā)布了《中華人民共和國政府采購法實施條例》。雖然這些法律法規(guī)在指導(dǎo)和約束政府采購行為、提高政府采購績效方面具有著重要作用，但由于政府采購所涉及的環(huán)節(jié)和內(nèi)容較多，相關(guān)事務(wù)復(fù)雜繁瑣，加之我國政府采購績效審計工作的實踐還很短，仍處于不斷摸索的過程中。一些地區(qū)對政府采購績效的審計工作還未全面鋪開，審計效果未能得到充分有效的發(fā)揮。

二、當前政府采購績效審計存在的主要問題

（一）政府采購績效審計制度體系尚未健全

盡管近年來我國在政府采購績效審計方面已經(jīng)建立了一些法律法規(guī)，但從發(fā)達國家政府采購績效審計所經(jīng)歷的發(fā)展階段來看，還處于萌芽階段，相關(guān)制度體系還存在諸多有待完善之處，體現(xiàn)在：一是法律法規(guī)還不夠健全。雖然我國已經(jīng)有了涉及政府采購方面的法律法規(guī)，也有了審計法規(guī)，但是目前仍然沒有一個專門用于規(guī)范對政府采購績效審計的法律和準則?！秾徲嫹ā冯m然明確了審計機關(guān)可以對政府財政收支及其合法性、真實性和效益進行依法審計監(jiān)督，但該法卻未對政府采購績效審計部門的職責和權(quán)力、審計目的和對象、審計內(nèi)容以及相關(guān)程序操作等作進一步的明確規(guī)定，導(dǎo)致政府采購績效審計難以實施。二是政府采購績效審計結(jié)果的應(yīng)用和反饋機制尚未健全?，F(xiàn)行政府采購績效審計體制并未對相關(guān)審計結(jié)果設(shè)立分類、分級處理機制，對于當事人責任以及損失追回等方面并未做出明確規(guī)定。事實上，應(yīng)該將政府采購績效審計的結(jié)果分為若干種類型和等級，以便有針對性地采取不同程度的追責處理措施。

（二）政府采購績效審計的指標和標準不健全

健全的指標和標準是政府采購績效審計的重要前提和依據(jù)，雖然我國已經(jīng)初步建立了地方政府績效的綜合性評估指標體系，但有關(guān)政府采購績效的專門、分項指標還不夠詳細完整，比較籠統(tǒng)。例如，往往側(cè)重于財務(wù)指標，而非財務(wù)指標較少；過往和現(xiàn)有的績效指標比較多，而未來價值方面的指標較少；綜合指標較多，而單項指標偏少，難以深入、針對性地反映和發(fā)現(xiàn)政府采購中存在的問題；不僅如此，所設(shè)立的相關(guān)標準或比較模糊，或拿捏不準，對當?shù)貙嶋H情況考慮不夠；等等。這在一定程度上影響了政府采購績效審計的可靠性和質(zhì)量，不利于對政府采購績效開展針對性審計。

（三）政府采購績效審計技術(shù)手段較落后

與政府采購的規(guī)模和增速相比，目前我國政府績效審計技術(shù)手段相對落后。由于政府采購績效審計多以采購項目為單位和對象，而不同采購項目在經(jīng)濟、效率以及項目本身的特點等方面存在較大差異，所涉及的審計內(nèi)容和審計方法也存在諸多不同，這無疑增加了政府采購績效審計的技術(shù)要求和難度。在具體審計技術(shù)和方法方面，不僅需要利用一些傳統(tǒng)的財政收支審計方法，同時還需要借助于統(tǒng)計、數(shù)學(xué)、生產(chǎn)管理、成本收益、產(chǎn)出分析以及項目評估等多種方法。然而，目前我國政府采購績效審計的技術(shù)和方法還比較單一，大多沿襲一些簡單的數(shù)學(xué)方法作對比分析研究，審計的技術(shù)方法水平較低。同時，對互聯(lián)網(wǎng)、計算機等的利用程度不高，即使有所應(yīng)用，所涉及的業(yè)務(wù)范圍還比較狹窄，嚴重制約了政府采購績效審計的范圍和效率。

（四）政府采購績效審計隊伍的素質(zhì)有待提高

由于政府采購績效審計涉及的內(nèi)容較多，復(fù)雜性和專業(yè)性較強，對審計人員的專業(yè)知識、邏輯推理能力以及分析判斷能力都有較高的要求，因此擁有一支高素質(zhì)的審計人才隊伍是提高政府采購績效審計質(zhì)量的重要保障。然而，目前我國的政府采購績效審計隊伍還存在專業(yè)知識結(jié)構(gòu)單一、年齡結(jié)構(gòu)斷層、理論與實踐脫節(jié)等諸多問題。既具有較強實踐能力和基層實踐背景，又具備經(jīng)濟、管理、法律、計算機、環(huán)保、工程等多方面知識的專業(yè)型人才較為匱乏。此外，會計電算化和信息網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，采用傳統(tǒng)手工查賬和經(jīng)驗判斷為主的審計方式已經(jīng)很難適應(yīng)大量審計工作內(nèi)容的需要。

三、改進和優(yōu)化政府采購績效審計工作的對策建議

（一）健全政府采購績效審計制度體系

一要通過法律法規(guī)進一步明確政府采購績效審計機關(guān)的定位，包括相關(guān)審計部門的權(quán)力、職責大小以及隸屬關(guān)系等內(nèi)容，保障審計機關(guān)及其工作的權(quán)威性、獨立性和合法性。二要通過法律制度進一步明確政府采購績效審計的目標、內(nèi)容、范圍、程序或流程等，明確政府采購績效審計的方向和重點。三要建立政府采購績效審計結(jié)果的分級與反饋機制。要通過法律法規(guī)或者制度的形式建立一套完備的審計結(jié)果分級機制，針對不同級別采取不同的處理辦法，同時建立健全相應(yīng)的反饋機制，將相應(yīng)的審計結(jié)果及整改要求及時反饋給相關(guān)部門及人員，以便其能夠做出相應(yīng)的整改。四要建立和完善責任機制，對違反相關(guān)審計法律、法規(guī)和制度的單位人員，以及違規(guī)審計人員等，采取必要的追責措施，從而保障和維護政府采購績效審計工作的權(quán)威性。以上方面的法律法規(guī)和制度完善，可通過修改《審計法》及其附屬條例、明確政府采購審計的各項規(guī)定、審計人員的職責規(guī)范和要求等來實現(xiàn)，具體可參考國內(nèi)外一些組織例如亞洲審計組織績效的審計指南來實施。

（二）建立和完善政府采購績效審計的指標和標準

目前，我國政府采購績效審計的指標和標準大多以合規(guī)性為主，認為合規(guī)性即為效益高，否則效益低。這種衡量方式已難以滿足政府采購項目效益評價的需要。事實上，國家審計署也注意到這一問題，提出要“著力構(gòu)建績效審計評價及方法體系”。這些指標和標準的設(shè)計，必須考慮到以下幾方面：一是將合規(guī)性內(nèi)容和合理性內(nèi)容結(jié)合起來。即指標和標準既要考慮當前政府采購的基本準則規(guī)范，同時又要考慮成本和效益因素。二是將行為考核指標和結(jié)果考核指標結(jié)合起來，既要考慮政府采購行為和過程方面的審計指標和標準，同時也要考慮政府采購產(chǎn)生的結(jié)果及其影響方面的審計指標和標準。三是如果一個政府采購項目分成若干個分部分或者分階段，應(yīng)該有針對性地設(shè)計各個部分或各個階段的指標和標準，同時注意指標的動態(tài)性。四是要充分考慮到我國當前各個地區(qū)存在的差異，結(jié)合各個地區(qū)實際情況設(shè)計不同的政府采購績效審計指標的標準，避免盲目搞一刀切。五是將經(jīng)濟效益和社會效益相結(jié)合，避免過度注重經(jīng)濟效益而忽視社會效益。例如，政府采購是為了拉動內(nèi)需、帶動就業(yè)或者其他社會利益等等，這些指標也應(yīng)納入到政府采購績效指標體系中。六是除此以外，標準的設(shè)計還需要有一定的彈性，充分考慮到各個部門、各個行業(yè)以及各個地區(qū)的特點，保持適度的靈活性。

政府采購績效審計的指標體系表

（三）更新完善政府采購績效審計的相關(guān)技術(shù)和方法

一是做好審前調(diào)查工作，對政府審計項目根據(jù)其重要程度和影響范圍進行分級，將審計范圍優(yōu)先放在一些群眾和政府比較關(guān)心、社會影響大、財政投入比較大的項目上，細化政府采購審計的項目，側(cè)重對這些項目的經(jīng)濟性、效率性、公平性以及環(huán)境等的審計。二是積極構(gòu)建現(xiàn)代審計的高技術(shù)平臺，加速采用信息化技術(shù)。要充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)、信息和通訊技術(shù)等，全力打造一個現(xiàn)代審計工作的支撐平臺，同時研發(fā)并更新針對不同審計項目的數(shù)據(jù)搜集和挖掘的軟件，實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息共享，提高審計工作的效率。三是定性和定量分析方法相結(jié)合，在綜合利用各種方法的同時適當提高針對性和靈活性?？刹捎谜{(diào)查表、座談、實地考察、觀察等定性方法，綜合評價政府采購項目的經(jīng)濟效益尤其是社會效益，同時也可采用圖例分析、建立數(shù)據(jù)模型等定量分析方法，以提高審計結(jié)果的客觀性和公正性。

（四）提高政府采購績效審計隊伍的綜合素質(zhì)

一是構(gòu)建異質(zhì)型的人才隊伍。即審計團隊成員在專業(yè)、工作經(jīng)驗、戶籍、年齡、性別、崗位等方面存在異質(zhì)性，通過互補來保證審計團隊熟知各個領(lǐng)域，搜集到更多的信息資料數(shù)據(jù)，同時也能更有效地進行數(shù)據(jù)挖掘和處理。二是強化對政府采購審計人員的素質(zhì)培訓(xùn)。采用舉辦培訓(xùn)班、開設(shè)講座以及考察等多種形式來培訓(xùn)政府采購審計人員，幫助他們樹立正確的績效審計觀念，破除原有的審計模式和審計思維，幫助他們不僅學(xué)習(xí)本專業(yè)本領(lǐng)域的知識，同時還廣泛汲取其他學(xué)科的知識，完善自身的知識結(jié)構(gòu)。三是優(yōu)化配置政府采購績效審計人才并加強分類管理。在政府采購績效審計的實際工作中，由于諸多因素的制約，容易導(dǎo)致所安排的審計人員對審計對象和審計內(nèi)容不吻合的情況。因此，相關(guān)審計部門要有規(guī)劃意識，合理地制定規(guī)劃，明確好針對不同的審計對象和審計內(nèi)容，安排不同專業(yè)、崗位、職務(wù)級別的審計人員，使審計人員和被審計單位有效匹配，提高審計工作的針對性和效果。

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□責任編輯：周權(quán)雄

F239.44

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1003—8744（2016）04—0069—05

2016—6—2

周陽品（1982—），男，博士，湖南省審計廳國外貸援款項目審計服務(wù)中心副主任，主要研究方向為政府審計相關(guān)問題。